□ 張 超

改革開放是一個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型的過程，由此使黨所面臨的國內(nèi)外環(huán)境及其肩負(fù)的任務(wù)發(fā)生了深刻變化。這些變化對黨的基層組織建設(shè)提出了新課題乃至新挑戰(zhàn)。為了回應(yīng)這些時代課題和挑戰(zhàn)，從改革開放至今，黨在基層組織建設(shè)方面進(jìn)行了一系列的努力和探索，取得了巨大成效。本文試圖以歷史和邏輯相結(jié)合的方式，回顧與考察黨的基層組織建設(shè)在改革開放40年中所發(fā)生的深刻歷史嬗變，并試圖對其中所呈現(xiàn)的基本特征及啟示予以系統(tǒng)總結(jié)。

一、40年基層黨組織建設(shè)的發(fā)展歷程

從1978年到2018年，在改革開放40年的偉大實踐中，黨的基層組織建設(shè)經(jīng)歷了波瀾壯闊的歷程，依據(jù)不同時期的工作重心和主要特點，這一歷程大致可以分為四個階段。

(一)確立改革開放新時期基層黨建工作的戰(zhàn)略目標(biāo)

從1978年黨的十一屆三中全會召開到1992黨的十四大召開，這一階段基層組織建設(shè)的主要工作是在總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上最終確立了適應(yīng)改革開放新時期要求的戰(zhàn)略目標(biāo)。

在這一階段前期，基層黨建工作的主要任務(wù)是清除過去“左”的錯誤帶來的嚴(yán)重影響，修補(bǔ)“文革”十年動亂對基層黨組織帶來的嚴(yán)重破壞。這項工作主要是通過黨中央于1983年冬季至1987年4月間部署開展的全面整黨完成的。[1]三年半的整黨運(yùn)動，基本上肅清了十年內(nèi)亂的流毒對基層黨組織建設(shè)帶來的負(fù)面影響，使基層黨建工作逐漸步入正軌。

在這一階段后期，隨著農(nóng)村和國有企業(yè)兩大領(lǐng)域的改革實踐不斷深入推進(jìn)，如何在新形勢下堅持和加強(qiáng)黨在這兩個領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位變得逐漸迫切。對于農(nóng)村而言，自上世紀(jì)80年代中后期開始，隨著人民公社體制的解體，作為基層群眾性自治組織的村民委員會逐漸取代過去的生產(chǎn)大隊，在農(nóng)村承擔(dān)起公共管理角色。隨之引出的問題是，村民委員會與村級黨組織是什么關(guān)系？

在實踐中，村民委員會和村黨支部因為爭奪村級最高權(quán)威而鬧矛盾和摩擦的事情并非少見。[2](PP49-59)同時，由于實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的削弱，農(nóng)村黨組織缺乏服務(wù)、凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)問題也日益暴露。加之一些地方重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕黨建工作的偏向、農(nóng)村青年黨員大量外出務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)村缺乏年富力強(qiáng)的村干部等各種因素的疊加影響，客觀上使當(dāng)時農(nóng)村黨組織的權(quán)力和權(quán)威在一定程度上受到影響，以至于中央高層認(rèn)為當(dāng)時黨“對農(nóng)村基層組織建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)有所削弱”。[3]

對國有企業(yè)而言，當(dāng)時面臨的主要問題是隨著廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制的推行，黨組織在企業(yè)中的地位和作用受到了一定弱化。改革開放以前，我國國有企業(yè)長期實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制。改革開放后，為了改革黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制和實行政企分開，國家從1984年開始逐步探索在國有企業(yè)中實行廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制。在此過程中，由于過分強(qiáng)調(diào)廠長(經(jīng)理)在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中的統(tǒng)一指揮權(quán)，一些國有企業(yè)的黨組織機(jī)構(gòu)被削減、職能被削弱，黨組織在國有企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用實際上遭到了淡化乃至削弱。[4]

1989年春夏之交發(fā)生的政治風(fēng)波為基層黨建工作敲響了警鐘，也帶來了重大轉(zhuǎn)機(jī)。風(fēng)波發(fā)生后不久，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》在全黨下發(fā)。該文件明確提到，“從這場斗爭中可以清楚地看到，平時忽視黨的基層組織建設(shè)，削弱黨組織的作用，是多么危險。”[5](P595)為此，該文件提出了要切實加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)的嚴(yán)肅要求，針對國企黨建工作中存在的問題則著重強(qiáng)調(diào)：“實行廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制，不能淡化基層黨組織的作用，削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。”[5](P597)1990年8月，中共中央組織部等有關(guān)部門在山東省萊西縣召開了全國村級建設(shè)工作座談會(史稱“萊西會議”)。這次會確立了以黨支部為核心的村級組織建設(shè)基本思路，強(qiáng)調(diào)要把村黨支部建設(shè)成為農(nóng)村各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨支部要加強(qiáng)對村委會的領(lǐng)導(dǎo)。此次會議對明確農(nóng)村基層黨組織的重要地位、規(guī)范村級組織之間的相互關(guān)系起到了關(guān)鍵性作用。

