□ 尤 琳 魏日盛

一、引 言

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧開(kāi)發(fā)工作，2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)首次提出精準(zhǔn)扶貧，2015年11月23日，中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，強(qiáng)調(diào)把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為扶貧的基本方略，并進(jìn)一步提出要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。黨的十九大報(bào)告總結(jié)了五年來(lái)我國(guó)扶貧工作取得的成績(jī)，“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，六千多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從百分之十點(diǎn)二下降到百分之四以下”，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步作出“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的總體安排，“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)”“確保到二〇二〇年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！毕嚓P(guān)文件表明，扶貧開(kāi)發(fā)工作已經(jīng)提升至治國(guó)理政新高度，對(duì)于全面建成小康社會(huì)決勝期、開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

“反貧困是古今中外治國(guó)理政的一件大事?！盵1]從治理的角度來(lái)看，農(nóng)村的貧困表明國(guó)家治理能力的不足，[2]扶貧是農(nóng)村基層治理的重要組成部分，[3]“扶持誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)扶、怎么扶”的問(wèn)題的本質(zhì)就是治理制度的問(wèn)題?；鶎诱菄?guó)家權(quán)力在基層的延伸，為了確保精準(zhǔn)扶貧這一良政在農(nóng)村基層落地，需要探尋基層政府在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的地位和作用。目前，學(xué)術(shù)界更多關(guān)注基層政府在精準(zhǔn)扶貧中的行為偏差及其消極影響，李博從撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和村莊合并的角度，指出基層政權(quán)“再懸浮”從一定程度上弱化了貧困戶參與村莊治理的積極性，影響精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理的有效開(kāi)展。[4]邢成舉分析壓力性體制下的“扶貧軍令狀”導(dǎo)致地方政府扶貧工作的一系列應(yīng)對(duì)策略，從而扭曲扶貧工作的初衷和本質(zhì)，造成政府貧困治理的失靈。[5]許漢澤指出基層政權(quán)采用動(dòng)員型貧困治理策略，產(chǎn)生了“扶貧致貧”“精英捕獲”“碎片化治理”等一系列意外的后果。[6]朱天義指出精準(zhǔn)扶貧中基層政權(quán)存在的選擇性治理偏好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)往往依據(jù)鄉(xiāng)村的承接能力以及資金配給能力將扶貧項(xiàng)目進(jìn)行選擇性的分配。[7]陳成文、王祖霖指出基層政府在精準(zhǔn)扶貧政策設(shè)計(jì)時(shí)的“短視化”和政策執(zhí)行的“山頭主義”，導(dǎo)致政策之間銜接度不足，影響社會(huì)力量扶貧的可持續(xù)發(fā)展。[8]莫光輝、陳正文指出地方政府在執(zhí)行中存在的形式化的問(wèn)題、在扶貧資源管理上的扶貧行為異化問(wèn)題，導(dǎo)致一些地區(qū)“扶富不扶貧”、一些不法執(zhí)權(quán)者將貧困資格變成了“福利”。[9]總的說(shuō)來(lái)，學(xué)術(shù)界考慮到“壓力型”體制、村莊合并等外在因素對(duì)基層政府的影響，具體分析了精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中基層政府行為表現(xiàn)及其后果，但是沒(méi)有關(guān)注基層政府如何結(jié)合村莊這一場(chǎng)域中的農(nóng)村精英、貧困戶開(kāi)展具體的實(shí)踐機(jī)制，在村莊最終形成一種怎樣的治理秩序與目標(biāo)。筆者指出三重困境約束下基層政府對(duì)農(nóng)村精英采取“倚重”“扶持”“考核”等行為策略，因此本文的問(wèn)題意識(shí)是：基層政府對(duì)農(nóng)村精英合作互動(dòng)的內(nèi)在邏輯是什么? 具體表現(xiàn)如何？對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響? 如何促進(jìn)基層政府與農(nóng)村精英之間建立良好互動(dòng)關(guān)系? 本文從精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中基層政府對(duì)農(nóng)村精英合作互動(dòng)邏輯的角度，分析基層政府對(duì)農(nóng)村精英行為策略的內(nèi)在原因，探討基層政府對(duì)農(nóng)村精英行為策略的具體表現(xiàn)和政治社會(huì)后果，提出構(gòu)建基層政府、農(nóng)村精英、貧困戶等多元主體參與的貧困治理體系的相關(guān)建議。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村精英有不同的界定，本文所指的農(nóng)村精英是指在農(nóng)村場(chǎng)域內(nèi)，在經(jīng)濟(jì)資源、政治地位、社會(huì)資源、社會(huì)關(guān)系、社區(qū)威信等方面具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，在精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)村治理方面發(fā)揮著重要作用的體制內(nèi)精英與體制外精英，其中，體制內(nèi)精英包括村(組)干部，體制外精英包括與村干部之間有著密切往來(lái)和聯(lián)系的村莊經(jīng)濟(jì)能人以及社會(huì)精英。由市、縣、鄉(xiāng)派精準(zhǔn)扶貧結(jié)對(duì)幫扶干部、第一書記，其職責(zé)主要是會(huì)同鄉(xiāng)村兩級(jí)全面落實(shí)省、市、縣關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的部署安排，本文所指的農(nóng)村精英不包括幫扶干部、第一書記。

