黃學(xué)賢 李凌云

2018年3月，第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議批準(zhǔn)通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定在國(guó)務(wù)院法制辦公室與原司法部的職責(zé)整合基礎(chǔ)上重新組建司法部，并不再保留國(guó)務(wù)院法制辦公室的機(jī)構(gòu)建制。這項(xiàng)改革表明，新司法部作為新的國(guó)務(wù)院組成部門，不僅承接了原司法部的機(jī)構(gòu)設(shè)置，而且還替代了國(guó)務(wù)院法制辦公室的角色。隨著黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革全面鋪開(kāi)，以及國(guó)務(wù)院法制辦公室撤并的示范效應(yīng)，各級(jí)地方政府法制辦公室已和原司法行政機(jī)關(guān)整合，一同并入新組建的機(jī)構(gòu)。[注]本文提到的“原司法行政機(jī)關(guān)”，特指2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革之前國(guó)務(wù)院所屬的司法部及地方各級(jí)政府中的司法廳、局(所、處)等職能部門，與設(shè)立在公安、法院、檢察院等機(jī)關(guān)內(nèi)部管理司法行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)無(wú)關(guān)。另外，為方便論述，將政府法制機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)整合后重新組建的行政機(jī)構(gòu)，稱之為“新機(jī)構(gòu)”。何為政府法制辦公室？簡(jiǎn)言之，它是專門辦理相關(guān)法制事務(wù)的政府法制機(jī)構(gòu)。根據(jù)國(guó)家有關(guān)文件作出的職責(zé)定位，政府法制機(jī)構(gòu)是本級(jí)政府的參謀、助手及顧問(wèn)，在促進(jìn)本區(qū)域依法行政方面發(fā)揮著統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、政策研究和情況交流等作用。[注]參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(國(guó)發(fā)〔2008〕17號(hào))。觀察我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的歷史可知，政府法制辦公室并非是政府法制機(jī)構(gòu)唯一的形態(tài)，行政組織形式多樣的政府法制機(jī)構(gòu)已伴隨新中國(guó)走過(guò)了70年歷程。本文通過(guò)回顧政府法制機(jī)構(gòu)在各個(gè)歷史時(shí)期的發(fā)展，分析本次機(jī)構(gòu)改革中政府法制機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)整合的動(dòng)因以及面臨的挑戰(zhàn)，繼而為新機(jī)構(gòu)依法高效履職提出建議。

一、政府法制機(jī)構(gòu)70年的演變：以中央政府為觀察視角

從行政層級(jí)頂端的國(guó)務(wù)院，到科層系統(tǒng)末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)及部門之間一般都具有對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，以確保職責(zé)能夠基本銜接、執(zhí)行有力。政府法制機(jī)構(gòu)的變遷，亦遵循這一路徑原理。雖然地方政府與中央政府之間就法制機(jī)構(gòu)的功能期待存在一定差異，但在發(fā)展歷程、職能履行等方面存在頗多相似之處。因而，本部分主要是以中央政府法制機(jī)構(gòu)為觀察視角，并適當(dāng)旁及地方政府，希冀梳理出政府法制機(jī)構(gòu)的演變軌跡。具體而言，政府法制機(jī)構(gòu)在新中國(guó)70年間的發(fā)展可概括為六個(gè)階段。

(一)中央人民政府政務(wù)院法制委員會(huì)(1949年—1954年)

新中國(guó)成立前后，新政初定、百?gòu)U待舉。1949年9月，以中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》作為臨時(shí)憲法，設(shè)立政務(wù)院作為中央人民政府的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)。政務(wù)院下設(shè)政治法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、文化教育委員會(huì)及人民監(jiān)察委員會(huì)4個(gè)委員會(huì)，并組建了外交部、公安部、法制委員會(huì)等30個(gè)部門。與《共同綱領(lǐng)》同期通過(guò)的《中央人民政府組織法》第18條，為政務(wù)院組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置提供了法律依據(jù)。其中，這4個(gè)委員會(huì)的行政地位比30個(gè)部門要更高。例如，政治法律委員會(huì)可協(xié)助政務(wù)院指導(dǎo)內(nèi)務(wù)部、法制委員會(huì)等5個(gè)部門的工作。上述的法制委員會(huì)，可視為新中國(guó)政府法制機(jī)構(gòu)的肇始時(shí)期。