基于對改革開放以來基層黨建工作正反兩方面經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)，在黨的十四大上，黨中央正式提出，要努力把基層黨組織建設(shè)成為團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)群眾進(jìn)行改革和建設(shè)的戰(zhàn)斗堡壘。這在實際上提出了改革開放新時期基層黨建工作的戰(zhàn)略目標(biāo)，即要求基層黨組織建設(shè)一方面必須緊緊圍繞服務(wù)于改革和建設(shè)的中心任務(wù)開展工作，不能游離甚至脫離中心工作自說自話，另一方面則要求基層黨組織必須要加強(qiáng)自身建設(shè)，努力把自己建設(shè)成為堅強(qiáng)的戰(zhàn)斗堡壘。這一戰(zhàn)略目標(biāo)，既從理論上糾正了改革開放初期農(nóng)村和國有企業(yè)中基層黨建工作出現(xiàn)的問題和偏向，同時也從目標(biāo)上為未來基層黨建工作的推進(jìn)指明了方向。

(二)構(gòu)建基層黨建工作的基本格局

自黨的十四大以后到2002年黨的十六大召開，此一階段的基層黨建工作主要聚焦于解決兩個方面的問題。一方面著眼于繼續(xù)在農(nóng)村和國有企業(yè)兩大傳統(tǒng)領(lǐng)域強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，另一方面則開始向非公有制經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織、城市社區(qū)等新興領(lǐng)域進(jìn)行組織拓展，并最終在黨的十六大上正式確立了基層黨建工作的基本格局。

1994年10月，中共中央在北京召開全國農(nóng)村基層組織建設(shè)工作會議，胡錦濤代表中央在大會上做報告，提出了以“五個好”為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層黨建工作目標(biāo)[注]“五個好”，即“建設(shè)一個好領(lǐng)導(dǎo)班子、培養(yǎng)鍛煉一支好隊伍、選準(zhǔn)一條發(fā)展經(jīng)濟(jì)的好路子、完善一個好經(jīng)營體制、健全一套好的管理制度”，見胡錦濤文選(第一卷)[M].北京:人民出版社，2016:91-92.。這是建國以來第一次以中共中央的名義召開的專門研究部署農(nóng)村基層組織建設(shè)工作的會議。同年11月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》下發(fā)，該文件確立了農(nóng)村基層黨建工作的總體思路，尤其是對如何增強(qiáng)農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威提出了關(guān)鍵性指導(dǎo)意見。同時，該文件要求各地以“五個好”為標(biāo)準(zhǔn)用3年時間整頓農(nóng)村處于軟弱渙散和癱瘓狀態(tài)的基層黨組織。根據(jù)這一要求，自1994年至1997年，全國分期分批開展了整頓工作，共整頓處于軟弱渙散和癱瘓狀態(tài)的村黨支部20.8萬個，占全國農(nóng)村黨支部總數(shù)的28%。[6](P448,P456)

黨的十四大以后，國有企業(yè)改革進(jìn)入新的階段。1993年11月，中共十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，從而拉開了國有企業(yè)深層改革的序幕。深層改革的開啟對國有企業(yè)黨建工作提出的關(guān)鍵問題是：黨組織在國有企業(yè)新的治理結(jié)構(gòu)中處于什么地位、發(fā)揮什么作用？從1994年至1997年，為了確保在國有企業(yè)改革中不致削弱黨在國有企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，中央先后下發(fā)了三個有關(guān)加強(qiáng)國有企業(yè)黨建工作的文件，即《中共中央組織部關(guān)于加強(qiáng)股份制企業(yè)中黨的工作的幾點意見》(1994年)、《中共中央組織部關(guān)于在現(xiàn)代企業(yè)制度百家試點企業(yè)中加強(qiáng)和改進(jìn)黨的工作的意見(試行)》(1996年)和《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國有企業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》(1997年)。值得強(qiáng)調(diào)的是，1997年下發(fā)的這個文件以明確的態(tài)度、完整的思路和具體的舉措規(guī)定了黨組織在國有企業(yè)中的地位和作用。該文件明確指出，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，而堅持黨對國有企業(yè)的政治領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨組織在國有企業(yè)中的政治核心作用則是建立有中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的本質(zhì)要求。[7](PP301-307)

在加強(qiáng)上述傳統(tǒng)領(lǐng)域的基層黨建工作的同時，新興領(lǐng)域的基層黨建工作也在此一時期日益引起中央重視。一方面，隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)以及社會結(jié)構(gòu)的變化，到上世紀(jì)90年代末期，我國的非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會團(tuán)體在數(shù)量上都達(dá)到了可觀的規(guī)模，而黨組織在這兩個領(lǐng)域的覆蓋面卻相形見絀。1998年，全國在民政部門注冊的社會團(tuán)體數(shù)量達(dá)到了18余萬個；[8]1999年，全國私營企業(yè)近158萬家，個體工商戶3160多萬戶，從業(yè)人員約1.3億人。[9](P253)然而，1999年底全國僅有1.5%的私營企業(yè)建立了黨組織；[9](P254)社會團(tuán)體中建立黨組織的比例也同樣小得驚人，比如，在2000年，廣東省直屬社會團(tuán)體212個，建立黨組織的只占5.7%，市屬社會團(tuán)體7301個，建立黨組織的僅占1.3%；四川省當(dāng)時有10380個社會團(tuán)體，建立黨組織的只有3%。[6](P456)為了加強(qiáng)這兩個領(lǐng)域的黨建工作，中共中央組織部于2000年出臺了《關(guān)于在個體和私營等非公有制經(jīng)濟(jì)組織中加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的意見(試行)》，并分別于1998年和2000年分別出臺了《關(guān)于在社會團(tuán)體中建立黨組織有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)社會團(tuán)體黨的建設(shè)工作的意見》。這三個文件的出臺，標(biāo)志著中央正式把非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會團(tuán)體中的黨建工作納入了政策議程。

