□ 黃 峰 姚 桓

2012年12月28日至2013年1月3日，在湖南省衡陽(yáng)市十四屆人大一次會(huì)議差額選舉省人大代表的過(guò)程中，發(fā)生了“以重金賄賂市人大代表”的嚴(yán)重違紀(jì)違法案件。從93名候選人中成功勝出的76名省人大代表中，有56人存在送錢(qián)拉票行為，參會(huì)的527名市人大代表中，有518人收受錢(qián)物，68名大會(huì)工作人員也參與收受與分發(fā)錢(qián)物，涉案總金額高達(dá)1.1億元。最后以賄賂當(dāng)選的56名省人大代表和收受錢(qián)物的512名市人大代表被中止代表資格，相關(guān)責(zé)任人也受到不同的黨紀(jì)政紀(jì)處分。[1]本案涉案人員之多、涉案金額之大令全國(guó)震驚，不僅踐踏了我國(guó)的人民代表大會(huì)制度和黨紀(jì)國(guó)法，更觸碰了社會(huì)主義制度底線和我們黨的執(zhí)政底線。“冰凍三尺非一日之寒”。近年來(lái)，由于受西方金錢(qián)政治和不良社會(huì)風(fēng)氣的影響，一些地方人大賄選已經(jīng)成為公開(kāi)的“秘密”，而且呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重破壞了地方人大的選舉生態(tài)，影響了黨和政府的公信力，妨礙了人民群眾充分行使當(dāng)家作主的權(quán)利，也引起了人們對(duì)我國(guó)地方人大選舉制度的反思。在全面從嚴(yán)治黨的要求下，通過(guò)改革完善地方人大選舉制度來(lái)重構(gòu)地方人大選舉生態(tài)也成為提升我國(guó)政治制度自信的當(dāng)務(wù)之急。

一、賄選案破壞地方人大選舉生態(tài)的嚴(yán)重后果

發(fā)生在湖南的“衡陽(yáng)賄選案”，性質(zhì)極為惡劣、后果極其嚴(yán)重，涉案人員目無(wú)黨紀(jì)國(guó)法，膽大包天，金錢(qián)開(kāi)道，玩弄選舉，這不僅公然挑釁了我國(guó)的根本政治制度，踐踏了社會(huì)主義民主與法治，也對(duì)地方人大選舉的生態(tài)造成了極其嚴(yán)重的破壞。

(一)有損于人大代表的形象

人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，充分體現(xiàn)了國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的基本原則。和西方政治制度相比，它具有真正的人民性和廣泛的代表性。在以往的政治生活當(dāng)中，各級(jí)人大代表忠實(shí)于憲法和法律，忠實(shí)于人民群眾，積極代表人民參政議政，成為我國(guó)政治實(shí)踐當(dāng)中的一道亮麗風(fēng)景線，彰顯了人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性。為了保證人大代表能夠代表人民的利益和意志認(rèn)真履職盡職，國(guó)家除了給人大代表很高的榮譽(yù)以外，還依法給予了人大代表特殊的權(quán)利保障，甚至包括“人身特別保護(hù)權(quán)”[注]根據(jù)最新《代表法》第四章代表執(zhí)行職務(wù)的保障規(guī)定：代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究；縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)許可，在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告；對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可；人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者常務(wù)委員會(huì)受理有關(guān)機(jī)關(guān)依照本條規(guī)定提請(qǐng)?jiān)S可的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)審查是否存在對(duì)代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或者對(duì)代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報(bào)復(fù)的情形，并據(jù)此作出決定；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表，如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)。。從理論上講，“人民選我當(dāng)代表，我當(dāng)代表為人民”，人大代表的本質(zhì)就是要為人民辦事，要為人民服務(wù)。一個(gè)人是否有資格以及能否當(dāng)上人大代表，關(guān)鍵看他為人民說(shuō)了多少實(shí)話、做了多少實(shí)事。但是，以金錢(qián)為基礎(chǔ)的“衡陽(yáng)賄選案”的發(fā)生及其不斷發(fā)酵，嚴(yán)重?fù)p壞了人大代表的形象，以賄選的手段當(dāng)選人大代表與人民代表大會(huì)制度“人民當(dāng)家作主”的主旨相背離，以金錢(qián)換來(lái)的代表，實(shí)際上就變成了“富人俱樂(lè)部”，這些代表只會(huì)對(duì)“錢(qián)”和“利”負(fù)責(zé)，利用國(guó)家賦予的權(quán)力為自己和利益集團(tuán)謀私利，根本沒(méi)有代表性可言，更不會(huì)真心履職盡責(zé)、服務(wù)人民，使人民群眾產(chǎn)生“花錢(qián)買(mǎi)來(lái)的人大代表怎么會(huì)對(duì)人民負(fù)責(zé)”的質(zhì)疑，玷污了“人民代表”的名譽(yù)，損壞了人大代表應(yīng)有的形象。