根據(jù)《中央人民政府法制委員會(huì)試行組織條例》第2條的要求，法制委員會(huì)在政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下及政治法律委員會(huì)指導(dǎo)下開(kāi)展工作，具體職責(zé)是“研究、草擬與審議各種法規(guī)草案并解答現(xiàn)行各種法規(guī)”。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)方面，共設(shè)置了包括民事法規(guī)委員會(huì)、資料室、辦公廳等在內(nèi)的9個(gè)部門。1954年9月，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》，國(guó)務(wù)院在此背景下成立。隨后，國(guó)務(wù)院發(fā)出了調(diào)整中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)的通知，決定不再保留政務(wù)院法制委員會(huì)。據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦公室原主任曹康泰描述，政務(wù)院法制委員會(huì)在成立的5年時(shí)間里，共審議或草擬以中央人民政府、政務(wù)院以及各委、部和各大行政區(qū)名義發(fā)布的法規(guī)、規(guī)章3500余件，其中由政務(wù)院發(fā)布和批準(zhǔn)發(fā)布的條例、通則、辦法等法規(guī)達(dá)230件。[注]參見(jiàn)曹康泰：《政府法制建設(shè)的探索與發(fā)展》，載《黨建研究》2009年第10期。此類法規(guī)、規(guī)章和文件在構(gòu)筑新政權(quán)的法律基石、穩(wěn)定社會(huì)秩序、推動(dòng)黨和國(guó)家在過(guò)渡時(shí)期總?cè)蝿?wù)的順利實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了重要作用。

(二)國(guó)務(wù)院法制局(1954年—1959年)

1954年10月，經(jīng)第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議批準(zhǔn)，設(shè)立了國(guó)務(wù)院法制局，其行政地位為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。此為政府法制機(jī)構(gòu)在新中國(guó)發(fā)展進(jìn)程中的第二個(gè)階段。1955年11月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)通過(guò)的《國(guó)務(wù)院法制局組織簡(jiǎn)則》規(guī)定，國(guó)務(wù)院法制局在國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下，執(zhí)行草擬法規(guī)草案、審查相關(guān)法規(guī)草案、辦理其他有關(guān)法制的工作等行政任務(wù)。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上，國(guó)務(wù)院法制局設(shè)置了4個(gè)組、3個(gè)室，由這7個(gè)部門分工合作，具體履行各項(xiàng)職能。在這一時(shí)期，國(guó)務(wù)院法制局著手整理了國(guó)務(wù)院(含政務(wù)院)發(fā)布和批準(zhǔn)的法規(guī)，并編輯出版了從1954 年到 1959 年期間的《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編》，還一并主持推動(dòng)各省、市設(shè)置政府法制機(jī)構(gòu)。

1959年6月，根據(jù)第二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議《關(guān)于批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院調(diào)整直屬機(jī)構(gòu)的決議》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院法制局的建制被撤銷。同一時(shí)期被撤銷的，還有司法部、監(jiān)察部等諸多機(jī)關(guān)。有所不同的是，國(guó)務(wù)院法制局的部分職能并未隨機(jī)構(gòu)一并取消，而是劃歸至國(guó)務(wù)院秘書廳。隨后，國(guó)務(wù)院秘書廳新設(shè)了法律室，該時(shí)期它的主要職能是協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)審查國(guó)務(wù)院各部門所報(bào)送的法規(guī)。正是由于這種制度安排，國(guó)務(wù)院法制局的部分職能得以在嚴(yán)峻的政治形勢(shì)下繼續(xù)存續(xù)了一段時(shí)間。然而，到了1965年，國(guó)務(wù)院秘書廳法律室也被撤銷，其業(yè)務(wù)與秘書廳秘書處的業(yè)務(wù)合并，繼而成立了秘書室，法規(guī)審查工作由秘書室內(nèi)部的一個(gè)組兼理?！拔母铩遍_(kāi)始后，新中國(guó)的法制建設(shè)遭到巨大沖擊，這種隱形的政府法制機(jī)構(gòu)也難以維續(xù)，故在1966年底被徹底撤銷?！拔母铩逼陂g，國(guó)務(wù)院曾進(jìn)行過(guò)幾次機(jī)構(gòu)改革，但政府法制機(jī)構(gòu)未能得到重建。由于以上原因，政府法制機(jī)構(gòu)就此出現(xiàn)中斷，政府法制工作在此后的10多年時(shí)間里處于停滯狀態(tài)。