另一方面，在城市基層社會管理體制變化的過程中，城市社區(qū)由于承擔(dān)著越來越多由政府和企業(yè)轉(zhuǎn)移的管理和服務(wù)職能而逐漸取代過去的單位成為城市的基本治理單元。同時，一些由于下崗、下海等原因脫離單位的人員、在非公有制企業(yè)就業(yè)的人員、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員等這些不同于“單位人”的“社會人”大量涌向社區(qū)，各種新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織在社區(qū)中大量生長發(fā)育，這些因素又使得社區(qū)成為一個新的社會領(lǐng)域和社會空間。更為關(guān)鍵的是，從上世紀(jì)90年代初到90年代末，“法輪功”邪教組織在城鄉(xiāng)基層社會的蔓延和滲透對城市社區(qū)黨建工作帶來了極大的警示作用。在這種情況下，中央高層意識到“搞好社區(qū)黨的建設(shè)，實質(zhì)就是打牢黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。”[10](P21)為了加強(qiáng)社區(qū)黨建工作，1999年和2000年，中共中央組織部先后在上海、北京召開了全國性的街道、社區(qū)黨建工作座談會和研討會對社區(qū)黨建工作進(jìn)行研討和部署。

經(jīng)過黨的十四大以來10年的探索，在2002年黨的十六大召開時中央已經(jīng)確立了基層黨建的基本格局。在黨的十六大報告中，基層黨建被劃分為農(nóng)村、國有企業(yè)和集體企業(yè)、非公有制企業(yè)、社區(qū)、社會團(tuán)體和社會中介組織、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位六大基本領(lǐng)域；同時黨的十六大通過的黨章修正案，則對在這些不同領(lǐng)域中基層黨組織的角色和職責(zé)做出了權(quán)威規(guī)定。

(三)完善和創(chuàng)新基層黨建工作的策略和技術(shù)

從黨的十六大以后到2012年黨的十八大召開，此一階段基層黨建工作的主要特征是從整體上向縱深方向發(fā)展，并在組織建設(shè)策略上進(jìn)行了多方面的完善和創(chuàng)新。

從制度上完善城市社區(qū)、非公有制企業(yè)等新興領(lǐng)域的基層黨建工作總體思路和關(guān)鍵舉措。2004年10月，經(jīng)過反復(fù)醞釀的《中共中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見》出臺，該文件除了規(guī)定社區(qū)黨建工作的目標(biāo)任務(wù)、思路舉措和社區(qū)黨組織的職責(zé)任務(wù)外，關(guān)鍵還在于明確了社區(qū)黨組織與社區(qū)居民自治組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，規(guī)范了兩者之間的關(guān)系。2012年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)非公有制企業(yè)黨的建設(shè)工作的意見(試行)》，此文件對非公有制企業(yè)黨組織的功能定位、組織設(shè)置方式、工作方法和方式、隊伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)和辦公場所的保障等做出了較為完整和明確的規(guī)定。尤其是，該文件把非公有制企業(yè)中黨組織的角色界定為“兩個作用”(即在企業(yè)職工群眾中發(fā)揮政治核心作用，在企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮政治引領(lǐng)作用)，這是黨中央第一次比較明確地對非公有制企業(yè)中黨組織的角色做出的界定。

努力擴(kuò)大黨組織在新興領(lǐng)域的覆蓋面。在城市社區(qū)，中共中央組織部要求確保做到“一社區(qū)一支部(總支、黨委)”，[11](P365)到2013年底，黨組織在全國城市社區(qū)的覆蓋率達(dá)到了99.61%。[12]由于非公有制企業(yè)和社會組織點多面大，完成黨組織在這兩類組織中的覆蓋絕非易事，對此黨中央的思路是首先抓住這兩類組織中的重點企業(yè)和重點行業(yè)。對非公有制企業(yè)，重點是抓好規(guī)模以上企業(yè)的組織覆蓋工作，到2011年底時全國規(guī)模以上非公有制企業(yè)黨組織覆蓋率已達(dá)到96.7%。[13]對于社會組織，重點是抓住律師、注冊會計師行業(yè)的黨建工作。在2008年9月至2010年4月開展的全黨深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動中，中央專門成立了會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所學(xué)習(xí)實踐活動指導(dǎo)小組，用以指導(dǎo)這兩個行業(yè)的學(xué)習(xí)實踐活動和黨組織建設(shè)工作，至2012年8月，律師、注冊會計師行業(yè)實現(xiàn)了黨的組織和工作全覆蓋。[14]