本研究采用的個(gè)案，研究資料來(lái)源于筆者2017年2月—7月在江西省X縣N鎮(zhèn)的實(shí)地蹲點(diǎn)調(diào)研。X縣總?cè)丝?4.6692萬(wàn)，農(nóng)業(yè)人口71.3832萬(wàn)人，“十三五”貧困村共有130個(gè)。根據(jù)X縣2017年2月的政府工作報(bào)告，2016年減少貧困村32個(gè)，減少貧困戶6754戶24554人，貧困發(fā)生率由9.7%下降至6.3%。計(jì)劃到2019年實(shí)現(xiàn)貧困縣脫貧摘帽，到2020年實(shí)現(xiàn)貧困人口全面脫貧。目前，X縣脫貧難度大的人口占比20%左右，主要分布在邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊遠(yuǎn)山村，如X鎮(zhèn)Z村、N鄉(xiāng)N村等。

二、精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中基層政府的三重困境

(一)精準(zhǔn)扶貧的“技術(shù)治理”遭遇“地方性知識(shí)”的困境

目前我國(guó)實(shí)行的是中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，形成了從中央到村莊“一竿到底”的系統(tǒng)工程。在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施與推進(jìn)過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)政策制定者與執(zhí)行者之間的信息對(duì)稱，采取以數(shù)字為計(jì)量核心、以建檔立卡為實(shí)施手段，將治理對(duì)象、治理行動(dòng)和治理效果都予以量化的技術(shù)治理。[10]X縣所在省高度重視扶貧對(duì)象建檔立卡信息建設(shè)，要求以建檔立卡扶貧對(duì)象為核心，扎實(shí)做好貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)扶持、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)退出等各項(xiàng)數(shù)據(jù)的錄入、更新、維護(hù)工作，實(shí)行有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)管理。[11]在確定建檔立卡對(duì)象時(shí)，X縣采取農(nóng)戶申請(qǐng)、組級(jí)評(píng)議、組級(jí)公示、村級(jí)審核、村級(jí)公示、鄉(xiāng)級(jí)復(fù)核、村級(jí)公告的“七步法”，在識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)上采用國(guó)家規(guī)定“兩不愁、三保障”、家庭人均收入3335元的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，在查看申請(qǐng)人收入狀況時(shí)進(jìn)行“五查五看”?？陀^上看，采取這些技術(shù)治理的手段，能夠更好地把扶貧工作做實(shí)做細(xì)。但同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧中技術(shù)性治理遭遇到“地方性知識(shí)”的困境。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在組級(jí)評(píng)議和村級(jí)審核這兩個(gè)環(huán)節(jié)，村民對(duì)于最貧困的人群能夠達(dá)成共識(shí)，但是在對(duì)介于貧困邊緣的相對(duì)貧困戶的識(shí)別，由于這類農(nóng)戶之間經(jīng)濟(jì)收入差距不大，因而難以認(rèn)定誰(shuí)是貧困戶。隨著精準(zhǔn)扶貧政策含金量不斷提高，可能出現(xiàn)進(jìn)入建檔立卡的貧困農(nóng)戶因?yàn)橄硎芰讼鄳?yīng)政策，實(shí)際生活水平還高于其他沒(méi)有納入建檔立卡的貧困戶等問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)中為了爭(zhēng)取成為貧困戶而鬧矛盾甚至上訪的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。出于維護(hù)村莊和諧穩(wěn)定的考慮，村組干部采取平均主義邏輯，根據(jù)家族、宗族的人數(shù)和勢(shì)力輪流確定建檔立卡對(duì)象，這種“關(guān)系扶貧”“人情扶貧”的分配方式，導(dǎo)致很多貧困戶被排擠。N鄉(xiāng)N村一戶村民說(shuō)，“我是永遠(yuǎn)也評(píng)不上貧困戶的，因?yàn)樾〗M評(píng)議時(shí)我沒(méi)有兄弟幫我投票，能夠評(píng)上貧困戶的全部是與我家境相當(dāng)，但是要么兄弟多，要么家族大?！彼踔林毖裕骸耙且院筮€采取評(píng)議的方式，我再也不會(huì)去申請(qǐng)了。”

