□ 吳綺雯

就業(yè)問題既有很強(qiáng)的理論性，也有很強(qiáng)的實(shí)踐性，學(xué)術(shù)界對就業(yè)的研究相當(dāng)豐富，每年發(fā)表的文章都在一萬五千篇左右，參與度非常高。對就業(yè)制度、就業(yè)政策及相關(guān)影響因素研究也不在少數(shù)。不同學(xué)科的關(guān)注重點(diǎn)和研究方法不同，使得就業(yè)研究呈現(xiàn)多角度、多層面特征。但通過梳理也可以發(fā)現(xiàn)，對就業(yè)制度、政策及相關(guān)影響因素的研究還存在一些缺憾和不足。從研究角度上看，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)研究就業(yè)制度、政策及相關(guān)因素的比較多，從歷史學(xué)角度研究就業(yè)的專著和論文都很少，而且也缺少定量分析。從研究時(shí)段上看，學(xué)術(shù)界大多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度對改革開放以后，特別是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的勞動(dòng)就業(yè)現(xiàn)實(shí)問題研究比較多。對改革開放前的就業(yè)歷史研究和認(rèn)識(shí)還很薄弱，對改革開放以前的就業(yè)制度與政策研究得比較少，對改革開放前我國就業(yè)制度的形成背景、過程、內(nèi)涵以及得失缺乏系統(tǒng)梳理和分析，對其制度和政策實(shí)施效果也缺乏客觀中肯的評價(jià)。

事實(shí)上，中國的就業(yè)問題根植于新中國70年發(fā)展歷程中，1978年前后兩個(gè)歷史時(shí)期的就業(yè)問題都值得研究，而且只有弄清楚1978年以前的就業(yè)發(fā)展變遷，才能理清我國就業(yè)制度產(chǎn)生的原因及歷史變遷的根本規(guī)律，把握就業(yè)制度改革及變遷的內(nèi)在合理性。

新中國成立以后，政府始終高度重視就業(yè)問題，在生產(chǎn)力水平低下、勞動(dòng)力大量過剩的歷史條件下，為了突破“貧困陷阱”和國家安全需要，發(fā)展重工業(yè)，建立起一整套城市計(jì)劃就業(yè)制度，較好地解決了城市就業(yè)問題，也為我們留下了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一、政府介紹就業(yè)與鼓勵(lì)失業(yè)者自謀職業(yè)相結(jié)合的就業(yè)制度(1949-1952)

1949年至1952年，是國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期。這一時(shí)期的中心任務(wù)是完成民主革命的任務(wù)和恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，改變解放前經(jīng)濟(jì)凋敝、通貨膨脹、民不聊生的悲慘局面，為進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造條件。但是新中國成立后碰到的頭一個(gè)問題，就是舊中國遺留下來的大批失業(yè)人員。這些失業(yè)、無業(yè)人員迫切要求就業(yè)，尋找生活出路。1949年全國職工總數(shù)800萬，而失業(yè)人員就有400萬。這期間還出現(xiàn)兩次失業(yè)高峰。第一次失業(yè)高峰是1950年初，當(dāng)時(shí)登記失業(yè)人數(shù)高達(dá)1664288人，如果加上未登記的，失業(yè)總?cè)藬?shù)將更多。[1](P203)第二次失業(yè)高峰出現(xiàn)在1952年，全國失業(yè)、半失業(yè)工人約120萬人，失業(yè)知識(shí)分子約43萬人。[1](P159)面對沉重的失業(yè)壓力，政府必須首先開展失業(yè)救濟(jì)工作，有步驟地介紹、安置失業(yè)無業(yè)人員。政府在治理失業(yè)問題上，制定了一系列的政策和規(guī)定，開始建立起政府勞動(dòng)力統(tǒng)一介紹和招收制度，為后來城市就業(yè)計(jì)劃管理制度的建立奠定了基礎(chǔ)。

首先，對舊公職人員以及官僚資本企業(yè)的職工，除有重大政治歷史問題的人以外，全部實(shí)行“包下來”的政策。到1949年年底，國家沒收的官僚資本企業(yè)共有2858個(gè)，擁有生產(chǎn)工人75萬多人，再加上舊政府的公教人員，國家“包下來”的數(shù)量是很大的。其次，實(shí)行“公私兼顧、勞資兩利”的政策，防止私營企業(yè)停工倒閉，造成工人失業(yè)。國家從實(shí)際出發(fā)，對有利于國計(jì)民生的私營工商業(yè)，在原材料分配、加工訂貨、產(chǎn)品收購包銷、資金貸款等方面都采取了一系列的扶持政策，私營工商業(yè)得到了適當(dāng)?shù)陌l(fā)展。再次，以救濟(jì)和安置相結(jié)合方式，使失業(yè)人員獲得就業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)。1950年6月17日，國家出臺(tái)了《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人問題的總結(jié)及指示》《關(guān)于處理失業(yè)知識(shí)分子的補(bǔ)充指示》等文件。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1950年7月至1953年底，在各級(jí)政府失業(yè)救濟(jì)工作中，以工代賑大約280余萬人次，生產(chǎn)自救者達(dá)15萬余人，參加轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練的15萬人，還鄉(xiāng)生產(chǎn)的14萬余人，領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)者460余萬人次。[2](P201)在失業(yè)救濟(jì)同時(shí)，政府著手開展就業(yè)安置和介紹工作，通過政府介紹就業(yè)與個(gè)人自行就業(yè)兩種途徑靈活安置就業(yè)。由于政府安置就業(yè)的能力有限，個(gè)人自謀職業(yè)是這一時(shí)期就業(yè)的主要渠道。包括經(jīng)營手工業(yè)作坊、服務(wù)修理業(yè)、行商、攤販、登人力車、跑運(yùn)輸、走街串巷提供勞務(wù)的個(gè)體戶或家庭戶，也包括登門求職或通過親友熟人介紹到用人單位工作等形式。特別在私營企業(yè)和獨(dú)立勞動(dòng)者中普遍采用。私營工商業(yè)隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)對勞動(dòng)力的需求也呈上升趨勢，其自行招聘人員的愿望強(qiáng)烈。