(二) 有損于黨和國(guó)家的公信力

和西方的金錢(qián)選舉制度相比，我國(guó)人民代表大會(huì)制度具有諸多的優(yōu)越性，充分保障了公民依法行使自己的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。選民在公平的選舉環(huán)境下把自己的選票投給信任的候選人，進(jìn)而通過(guò)制度性的程序安排選出人大代表，由他們代表公民行使管理國(guó)家的權(quán)力。以衡陽(yáng)為代表的地方人大代表賄選案，實(shí)質(zhì)是不真心實(shí)意代表人民利益的候選人為了當(dāng)選獲得不正當(dāng)利益，而以金錢(qián)或其他手段獲取選票當(dāng)選人大代表，這就撕裂了選民和人大代表之間的互信關(guān)系，使得真正能夠代表選民利益的候選人無(wú)法當(dāng)選，因而也就破壞了選舉應(yīng)有的公平性。以金錢(qián)等不正當(dāng)手段當(dāng)選的人大代表自然也就不具備民意基礎(chǔ)，失去了當(dāng)選的合法性和正當(dāng)性。像衡陽(yáng)賄選案、南充賄選案、遼寧賄選案等相繼曝光后，引起廣大人民群眾對(duì)人民代表大會(huì)制度的質(zhì)疑，導(dǎo)致黨和政府的公信力下降，有損于憲法的尊嚴(yán)和人大的權(quán)威。更為嚴(yán)重的后果是部分黨員干部參與其中謀取私利。在衡陽(yáng)賄選案中，除了作為受賄主力軍的 518名市人大代表外，還包括68名市人代會(huì)工作人員(這些工作人員主要來(lái)自于市人大機(jī)關(guān)、市委、市政府相關(guān)部門(mén))。他們雖然沒(méi)有投票權(quán)，但在賄選過(guò)程中扮演著“政治掮客”的角色，奔走在各代表團(tuán)之間的工作人員，為候選人傳遞信息、分析形勢(shì)和轉(zhuǎn)運(yùn)裝有行賄錢(qián)款的信封。[2]這就嚴(yán)重破壞了黨的形象，破壞了黨群和干群關(guān)系。

(三)有損于當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)

在我國(guó)的政治制度安排中，人民代表大會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，由人民依法選出的人大代表組成，體現(xiàn)了人民的利益和意志。“一府兩院”由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，在法律層面上充分體現(xiàn)了人大在國(guó)家政治生活中的崇高地位。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善和依法治國(guó)的有效推進(jìn)，人大不再是人們傳統(tǒng)意識(shí)里的“橡皮圖章”，在國(guó)家治理中的地位和分量日益凸顯，人大職權(quán)逐步“回歸”本位，對(duì)政府體現(xiàn)了一定的制約和監(jiān)督。人大代表的重要性越來(lái)越突出，“含金量”也越來(lái)越高，受到企業(yè)界尤其是民營(yíng)企業(yè)主的“追捧”，因?yàn)樗麄円坏┊?dāng)上人大代表，就可以利用代表的身份和政界交往，營(yíng)造豐厚的人脈資源，還可以在企業(yè)經(jīng)營(yíng)中享受政府提供的項(xiàng)目、土地、信貸、稅收等方面的特殊照顧，甚至可以利用代表的身份給政府施壓，為企業(yè)謀取便利和私利。在衡陽(yáng)賄選案中列入省人大代表候選人的93人中，居然有44人為企業(yè)老板。從最終選舉的結(jié)果來(lái)看，56名當(dāng)選的省人大代表中，除了20位是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職務(wù)代表以外，竟然有32人是企業(yè)界人士。如果沒(méi)有案發(fā)，就有可能會(huì)在地方出現(xiàn)權(quán)力和資本的相互勾結(jié)、融為一體，對(duì)地方政權(quán)進(jìn)行滲透，改變地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)所謂的政府主導(dǎo)下的“官商共治”社會(huì)局面。由“官商”兩界越過(guò)人民而形成的利益抽象化代表，必然導(dǎo)致人民整體利益的落空，必然會(huì)破壞地方的政治生態(tài)。