(二)國(guó)家日益加大扶貧資金投入遭遇村莊“空心化”的困境

為了加快精準(zhǔn)脫貧步伐，國(guó)家日益加大扶貧資金投入。財(cái)政部發(fā)布信息，截至2017年6月8日，2017年預(yù)算安排補(bǔ)助地方中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金860.95億元已全部撥付地方。[12]X縣所在省數(shù)據(jù)顯示，2016年中央和省級(jí)共投入扶貧資金598978萬(wàn)元，其中，中央下達(dá)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金229715萬(wàn)元，省本級(jí)投入369263萬(wàn)元(省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金174263萬(wàn)元，發(fā)行易地搬遷扶貧地方政府債195000萬(wàn)元)。[13]X縣所在省考慮到致貧因素的復(fù)雜性，要求結(jié)合貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧等十大扶貧工程。[14]在十大扶貧工程中，由于產(chǎn)業(yè)扶貧能夠幫助貧困戶融入農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、帶動(dòng)貧困戶穩(wěn)定增收而成為發(fā)展的重點(diǎn)。X縣所在省要求“以產(chǎn)業(yè)扶貧為根”，大力支持貧困農(nóng)戶因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)，提高貧困群眾的參與面和受益度。[14]但是，由于自然條件較差、基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)落后、技術(shù)與資金貯備不足等原因，X縣大部分地區(qū)農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較低，難以提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，致使農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量進(jìn)城務(wù)工，勞動(dòng)力短缺現(xiàn)象嚴(yán)重。與此同時(shí)，X縣大部分農(nóng)村的村集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，農(nóng)民組織化程度較低，貧困戶參與產(chǎn)業(yè)扶貧的程度和水平不高。以X縣N鄉(xiāng)Z村為例，X縣為了扶持貧困村和貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，制定了《X縣產(chǎn)業(yè)扶貧工作實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》)，明確“產(chǎn)業(yè)扶貧資金主要用于扶持貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展或非貧困村能夠帶動(dòng)貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的合作組織及建檔立卡的貧困戶”，對(duì)主要扶持產(chǎn)業(yè)、政策措施等作出明確規(guī)定。N鄉(xiāng)Z村精準(zhǔn)扶貧戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況摸底表上記載，截至2017年3月31日，Z村8戶貧困戶中有2戶是五保戶，無(wú)勞動(dòng)力，屬于兜底扶貧對(duì)象，6戶貧困戶多數(shù)是老弱病殘，他們對(duì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)信心不足、缺技術(shù)、抗御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力弱。為了更好幫扶，當(dāng)?shù)卣x擇將家畜養(yǎng)殖作為扶貧產(chǎn)業(yè)，6戶貧困戶中除了1戶加入華山合作社，其余的5戶均自行養(yǎng)殖雞、牛、兔子等，從養(yǎng)殖數(shù)量、產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)及收益情況看，屬于用傳統(tǒng)的方法進(jìn)行小規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖。表面上看，Z村產(chǎn)業(yè)扶貧達(dá)到了《實(shí)施方案》中的規(guī)定的目標(biāo)，“確保有勞力、有意愿的貧困戶至少發(fā)展1項(xiàng)產(chǎn)業(yè)”“貧困戶脫貧產(chǎn)業(yè)收入達(dá)到60%以上，貧困戶產(chǎn)業(yè)覆蓋達(dá)到100%”。但是，筆者在與貧困戶訪談中得知，貧困戶對(duì)脫貧的前景不大樂(lè)觀，由于傳統(tǒng)的小規(guī)模養(yǎng)殖比合作社的管理成本更高，如果在某年遭遇到畜禽疫情、市場(chǎng)銷售不暢等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，他們不僅不能脫貧甚至可能會(huì)陷入更貧窮的境地。甚至部分貧困戶害怕因產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗無(wú)力還貸，怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不愿意通過(guò)銀行貸款負(fù)債發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