這一時(shí)期，政府介紹就業(yè)與鼓勵(lì)失業(yè)者自謀職業(yè)相結(jié)合的就業(yè)制度，效果良好，數(shù)十萬失業(yè)者通過自謀出路找到了工作。這一就業(yè)制度也被形象地稱為解決就業(yè)問題的“兩扇門”方針。1952年下半年，這種制度發(fā)生了根本性變化。由于“五反”運(yùn)動(dòng)中私營工商業(yè)受到很大沖擊，城市失業(yè)人員快速增加，形成新一輪失業(yè)高峰。根據(jù)不完全的資料估計(jì)，從“五反”運(yùn)動(dòng)開始到1952年6月中旬，新增加的失業(yè)、半失業(yè)的人數(shù)約為150萬人。與“五反”運(yùn)動(dòng)前的失業(yè)人數(shù)相比，增加了1.5倍。[1](P158)而據(jù)1952年10月的統(tǒng)計(jì)，全國城市失業(yè)無業(yè)人員為264萬余人，約占城市就業(yè)人數(shù)的10%，占城市人口總數(shù)的4.1%。[3]為了保證重點(diǎn)工程建設(shè)的用人需求，妥善安置因“五反”運(yùn)動(dòng)造成的失業(yè)人員，1952年8月政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)問題的決定》要求，一切公私企業(yè)不解雇或少解雇職工，應(yīng)采取包下來的辦法，對城市中的失業(yè)、無業(yè)人員進(jìn)行全部登記，并由政府對其進(jìn)行就業(yè)訓(xùn)練，然后由國家統(tǒng)一調(diào)配；農(nóng)村中的富余勞動(dòng)力應(yīng)通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和多種經(jīng)營就地吸收消化，少數(shù)可根據(jù)工業(yè)發(fā)展需要有計(jì)劃地進(jìn)入城市；一切公私企業(yè)招聘職工必須由當(dāng)?shù)卣畡趧?dòng)部門統(tǒng)一介紹。[1](P181)改變了過去實(shí)行的介紹就業(yè)與自行就業(yè)相結(jié)合以擴(kuò)大的方針政策，由政府勞動(dòng)部門統(tǒng)一組織就業(yè)，全國開始組織建立統(tǒng)一的就業(yè)制度。

二、政府統(tǒng)一調(diào)配勞動(dòng)力的計(jì)劃就業(yè)制度初步形成(1953-1957)

“一五”時(shí)期，城市就業(yè)工作是配合工業(yè)化和生產(chǎn)資料的社會(huì)主義改造而開展的。為適應(yīng)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)較快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的需要，從1953年開始選擇并實(shí)行了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，勞動(dòng)力要素也由國家統(tǒng)一調(diào)配，城市就業(yè)實(shí)行計(jì)劃管理，并在實(shí)踐中逐步形成了政府統(tǒng)一調(diào)配勞動(dòng)力的就業(yè)制度。政府規(guī)定企業(yè)不得裁減職工，形成了“固定工”政策，同時(shí)政府嚴(yán)格限制農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，甚至出現(xiàn)逆城市化的勞動(dòng)力倒流，形成了城鄉(xiāng)就業(yè)隔絕的二元就業(yè)體制。就業(yè)的計(jì)劃體制在這一時(shí)期確立并基本形成。

勞動(dòng)力統(tǒng)一招收和調(diào)配制度建立。統(tǒng)一的勞動(dòng)力招收和調(diào)配制度最早在建筑業(yè)開始實(shí)施。這與建筑業(yè)工人流動(dòng)性大的特點(diǎn)和建筑業(yè)的重要性有關(guān)?！耙晃濉逼陂g，財(cái)政支出向基本建設(shè)傾斜，如何保證基建項(xiàng)目建設(shè)所需要的勞動(dòng)力便成為一個(gè)至關(guān)重要的問題。建筑業(yè)是基本建設(shè)的先頭行業(yè)。建筑業(yè)在重工業(yè)化發(fā)展過程中所承擔(dān)的基礎(chǔ)角色和建筑業(yè)勞動(dòng)力管理方式之間的矛盾使政府首先實(shí)行了對建筑業(yè)工人的統(tǒng)一調(diào)配制度，用以確保進(jìn)行基本建設(shè)所必須的勞動(dòng)力。到1953年底，全國已有93個(gè)城市建立了專門的建筑工人調(diào)配機(jī)構(gòu)，為基本建設(shè)單位調(diào)配了大量的所需勞動(dòng)力。

