南京師范大學(xué)學(xué)前教育政策研究中心 林 榕 王海英 馬鈺雯 黃 倩

2018年11月15日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）一經(jīng)發(fā)布便震動(dòng)了整個(gè)學(xué)前教育界，業(yè)內(nèi)不少人士認(rèn)為，《若干意見》將使我國(guó)的學(xué)前教育開啟新征程，邁向新時(shí)代。伴隨著鮮花與掌聲，學(xué)前教育新政中有關(guān)民辦園的發(fā)展問題，也引來了不同的聲音。為此，我們課題組對(duì)《若干意見》進(jìn)行了深入分析。

一、加大扶持力度，落實(shí)管理責(zé)任

《若干意見》中“民辦園一律不準(zhǔn)單獨(dú)或作為一部分資產(chǎn)打包上市”的規(guī)定在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上掀起熱議。一些人擔(dān)心此項(xiàng)規(guī)定將可能造成民間資本從學(xué)前教育領(lǐng)域退場(chǎng)，打擊舉辦者投資幼兒教育的熱情。更有少數(shù)人質(zhì)疑，政府是否在壓縮民辦園的生存空間，限制其發(fā)展。實(shí)際上，政府的目的顯然不是扼制民辦園的生存，而是進(jìn)行改革創(chuàng)新，鼓勵(lì)引導(dǎo)規(guī)范社會(huì)力量辦園。

政府明確提出要把發(fā)展普惠性學(xué)前教育作為重點(diǎn)任務(wù)，著力構(gòu)建以普惠性資源為主體的辦園體系。目前在全國(guó)民辦園數(shù)量占據(jù)幼兒園總量約63%的情況下，民辦園勢(shì)必將成為提供普惠性學(xué)前教育資源的重要力量。政府也堅(jiān)定表明將繼續(xù)發(fā)展民辦學(xué)前教育，從規(guī)劃、投入、教師隊(duì)伍建設(shè)和監(jiān)管等方面落實(shí)責(zé)任，加大對(duì)民辦園特別是普惠性民辦園的支持力度。

一是在基本原則上，政府強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持公辦民辦并舉，加大公共財(cái)政投入，著力擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源供給。這在總體要求上就體現(xiàn)出民辦幼兒教育仍然是我國(guó)學(xué)前教育的重要組成部分。二是在發(fā)展規(guī)劃上，政府提出將在土地劃撥等方面對(duì)幼兒園予以優(yōu)惠和支持，積極扶持民辦園提供普惠性服務(wù)，如小區(qū)配套幼兒園將由政府辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園。政府還將從土地劃撥、出讓和租賃等方面給予民辦園尤其是普惠性民辦園一定的扶持優(yōu)惠政策，以降低其辦園成本。三是在財(cái)政投入上，政府提出要完善財(cái)政支持政策。中央層面將繼續(xù)安排學(xué)前教育發(fā)展基金，支持地方多種形式擴(kuò)大普惠性資源，地方層面則要健全學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制?？梢灶A(yù)見，財(cái)政扶持制度的優(yōu)化和細(xì)化將改善民辦學(xué)前教育的生態(tài)，促進(jìn)民辦園健康可持續(xù)發(fā)展。四是在師資建設(shè)上，政府將從教師待遇、培養(yǎng)、培訓(xùn)和管理等方面對(duì)民辦園提供支持，強(qiáng)調(diào)完善相應(yīng)的體制機(jī)制，以保障民辦園教師的勞動(dòng)權(quán)益，促進(jìn)教師專業(yè)能力和水平的提高，進(jìn)而確保園所的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。五是在監(jiān)管上，政府提出要落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)源頭、過程和安全監(jiān)管，踐行依法監(jiān)管，為民辦園良性運(yùn)營(yíng)保駕護(hù)航。

二、強(qiáng)化制度建設(shè)，規(guī)范辦園行為

民辦園規(guī)范發(fā)展的“組合拳”亮出后，個(gè)別人士質(zhì)疑是否會(huì)導(dǎo)致政府過度干預(yù)園所運(yùn)營(yíng)。其實(shí)任何自由都是在一定的“界標(biāo)”和“限度”內(nèi)的自由，近幾年民辦園收費(fèi)過高、產(chǎn)權(quán)不清、監(jiān)管薄弱等問題較為突出，這就迫使政府必須加強(qiáng)對(duì)民辦園發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，尤其在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定、分類管理的推行、市場(chǎng)運(yùn)作的規(guī)范等方面完善制度，系統(tǒng)規(guī)范辦園行為。