(三)政府日益加大扶貧力度遭遇貧困戶“精神貧困”的困境

為了實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，根據(jù)中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議“要層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書、立下軍令狀”“有脫貧任務(wù)的省區(qū)市，要根據(jù)實(shí)際情況作出相應(yīng)安排，層層壓實(shí)責(zé)任，級(jí)級(jí)傳導(dǎo)壓力”[1]的要求，中央與貧困情況嚴(yán)重的22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)簽訂了扶貧攻堅(jiān)“軍令狀”。在“軍令狀”、“責(zé)任書”等外部壓力驅(qū)使下，縣鄉(xiāng)政府往往自我施壓，在有限資源和有限時(shí)間的條件下采取超常規(guī)舉措完成扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)，[15]實(shí)現(xiàn)跨越式的發(fā)展。[16]實(shí)踐中，壓力型體制的目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)強(qiáng)度超過(guò)了地方政府的現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)際能力，[17]導(dǎo)致基層政府動(dòng)員能力到了極限。以X縣為例，X縣安排一名縣委常委為專抓扶貧攻堅(jiān)的縣領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村書記為本級(jí)第一責(zé)任人，層層簽訂責(zé)任書，立下軍令狀，落實(shí)“一把手”責(zé)任，形成縣鄉(xiāng)村三級(jí)書記一起抓扶貧的工作格局。目前，X縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧干部除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記及3名扶貧專干等鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之外，還包括縣直(駐縣)各單位幫扶干部、駐縣市直“三送”(扶貧)工作隊(duì)及第一書記。為了確保幫扶制度不流于形式，X縣對(duì)幫扶干部嚴(yán)格執(zhí)行“兩細(xì)則一辦法”，規(guī)定幫扶干部每月入戶幫扶2次以上，駐村工作隊(duì)長(zhǎng)、“第一書記”每月駐村幫扶20天以上等等職責(zé)任務(wù)。通過(guò)目標(biāo)考核責(zé)任制，X縣制定“日常抽查、半年檢查、年度考核”相結(jié)合的考核辦法，加強(qiáng)對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)、各部門、各單位駐村幫扶和干部結(jié)對(duì)幫扶工作的考核。由于考核的結(jié)果事關(guān)縣鄉(xiāng)干部的“烏紗帽”和“鐵飯碗”，X縣大量縣鄉(xiāng)干部除了完成本單位日常工作之外，還要花費(fèi)大量精力時(shí)間投入脫貧攻堅(jiān)工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消雙休日、節(jié)假日，加班加點(diǎn)，查缺補(bǔ)漏，積極幫助貧困戶解決實(shí)際問(wèn)題，在“白+黑、5+2”的工作節(jié)奏與巨大考核壓力面前，他們身體上、精神上都備受煎熬。但是，政府切實(shí)擔(dān)起扶貧開(kāi)發(fā)的工作責(zé)任，成了鄉(xiāng)村減貧核心[18]的同時(shí)，貧困戶脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足，缺乏改變貧困面貌的意志、行動(dòng)和決心。以X縣N鄉(xiāng)為例，一些貧困戶在任何場(chǎng)合都爭(zhēng)先恐后“哭窮”“訴苦”，相互爭(zhēng)窮、競(jìng)相比窮的情況屢見(jiàn)不鮮；有些等待觀望，內(nèi)生動(dòng)力不足，脫貧愿望不強(qiáng)烈，只想躺在“貧困戶”床上睡大覺(jué)，存在“等、靠、要”思想。甚至更為極端的是，由于低保戶的補(bǔ)貼可以完全支撐貧困戶的生活，有些貧困戶居住在大山，幫扶干部多次要求他們搬遷到人口集中的村落居住，但是他們一直找各種理由推脫，依靠政府發(fā)放的低保金混日子。

三、精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中基層政府的行為策略

(一)精準(zhǔn)扶貧與基層政府在治理中的自主空間

在我國(guó)行政管理體制中，縣鄉(xiāng)基層政府是中央政策執(zhí)行過(guò)程最終環(huán)節(jié)，決定了基層政府最重要的工作內(nèi)容是貫徹執(zhí)行上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)政策指令。“壓力型”體制下，為了完成上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)政策指令和行政任務(wù)，處于行政鏈條末端的基層政府，憑借其擁有的能夠靈活執(zhí)行上級(jí)指示的組織基礎(chǔ)和制度環(huán)境，[19]合理利用任何有助于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的技術(shù)、策略、手段和方式。[17]據(jù)此，有學(xué)者提出“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”[20]“權(quán)宜性治理”[21]“對(duì)上級(jí)的政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行”[22]“非正式的變通行為”[19]“鄉(xiāng)村精英與政府扶貧干部形成互利共謀的合作關(guān)系”[23]等等概念，這些關(guān)于基層政府在治理中行為與手段的描述，表明基層政府與基層干部在基層治理中享有一定自主空間。