在體制機(jī)制和工作方法上進(jìn)行創(chuàng)新以激活基層黨建工作的活力。這些創(chuàng)新包括：2006年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全地方黨委、部門黨組(黨委)抓基層黨建工作責(zé)任制的意見》，全面建立基層黨建工作責(zé)任制；突破原有按地域和單位設(shè)置黨組織的傳統(tǒng)模式，創(chuàng)設(shè)功能型黨組織、商圈黨組織、商務(wù)樓宇黨組織、聯(lián)村黨委等新的組織形式；拓展基層黨組織功能，開展服務(wù)型黨組織建設(shè)，依靠服務(wù)完善基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和活動方式；探索采取以“公推直選”方式產(chǎn)生基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，豐富基層黨內(nèi)民主的內(nèi)涵等等。

大力充實基層黨建的工作資源。在黨的十七大到黨的十八大期間，中央財政先后投入70多億元解決農(nóng)村基層黨組織缺人員、缺經(jīng)費(fèi)和缺場所問題。從2009年至2012年，全國范圍開展了街道社區(qū)黨建的“三有一化”(即“有人管事、有錢辦事、有場所議事、構(gòu)建區(qū)域化黨建工作格局”)工作，使社區(qū)黨組織在工作人員待遇、工作經(jīng)費(fèi)和辦公場所的保障方面獲得了很大改善。還通過稅前列支、黨費(fèi)返還、財政扶持、企業(yè)支持、以獎代補(bǔ)等多元渠道解決非公有制企業(yè)黨建工作經(jīng)費(fèi)問題。同時，通過實施“大學(xué)生村官工程”、“一社區(qū)一名大學(xué)生”計劃將大量高校畢業(yè)生輸送到農(nóng)村和社區(qū)的基層干部隊伍中，有力充實了基層黨組織干部隊伍。[14]

(四)開啟基層黨建工作新局面

黨的十八以來，基層黨建工作的鮮明特征是貫徹全面從嚴(yán)治黨方針，一方面從最基本和最基礎(chǔ)的東西抓起，強(qiáng)根固基；另一方面則深化對黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的認(rèn)識，突出基層黨組織的政治功能，承前啟后地開啟了新時代基層黨建工作的新局面。

把全面從嚴(yán)治黨方針貫徹到基層黨建工作中。2013年，習(xí)近平在全國組織工作會議上提出：“貫徹黨要管黨、從嚴(yán)治黨方針，必須扎實做好抓基層、打基礎(chǔ)的工作，使每個基層黨組織都成為堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘?！盵7](P351)2016年，全黨開展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，把全面從嚴(yán)治黨的要求向基層延伸。2017年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化的意見》，標(biāo)志著全面從嚴(yán)治黨在向基層延伸中開始朝著規(guī)范化和經(jīng)常性方向發(fā)展。

從最基本的東西抓起，嚴(yán)格基層黨建工作的各項基礎(chǔ)工作。重視基本和基礎(chǔ)工作是黨的十八大以后基層黨建工作的一個鮮明特色。習(xí)近平在黨的十八以后先后三次以普通黨員身份參加所在支部的生活會，為全黨嚴(yán)格組織生活樹立榜樣。黨的十九大黨章修正案專門增寫“黨支部的職責(zé)”條文，突出和強(qiáng)化黨支部的重要作用。嚴(yán)明紀(jì)律，嚴(yán)格落實“三會一課”、民主生活會和組織生活會、談心談話、民主評議黨員等基本制度，強(qiáng)化黨的組織生活的嚴(yán)肅性和規(guī)范化。嚴(yán)格黨員管理，從2016年1月開始，全國開展了黨員組織關(guān)系集中排查，對與黨組織失去聯(lián)系的黨員進(jìn)行規(guī)范管理和組織處置，使90%的失聯(lián)黨員重新回歸黨組織的懷抱。同時，對軟弱渙散基層黨組織進(jìn)行持續(xù)整頓，使全國7.7萬個村、社區(qū)恢復(fù)了活力。[15]

從全面從嚴(yán)治黨角度強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。黨中央認(rèn)識到，要推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是要發(fā)揮各級黨組織在管黨治黨中的作用。[16](PP256-258)在基層黨建領(lǐng)域，2016年10月10日，習(xí)近平在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上指出，要解決國有企業(yè)黨的建設(shè)弱化、淡化、虛化、邊緣化問題，就必須堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動搖，發(fā)揮國有企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用。[17](P176)2016年12月8日，習(xí)近平在全國高校思想政治工作會議上強(qiáng)調(diào)，高校黨委對學(xué)校工作實行全面領(lǐng)導(dǎo)，承擔(dān)管黨治黨、辦學(xué)治校主體責(zé)任。