1954年3月中央召開了全國建筑工人調(diào)配會(huì)議，明確了勞動(dòng)力調(diào)配工作必須為基本建設(shè)服務(wù)的方針，制定了《建筑工人調(diào)配暫行辦法》，并要求逐步做到勞動(dòng)力的計(jì)劃供應(yīng)和合理調(diào)配，供應(yīng)基本建設(shè)需要。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入發(fā)展，一方面，許多其他的重要部門也面臨和建筑部門相似的勞動(dòng)力短缺問題；另一方面，在各地區(qū)、各部門之間出現(xiàn)了勞動(dòng)力余缺不一現(xiàn)象。1955年以后，勞動(dòng)力的統(tǒng)一招收和調(diào)配制度開始從建筑業(yè)擴(kuò)大到工礦企業(yè)和交通運(yùn)輸?shù)雀鱾€(gè)部門。

統(tǒng)包統(tǒng)配就業(yè)制度逐步形成。一方面“包下來”的范圍越來越廣，固定工越來越多。從最初的接收官僚資本主義企業(yè)內(nèi)的職工和舊軍政人員，逐步擴(kuò)大到公私合營企業(yè)社會(huì)主義改造后的職工、各高等院校和中專技校的畢業(yè)生、復(fù)員軍人等。即便是刑滿釋放人員，也要求“在可能條件下由勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)、勞動(dòng)部門給以介紹就業(yè)”，事實(shí)上也實(shí)行了“包下來”的安置方式。[4](P92)“一五”期間，固定職工增長很快，1957年，在全國2451萬全民所有制單位(包括公私合營)職工中，固定職工有2247萬人，占總數(shù)的91.7%。[5](P26P33)固定工制度導(dǎo)致計(jì)劃就業(yè)制度微觀機(jī)制的形成。另一方面限制臨時(shí)工。1957年初，國務(wù)院《關(guān)于有效地控制企業(yè)、事業(yè)單位人員增加，制止盲目招收工人和職員的現(xiàn)象》第四條規(guī)定：需要臨時(shí)工人，應(yīng)從現(xiàn)有的企業(yè)、事業(yè)單位和國家及工作人員中進(jìn)行調(diào)劑，無法調(diào)劑的，在嚴(yán)格控制的原則下，就地吸收；臨時(shí)工的任用期限不得超過一個(gè)月，招收臨時(shí)工必須簽訂勞動(dòng)合同；現(xiàn)有的和新招的臨時(shí)工都應(yīng)當(dāng)按照合同辦事，不能轉(zhuǎn)為正式工人。

農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)受到限制。在比較利益的驅(qū)使下，很多農(nóng)民羨慕城市生活，自發(fā)轉(zhuǎn)移到工業(yè)建設(shè)的行業(yè)中。但是這種流動(dòng)具有盲目性，農(nóng)民流入城市后不僅生活困難，也帶來一定的社會(huì)管理問題。1956年12月30日，國務(wù)院頒布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，制止農(nóng)村人口大量外流的現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展。1957年3月2日，國務(wù)院對防止農(nóng)村人口盲目外流作出補(bǔ)充指示，要求設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)外流農(nóng)民的處理和遣送工作，規(guī)定“除少數(shù)確實(shí)已投靠親友或已就業(yè)安家的可以留居當(dāng)?shù)赝猓溆嗔髀渫獾氐霓r(nóng)民應(yīng)一律遣返原籍”。[4](P363)1958年1月實(shí)行的《中華人民共和國戶口登記條例》，規(guī)定“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)?！币源藶闃?biāo)志，農(nóng)民被限制在農(nóng)村，正式確立了城鄉(xiāng)分割的二元就業(yè)制度。

勞動(dòng)力市場逐漸消亡。建國初期，為了解決幾百萬失業(yè)人員的就業(yè)問題，國家倡導(dǎo)“介紹就業(yè)與自行就業(yè)相結(jié)合”的方針，企事業(yè)單位通過市場招工，勞動(dòng)者通過市場就業(yè)。1955年以后，計(jì)劃勞動(dòng)力管理體制從靈活到剛化，勞動(dòng)力市場逐步縮小直至基本消失。一方面，由于第一個(gè)五年計(jì)劃的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面建設(shè)發(fā)展很快，對勞動(dòng)力的需求量增大，失業(yè)問題基本上解決。1957年，全國職工已增加到3101萬人，其中全民所有制2451萬人。1949至1957年的8年中增加了1300萬人，不僅數(shù)百萬失業(yè)人員基本上就業(yè)，每年新增長的勞動(dòng)力也都走上工作崗位。另一方面，勞動(dòng)力管理的靈活性逐漸減少。1955年，中共中央在《關(guān)于第二次省、市計(jì)劃會(huì)議總結(jié)報(bào)告》上批示：“一切部門的勞動(dòng)力調(diào)配必須納入計(jì)劃，增加人員必須通過勞動(dòng)部門統(tǒng)一調(diào)配，不準(zhǔn)隨便招收人員。”到了1957年，基本上已過渡到高度集中的以中央集權(quán)為特征的體制。自行招工、自行就業(yè)等辦法已經(jīng)不再使用，勞動(dòng)力市場也隨之消失。