在鄉(xiāng)村社會(huì)急速變遷和轉(zhuǎn)型背景下，基層治理主體與治理規(guī)則處于相互交織的雙重變奏中。[24]自精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，脫貧攻堅(jiān)成為中國(guó)全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，政府以前所未有的力度推進(jìn)。從精準(zhǔn)扶貧的政策設(shè)計(jì)來(lái)看，理想的扶貧過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)貧困戶在政府的幫助下主動(dòng)脫貧的過(guò)程，[25]政府在扶貧過(guò)程中應(yīng)當(dāng)發(fā)動(dòng)貧困戶的參與，確保貧困戶在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施中的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和獲益權(quán)得以保障和實(shí)現(xiàn)。但是，在“自上而下”層層傳導(dǎo)的扶貧考核壓力下，基層政府在精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶時(shí)遭遇村莊治理“地方性知識(shí)”的困境，基層政府日益加大的扶貧資源投入和扶貧力度遭遇村莊內(nèi)生力不足的困境等等。為了實(shí)現(xiàn)治貧和發(fā)展的政治目標(biāo)，基層政府同樣會(huì)利用在基層治理中的自主空間，將貧困戶作為扶貧治理場(chǎng)域中的客體，開(kāi)始對(duì)農(nóng)村精英采取“倚重”“扶持”“考核”等合作互動(dòng)策略，依靠農(nóng)村精英在村莊內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)關(guān)系等方面的優(yōu)勢(shì)地位承擔(dān)起扶貧脫貧的任務(wù)。

(二)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中基層政府行為策略的具體表現(xiàn)

本文所指的基層政府的行為策略是指基層政府通過(guò)對(duì)農(nóng)村精英采取“倚重”“扶持”“考核”等行為，在激發(fā)農(nóng)村精英參與扶貧工作積極性和主動(dòng)性的同時(shí)，通過(guò)目標(biāo)考核規(guī)范農(nóng)村精英參與扶貧行為，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效考核任務(wù)，使貧困得以消解。主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：

1.倚重和依靠農(nóng)村精英

面對(duì)組織化程度較低的貧困戶，基層政府在進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶過(guò)程中，如果直接“一對(duì)一”和數(shù)量龐大又高度分散的貧困戶打交道，可能會(huì)費(fèi)時(shí)費(fèi)力并且效果不理想。為此，基層政府在扶貧日常工作中倚重和依靠農(nóng)村精英，尤其在對(duì)貧困戶的識(shí)別、對(duì)貧困戶產(chǎn)業(yè)扶貧貸款的申請(qǐng)、各類扶貧項(xiàng)目的實(shí)施等方面，基層政府高度倚重和依靠農(nóng)村精英。例如，在建檔立卡對(duì)象的確定上，X縣采取“七步法”，其中，組級(jí)評(píng)議和村級(jí)審核這兩個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)，是國(guó)家在統(tǒng)一精準(zhǔn)識(shí)別的程序和規(guī)范前提下，把對(duì)貧困農(nóng)戶認(rèn)定的權(quán)力下移給了鄉(xiāng)村社會(huì)，讓熟悉貧困戶情況的村組干部等農(nóng)村精英一起討論決定?；诖迩f治理“地方性知識(shí)”的影響，村組干部在組級(jí)評(píng)議時(shí)具有較強(qiáng)的導(dǎo)向性，基層政府一般也認(rèn)可村級(jí)組織報(bào)送的名單。在貧困戶產(chǎn)業(yè)扶貧貸款的申請(qǐng)上，X縣規(guī)定“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”貸款申請(qǐng)對(duì)象向銀行提交申請(qǐng)貸款的資料，必須由村委會(huì)、市縣駐村扶貧工作隊(duì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行論證簽署意見(jiàn)后，統(tǒng)一做好貸款申請(qǐng)材料的收集上報(bào)工作，并且要求村委會(huì)做好項(xiàng)目的跟蹤與服務(wù)。在對(duì)扶貧項(xiàng)目的確定上，X縣政府主要根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)的項(xiàng)目建議書，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)撰寫項(xiàng)目建議書的依據(jù)是各個(gè)村的上報(bào)材料和匯報(bào)。