二、破壞地方人大選舉生態(tài)的因素分析

破壞地方人大選舉生態(tài)的因素是多方面的，但是主要因素是人大選舉制度設(shè)計(jì)的缺陷、地方黨委失職、選舉文化普及不夠。

(一) 人大選舉制度設(shè)計(jì)的缺陷

1、候選人的產(chǎn)生機(jī)制缺陷

(1)提名機(jī)制不合理

人民代表大會(huì)的本質(zhì)就是保障人民當(dāng)家作主。早在1953年，我國(guó)就制定了《選舉法》，用來(lái)保證廣大人民群眾充分行使自己的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，遵照自己的意愿選出自己認(rèn)可的候選人來(lái)參政議政。對(duì)于候選人的產(chǎn)生，我國(guó)現(xiàn)行的《選舉法》也做出了明確的規(guī)定：“各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人?！盵注]參見(jiàn)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)選舉法》第八章第二十九條。從法律的層面來(lái)講，不論是政黨、人民團(tuán)體推薦的候選人，還是選民或者代表推薦的候選人，二者應(yīng)該是同等的權(quán)利主體。但是，從現(xiàn)行的提名制度實(shí)踐來(lái)看，后者往往處在不利的地位。特別是在人大的間接性選舉當(dāng)中，更強(qiáng)調(diào)的是對(duì)候選人的“推薦”，往往體現(xiàn)的是上級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)的意圖，普通選民通常失去了應(yīng)有的話語(yǔ)權(quán)。這樣就把“黨管干部”的自上而下的委任制嫁接到了本應(yīng)該由選民自下而上選舉出來(lái)的代表身上，違背了選舉的初衷。候選人的提名就無(wú)形中打上了權(quán)力的烙印，給權(quán)力在提名候選人的過(guò)程當(dāng)中留下了尋租空間，從而“逼迫”遠(yuǎn)離權(quán)力無(wú)法正常獲取候選人資格的人采取行賄等不正當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)獲取候選人的資格。最終的結(jié)果就是候選人不是由下到上的“選舉”產(chǎn)生，而是由上到下的“選拔”產(chǎn)生。

(2)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不健全

首先，選民缺少知情權(quán)。選舉是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，應(yīng)該是公開(kāi)的、透明的?，F(xiàn)行《選舉法》規(guī)定：“選舉委員會(huì)或者人民代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情況。選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見(jiàn)面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問(wèn)題?！盵注]參見(jiàn)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)選舉法》第八章第三十三條。這樣規(guī)定是為了更好地保障選民的知情權(quán)，使選民能夠全面地了解候選人的基本情況，便于選出的候選人能夠真正代表選民的意愿。但是，在選舉的實(shí)際操作過(guò)程中，選民和候選人的交流和溝通會(huì)人為地出現(xiàn)“腸梗阻”，即使出現(xiàn)雙方的見(jiàn)面，往往也是走走形式，溝通無(wú)法深入，造成選舉過(guò)程中的信息不對(duì)稱(chēng)，選民對(duì)選舉的冷漠。這樣，私下里就會(huì)出現(xiàn)候選人對(duì)選民的各種各樣的非正常的“溝通”手段。也為很多有實(shí)力的老板提供了大顯身手的“舞臺(tái)”，他們搖身一變成了“工人”“農(nóng)民”“專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員”等。在衡陽(yáng)賄選案中列入省人大代表候選人的93人中，竟有44人為各種老板。以工人身份當(dāng)選的15人中，沒(méi)有一人屬于一線工人。以農(nóng)民身份當(dāng)選的13人中，除了3人為農(nóng)村黨支部書(shū)記外，其余均為老板。

其次，競(jìng)爭(zhēng)渠道不暢?，F(xiàn)行《選舉法》規(guī)定：“全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表實(shí)行差額選舉，代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表的名額。”[注]參見(jiàn)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)選舉法》第八章第三十條。差額選舉預(yù)示著候選人之間存在競(jìng)爭(zhēng)，存在優(yōu)勝劣汰，能夠更好地選出代表選民利益的候選人。但是，在實(shí)踐中，差額選舉的原則往往沒(méi)有被認(rèn)真落實(shí)，在一些地方雖然有差額選舉，也只是形式主義象征性地安排幾個(gè)“陪選人”，體現(xiàn)上級(jí)意圖的傾向比較明顯。特別是在我國(guó)的人大選舉實(shí)踐中，競(jìng)爭(zhēng)渠道不暢，候選人之間缺少必要的競(jìng)爭(zhēng)。沒(méi)有大膽借鑒西方的候選人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使候選人不能夠通過(guò)公開(kāi)的演講、宣傳等方式來(lái)向選民推介自己，選民也無(wú)從知曉候選人的政治信仰、政治主張、參政議政能力和奉獻(xiàn)精神等。這樣，沒(méi)有公開(kāi)展示的舞臺(tái)，沒(méi)有公開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)渠道，也就使得候選人在私底下采取賄選等其他手段來(lái)“圍獵”選民成為可能，從而達(dá)到當(dāng)選的目的。

2、監(jiān)督和懲戒機(jī)制不完善

首先，選舉過(guò)程缺乏專(zhuān)門(mén)性監(jiān)督。從理論上講，我國(guó)的監(jiān)督權(quán)是比較完備的，對(duì)人大選舉能夠進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)比較多，比如國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)構(gòu)以及黨組(黨委、組織、紀(jì)委)等。但是，實(shí)際上由于監(jiān)督部門(mén)過(guò)多，監(jiān)督主體責(zé)任不明確，出現(xiàn)了“九龍治水”的局面，對(duì)選舉過(guò)程的監(jiān)督出現(xiàn)“真空”。像近年來(lái)震驚全國(guó)的衡陽(yáng)賄選案、南充賄選案、遼寧賄選案等，都不是在選舉過(guò)程中被相關(guān)監(jiān)督部門(mén)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的，而是賄選者的計(jì)劃落空后憤而舉報(bào)，引起上級(jí)部門(mén)的高度重視而追查的，說(shuō)明對(duì)于選舉過(guò)程的監(jiān)督只是形同虛設(shè)。更為突出的問(wèn)題是，監(jiān)督主體和選舉的主持機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“身份”重疊現(xiàn)象，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，出現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督的二元悖論。因此，在選舉的過(guò)程中出現(xiàn)“跑冒滴漏”問(wèn)題時(shí)，就會(huì)為了“大局”、“政績(jī)”而去回避或隱瞞。除非事情鬧大到不可收拾的地步，有上級(jí)部門(mén)責(zé)令查辦，然后才會(huì)有真正的監(jiān)督。像在衡陽(yáng)賄選案中身為市委書(shū)記的童名謙和人大常委會(huì)主任的胡國(guó)初均作為選舉主持機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，在賄選案剛發(fā)生時(shí)就放棄了監(jiān)督責(zé)任，最后案情驚動(dòng)中央，責(zé)成中央有關(guān)部門(mén)和省委有關(guān)部門(mén)親自督辦。