企業(yè)勞動(dòng)力管理制度開始建立。實(shí)行勞動(dòng)定額和編制定員工作，標(biāo)志著國營企業(yè)的計(jì)劃勞動(dòng)力管理制度基本形成。到1957年底，在全國各產(chǎn)業(yè)部門中，實(shí)行定額制的工人占生產(chǎn)工人總數(shù)的40%多。其中建筑、煤炭、紡織、鐵路等行業(yè)實(shí)行定額的工人占生產(chǎn)工人總數(shù)的50%以上。勞動(dòng)定額工作為推行計(jì)件工資和獎(jiǎng)勵(lì)制度、貫徹按勞分配原則提供了依據(jù)，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率。編制定員工作，目的在于控制企事業(yè)單位勞動(dòng)力過快增長，避免盲目招工，以精簡結(jié)構(gòu)、合理使用勞動(dòng)力。如1956年國家原計(jì)劃增加84萬人，結(jié)果卻比計(jì)劃多增加了146萬人，造成了嚴(yán)重的人浮于事、浪費(fèi)勞動(dòng)力的現(xiàn)象。因此，比較多的企業(yè)開展了編制定員工作，一些企業(yè)主管部門如鐵路、水電、交通、紡織、煤炭等部門，根據(jù)本行業(yè)的特點(diǎn)，制定并試行了編制定員標(biāo)準(zhǔn)。

三、計(jì)劃就業(yè)制度走向單一和僵化(1958-1978)

自1958年到1978年，由于國家整個(gè)經(jīng)濟(jì)形勢的影響，我國的就業(yè)工作也經(jīng)歷一個(gè)起伏的過程，計(jì)劃就業(yè)制度最終形成、鞏固，并走向極端、日益單一和僵化?！敖y(tǒng)包統(tǒng)配”的勞動(dòng)制度一直延用到70年代末，期間僅作過局部調(diào)整。這一時(shí)期，職工人數(shù)大增大減，并試行了亦工亦農(nóng)勞動(dòng)制度，勞動(dòng)力管理遭到破壞。

勞動(dòng)力招收調(diào)配權(quán)下放。1958年國家開始3年的“大躍進(jìn)”，勞動(dòng)力供求出現(xiàn)了急劇變化，勞動(dòng)力需求急速上升。工業(yè)急需工人，徒工供不應(yīng)求，原本應(yīng)該在學(xué)校上學(xué)的中學(xué)生也大量被招為工人。在勞動(dòng)力供求失衡情況下，很多企業(yè)單位之間出現(xiàn)挖雇職工和私自招工情況。城市經(jīng)濟(jì)對勞動(dòng)力的需求在極短時(shí)間內(nèi)迅速膨脹。勞動(dòng)力需求的大量增加，使得政府下放了勞動(dòng)力的統(tǒng)一招收和調(diào)配權(quán)力，并允許各企事業(yè)單位從社會(huì)上招工，同意農(nóng)民進(jìn)城工作，職工人數(shù)快速增長。1958年到1965年職工人數(shù)共增加2500多萬人，其中有1430萬人來自農(nóng)村。

精簡城市職工。1960年9月至1963年底，國家進(jìn)行了大規(guī)模的精簡職工。精簡職工起因是持續(xù)3年的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)造成國民經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重失調(diào)，正常的生產(chǎn)秩序遭到破壞，使城鄉(xiāng)人民生活陷入困境。為了精簡職工，又兼顧穩(wěn)定職工情緒，一方面在工礦企業(yè)中開始嚴(yán)格控制增加工人，停止從社會(huì)上招工，嚴(yán)格限制臨時(shí)工的招收和使用；另一方面允許在一定條件下將從事經(jīng)常性的臨時(shí)工轉(zhuǎn)為長期工。這一時(shí)期，上山下鄉(xiāng)和城市招工的矛盾凸顯，很多單位急需勞動(dòng)力，而社會(huì)上又有很多青年沒有得到安排。從1961年1月開始到1963年6月，在兩年半的時(shí)間里共精簡職工1940萬人，其中回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的1300萬人。同期減少城鎮(zhèn)人口2600萬人。

試行亦工亦農(nóng)制度。1957年以后，劉少奇同志針對當(dāng)時(shí)我國用工制度上存在的弊端，從我國的國情出發(fā)，主張實(shí)行固定工和亦工亦農(nóng)兩種勞動(dòng)制度，積極提倡多用臨時(shí)工、合同工，少用固定工。1964年5月召開的中央工作會(huì)議，要求進(jìn)行亦工亦農(nóng)勞動(dòng)制度的試點(diǎn)。各地區(qū)、各部門根據(jù)中央和少奇同志的指示，廣泛地開展了亦工亦農(nóng)制度的試點(diǎn)，取得了一定成績和經(jīng)驗(yàn)。據(jù)27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市不完全的統(tǒng)計(jì)，截至1965年6月底，共有2250個(gè)試點(diǎn)單位(其中，中央企業(yè)有194個(gè))，亦工亦農(nóng)勞動(dòng)者達(dá)5200230人(其中，中央企業(yè)176731人)，其中，實(shí)行輪換制的349個(gè)單位，196636人；實(shí)行季節(jié)工、臨時(shí)工制的1624個(gè)單位，270725人；實(shí)行包工制和其他形式的232個(gè)單位，52875人。[6](P114)