2.扶貧資源向農(nóng)村精英傾斜

“壓力型”體制下，基層政府承擔(dān)“自上而下”層層加碼的考核壓力，基層政府要圍繞各項(xiàng)考核指標(biāo)展開(kāi)扶貧工作，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成各項(xiàng)考核指標(biāo)。面對(duì)貧困戶可持續(xù)發(fā)展能力脆弱、內(nèi)生力不足等問(wèn)題，為了帶動(dòng)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展，以點(diǎn)帶面為貧困人口穩(wěn)定脫貧提供有力支撐，基層政府在扶貧資源上加大對(duì)農(nóng)村精英的傾斜。例如，X縣N鄉(xiāng)的2個(gè)肉牛養(yǎng)殖合作社鏈接了64戶精準(zhǔn)扶貧戶，但是，目前這兩個(gè)合作社存在規(guī)模較小，鏈接的貧困戶有限等困難，并且均達(dá)不到合作社驗(yàn)收要求——“一是‘七有’標(biāo)準(zhǔn)，二是與貧困戶建立了分紅、務(wù)工、入股、物技服務(wù)、回收產(chǎn)品等利益聯(lián)結(jié)模式”條件。為了扶持兩個(gè)合作社發(fā)展，X縣N鄉(xiāng)對(duì)兩個(gè)合作社給予一次性20萬(wàn)元獎(jiǎng)扶資金，協(xié)助合作社辦理“財(cái)惠通”授信貸款基地建設(shè)200萬(wàn)元，并整合交通、水利、電子商務(wù)、水保及秀美鄉(xiāng)村建設(shè)資金，對(duì)合作社所需的水、電、路旅游配套設(shè)施進(jìn)行扶持。

3.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村精英的培養(yǎng)

面對(duì)貧困戶內(nèi)生力不足的現(xiàn)狀，為了提高貧困者對(duì)改變自身貧困狀況的期望，增強(qiáng)改變貧困面貌的意志、行動(dòng)和決心，基層政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村精英的培養(yǎng)，充分發(fā)揮農(nóng)村精英在脫貧攻堅(jiān)中帶頭人作用，著力調(diào)動(dòng)貧困戶奮發(fā)脫貧的積極性，提高貧困戶的自我發(fā)展能力。X縣按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》“選好配強(qiáng)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，突出抓好村黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用”相關(guān)規(guī)定，提前謀劃考慮村“兩委”換屆，實(shí)施了人才“回引”工程和“實(shí)習(xí)村干部”制度，截至2017年7月，全縣共“回引”982名人才。以X縣X鎮(zhèn)Z村為例，X鎮(zhèn)黨委在村黨支部換屆時(shí)，選拔政治素質(zhì)好、能帶領(lǐng)鄉(xiāng)親共同致富的致富帶頭人曾某回村參加村黨支部書記競(jìng)選，選拔外出務(wù)工經(jīng)商人員曾某某回村競(jìng)選村委會(huì)主任，在本村培養(yǎng)選拔優(yōu)秀青年農(nóng)民曾某某、金某某擔(dān)任村委會(huì)會(huì)計(jì)、婦女主任。為了提高村級(jí)組織帶頭致富能力，X鎮(zhèn)黨委大力扶持由Z村村黨支部牽頭發(fā)起、村“兩委”干部和黨員能人帶頭參與的HN農(nóng)民專業(yè)合作社。HN農(nóng)民專業(yè)合作社成立兩年多來(lái)，采取土地入股和金融貸款方式，吸收了30戶貧困戶入股合作社，提供了26個(gè)貧困戶就業(yè)崗位，通過(guò)勞務(wù)收入和年終分紅，實(shí)現(xiàn)了貧困戶脫貧和村民收入的增加。曾某也先后獲得“中國(guó)鄉(xiāng)村旅游致富帶頭人”“江西省勞動(dòng)模范”等榮譽(yù)稱號(hào)。

4.嚴(yán)格目標(biāo)考核

為了確保扶貧工作任務(wù)圓滿完成，各級(jí)政府不斷強(qiáng)化扶貧開(kāi)發(fā)考核機(jī)制，以脫貧實(shí)績(jī)作為對(duì)各地黨委和政府脫貧攻堅(jiān)工作成效考核的重要依據(jù)，嚴(yán)格的考核目標(biāo)通過(guò)層層分解發(fā)包到各級(jí)責(zé)任主體，形成了“縣抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)抓村組、村組抓貧困戶”的工作推進(jìn)體制。X縣始終把脫貧攻堅(jiān)工作視為頭號(hào)工程，把脫貧攻堅(jiān)工作作為縣委常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會(huì)的首要議題進(jìn)行研究討論，按照《X縣扶貧幫扶干部管理考核辦法》《X縣精準(zhǔn)扶貧工作問(wèn)責(zé)實(shí)施細(xì)則(試行)》和《X縣精準(zhǔn)扶貧常態(tài)督查工作方案》文件精神，強(qiáng)化了村“兩委”主要負(fù)責(zé)人脫貧工作責(zé)任考核，因貧困戶識(shí)別、退出、幫扶等原因不到位的，要同時(shí)問(wèn)責(zé)村“兩委”主要負(fù)責(zé)人。例如，X縣X鎮(zhèn)將精準(zhǔn)扶貧列為“書記工程”，要求村居黨支部書記、村委會(huì)主任向X鎮(zhèn)黨委、X鎮(zhèn)政府簽訂了脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書，建立了脫貧攻堅(jiān)責(zé)任追究體系，明確了職責(zé)任務(wù)，對(duì)脫貧攻堅(jiān)不力的村支書、村主任予以撤換和調(diào)整。