其次，對(duì)行受賄雙方懲戒力度不夠。法國(guó)思想家孟德斯鳩在《論法的精神》一書(shū)中講到：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵3](P154)監(jiān)督是防止事情發(fā)生，懲戒則是防止事情再發(fā)生。只有二者有機(jī)結(jié)合，才能杜絕類(lèi)似賄選事件的出現(xiàn)。但是，由于過(guò)去人們對(duì)賄選認(rèn)識(shí)不足，賄選的危害還沒(méi)有發(fā)展到今天這樣危言聳聽(tīng)，因此，對(duì)賄選的懲戒就呈現(xiàn)了“寬松軟”。雖然我國(guó)刑法也對(duì)破壞選舉的行為做出了相應(yīng)的處罰規(guī)定，但是對(duì)于賄選的行為認(rèn)定、量刑標(biāo)準(zhǔn)等還缺乏縝密的司法解釋。同時(shí)專(zhuān)門(mén)規(guī)范選舉行為的法律也強(qiáng)調(diào)：“以金錢(qián)或者其他財(cái)物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的” 、“依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”[注]參見(jiàn)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)選舉法》第十一章第五十五條。，但這種懲罰和通過(guò)金錢(qián)當(dāng)上代表后的豐厚“回報(bào)”[注]比如人大代表除了在政治上享受榮譽(yù)以外，在融資貸款、申報(bào)項(xiàng)目、納稅上都容易享受到優(yōu)待，選上一級(jí)人大代表還可以受賄。另外，從人身安全的角度來(lái)講，由于人大代表的特殊身份，甚至工商、公安部門(mén)要查辦他們時(shí)也有所忌憚。相比就顯得微不足道了。由此可以看出，行賄者的違法成本太低，對(duì)賄選的懲戒力度不夠，形成不了足夠的震懾力。對(duì)受賄者則沒(méi)有給出明確的懲罰，這無(wú)疑給賄選的發(fā)生打開(kāi)方便之門(mén)。另外，從本次衡陽(yáng)賄選案的追責(zé)來(lái)看，主體是中紀(jì)委和省紀(jì)委，說(shuō)明在法律層面上，《選舉法》的追責(zé)體制已經(jīng)失效了。從最后移交司法機(jī)關(guān)的處理結(jié)果來(lái)看，是以破壞選舉罪而不是受賄罪來(lái)處理的，顯然是避重就輕了?？梢?jiàn)，相對(duì)于選舉實(shí)踐，法律具有嚴(yán)重的滯后性，威懾力不足。

(二)地方黨委不作為

1、地方黨委放松了對(duì)人大代表選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)，人大不依法履行職責(zé)

按照有關(guān)的制度安排，在地方人大選舉實(shí)踐中，黨組對(duì)人大實(shí)行組織領(lǐng)導(dǎo)和工作領(lǐng)導(dǎo)。黨的組織領(lǐng)導(dǎo)是通過(guò)在人大常委會(huì)中設(shè)立黨組來(lái)實(shí)現(xiàn)，如在地方各級(jí)人大中，常委會(huì)主任和秘書(shū)長(zhǎng)必須是中共黨員。黨的工作領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)的立法、會(huì)議、選舉和日常工作。在當(dāng)前的人大代表間接選舉工作中，一般不設(shè)立專(zhuān)門(mén)的選舉機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)選舉工作，而是由本級(jí)人大常委會(huì)來(lái)主持，接受上級(jí)人大常委會(huì)的工作指導(dǎo)。可見(jiàn)，黨委在地方人大選舉中是居于核心地位的，黨委領(lǐng)導(dǎo)是否有力，就直接決定了人大選舉的效率和質(zhì)量。在衡陽(yáng)賄選案中，由衡陽(yáng)市黨政四大班子主要領(lǐng)導(dǎo)組成的人大常委會(huì)就沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用，對(duì)整個(gè)選舉工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任的黨委也沒(méi)有履行管黨、治黨的主體責(zé)任。尤其作為衡陽(yáng)“一把手”的市委書(shū)記、市人大換屆領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)童名謙面對(duì)逐漸升級(jí)的賄選，采取的辦法是“三不”政策：不聽(tīng)、不管、不查。甚至收到送出60余萬(wàn)元而最后落選的農(nóng)村基層代表候選人的舉報(bào)短信后，面對(duì)反映的嚴(yán)重賄選情況和個(gè)人提出的要求時(shí)，童名謙仍沒(méi)引起高度重視，沒(méi)有認(rèn)真追查，僅僅要求各縣(市、區(qū))“退錢(qián)給落選的代表候選人，并做好思想工作”，以求息事寧人，防止事態(tài)擴(kuò)大和蔓延。