實(shí)行亦工亦農(nóng)的勞動(dòng)制度不僅能滿足工業(yè)生產(chǎn)所需要的勞動(dòng)力，忙來閑去，能進(jìn)能出，十分靈活，還有利于減少國家固定職工人數(shù)、節(jié)省開支減輕城市負(fù)擔(dān)，增加社隊(duì)和社員收入，有利于鞏固集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)給社隊(duì)培養(yǎng)出一批技術(shù)人才和骨干，為農(nóng)業(yè)技術(shù)改造創(chuàng)造了有利條件，在縮小城鄉(xiāng)差別方面更有深遠(yuǎn)意義。

在長達(dá)十年的“文革”中，就業(yè)政策陷入癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，被迫對全民所有制的臨時(shí)工、輪換工制度進(jìn)行“改革”。規(guī)定常年性的生產(chǎn)、工作崗位應(yīng)該使用固定工，不得再招收臨時(shí)工，已在這些崗位上的臨時(shí)工可以改為固定工。這樣，幾百萬臨時(shí)工、輪換工便轉(zhuǎn)成了固定工，使國營企業(yè)的用工制度基本上成為單一的固定工制度。招收職工不能選擇，一經(jīng)錄用不能裁減，多余人員無法處理，就連違法亂紀(jì)、屢教不改的人也要包下來，進(jìn)一步強(qiáng)化了統(tǒng)包統(tǒng)配、能進(jìn)不能出的單一用人制度?！拔母铩睍r(shí)期，勞動(dòng)就業(yè)的最大問題是發(fā)生了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的大對流現(xiàn)象，產(chǎn)生了大量的待業(yè)人員。新中國成立后出生的人口，在“文革”中都陸續(xù)進(jìn)入勞動(dòng)年齡，數(shù)量大約每年200萬，但按照當(dāng)時(shí)的政策，既不允許在城鎮(zhèn)就業(yè)，也不能繼續(xù)升學(xué)，只能“到農(nóng)村去，接受貧下中農(nóng)的再教育”。于是，從1968年開始了大規(guī)模的上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)。據(jù)估計(jì)，1967-1976年的十年中，上山下鄉(xiāng)的共1700萬人。

四、計(jì)劃就業(yè)制度績效評價(jià)

20世紀(jì)50年代初，為建立獨(dú)立工業(yè)體系和從國家安全出發(fā)，中國選擇了以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)為目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略。重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略具有建設(shè)周期長、關(guān)鍵設(shè)備須進(jìn)口、一次性投入多等特性，這與當(dāng)時(shí)新中國資本稀缺、勞動(dòng)力大量過剩的資源稟賦結(jié)構(gòu)并不相符。相對于資金、資本都非常短缺的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，想要優(yōu)先發(fā)展資本非常密集的重工業(yè)，勞動(dòng)力成為關(guān)鍵要素。必須通過計(jì)劃管理的辦法把勞動(dòng)力等各種資源按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先次序進(jìn)行配置，以確保重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展。因此，計(jì)劃就業(yè)制度正是由趕超型發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)生出來的。

計(jì)劃就業(yè)制度是與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制、工業(yè)化水平相適應(yīng)、相配套的，是與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和盡快建立獨(dú)立完整工業(yè)體系要求相適應(yīng)的，為國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)有效地配置了相應(yīng)的勞動(dòng)力，為工業(yè)化發(fā)展提供了人力保障，推動(dòng)了工業(yè)化的快速發(fā)展，改變了建國初期不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。但由于過多的勞動(dòng)力集中到重工業(yè)領(lǐng)域，再加上統(tǒng)招統(tǒng)配的計(jì)劃就業(yè)制度制約了勞動(dòng)力向輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，阻礙了輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和人力資源優(yōu)勢的發(fā)揮，不利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

(一)勞動(dòng)力總量滿足了工業(yè)化發(fā)展需求

新中國人口總體上持續(xù)增長且呈年輕化。1949年至1958年，全國人口由54167萬增加到65994萬(年末人口)，增加21.8%，平均每年增長2.2%。從1953年與1964年兩次人口普查對比來看，1953年中國的人口年齡結(jié)構(gòu)屬年輕型，到1964年這種年輕型則變得更加明顯，15-64歲成年人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到55.4%。據(jù)1979年的資料，全國總?cè)丝谥?，在勞?dòng)年齡(指男16～60歲，女16～55歲)以內(nèi)的人口占52.8%。[7](PP3-8)

在人口快速增長的同時(shí)，隨著社會(huì)風(fēng)尚和生活觀念的轉(zhuǎn)變，以及國家相關(guān)政策的鼓勵(lì)，越來越多的勞動(dòng)年齡人口特別是家庭婦女和復(fù)原退伍軍人參加勞動(dòng)生產(chǎn)，進(jìn)入勞動(dòng)力市場，人口勞動(dòng)參與率顯著提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952年我國勞動(dòng)力資源總數(shù)為26710萬人，社會(huì)勞動(dòng)者人數(shù)為20729萬人。到1957年底，勞動(dòng)力資源總數(shù)迅速上升為29000萬人，社會(huì)勞動(dòng)者人數(shù)增加為23771萬人。1953-1957年，勞動(dòng)參與率由77.6%提高到82.0%。[5](P3)