一是在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，堅(jiān)決抑制民辦園過高收費(fèi)。但這并不意味著民辦園不能“高收費(fèi)”，而是不能坐地起價(jià)、過度逐利，防止個(gè)別人將幼兒園視為“高回報(bào)工具”而漠視學(xué)前教育的公益性。二是在分類管理方面，政府通過明確分類管理政策，制定具體實(shí)施辦法，進(jìn)一步增強(qiáng)制度的可操作性，盡快解決園所法人屬性不清、財(cái)產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實(shí)等瓶頸性問題。三是在市場(chǎng)運(yùn)作方面，政府將健全外部管理制度，明確民辦園資質(zhì)審核制度、協(xié)議公開制度、控制主體變更制度和責(zé)任追究制度等，并引導(dǎo)其建立內(nèi)部治理制度，重點(diǎn)加強(qiáng)財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理制度的建設(shè)。其中《若干意見》對(duì)民辦園兼并收購(gòu)、連鎖經(jīng)營(yíng)、上市的各項(xiàng)規(guī)定并不意味著高端民辦園不具有市場(chǎng)空間，也不代表營(yíng)利性民辦園沒有盈利余地，而是要使其在市場(chǎng)制度健全的前提下實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)發(fā)展，維護(hù)學(xué)前教育的公益性。

三、遏制過度逐利，捍衛(wèi)兒童權(quán)益

隨著人們對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源剛性需求的不斷增加，幼教市場(chǎng)的發(fā)展?jié)摿Ρ煌诰?，吸引了越來越多的社?huì)資本涌入幼教。而天價(jià)入園費(fèi)、虐童、喂藥和食品安全等事件時(shí)有發(fā)生，一定程度上揭示了民間資本在加速進(jìn)軍幼教領(lǐng)域的過程中存在著質(zhì)量漏洞，嚴(yán)重侵害了兒童的權(quán)益。因而迫切需要政府對(duì)民辦園的盲目擴(kuò)張、過度逐利進(jìn)行規(guī)范，守護(hù)孩子的幸福童年。

《若干意見》明確提出遏制過度逐利的行為。對(duì)非營(yíng)利性幼兒園而言，社會(huì)資本不得通過兼并收購(gòu)、受托經(jīng)營(yíng)、加盟連鎖、利用可變利益實(shí)體、協(xié)議控制等方式對(duì)其進(jìn)行控制，已違規(guī)的要進(jìn)行清理整治。對(duì)營(yíng)利性幼兒園而言，其可以并購(gòu)、加盟、連鎖經(jīng)營(yíng)，但將在資質(zhì)、辦園方向、課程資源、數(shù)量規(guī)模及管理能力等方面進(jìn)行嚴(yán)格審核。這兩項(xiàng)規(guī)定并不是在阻止民辦園擴(kuò)張，而是強(qiáng)調(diào)其要在保證運(yùn)營(yíng)質(zhì)量、維護(hù)幼兒權(quán)益的前提下合理地進(jìn)行擴(kuò)張。

目前，一些民辦園在擴(kuò)張過程中以利潤(rùn)至上，為招攬生源、爭(zhēng)奪市場(chǎng)、壓低成本，過度包裝教育內(nèi)容，低薪招聘無證教師，嚴(yán)重危害了兒童的身心健康發(fā)展。如有些園所片面強(qiáng)調(diào)硬件條件，以開設(shè)五花八門的特色課程為噱頭來賺取高額的入園費(fèi)，忽視了內(nèi)涵建設(shè)，同時(shí)為迎合家長(zhǎng)“不讓孩子輸在起跑線”上的心理，向兒童機(jī)械灌輸標(biāo)準(zhǔn)化知識(shí)，“小學(xué)化”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，侵害了兒童接受適宜教育的權(quán)利。此外，還有些園所在擴(kuò)張過程中為減少辦園成本而降低了師資門檻，導(dǎo)致部分無合格資質(zhì)的教師進(jìn)入幼教，這就為幼兒教育質(zhì)量埋下了隱患，侵害了兒童接受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利。因此，《若干意見》對(duì)遏制過度逐利的規(guī)定合情合理，旨在使民辦幼兒教育回歸到關(guān)注兒童發(fā)展的初心上。

《若干意見》發(fā)布后，雖然個(gè)別人認(rèn)為政府對(duì)民間資本在幼教領(lǐng)域的擴(kuò)張進(jìn)行了限制，但是，政府實(shí)則在履行職責(zé)，對(duì)處在數(shù)量與質(zhì)量發(fā)展不平衡的民辦園進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)——“關(guān)注質(zhì)量發(fā)展”，為民辦園健康發(fā)展尋求出路，更好地實(shí)現(xiàn)幼有所育、幼有優(yōu)育的目標(biāo)。