四、精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中基層政府策略性行為的實(shí)踐后果

實(shí)踐表明，基層政府的策略性行為帶來(lái)了三個(gè)方面的成效：一是保證扶貧工作持續(xù)穩(wěn)定地推進(jìn)?；鶎诱揽哭r(nóng)村精英推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，確保在一個(gè)具有自身的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、行為方式和價(jià)值觀念的村莊，農(nóng)村精英的行為能夠符合村莊治理邏輯、血緣人情和地方風(fēng)俗文化等“地方性知識(shí)”，精準(zhǔn)扶貧政策能夠得到大多數(shù)貧困戶的理解、配合和參與，從而促使精準(zhǔn)扶貧政策“落地”。二是帶動(dòng)貧困戶脫貧增收?；鶎诱ㄟ^(guò)將扶貧資源向農(nóng)村精英傾斜，支持和幫助合作社的發(fā)展，增強(qiáng)合作社帶動(dòng)貧困戶脫貧致富能力，擴(kuò)展了貧困戶的收入渠道，解決貧困戶持續(xù)增收的問(wèn)題。三是激活村莊內(nèi)生力?；鶎诱ㄟ^(guò)對(duì)農(nóng)村精英的培養(yǎng)，吸引了大批的外出精英回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或加入村兩委，返鄉(xiāng)精英帶回資金、技術(shù)、傳播先進(jìn)理念，提高村級(jí)組織帶頭致富能力，激發(fā)起貧困戶要脫貧致富的信心，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活條件的改善與農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展。

但同時(shí)，從基層政府策略性行為的內(nèi)容、形式、目的及機(jī)制看，仍有其限度。一是扶貧項(xiàng)目偏離貧困戶的實(shí)際需求。由于基層政府精準(zhǔn)扶貧的策略性行為，基層政府扶貧工作的出發(fā)點(diǎn)在于完成扶貧考核目標(biāo)，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作與基層政府中心工作基本一致，基層政府運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的過(guò)程就是執(zhí)行中心工作的過(guò)程。[26]筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，縣鄉(xiāng)等基層政府很熱衷興建各種大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，而與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)的特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依賴的公共服務(wù)項(xiàng)目卻無(wú)人問(wèn)津，使得扶貧項(xiàng)目偏離貧困戶的實(shí)際需求。二是扶貧資源沒(méi)有精準(zhǔn)下達(dá)至貧困戶。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)日益分化，形成了包括村干部、專業(yè)大戶在內(nèi)的農(nóng)村精英階層和貧困戶、普通村民構(gòu)成的大眾群體，前者經(jīng)濟(jì)狀況較好、與基層政府關(guān)系密切，在扶貧資源和項(xiàng)目的表達(dá)和分配上享有話語(yǔ)權(quán)，后者則被排斥在村莊公共權(quán)力之外，在扶貧資源和項(xiàng)目的表達(dá)和分配上成為沉默的大多數(shù)，導(dǎo)致部分扶貧資源收益被農(nóng)村精英獲取，扶貧資源難以真正惠及貧困戶。三是影響鄉(xiāng)村善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村精英在協(xié)助基層政府完成各項(xiàng)扶貧工作過(guò)程中，逐漸在經(jīng)濟(jì)資源、政治地位、社會(huì)資源、社會(huì)關(guān)系、社區(qū)威信等方面匯聚相對(duì)優(yōu)勢(shì)，在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中居于壟斷地位。與此同時(shí)，基層政府回避貧困戶是貧困治理的多元治理主體之一，將貧困戶作為貧困治理的客體，不僅使得扶貧資源在分配和使用過(guò)程中將多數(shù)普通村民排斥在外，而且導(dǎo)致村民參與村莊公共事務(wù)動(dòng)力不足，影響鄉(xiāng)村善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