(三)國(guó)務(wù)院辦公廳法制局、國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心(1978年—1986年)

黨的十一屆三中全會(huì)把加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)作為國(guó)家民主政治生活中必須堅(jiān)持的方針。[注]參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》(1978年12月22日通過(guò))。1979年7月，為適應(yīng)改革開(kāi)放需要，國(guó)務(wù)院以1970年所成立的國(guó)務(wù)院辦公室為基礎(chǔ)，在內(nèi)設(shè)的值班室中增設(shè)了第五組，該組的主要職責(zé)是審查各部門報(bào)送國(guó)務(wù)院的法律、法規(guī)草案。1980年5月，國(guó)務(wù)院辦公室更名為國(guó)務(wù)院辦公廳，隨后以值班室第五組為基礎(chǔ)新建了國(guó)務(wù)院辦公廳法制局。1981年7月，國(guó)家為適應(yīng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)立法工作需求，相應(yīng)成立了國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心，該中心為國(guó)務(wù)院下屬的研究咨詢機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)的是對(duì)國(guó)務(wù)院各經(jīng)濟(jì)部門草擬、修改經(jīng)濟(jì)法規(guī)的事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)、組織及協(xié)調(diào)。1982年6月，司法部在進(jìn)行司法行政體制改革時(shí)，其行政法律法規(guī)編纂工作被劃轉(zhuǎn)至國(guó)務(wù)院辦公廳法制局承擔(dān)。[注]參見(jiàn)陳瑞華：《司法行政機(jī)關(guān)的職能定位》，載《東方法學(xué)》2018年第1期?？偟膩?lái)看，在這一時(shí)期，國(guó)務(wù)院辦公廳法制局和國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心相互并存，共同形成了改革開(kāi)放初期中央政府法制機(jī)構(gòu)的格局。

1981年以后，各省、自治區(qū)、直轄市的政府在法制局的基礎(chǔ)上，相繼建立了經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心或經(jīng)濟(jì)法規(guī)處(室)。這些機(jī)構(gòu)不屬于政府的職能部門，基本上無(wú)法行使監(jiān)督執(zhí)行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的職能，尤其是缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)法規(guī)執(zhí)行中發(fā)生的糾紛、爭(zhēng)端和分歧意見(jiàn)的調(diào)解與裁決之權(quán)。這說(shuō)明,它們同“四個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)法制工作的要求還是不相適應(yīng)。[注]參見(jiàn)侯炳偉：《論政府中的經(jīng)濟(jì)法制機(jī)構(gòu)》，載《法學(xué)評(píng)論》1986年第1期。雖然省以下的不少地方政府同樣設(shè)置了政府法制機(jī)構(gòu)，但職責(zé)不夠明確、名稱不一，有些地方存在政府法制局與經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心并存的形態(tài)，有的僅設(shè)置了政府法制局。一言以蔽之，各個(gè)地方政府尚未形成較為統(tǒng)一的模式。

(四)國(guó)務(wù)院法制局(1986年—1998年)

1986年4月，國(guó)務(wù)院改革了國(guó)務(wù)院辦公廳法制局、國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心并存的模式，決定合并這兩個(gè)機(jī)構(gòu)，成立新的國(guó)務(wù)院法制局。同時(shí)，為暢通國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)法學(xué)界在理論與實(shí)務(wù)上的日常交流，仍保留國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心的牌子，該中心的活動(dòng)納入國(guó)務(wù)院法制局的事務(wù)范疇。