突出基層黨組織的政治功能。習(xí)近平指出，對于基層黨組織而言，建設(shè)基層服務(wù)型黨組織是功能上的一個要求，但總的是戰(zhàn)斗堡壘，不能變成純服務(wù)的組織，它的政治功能要充分發(fā)揮。[18](P27)黨的十九大報告對基層黨建工作提出了“以提升組織力為重點，突出政治功能”的要求，從而明確了今后一段時期發(fā)揮政治功能在基層黨建工作中的重要地位。

二、40年基層黨建工作的基本特征

回顧改革開放40年來黨的基層組織建設(shè)歷史，可以看到40年的基層黨建工作呈現(xiàn)出以下幾個基本特征：

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是40年基層黨建工作的根本原則。對農(nóng)村、社區(qū)、國有企業(yè)而言，這些領(lǐng)域分別出現(xiàn)了村民委員、居民委員會、董事會和經(jīng)理層等新的治理主體，這些新治理主體不但具有領(lǐng)導(dǎo)和管理功能，而且也有自身一套相對獨(dú)立的權(quán)力運(yùn)行邏輯和規(guī)則，基層黨組織如何實現(xiàn)對這些治理主體的領(lǐng)導(dǎo)？對非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會組織而言，一方面它們相對于體制獨(dú)立性強(qiáng)，另一方面黨組織對其覆蓋天生不足，黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用缺乏組織依托。在這種情況下如何加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)？

對于新治理主體在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威上帶來的挑戰(zhàn)，黨的主要應(yīng)對策略是：通過黨章黨規(guī)和法律的規(guī)定從制度上賦予農(nóng)村、社區(qū)和國有企業(yè)中的基層黨組織以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，確保這些基層黨組織在決策和用人等重要問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用具有充分的法理依據(jù)；通過在領(lǐng)導(dǎo)體制上實行“一肩挑”、“雙向進(jìn)入、交叉任職”實現(xiàn)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)入村民委員會、居民委員會和董事會、經(jīng)理層，確保黨組織可以直接參與討論和決定重大問題；通過不斷探索黨組織參與重大問題決策的機(jī)制和途徑，不斷豐富和完善黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的方式方法；通過投入大量工作資源(人財物各個方面)為這些領(lǐng)域的黨組織提供強(qiáng)大的物質(zhì)支撐和保障。為了加強(qiáng)基層黨組織在新興組織中的領(lǐng)導(dǎo)作用，黨采取的主要策略是：(1)進(jìn)行組織覆蓋和工作覆蓋，把黨的組織和影響力注入新興組織；(2)科學(xué)界定黨組織在新興組織中的角色和功能，為黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮提供遵循；(3)要求黨組織善于尋找發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的著力點。

2.堅定不移推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，是40年基層黨建工作的一個鮮明主題。40年基層黨建工作的一個鮮明主題是不斷強(qiáng)化全面從嚴(yán)治黨，其主要表現(xiàn)為：

建立并不斷完善黨建責(zé)任制，嚴(yán)格落實基層黨建的責(zé)任。從上世紀(jì)90年代中期在農(nóng)村開始建立基層黨建責(zé)任制到本世紀(jì)初把黨建責(zé)任制擴(kuò)展到基層黨建的所有領(lǐng)域，再到黨的十八大以后突出強(qiáng)調(diào)落實全面從嚴(yán)治黨的“兩個責(zé)任”，基層黨建的責(zé)任要求越來越嚴(yán)，責(zé)任主體越來越明晰，責(zé)任落實的機(jī)制越來越完善，責(zé)任追究的力度越來越大。事實證明，通過落實黨建責(zé)任制，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”尤其是抓住各級黨組織書記去推動基層黨建工作，是解決基層黨建諸多問題的關(guān)鍵一環(huán)。

大力推進(jìn)制度建設(shè)，確保各個領(lǐng)域的基層黨建工作都有“法”可依。40年中，中央對國家機(jī)關(guān)、高校、國有企業(yè)、農(nóng)村、街道社區(qū)、非公有制企業(yè)、社會組織等不同領(lǐng)域的基層黨組織出臺了相應(yīng)的條例、指導(dǎo)意見等黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，一方面及時總結(jié)基層黨建的寶貴經(jīng)驗并予以升華，另一方面則為各個領(lǐng)域的基層黨建工作提供了基本遵循，有力提高了基層黨建工作的規(guī)范化水平。

依靠集中性學(xué)習(xí)教育解決基層黨建工作中存在的突出問題。改革開放至今，黨在推進(jìn)自身建設(shè)過程中進(jìn)行了多次集中性學(xué)習(xí)教育活動，其中與基層黨建工作密切相關(guān)的有：改革開放初期的全面整黨(1983-1987)、本世紀(jì)初在全國農(nóng)村開展的“三個代表”重要思想學(xué)習(xí)教育活動(2000-2002)、黨的十六大至十八大期間開展的保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(2005-2006)、深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動(2008-2010)、創(chuàng)先爭優(yōu)活動(2010-2012)、黨的十八大以后開展的“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育活動(2016至今)。這些集中性學(xué)習(xí)教育活動所發(fā)揮的主要作用是：用黨最新的理論成果統(tǒng)一基層組織和黨員的思想、促進(jìn)黨員對黨內(nèi)政治生活的參與、集中資源和注意力在短期內(nèi)解決突出問題、整頓軟弱渙散的基層黨組織。