勞動(dòng)力的充分供給和勞動(dòng)參與率的提高，一方面滿足了工業(yè)化對勞動(dòng)力的需求，另一方面也帶來勞動(dòng)生產(chǎn)率的顯著提高。在資本供給有限、技術(shù)水平普遍低下的狀況下，勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要因素。國家所有制獨(dú)立核算工業(yè)企業(yè)全員勞動(dòng)生產(chǎn)率按1952年不變價(jià)格計(jì)算，1949年為3885元，1952年為5423元，1953年為5861元，1957年為8234元。在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的增長額中，由于提高全員勞動(dòng)生產(chǎn)率而增加的部分占47.6%，由于增加職工人數(shù)而增加的部分占52.4%；由于提高工人的勞動(dòng)生產(chǎn)率而增加的產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重為50.3%，由于增加職工人數(shù)而增加的產(chǎn)值的比重為49.7%。在“一五”計(jì)劃時(shí)期，工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的增長額中，由于提高全員勞動(dòng)生產(chǎn)率而增加的部分占58.6%，由于增加職工人數(shù)而增加的部分占41.4%；由于提高工人的勞動(dòng)生產(chǎn)率而增加的產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重為64.8%，由于增加職工人數(shù)而增加的產(chǎn)值的比重為35.2%。[8](P1124、P1127)

(二)國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和“一五”時(shí)期的就業(yè)政策促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，靈活的就業(yè)政策推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。一方面工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和其他建設(shè)事業(yè)的發(fā)展為解決就業(yè)提供了良好的條件，另一方面失業(yè)人員的救濟(jì)與安置促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。這種促進(jìn)作用表現(xiàn)為：一是在救濟(jì)、安置失業(yè)工人的過程中，把生活救濟(jì)和培養(yǎng)就業(yè)能力結(jié)合起來，不僅壯大了職工隊(duì)伍，而且通過轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練等方式，提高了勞動(dòng)力素質(zhì)，調(diào)整了勞動(dòng)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)，緩解了結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題；二是政府大力救濟(jì)、安置失業(yè)工人和知識(shí)分子，解決了他們的生活困難，穩(wěn)定了社會(huì)秩序，同時(shí)也調(diào)動(dòng)了他們的積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)了勞動(dòng)生產(chǎn)率提高和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。工業(yè)總產(chǎn)值從1949年占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的30%上升到1952年的43.1%。在工業(yè)總產(chǎn)值中，輕工業(yè)比重逐年下降，重工業(yè)比重逐年上升。工業(yè)結(jié)構(gòu)中現(xiàn)代工業(yè)比重逐年上升，傳統(tǒng)工業(yè)逐年下降。初步改善了舊中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中工業(yè)極端落后的狀況。

“一五”時(shí)期，就業(yè)政策不斷調(diào)整，以配合工業(yè)化和社會(huì)主義改造對勞動(dòng)力的需求。由此導(dǎo)致勞動(dòng)力的就業(yè)增長、就業(yè)結(jié)構(gòu)及國民經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生明顯變化。1957年末，全國社會(huì)勞動(dòng)者人數(shù)已達(dá)23771萬人，比1952年底增加3042萬人，增加了14.68%。城鎮(zhèn)社會(huì)勞動(dòng)者總?cè)藬?shù)3205萬人，比1949年凈增1672萬人，增長109%。其中職工人數(shù)由809萬人增加到3101萬人，凈增2292萬人，增長283%。城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者由724萬人減少到104萬人。[9](P815)就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化體現(xiàn)在，城鎮(zhèn)就業(yè)增長快于農(nóng)村就業(yè)增長；私營經(jīng)濟(jì)中職工人數(shù)和個(gè)體勞動(dòng)者人數(shù)迅速下降，重工業(yè)勞動(dòng)者在絕對數(shù)和相對數(shù)上均有了明顯提高，輕工業(yè)勞動(dòng)者明顯下降；東部地區(qū)社會(huì)勞動(dòng)者比重有所下降，而在中西部地區(qū)的比重有所上升。由于就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨之變化，工業(yè)總產(chǎn)值在工農(nóng)總產(chǎn)值中的份額上升，到1957年底，工業(yè)總產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中的比重已由1952年的43.1%上升為56.7%；[10](P27)重工業(yè)快速發(fā)展，工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)趨向合理，1952-1957年，重工業(yè)產(chǎn)值增長了210.7%，輕工業(yè)產(chǎn)業(yè)增長了83.3%，輕工業(yè)和重工業(yè)平均增長速度的比為1:1.97；輕重工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)趨向合理，制造業(yè)在重工業(yè)中的比重逐年上升；沿海和內(nèi)地工業(yè)的比重有所改善；農(nóng)輕重比例協(xié)調(diào)。