2、部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部失職瀆職

近年來(lái)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響、黨員干部教育的缺失和監(jiān)督的缺位，導(dǎo)致政治生態(tài)不斷惡化，在一些地方出現(xiàn)了黨不管黨、治黨不嚴(yán)的現(xiàn)象。一些黨員干部信仰缺失，宗旨意識(shí)淡薄，目無(wú)法紀(jì)，出現(xiàn)大量違法違紀(jì)、瀆職犯罪等行為，甚至在一些地方出現(xiàn)塌方式的腐敗，嚴(yán)重破壞了黨的形象，引起廣大人民群眾的強(qiáng)烈不滿。僅以衡陽(yáng)賄選案為例，就呈現(xiàn)了大范圍的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的失職瀆職行為。在賄選案中，當(dāng)選的76名省人大代表中，就有56人存在送錢(qián)拉票行為，比例高達(dá)約74%，涉案總金額多達(dá)1.1億元；而在參會(huì)的527名市人大代表中，就有518人收受錢(qián)物，比例高達(dá)約98%，涉案金額多達(dá)1億余元。失職瀆職的黨員干部包括時(shí)任衡陽(yáng)市委書(shū)記、市人大常委會(huì)主任、紀(jì)委書(shū)記、組織部長(zhǎng)等當(dāng)?shù)氐狞h政主要領(lǐng)導(dǎo)。另外，僅在56名因送錢(qián)被取消代表資格的省人大代表中，就有20名是職務(wù)代表，包括市政府秘書(shū)長(zhǎng)、市交通局局長(zhǎng)、市地稅局局長(zhǎng)、市人保局局長(zhǎng)、市電業(yè)局局長(zhǎng)、珠暉區(qū)人大常委會(huì)主任、石鼓區(qū)區(qū)長(zhǎng)、雁峰區(qū)委書(shū)記、耒陽(yáng)市公安局局長(zhǎng)、常寧市人大常委會(huì)主任、衡陽(yáng)縣委書(shū)記、衡南縣縣長(zhǎng)等當(dāng)?shù)厥锌h(區(qū))級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部。失職瀆職參與賄選或收受錢(qián)物的黨員干部層級(jí)高、范圍廣，毫無(wú)黨性原則和法紀(jì)意識(shí)，令人震驚。就衡陽(yáng)市人大系統(tǒng)內(nèi)部而言，上至?xí)r任市人大常委會(huì)主任胡國(guó)初，下至衡陽(yáng)市人大參與大會(huì)工作的普通人員也都集體參與收受與分發(fā)錢(qián)物，68名大會(huì)工作人員收受錢(qián)款共計(jì)1001萬(wàn)元，人均收受十四五萬(wàn)元，甚至連人大領(lǐng)導(dǎo)的司機(jī)也從中分得了幾萬(wàn)元。

(三)選舉文化普及不夠

1、人大代表沒(méi)有正確的權(quán)力觀

在現(xiàn)實(shí)生活中，受法治環(huán)境和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，人大代表往往沒(méi)有對(duì)人民代表大會(huì)制度心存敬畏，沒(méi)有樹(shù)立正確的權(quán)力觀，人大代表的權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等，只享受權(quán)利，不履行義務(wù)。人大代表往往成為一種“光環(huán)”，成為特殊身份的標(biāo)簽，成為一些人謀取私利的政治平臺(tái)，代表的身份可以享有諸多特權(quán)(如人身權(quán)利保護(hù)權(quán))，甚至利用特定的權(quán)力通道來(lái)?yè)迫『锰?。?duì)于民營(yíng)企業(yè)家而言，更是競(jìng)相攀比看誰(shuí)有能力擁有“紅帽子”，以此來(lái)搭建人脈，進(jìn)行利益勾兌。沒(méi)有想到人大代表要付出、奉獻(xiàn)，要盡義務(wù)、擔(dān)責(zé)任。部分人大代表教育缺失、政治素養(yǎng)低、民主法制觀念淡薄。他們深信“只要錢(qián)開(kāi)道，不愁沒(méi)選票”，一旦認(rèn)準(zhǔn)收益會(huì)高于行賄的邊際成本，就會(huì)不惜一切代價(jià)買(mǎi)選票，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和金錢(qián)的公然交易。在衡陽(yáng)賄選案中，行賄者人均行賄金額達(dá)200萬(wàn)，500多名受賄的人大代表人均受賄達(dá)20萬(wàn)。

2、 選民對(duì)選舉的冷漠

從選舉的理念上講，選民作為選舉的主體，是國(guó)家權(quán)力的委托者，通過(guò)選舉委托人大代表行使國(guó)家權(quán)力。在目前我國(guó)地方人大代表選舉中，選民存在“選舉不關(guān)我的事”“選誰(shuí)都一樣”的錯(cuò)誤觀念，缺乏應(yīng)有的主體意識(shí)和責(zé)任感，甚至大多數(shù)基層選民僅把選票作為換取私利的工具。這體現(xiàn)了選民對(duì)選舉的短視和冷漠，更體現(xiàn)了選民對(duì)憲法賦予的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的漠視。還有部分選民連基本的代表法律常識(shí)都不懂，有些人甚至不知道還有部《選舉法》。