3.不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量，是40年基層黨建工作的總體趨向。以質(zhì)量為導(dǎo)向，堅持高標(biāo)準(zhǔn)、從嚴(yán)從實推進(jìn)基層黨建工作是40年基層黨建工作的總體趨向，這突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

基層黨組織的設(shè)置更加嚴(yán)密完善。按照組織全覆蓋的要求，黨的組織觸角不斷地從橫向向社區(qū)、非公有制企業(yè)、社會組織、商圈、市場等新興場域和農(nóng)村、國有企業(yè)等傳統(tǒng)領(lǐng)域的薄弱地帶延伸，同時又從縱向向諸如網(wǎng)格、居民小區(qū)、樓宇等更細(xì)小的治理單元和地域延伸，努力實現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”。同時，突破按照單位和行政區(qū)劃設(shè)置基層黨組織的傳統(tǒng)模式，積極創(chuàng)新組織設(shè)置形式，創(chuàng)設(shè)了功能型黨組織、聯(lián)合型黨組織等新的組織形式。新的組織設(shè)置形式的出現(xiàn)，對更好發(fā)揮黨組織的優(yōu)勢和作用、激發(fā)基層黨組織的活力、管理流動黨員起到了明顯的作用。

基層黨組織的功能得到全面強(qiáng)化。首先是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理的功能不斷增強(qiáng)，在農(nóng)村和社區(qū)等領(lǐng)域，基層黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體參與農(nóng)村和社區(qū)公共治理的能力不斷提高，機(jī)制不斷完善。其次是基層黨組織的服務(wù)功能不斷鞏固提升，服務(wù)陣地不斷夯實，服務(wù)領(lǐng)域不斷拓展，服務(wù)內(nèi)容不斷豐富，服務(wù)手段不斷創(chuàng)新。最后基層黨組織的政治功能不斷凸顯，對基層黨組織政治功能的認(rèn)識更深刻，對其所肩負(fù)的政治任務(wù)提出了更嚴(yán)更高的要求。

基層黨組織的作用更加彰顯。就黨的自身建設(shè)而言，基層黨組織對我們黨在改革開放的形勢下完善黨的組織體系、提高黨的組織力以及發(fā)展、教育和管理黨員等都發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。就鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)而言，基層黨組織在服務(wù)群眾、凝聚人心、推動發(fā)展、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定方面做出了重大貢獻(xiàn)，對增進(jìn)群眾對我們黨的感情和認(rèn)同發(fā)揮了重要作用。就完善國家和社會治理體系而言，基層黨組織已經(jīng)成為中國特色基層群眾自治制度和中國特色社會治理體系的重要主體，在其中扮演著重要角色。

基層黨組織的工作資源得到有力保障?；鶎狱h組織(尤其是農(nóng)村和城市社區(qū))的工作經(jīng)費(fèi)和活動經(jīng)費(fèi)全部或部分地納入了財政預(yù)算，使黨組織的經(jīng)費(fèi)來源獲得了較為穩(wěn)定的支撐?；鶎狱h組織的辦公場所、活動陣地等硬件設(shè)施不斷改善。基層黨務(wù)干部和工作人員的力量不斷充實，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，素質(zhì)和能力不斷提升，工資待遇有了很大提高，流動晉升問題正日益引起重視并在有些地方已經(jīng)開始著手探索解決。

4.按照黨建科學(xué)化的要求推進(jìn)黨的建設(shè)，是40年基層黨建工作的內(nèi)在特質(zhì)。深入探索和把握黨的建設(shè)規(guī)律，按照規(guī)律辦事，不斷提高基層黨建工作的科學(xué)化水平是40年基層黨建工作的深刻內(nèi)在特質(zhì)，這方面的主要表現(xiàn)為：

科學(xué)把握基層黨組織的屬性和功能。在40年的基層黨建歷史中，一方面黨認(rèn)識到，基層黨組織作為黨的一級組織，最根本的屬性是政治屬性，而我們馬克思主義政黨又是比其他政黨更強(qiáng)調(diào)講政治的黨。由此決定了，基層黨組織必須要堅持政治方向，發(fā)揮政治功能，承擔(dān)政治任務(wù)，彰顯政治特征。另一方面，黨也認(rèn)識到，政黨從人民中來，必須服務(wù)于人民，因此作為溝通黨與群眾橋梁的基層黨組織，又必須為黨做好群眾工作，充分發(fā)揮服務(wù)功能?？梢哉f，政治功能是根，服務(wù)功能是魂，兩者共同統(tǒng)一于黨的本質(zhì)屬性當(dāng)中。