五、余 論

自精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來(lái)，基層政府代國(guó)家向貧困村、貧困戶輸送和分配扶貧資源時(shí)，改變傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型扶貧模式，基層政府開(kāi)始對(duì)農(nóng)村精英采取“倚重”“扶持”“考核”等合作互動(dòng)邏輯，這種行為策略包括兩個(gè)面向：一方面，基層政府面對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的困境，主動(dòng)調(diào)適自身的角色與行為，通過(guò)與農(nóng)村精英的合作推進(jìn)扶貧工作持續(xù)穩(wěn)定地開(kāi)展，帶動(dòng)貧困戶脫貧增收和激活村莊內(nèi)生力等；另一方面，農(nóng)村精英積極參與到扶貧工作，不僅促使精準(zhǔn)扶貧政策有效“落地”，而且促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)村精英帶動(dòng)貧困戶脫貧增收的能力和農(nóng)村精英在村莊公共權(quán)威。

需要指出的是，基層政府對(duì)農(nóng)村精英采取行為策略是精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的一個(gè)階段性特征，為了在基層政府與農(nóng)村精英之間建立良好互動(dòng)關(guān)系，需要注重發(fā)揮貧困戶在貧困治理中的主體作用，擴(kuò)大貧困戶在扶貧工作中的參與，促進(jìn)村莊公共性的生長(zhǎng)和村民組織化程度的提高，構(gòu)建基層政府、農(nóng)村精英、貧困戶等多元主體參與的貧困治理體系。一是營(yíng)造人人參與扶貧工作的良好氛圍?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)加大精準(zhǔn)扶貧政策宣傳的力度，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧宣傳的方式方法，在全社會(huì)營(yíng)造濃厚的扶貧氛圍，確保精準(zhǔn)扶貧政策家喻戶曉、人人皆知。同時(shí)，基層政府應(yīng)當(dāng)重視貧困戶在貧困治理中的主體地位，充分考慮貧困戶的脫貧發(fā)展需求，針對(duì)不同貧困農(nóng)戶致貧原因的差異，設(shè)置多樣化的幫扶措施，實(shí)現(xiàn)扶貧措施到戶“因戶制宜”“一戶一策”，激發(fā)貧困戶參與扶貧工作的主動(dòng)性和積極性，逐步形成人人參與扶貧工作的良好局面。二是發(fā)揮農(nóng)村精英在扶貧工作中的帶頭和幫扶作用。建立健全對(duì)農(nóng)村精英的選拔、培養(yǎng)、管理、激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，從制度上規(guī)范農(nóng)村精英參與精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)工作，避免精準(zhǔn)扶貧中的“精英俘獲”現(xiàn)象；在組織上充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織對(duì)農(nóng)村精英的管理和領(lǐng)導(dǎo)作用，引導(dǎo)農(nóng)村精英成為帶動(dòng)貧困戶脫貧增收的堅(jiān)強(qiáng)力量；在文化上引導(dǎo)農(nóng)村精英和村民樹(shù)立共同體意識(shí)，激發(fā)農(nóng)村精英滋生為促進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展、帶動(dòng)貧困戶脫貧增收的身份自豪感。三是發(fā)揮村莊內(nèi)部互動(dòng)減貧作用。健全村黨支部領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，加快推進(jìn)貧困村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，繼續(xù)落實(shí)好“四議兩公開(kāi)”、村務(wù)聯(lián)席會(huì)等制度，完善精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制，將基層政府的“技術(shù)治理”與村民自治運(yùn)行機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)民主評(píng)議機(jī)制科學(xué)化和規(guī)范化，提高村民和貧困戶對(duì)扶貧工作的認(rèn)同度和滿意度，激發(fā)村莊內(nèi)部形成和諧的脫貧致富環(huán)境。四是提升農(nóng)民的內(nèi)生動(dòng)力和造血功能。通過(guò)“智”“志”雙扶，幫助農(nóng)民克服“等靠要”思想和“救世主”期盼心理，重塑農(nóng)民在精準(zhǔn)扶貧中的“主人翁”意識(shí)，敢于克服當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的困難和問(wèn)題，樹(shù)立脫貧致富的發(fā)展目標(biāo)和毅力決心，從而真正地“拔窮根”“治窮病”。此外，還要對(duì)貧困戶開(kāi)展實(shí)用技術(shù)等各種技能培訓(xùn)，從根本上提高貧困戶的致富能力，提高貧困戶的“造血”本領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)靠自己努力改變命運(yùn)。