三、新時(shí)代地方人大選舉生態(tài)的重構(gòu)

近年來(lái)，我國(guó)地方人大代表選舉的總體情況是好的，必須充分地加以肯定，但個(gè)別地方也不同程度地存在各種違紀(jì)違法現(xiàn)象，以至于發(fā)生衡陽(yáng)賄選這樣的嚴(yán)重案件，對(duì)地方人大選舉生態(tài)造成了極大的破壞。我們必須引以為戒，以衡陽(yáng)賄選案為反面教材，正本清源，落實(shí)黨委主體責(zé)任，完善人大選舉制度，加強(qiáng)選舉文化建設(shè)，構(gòu)建新時(shí)代地方人大風(fēng)清氣正的選舉生態(tài)。

(一)落實(shí)黨委主體責(zé)任

1、要切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)人大代表選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)黨委必須切實(shí)履行政治責(zé)任

黨章規(guī)定的黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在人大工作中表現(xiàn)在對(duì)方向性和大局性的把握，體現(xiàn)在人大及其常委會(huì)對(duì)工作的總體性把握上，體現(xiàn)在主抓人大的學(xué)習(xí)、制度、隊(duì)伍和干部上，體現(xiàn)的是黨組對(duì)人大工作的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。中央對(duì)衡陽(yáng)賄選案進(jìn)行了定性，認(rèn)定衡陽(yáng)賄選案“是對(duì)我國(guó)人民代表大會(huì)制度的挑戰(zhàn)，是對(duì)社會(huì)主義民主政治的挑戰(zhàn)，是對(duì)國(guó)家法律和黨的紀(jì)律的挑戰(zhàn)，觸碰了社會(huì)主義制度底線和黨的執(zhí)政底線”。必須切實(shí)加強(qiáng)對(duì)人大代表選舉工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持嚴(yán)格依法按程序辦事，切實(shí)加強(qiáng)人大代表思想、作風(fēng)建設(shè)，堅(jiān)決維護(hù)人民代表大會(huì)制度的權(quán)威和尊嚴(yán)，維護(hù)社會(huì)主義民主政治的權(quán)威和尊嚴(yán)，維護(hù)憲法法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。黨委主體責(zé)任要落實(shí)到位，黨委書(shū)記第一責(zé)任人的責(zé)任要落實(shí)到位，紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任要落實(shí)到位，組織部門(mén)考察責(zé)任要落實(shí)到位。對(duì)于在人大代表選舉中出現(xiàn)的以賄選為主的各種腐敗行為，必須嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律，嚴(yán)格責(zé)任追究，做到有錯(cuò)必糾、有責(zé)必問(wèn)、有腐必查。

2、要充分發(fā)揮各級(jí)人大常委會(huì)的職能作用

在衡陽(yáng)賄選案中，人大常委會(huì)的職能沒(méi)有正確地發(fā)揮，上至常委會(huì)主任，下至普通的工作人員都集體出現(xiàn)瀆職和受賄。因此，要加強(qiáng)地方人大的黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)職能。一是加強(qiáng)人大常委會(huì)的思想建設(shè)，引導(dǎo)常委會(huì)人員學(xué)習(xí)馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)、人民代表大會(huì)制度理論，學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識(shí)和法律知識(shí)。二是深入研究人大工作，掌握人大工作規(guī)律，充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格依法辦事，確保選舉工作依法有序進(jìn)行。針對(duì)地方人大發(fā)生的賄選現(xiàn)象，要充分發(fā)揮人大常委會(huì)對(duì)選舉的主持和監(jiān)督職能，在主持選舉的各個(gè)環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)與黨組的溝通，加強(qiáng)對(duì)選舉紀(jì)律的宣傳，做好選民的動(dòng)員和組織工作，履行主體責(zé)任。同時(shí)，還要主動(dòng)配合紀(jì)委、監(jiān)察和反貪部門(mén)做好選舉工作的監(jiān)督工作，履行自己的監(jiān)督職能。

(二)完善人大選舉制度

黨的十八屆四中全會(huì)明確指出,“制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障”。毫無(wú)疑問(wèn)，完善地方人大的選舉制度，提高地方人大選舉工作的制度化、科學(xué)化水平就成為回應(yīng)當(dāng)下賄選頻發(fā)的當(dāng)務(wù)之急，更是充分發(fā)揮我國(guó)政治制度優(yōu)越性的必然選擇。