科學(xué)地界定基層黨組織在不同領(lǐng)域的角色和地位。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層黨建的一條根本原則，但是基層領(lǐng)域內(nèi)部又存在著不同的治理系統(tǒng)、治理結(jié)構(gòu)、治理形式。同時，黨的建設(shè)必須緊密圍繞黨的政治路線,為黨的中心任務(wù)服務(wù)又是黨的建設(shè)一項基本原則。既要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要服務(wù)中心工作，這是界定基層黨組織在不同領(lǐng)域的角色和地位必須處理好的一對重要關(guān)系。黨認(rèn)識到，要有效發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，必須堅持分類指導(dǎo)原則，充分考慮基層領(lǐng)域內(nèi)部不同子系統(tǒng)的工作內(nèi)容和治理特點，科學(xué)界定黨組織在不同領(lǐng)域的角色和地位。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、農(nóng)村、社區(qū)領(lǐng)域，黨章規(guī)定基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；對國有企業(yè)，在黨的十九大以前規(guī)定基層黨組織發(fā)揮政治核心作用，在十九上則對國有企業(yè)黨委(黨組)的作用作出了新規(guī)定；對非公有制企業(yè)，相關(guān)文件規(guī)定黨組織在企業(yè)職工群眾中發(fā)揮政治核心作用，在企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮政治引領(lǐng)作用；對社會組織，有關(guān)文件規(guī)定黨組織發(fā)揮政治核心作用。同時，對黨和國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位中的基層黨組織的角色和地位也作出了相應(yīng)規(guī)定。

科學(xué)推進(jìn)基層黨建工作。40年中，基層黨建工作在推進(jìn)路徑上有兩種方法充分體現(xiàn)了科學(xué)化要求：一是先試點后鋪開。基層黨建在改革開放后面臨很多新情況、新課題、新問題，這就決定了我們在基層黨建工作實踐中所采取的很多措施最初必然是嘗試性和探索性的。為了以更加穩(wěn)妥的方式推進(jìn)基層黨建工作，我們的辦法就是允許地方先行探索，如果實踐證明這些措施確實可行，再由中央加以總結(jié)和推廣。“一肩挑”、“服務(wù)型黨組織建設(shè)”、“‘4+2’工作法”、“公推直選”等做法最初都是發(fā)端于地方的實踐摸索，后來經(jīng)中央認(rèn)可后再推向全國。

二是先有經(jīng)驗再有定規(guī)。這一點在制定有關(guān)基層黨建的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件上表現(xiàn)最為突出。我們?nèi)魏我徊坑嘘P(guān)基層黨建的黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件，都不是憑空設(shè)計的產(chǎn)物，而是基層黨建實踐的產(chǎn)物?！盎鶎犹剿鳌湫徒?jīng)驗—進(jìn)入地方黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件在地方推開—進(jìn)入中央黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件在全國推廣”，是很多基層黨建工作經(jīng)驗由最初的基層探索最后變成全國統(tǒng)一的制度性要求的基本過程。

三、 啟 示

40年的基層黨建工作內(nèi)容豐富、亮點紛呈，從中我們可以得到如下幾點啟示：

第一，必須處理好戰(zhàn)略性定位和基礎(chǔ)性工作的關(guān)系。所謂“基礎(chǔ)不牢，地動山搖，”基層黨組織建設(shè)直接影響著黨的戰(zhàn)斗力的強(qiáng)弱和黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政根基的穩(wěn)固。40年的經(jīng)驗表明：一旦削弱了基層黨建工作，不但會出事，而且會出大事。就此而言，基層黨組織建設(shè)是一項事關(guān)黨的長期執(zhí)政和國家長治久安的戰(zhàn)略性建設(shè)。但是，對基層黨組織來說，由于其在層級上處于黨的組織體系末端，工作對象主要是一般黨員和群眾，工作內(nèi)容大部分是日常性、基礎(chǔ)性工作，工作任務(wù)主要是圍繞中心開展工作，這樣在實際工作中很容易造成基層黨建“說起來重要、做起來不重要”，甚至還會使自身被業(yè)務(wù)工作邊緣化，由此使其戰(zhàn)略地位在實踐中無法得到有效保障。為解決這一困境，在40年的基層黨建工作中，尤其是自黨的十八大以來，我們黨建立健全嚴(yán)格的基層黨建工作責(zé)任制，嚴(yán)肅黨的組織生活，嚴(yán)格黨員的教育和管理，嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩，整頓軟弱渙散基層黨組織，強(qiáng)調(diào)把基層組織建設(shè)這一基礎(chǔ)性建設(shè)做抓在日常、做在平時，推動全黨形成重視基層和基礎(chǔ)的良好態(tài)勢，取得了明顯成效。這些做法和舉措啟示我們：一要從戰(zhàn)略高度把基層黨建工作作為長遠(yuǎn)之計和固本之舉去對待；二要明確基層黨建工作的著力方向是要求從基本組織、基本隊伍、基本活動、基本制度、基本保障入手切實把基礎(chǔ)工作做實；三要建立一系列約束保障機(jī)制，確保基層黨組織的基礎(chǔ)性建設(shè)不落空，戰(zhàn)略性定位有保障。