(三)計(jì)劃就業(yè)制度為工業(yè)化發(fā)展配置了勞動(dòng)力

第一，文化教育事業(yè)的發(fā)展和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的開展，為工業(yè)化的發(fā)展提供了技能人才。在“一五”計(jì)劃中，國家特別強(qiáng)調(diào)發(fā)展科學(xué)教育文化事業(yè)，提高人民的科學(xué)文化水平，培養(yǎng)建設(shè)干部，造就熟練的勞動(dòng)者。規(guī)定在正規(guī)教育之外，開辦各種培訓(xùn)班、輪訓(xùn)班，發(fā)展工農(nóng)教育、在職教育、業(yè)余教育，動(dòng)員廣大職工進(jìn)修學(xué)習(xí)，號(hào)召廣大黨團(tuán)員和青年“向科學(xué)進(jìn)軍”?！耙晃濉睍r(shí)期，國家用于發(fā)展教育、科學(xué)、文化的事業(yè)費(fèi)達(dá)到83.24億元，占國家財(cái)政總支出的6.07%；教育、科學(xué)、文化事業(yè)的基本建設(shè)投資達(dá)到21.5億元，占國家基建投資總額的4.05%。1957年高等學(xué)校的在校學(xué)生比1949年增長2.8倍，中專學(xué)校的在校生比1949年增長2.4倍，全國性的科研機(jī)構(gòu)達(dá)到580個(gè)，研究人員達(dá)到2.8萬人，比1952年增長兩倍以上。[7](PP167-168)中國人口文化水平的提高使得在業(yè)人口的文化程度有了很大提高，1957年，根據(jù)對全國工業(yè)、基本建設(shè)、運(yùn)輸郵電部門的994.3萬名職工的文化程度的調(diào)查，小學(xué)及以上文化程度的職工占79.3%(其中大專占1.2%，中專、高中、初中占19.1%，小學(xué)占59%)，文盲為20.7%，為工業(yè)化的發(fā)展提供了人力支持。

建國初期，一方面數(shù)以萬計(jì)的失業(yè)人員要求就業(yè)，另一方面具有一定生產(chǎn)技術(shù)的人員卻很少。為了盡快解決城市失業(yè)問題，1950年8月22日，政務(wù)院發(fā)出通知，將“積極組織失業(yè)人員轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練，提高就業(yè)條件”作為處理失業(yè)工作的重點(diǎn)。1950年至1953年底，全國參加轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練的失業(yè)工人達(dá)15萬人。轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練將培訓(xùn)和勞動(dòng)就業(yè)相結(jié)合，為大批工人創(chuàng)造就業(yè)條件，使他們重新獲得了就業(yè)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也為國民經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和發(fā)展準(zhǔn)備了人才。在為國家培養(yǎng)輸送技術(shù)工人的同時(shí)，還培養(yǎng)輸送了一批優(yōu)秀干部，這些技術(shù)工人和干部，在社會(huì)主義建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

隨著大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的開始，各行業(yè)缺少技術(shù)人員的情況十分突出。僅1953年1-8月，直接找勞動(dòng)部門申請招聘技術(shù)職員和技術(shù)工人的就有43個(gè)單位，申請人數(shù)為8477人。1954年6月陳云在《關(guān)于第一個(gè)五年計(jì)劃的幾點(diǎn)說明》中指出：5年內(nèi)工業(yè)和交通運(yùn)輸兩項(xiàng)需要增加技術(shù)人員39.5萬人，但是高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校的畢業(yè)生僅為28.6萬人(其中中專畢業(yè)生占2/3)，相差近11萬人。1953年，中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)黨組決定，將技工教育劃歸勞動(dòng)部管理，并要求從中央到地方以至廠礦企業(yè)單位均建立起培訓(xùn)管理機(jī)構(gòu)，形成從上而下的垂直性管理體制。在借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定并執(zhí)行了第一個(gè)五年熟練工人培養(yǎng)計(jì)劃，以各產(chǎn)業(yè)部門為主編制，包括重工、燃料、機(jī)械、紡織、輕工等13個(gè)部門，分技工學(xué)校、訓(xùn)練班、學(xué)徒三種方式，培訓(xùn)計(jì)劃指標(biāo)為92萬余人。至1957年底，第一個(gè)五年熟練工人培養(yǎng)計(jì)劃超額完成，144所技工學(xué)校，五年共畢業(yè)學(xué)生14.7萬人。到1965年全國技工學(xué)校達(dá)到400所，在校學(xué)生18萬人，加上工業(yè)企業(yè)在培學(xué)徒29.4萬人，這些新的技術(shù)工人為大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了人力保障。

第二，統(tǒng)一招收和調(diào)配制度為國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)配置了勞動(dòng)力。有組織、有計(jì)劃的職工調(diào)動(dòng)措施，有力地支援了國家重點(diǎn)工程，同時(shí)也促進(jìn)了勞動(dòng)力在不同區(qū)域、產(chǎn)業(yè)間流動(dòng)。為了保證新建、擴(kuò)建項(xiàng)目對技術(shù)骨干的需要，國家規(guī)定老企業(yè)有支援新建、擴(kuò)建企業(yè)的任務(wù)，各級(jí)勞動(dòng)行政部門有權(quán)抽調(diào)職工，進(jìn)行部門、地區(qū)間的勞動(dòng)力平衡調(diào)劑。例如，僅中央重工業(yè)、一機(jī)部等五個(gè)部，在1955年即從所屬老企業(yè)抽調(diào)技術(shù)工人28000多人支援新建、擴(kuò)建企業(yè)；1955年從上海、天津、濟(jì)南等勞動(dòng)力相對剩余的城市調(diào)配建筑工人12000多人支援西安、蘭州、包頭等勞動(dòng)力相對不足的重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)；1956年從各方面抽調(diào)高級(jí)技術(shù)工人4000余人，支援地質(zhì)部三局從事核工業(yè)開發(fā)工作，以保證重點(diǎn)建設(shè)對技術(shù)骨干的需要；在高指標(biāo)影響下，為滿足國家修建大中型水利工程、鐵路、公路和短途運(yùn)輸?shù)拿窆ば枰?958年抽調(diào)農(nóng)民約6000萬人，1959年抽調(diào)約5000萬人。