國(guó)務(wù)院法制局作為該時(shí)期的政府法制機(jī)構(gòu)，它的發(fā)展過(guò)程可細(xì)分為三階段。第一個(gè)階段是從1986年4月到1988年10月，國(guó)務(wù)院法制局在行政層級(jí)上是作為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了國(guó)務(wù)院整體性法制任務(wù)。同時(shí)，以國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心名義，與經(jīng)濟(jì)法學(xué)界展開(kāi)密切的理論交流。1987年4月，全國(guó)政府法制工作會(huì)議召開(kāi)，“政府法制”這一概念被正式提出，折射出政府法制工作新的發(fā)展動(dòng)向。[注]改革開(kāi)放以后，政府法制機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的工作用力較多，當(dāng)時(shí)大多稱之為經(jīng)濟(jì)法制工作，“政府法制”這一概念尚未提出。1985年前后，部分學(xué)者和領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)始提倡以政府法制取代原先的經(jīng)濟(jì)法制。參見(jiàn)張武揚(yáng)、焦風(fēng)君:《中國(guó)政府法制論稿》，中國(guó)法制出版社2002年版，第28-29頁(yè)。第二個(gè)階段是從1988年 10月至1994年3月，國(guó)務(wù)院法制局的行政層級(jí)被確定為辦事機(jī)構(gòu)。按照國(guó)務(wù)院這一時(shí)期批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院法制局“三定方案”》之規(guī)定, 它扮演的是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下法制方面的參謀和助手角色。第三個(gè)階段是從1994年3月到1998年3月，國(guó)務(wù)院法制局的行政層級(jí)由辦事機(jī)構(gòu)改為直屬機(jī)構(gòu)。按照該時(shí)期的“三定方案”，它是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志在政府法制工作方面的參謀和助手。[注]參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)務(wù)院法制局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔1994〕38號(hào))?？偟膩?lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院法制局在這12年時(shí)間內(nèi)，較為出色地完成了政府法制任務(wù)。

在國(guó)務(wù)院法制局成立后的幾年時(shí)間里，多數(shù)地方相應(yīng)地設(shè)置或改革了政府法制機(jī)構(gòu)，通過(guò)成立政府法制局或法制辦公室承擔(dān)政府法制工作。當(dāng)然，部分地方與中央政府的發(fā)展步伐不完全同步。例如，廣州市是在1990年6月成立的政府法制局，該機(jī)構(gòu)并不完全獨(dú)立，依然隸屬于市政府辦公廳。[注]參見(jiàn)李毅：《改革開(kāi)放背景下的地方政府法制演進(jìn)路徑——以廣州市政府法制建設(shè)為視角》，載《法治論壇》2010年第1期。20世紀(jì)90年代初，是縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速的時(shí)期。1989年4月《行政訴訟法》的頒布，對(duì)地方政府法制工作提出了更高期待。原本沒(méi)有政府法制機(jī)構(gòu)的部分市、縣政府，在此背景下紛紛新設(shè)政府法制局或法制科。先前業(yè)已成立的政府法制機(jī)構(gòu)，也進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，在行政組織、級(jí)別及編制上增強(qiáng)力量。1993 年10月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)政府法制工作的決定》中指出，“要加強(qiáng)政府法制工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的建設(shè)”。在當(dāng)時(shí)，作為行政管理最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，一般不設(shè)置獨(dú)立的政府法制機(jī)構(gòu)。為克服基層政府在依法行政方面的困難，浙江省溫嶺市于1997年在全國(guó)率先試設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制機(jī)構(gòu)——澤國(guó)鎮(zhèn)法制辦公室，并配備了一名兼職的法制員。[注]參見(jiàn)陳鼎：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的困境與出路——溫嶺市創(chuàng)設(shè)鎮(zhèn)(街道)“法制辦”的實(shí)踐與啟示》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)》2012年第5期。這是地方政府為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和服務(wù)水平所探尋的有益途徑。隨即，其他鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也開(kāi)始探索設(shè)立政府法制機(jī)構(gòu)，在管理機(jī)制上多數(shù)是與同級(jí)政府辦公室合署辦公。

(五)國(guó)務(wù)院法制辦公室(1998年—2018年)