1、優(yōu)化候選人提名制度

要想使人民代表大會(huì)制度發(fā)揮應(yīng)有的作用，保證人民群眾的根本利益，人大代表的組成就具有決定性的作用，因此，提名候選人就成為人大選舉中的源頭，也是關(guān)鍵性的步驟。只有建立科學(xué)、規(guī)范的候選人提名制度，才能合法合規(guī)地把真正代表人民利益的人推薦出來(lái)。針對(duì)目前在候選人提名方面存在的“組織過(guò)度主導(dǎo)”、“群眾鴉雀無(wú)聲”的不良傾向，可以從以下幾個(gè)方面對(duì)候選人提名制度進(jìn)行優(yōu)化和完善。一是堅(jiān)持“選民之上”原則，打破政黨、團(tuán)體的優(yōu)先提名權(quán)，更不能實(shí)行組織在提名上的“一言堂”，使選民提名的代表和組織提名的候選人具有同等法律地位。要依據(jù)選區(qū)的選情來(lái)科學(xué)合理地劃定組織、選民和代表聯(lián)合提名的候選人比例，保證選民和代表聯(lián)合提名的候選人能夠占多數(shù)，讓候選人能夠真正地代表選民的利益。二是對(duì)候選人的標(biāo)準(zhǔn)提出更嚴(yán)格的要求。在堅(jiān)持群眾公認(rèn)的基礎(chǔ)上，對(duì)候選人的政治操守、道德素質(zhì)、參政議政能力提出更高要求，量化候選人的標(biāo)準(zhǔn)。鑒于衡陽(yáng)賄選案中企業(yè)界代表占多數(shù)，防止“金錢(qián)是選舉的基礎(chǔ)”滲透到選舉過(guò)程當(dāng)中，要嚴(yán)格控制企業(yè)界人大代表的比例，從而避免賄選在人大選舉中大行其道。

2、引進(jìn)適度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

公開(kāi)、透明的選舉程序才是杜絕賄選的最好“良藥”。衡陽(yáng)賄選之所以能在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)一直存在，除了缺乏公開(kāi)、透明的提名程序以外，更缺乏公開(kāi)、透明的競(jìng)選程序。雖然按照我國(guó)的制度和國(guó)情否定競(jìng)選，但在實(shí)踐中競(jìng)選又客觀存在，如果競(jìng)選渠道不暢，以賄選為主要手段的各種“競(jìng)選”就會(huì)在黑暗處蠢蠢欲動(dòng)。如何才能減少此類(lèi)現(xiàn)象的發(fā)生，一是嚴(yán)格落實(shí)差額選舉，徹底改變以往形式上的差額選舉和本質(zhì)上的“等額選舉”，使競(jìng)選者有壓力和動(dòng)力，進(jìn)而充分體現(xiàn)選舉人的意志。二是適當(dāng)擴(kuò)大直接選舉的范圍。直接選舉就是選民不借助于選舉中介和代表直接表達(dá)自己的選舉意愿，候選人就會(huì)爭(zhēng)取更多的選民認(rèn)可而公開(kāi)進(jìn)行自我展示和“討好選民”。同時(shí)，直接選舉也會(huì)增加賄選的難度和成本，堵塞賄選行為發(fā)生的路徑。這樣，在一定范圍內(nèi)通過(guò)公開(kāi)、透明的程序?qū)嵤└?jìng)選，就會(huì)給選民和候選人提供了一個(gè)交流的平臺(tái)，候選人可以充分表達(dá)自己的政治主張和現(xiàn)實(shí)承諾，選民有機(jī)會(huì)查看候選人的個(gè)人全部信息及參政議政情況，才能享有真正的選舉權(quán)。其結(jié)果是既拉近了選民和候選人之間的距離，又增加了候選人的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)。

3、完善監(jiān)督與懲戒制度

首先,完善監(jiān)督機(jī)制?！安皇鼙O(jiān)督權(quán)力必然走向腐敗”。英國(guó)19世紀(jì)著名的歷史學(xué)家阿克頓勛爵說(shuō)過(guò)：“權(quán)力趨于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力趨于絕對(duì)的腐敗”。針對(duì)以往選舉實(shí)際中存在的“多頭監(jiān)管、無(wú)人負(fù)責(zé)”現(xiàn)象，要設(shè)立專(zhuān)門(mén)性的選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)選舉的整個(gè)過(guò)程實(shí)行全方位、無(wú)死角監(jiān)督。要改變?cè)械谋O(jiān)督機(jī)構(gòu)“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，使專(zhuān)門(mén)性的選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)與選舉主持機(jī)構(gòu)相分離，便于雙方能夠依法履行各自的職責(zé)。做到選舉“事前、事中和事后”都有監(jiān)督，特別是“事前”要進(jìn)一步完善代表候選人的推薦提名機(jī)制、考察審查機(jī)制、倒查追究機(jī)制，防止代表身份作假，嚴(yán)把入口關(guān)。 “事后”要給出專(zhuān)門(mén)的時(shí)間和渠道安排，以便選民、代表、落選者等能及時(shí)地檢舉揭發(fā)選舉中的不法行為。在充分發(fā)揮專(zhuān)門(mén)性的選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能同時(shí)，要拓展監(jiān)督的渠道，主動(dòng)接受人民群眾、特別是選民和新聞媒體的監(jiān)督，使選舉過(guò)程和選舉結(jié)果公示后都能接受全面的監(jiān)督。