第二，必須處理好講政治與講科學(xué)的關(guān)系。從基層黨組織建設(shè)的發(fā)展歷程可以看到：一方面，基層黨組織作為黨的一級組織，必須要講政治，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)深入推進(jìn)并由此引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會深刻轉(zhuǎn)型的背景下，講政治的必要性更加緊迫。因為改革開放以來正反兩方面的事實證明：什么時候基層黨組織講政治，什么時候基層黨組織維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)的自覺性就高、執(zhí)行黨的決定和部署的堅定性就強(qiáng)；什么時候基層黨組織政治功能受到弱化，什么時候基層黨組織的政治意識就會淡漠，政治方向就會出現(xiàn)偏差，“寬松軟”的現(xiàn)象就會出現(xiàn)，發(fā)展下去甚至危及黨的政治安全。因此，基層黨建工作必須把講政治放在突出位置，增強(qiáng)政治意識，堅定政治方向，強(qiáng)化政治功能，保持政治定力。另一方面我們黨意識到，在改革開放推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)背景下所強(qiáng)調(diào)的講政治并不是要回到過去極左年代“政治掛帥”的做法上去，而是要像馬克思主義所強(qiáng)調(diào)的，把政治看作是一門科學(xué)，使基層黨組織在尊重和遵循政治規(guī)律中不斷提高講政治的水平和質(zhì)量。為此，在40年的基層黨建工作中，我們科學(xué)把握基層黨組織政治功能和服務(wù)功能的辯證關(guān)系，全面強(qiáng)化基層黨組織的功能；科學(xué)界定不同領(lǐng)域基層黨組織的角色和地位，有效發(fā)揮各類基層黨組織圍繞中心、服務(wù)大局的重要作用；科學(xué)推進(jìn)基層黨建工作，大力推動基層黨建工作在不斷創(chuàng)新中獲得有序發(fā)展。這些經(jīng)驗啟示我們：講政治讓基層黨組織具有方向和靈魂，講科學(xué)則讓基層黨組織充滿生命力和創(chuàng)造活力。

第三，必須處理好變與不變的關(guān)系。改革開放使基層黨建工作面臨許多新情況、新矛盾和新問題。為回答和破解這些時代課題，我們黨不斷與時俱進(jìn)，推動基層黨組織在工作理念、組織設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法、活動載體、技術(shù)手段等多方面進(jìn)行了大膽探索，以自我的革新去應(yīng)對外在環(huán)境的變化，取得了豐碩成果。但是，正如習(xí)近平所指出的：“該改的、能改的我們堅決改，不該改的、不能改的堅決不改”[19]因此，雖然我們黨在改革開放以來的基層黨組織建設(shè)方面進(jìn)行了大量的創(chuàng)新創(chuàng)造，但是對那些事關(guān)基層黨組織根本的“不該改的”、“不能改的”方面則予以毫不動搖的堅持，比如堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治原則、圍繞政治路線進(jìn)行黨的建設(shè)的黨建方針、“支部建在連上”的寶貴傳統(tǒng)、以人民為中心的根本立場等等，都是我們黨在長期基層黨建工作中一以貫之堅守的核心原則，絲毫不容動搖。這一寶貴歷史經(jīng)驗告訴我們：基層黨組織在環(huán)境變遷和時代發(fā)展面前，既要有直面新課題、新問題乃至新挑戰(zhàn)的勇氣，以自我革命的精神不斷提高和完善自己，同時又要有堅持根本原則、堅守正確方向的政治定力，對什么能變、什么不能變要保持足夠的清醒并作出準(zhǔn)確的判斷，確保基層黨組織建設(shè)始在正確的道路上前進(jìn)。

第四，必須處理好形與實的關(guān)系。在40年基層黨建的歷史發(fā)展過程中，我們完善了各個領(lǐng)域各條戰(zhàn)線的基層黨組織網(wǎng)絡(luò)，在國家和社會絕大部分領(lǐng)域基本上實現(xiàn)了黨的組織和黨的工作的全覆蓋；我們建立了規(guī)范基層黨組織建設(shè)的各項制度，總體上解決了各個領(lǐng)域基層黨組織有“法”可依的問題；我們堅實了基層黨建工作的資源保障，確保了大部分領(lǐng)域的基層黨組織能夠做到“有人管事、有錢辦事、有場所議事”。因此，如果從組織設(shè)置、制度規(guī)范、資源保障等“形”的方面來看，基層黨組織建設(shè)可謂成效顯著，進(jìn)步有目共睹。但是，相較而言，“形”與“實”之間的不平衡問題還在一定程度上存在：組織形式有了，但組織建設(shè)的質(zhì)量相對不高；制度要求有了，但制度的執(zhí)行和落實與標(biāo)準(zhǔn)尚有差距；資源保障能力上去了，但黨組織自我提高、自我完善的內(nèi)在動力還嫌不足。黨的十九大提出了提高黨的建設(shè)質(zhì)量的重大課題，對基層黨組織建設(shè)而言，就是要把提高質(zhì)量的要求貫穿到工作的全過程，在組織建設(shè)上實現(xiàn)從“有形覆蓋”到“有效覆蓋”的轉(zhuǎn)變，在制度建設(shè)上進(jìn)一步提高制度的剛性約束和實際執(zhí)行力，在動力機(jī)制上要在強(qiáng)化外在保障的基礎(chǔ)上注重激發(fā)基層黨組織內(nèi)在動力，從整體上提高基層黨建工作的實際效果，實現(xiàn)“形”和“實”的均衡發(fā)展。