1998年3月，國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，將國(guó)務(wù)院法制局改為國(guó)務(wù)院法制辦公室。在同一個(gè)月，中共中央決定在國(guó)務(wù)院法制辦公室成立黨組。根據(jù)1998年6月國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于國(guó)務(wù)院法制辦公室職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)〔1998〕39號(hào))的規(guī)定，國(guó)務(wù)院法制辦公室是協(xié)助總理辦理法制工作事項(xiàng)的辦事機(jī)構(gòu)。同時(shí)，其行政級(jí)別由副部級(jí)升格為正部級(jí)。從1999年起地方政府法制機(jī)構(gòu)啟動(dòng)了新一輪改革。多數(shù)地方通過(guò)參照國(guó)務(wù)院法制辦公室模式，在內(nèi)部重新組建了政府法制辦公室。

在內(nèi)設(shè)部門方面，國(guó)務(wù)院法制辦公室機(jī)關(guān)設(shè)置了秘書行政司(研究司)、政法勞動(dòng)社會(huì)保障法制司、政府法制協(xié)調(diào)司等8個(gè)職能司。2005年7月28日，經(jīng)批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院法制辦公室增設(shè)行政復(fù)議司和政府法制研究中心。在地方，政府法制機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門在一定程度上都參照了國(guó)務(wù)院法制辦公室。相較而言，部分地方的政府法制機(jī)構(gòu)并未作出改變，依然沿用了法制局模式。當(dāng)然，有部分地方政府，尤其是縣一級(jí)政府的法制機(jī)構(gòu)并不獨(dú)立。有的雖然稱之為法制辦公室,但卻與政府辦公室一套班子、兩塊牌子。甚至有部分地方尚未設(shè)置政府法制機(jī)構(gòu)。曾有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2008年6月底，在全國(guó)2859個(gè)縣級(jí)政府中尚有約15%的縣級(jí)政府未設(shè)立法制機(jī)構(gòu)。[注]參見(jiàn)吳兢、黃慶暢：《中國(guó)強(qiáng)力推進(jìn)基層依法行政，“紅頭文件”兩年一清》，載《人民日?qǐng)?bào)》2008年6月25日第6版。而有的地方政府只是在政府辦公室內(nèi)部設(shè)置法制科，或者是在政府辦公室中的某部門專設(shè)法制員具體承擔(dān)政府法制事項(xiàng)。

(六)中華人民共和國(guó)司法部(2018年至今)

2018年2月，中共十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，同意把該方案的部分內(nèi)容按照法定程序提交十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。方案提出“組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)”，并決定將中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室設(shè)在司法部。同年3月，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，方案規(guī)定：“將司法部和國(guó)務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建司法部，作為國(guó)務(wù)院組成部門。不再保留國(guó)務(wù)院法制辦公室?！北据啓C(jī)構(gòu)改革的一大特點(diǎn)，是將“黨和國(guó)家”機(jī)構(gòu)改革一體同步推進(jìn)，在改革力度上超過(guò)以往歷次改革，屬于黨和國(guó)家在完善組織機(jī)構(gòu)方面作出的重大決策部署。

按照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》關(guān)于“所有地方機(jī)構(gòu)改革任務(wù)在2019年3月底前基本完成”之規(guī)定，目前各地已推動(dòng)政府法制機(jī)構(gòu)與同級(jí)原司法行政機(jī)關(guān)相整合。以遼寧省為例，根據(jù)《遼寧省機(jī)構(gòu)改革方案》，已將原省司法廳和省政府法制辦公室的職責(zé)整合為新的省司法廳，新機(jī)構(gòu)在2018年11月2日舉行了掛牌儀式，高效完成了整合任務(wù)。[注]參見(jiàn)欒嵐：《重新組建的省司法廳正式掛牌亮相》，遼寧長(zhǎng)安網(wǎng)http://www.lnfz.cn/news/18282.html，最后訪問(wèn)日期：2019年4月2日。今后，政府法制機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)的兩大職責(zé)將以新機(jī)構(gòu)這一組織載體繼續(xù)存在。

二、政府法制機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)整合的動(dòng)因

在2018年3月13日第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，國(guó)務(wù)委員王勇受國(guó)務(wù)院委托作了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明。涉及重新組建司法部的原因，他是這樣講述的：“為貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)基本方略，統(tǒng)籌行政立法、行政執(zhí)法、法律事務(wù)管理和普法宣傳，推動(dòng)政府工作納入法治軌道，將司法部和國(guó)務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建司法部。”[注]王勇：《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月14日第5版。這句話的含義，實(shí)際可理解為法治發(fā)展進(jìn)程背景下行政機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化的需要?；蛘哒f(shuō)，這可概括為政府法制機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)整合的動(dòng)力來(lái)源。