(四)計(jì)劃就業(yè)制度的弊端

第一，計(jì)劃就業(yè)制度制約了輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，實(shí)行的是高積累、高投入、以追求數(shù)量擴(kuò)張為特征的外延型工業(yè)化道路。既要實(shí)現(xiàn)高積累，建立獨(dú)立的工業(yè)體系，又要實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的“充分就業(yè)”，以體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。計(jì)劃就業(yè)制度正是以保障城鎮(zhèn)勞動(dòng)力全面就業(yè)為目標(biāo)，盡量將進(jìn)入勞動(dòng)年齡的勞動(dòng)者全部安排就業(yè)，保持城鎮(zhèn)職工的低工資水平，抹平不同人力資本稟賦的職工之間報(bào)酬。這種工資水平既不是勞動(dòng)力價(jià)值的體現(xiàn)，也不能反映按勞分配的原則?！暗凸べY、廣就業(yè)、高福利”的就業(yè)政策是政府掌握配置勞動(dòng)力資源的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，人為壓低生產(chǎn)要素價(jià)格的體現(xiàn)。原因在于在國內(nèi)自然資源、資本匱乏和國際環(huán)境較為封閉的情況下優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，必須壓低投入要素的價(jià)格，包括資金、原材料的價(jià)格以及工人工資。工人的工資被壓低，為了使工人生存下去，就必須壓低所有生活必需品的價(jià)格，從而建立起扭曲的價(jià)格體系。這種價(jià)格體系雖然保證了產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的勞動(dòng)力，但由于勞動(dòng)報(bào)酬低，居民儲(chǔ)蓄很少，沒有消費(fèi)能力，居民對輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)需求弱，輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對緩慢。1978年我國城鄉(xiāng)儲(chǔ)蓄存款余額為210.6億元，人均21.88元。其中城鎮(zhèn)居民儲(chǔ)蓄存款余額為154.8億元，農(nóng)村居民為55.7億元，平均每個(gè)農(nóng)村居民僅有存款7.05元。[11](P682)1953-1976年輕工業(yè)平均每年增長8.8%，重工業(yè)為13.5%。1976年工業(yè)總產(chǎn)值中，輕工業(yè)產(chǎn)值占44.2%，與1952年占64.5%比較，下降了20.3%。[12](P7、P14)

由于實(shí)行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略和計(jì)劃就業(yè)體制，商品市場的發(fā)育和勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移都受到較大壓抑，商業(yè)發(fā)展緩慢。商業(yè)占國民收入從1952年的14.9%，下降到1980年的5.5%。1957年全國共有社會(huì)零售商業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)機(jī)構(gòu)270.3萬個(gè)，從業(yè)人員761.4萬人，到1978年分別降為125.5萬個(gè)和607.8萬人。[13](PP659-660)

與此同時(shí)，從1958年開始的“二五”計(jì)劃，以重工業(yè)為中心的工業(yè)建設(shè)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡單化為重工業(yè)發(fā)展，重工業(yè)發(fā)展簡單化為只發(fā)展鋼鐵工業(yè)，這段時(shí)期內(nèi)重工業(yè)得到了快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)與輕工業(yè)卻全面退卻，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，中央不得不實(shí)行“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”八字方針，重點(diǎn)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。隨后的五年，國民經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重失衡問題雖然逐步得到解決，工業(yè)生產(chǎn)得到一定發(fā)展，農(nóng)業(yè)逐步恢復(fù)，但第三產(chǎn)業(yè)仍得不到重視，發(fā)展緩慢。到1965年三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重為81.6:8.4:10。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，就業(yè)結(jié)構(gòu)也相應(yīng)地發(fā)生了很大變化。

第二，計(jì)劃就業(yè)制度制約城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力流動(dòng)，固化了農(nóng)業(yè)人口。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績效來看，國家對社會(huì)剩余的動(dòng)員達(dá)到了很高程度，“一五”至“四五”期間的積累率分別為24.2%、30.8%、26.3%、33.27%。但中國的工業(yè)化特別是重工業(yè)的發(fā)展速度雖然快，但并沒有以相應(yīng)的速度吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。大量農(nóng)業(yè)人口被強(qiáng)制滯留在效益低的農(nóng)業(yè)，無法從第一產(chǎn)業(yè)向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。一方面造成中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲，主要反映在就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換滯后于產(chǎn)值結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。1978年，農(nóng)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的份額為28.2%，而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在全部勞動(dòng)力中的比重高達(dá)70.5%。超過70%的勞動(dòng)力還在農(nóng)業(yè)部門，表明人力資源沒有得到很好地配置。另一方面表現(xiàn)為城鄉(xiāng)勞動(dòng)力占有的資源嚴(yán)重不平等。1978年城市部門共有9500萬職工就業(yè)，農(nóng)村勞動(dòng)力人數(shù)為3.1億人，兩者勞動(dòng)力之比率為1∶3.2；同年國有企業(yè)擁有固定資產(chǎn)總值4488億元，而農(nóng)業(yè)僅有固定資產(chǎn)總值950億元，兩者資本之比率為4.7∶1。按照生產(chǎn)要素遵循提高邊際報(bào)酬的邏輯流動(dòng)原則，表明就業(yè)機(jī)會(huì)在城鄉(xiāng)之間分配的不平等。非農(nóng)化和城市化的發(fā)展速度與經(jīng)濟(jì)增長速度不吻合，就業(yè)和產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌跡幾乎脫離。