其次,完善懲戒機(jī)制。以往賄選在選舉實(shí)踐中屢屢發(fā)生，除了當(dāng)選代表后“投資回報(bào)高”以外，更重要的是對(duì)賄選的懲處過(guò)輕，形成不了強(qiáng)大的震懾作用。因此，一是要針對(duì)目前選舉實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題來(lái)完善相關(guān)法律政策，對(duì)《刑法》和《選舉法》中有關(guān)選舉的法律條文進(jìn)行具體細(xì)化和解釋?zhuān)鉀Q賄選調(diào)查取證難的問(wèn)題，明確賄選的行為認(rèn)定和刑罰原則。二是擴(kuò)大賄選的責(zé)任認(rèn)定，加大懲戒力度。使行賄者、受賄者和參與者都承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)于認(rèn)定承擔(dān)責(zé)任者，可以處以取消代表資格、經(jīng)濟(jì)處罰、刑事處罰(破壞選舉罪、行賄罪、受賄罪、瀆職罪)和政治處罰(撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍)等，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的，還可以數(shù)罪并罰，使賄選所有參與者付出高昂的代價(jià)、產(chǎn)生敬畏心里，從而維護(hù)法律和選舉的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

(三)加強(qiáng)選舉文化建設(shè)

1、加強(qiáng)對(duì)人大代表的教育

要切實(shí)增強(qiáng)人大代表的政治觀念、法治觀念、群眾觀念。各級(jí)人大代表要珍惜人民賦予的權(quán)力，密切聯(lián)系人民群眾，模范遵守憲法和法律，認(rèn)真履行代表義務(wù)，嚴(yán)格依法行使職權(quán)，自覺(jué)接受人民監(jiān)督，切實(shí)為人民服務(wù)?？梢詫⒑怅?yáng)賄選案、南充賄選案、遼寧賄選案等經(jīng)典案例推薦給各級(jí)人大，對(duì)各級(jí)人大代表起到警示和威懾作用。提高人大代表的專(zhuān)業(yè)化水平。隨著社會(huì)的進(jìn)步和社會(huì)治理專(zhuān)業(yè)化不斷增強(qiáng)，對(duì)于人大代表履職提出了更高的要求，既要求有良好的政治素質(zhì)，又要有扎實(shí)的科學(xué)知識(shí)和法律素養(yǎng)。鑒于我國(guó)目前人大代表多數(shù)是兼職，沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力來(lái)學(xué)習(xí)人大代表履職所需的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，人大領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)該從制度上來(lái)安排代表履職所需的專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，嘗試把人大代表的廣泛性和專(zhuān)業(yè)性、專(zhuān)職化相結(jié)合。同時(shí)應(yīng)在任期內(nèi)對(duì)代表進(jìn)行有針對(duì)性的考核和不定期的民主測(cè)評(píng)，做到獎(jiǎng)懲結(jié)合，從而使人大代表真正做到為民掌好權(quán)、謀福利，在人民群眾的心目中樹(shù)立人大制度應(yīng)有的制度威信。

2、 培養(yǎng)選民的權(quán)利意識(shí)

一是培養(yǎng)選民參與公共事務(wù)的習(xí)慣。由于在目前的選舉實(shí)踐中，因?yàn)橹贫鹊穆┒春捅O(jiān)督的缺失，地方人大代表的選舉往往會(huì)流于形式，變相地成為組織(權(quán)力)操控性的選舉和個(gè)人賄選(金錢(qián)操控)的選舉，導(dǎo)致人民群眾對(duì)自身選舉權(quán)和被選舉權(quán)以及對(duì)整個(gè)選舉工作的失望和漠視。要改變?nèi)嗣袢罕妼?duì)于選舉及其結(jié)果“事不關(guān)己高高掛起”的心態(tài)。通過(guò)各種媒體來(lái)宣傳《選舉法》，培養(yǎng)公民積極健康的選舉意識(shí)和選舉文化。全社會(huì)要積極培育公民參與公共事務(wù)的意識(shí)，培育公民的權(quán)利意識(shí)、義務(wù)意識(shí)和法治思維。二是培養(yǎng)公民爭(zhēng)取選舉權(quán)的愿望和能力，養(yǎng)成參與公共事務(wù)的習(xí)慣，愿意履行參與公共事務(wù)的義務(wù)?？梢约哟蠛怅?yáng)賄選案、南充賄選案、遼寧賄選案等反面教材在群眾當(dāng)中的宣傳、推廣，啟發(fā)群眾的權(quán)利意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，在全社會(huì)形成對(duì)人大選舉監(jiān)督的合力。對(duì)選民進(jìn)行培訓(xùn)，提高選民的選舉素養(yǎng)和參選的專(zhuān)業(yè)化水平，使他們認(rèn)識(shí)到選舉既是權(quán)利體現(xiàn)又是權(quán)利保障。培養(yǎng)選民的民主法治意識(shí)，充當(dāng)選舉監(jiān)督者的角色。在全社會(huì)進(jìn)行選舉文化普及與宣傳，培養(yǎng)民主意識(shí)，形成人人敬畏選舉、參與選舉、監(jiān)督選舉的社會(huì)選舉文化。