(一)行政機(jī)構(gòu)與法治發(fā)展進(jìn)程的契合

倘若行政法學(xué)的理論是一個(gè)由多元變量決定的函數(shù)，行政任務(wù)至少是自變量之一。[注]參見(jiàn)陳愛(ài)娥：《國(guó)家角色變遷下的行政任務(wù)》，載《月旦法學(xué)教室》第3期(2003年1月)。助力建設(shè)高水平的法治政府，可謂是政府法制機(jī)構(gòu)所承載行政任務(wù)的核心目標(biāo)。從政府法制機(jī)構(gòu)的上述演變歷程來(lái)看，它伴隨法治政府建設(shè)而漸次規(guī)范化。政府法制機(jī)構(gòu)的變遷，就是法治政府建設(shè)基礎(chǔ)上的行政機(jī)構(gòu)調(diào)適。而法治政府建設(shè)，需要放置在新中國(guó)法治建設(shè)大背景下加以理解。那么可以說(shuō)，從外部的改革背景看，政府法制機(jī)構(gòu)發(fā)展的進(jìn)程理應(yīng)同新中國(guó)法治發(fā)展進(jìn)程相契合。

回顧新中國(guó)法治建設(shè)的70年，它的發(fā)展進(jìn)程大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是法治乃法制，即靜態(tài)層面的法律制度；二是法治乃依法治國(guó)，即動(dòng)態(tài)層面的依法治理；三是法治乃全面依法治國(guó)。[注]本文關(guān)于法治三階段的判斷，參考了胡建淼的論述。他提出：我們黨關(guān)于法治的理論和實(shí)踐經(jīng)歷了三個(gè)階段，即“法制—法治—全面法治”。實(shí)現(xiàn)了兩大飛躍，即從“法制”到“法治”，從“法治”到“全面法治”。參見(jiàn)胡建淼：《以“兩個(gè)突出”“三個(gè)關(guān)鍵詞”解讀四中全會(huì)精神》，載《行政管理改革》2015年第6期。簡(jiǎn)言之，經(jīng)歷了從法制到法治再到全面依法治國(guó)的發(fā)展過(guò)程。

具體而言，在新中國(guó)成立初期，如何在廢除國(guó)民黨舊法統(tǒng)情況下構(gòu)建新中國(guó)的法律制度是亟待解決的問(wèn)題。在此法政歷史條件下，通過(guò)設(shè)置專門國(guó)家機(jī)關(guān)去承擔(dān)重建法律制度的任務(wù)，是當(dāng)時(shí)迫切的選擇。行政系統(tǒng)內(nèi)部法制建設(shè)的抓手之一，便是設(shè)置政府法制機(jī)構(gòu)。改革開(kāi)放后，政府法制機(jī)構(gòu)履行職能的焦點(diǎn)依然是構(gòu)建完備的法律制度。正如鄧小平在1986年1月的中央政治局常委會(huì)上的講話中提出，“搞四個(gè)現(xiàn)代化一定要有兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設(shè)，一手抓法制?！盵注]參見(jiàn)楊庚：《論鄧小平法制思想的幾個(gè)問(wèn)題》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》1995年第5期。這一論斷將法制建設(shè)上升到了與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相提并論的位置，能夠表明法制建設(shè)在改革開(kāi)放進(jìn)程中愈發(fā)重要的地位。因而，建國(guó)初期以及改革開(kāi)放后的較長(zhǎng)一段時(shí)期，政府法制機(jī)構(gòu)與國(guó)家法律制度建設(shè)的主題密不可分。等到了1997年，黨的十五大明確將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。1999年，“依法治國(guó)”被正式寫入憲法，此方針上升為國(guó)家意志。“法治”與“法制”雖然僅一字之差，但從內(nèi)涵上講卻有了重大突破，標(biāo)志著黨的領(lǐng)導(dǎo)方式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，也表明了黨堅(jiān)持依法治國(guó)、厲行法治的決心。[注]參見(jiàn)喻中：《新中國(guó)成立60年來(lái)中國(guó)法治話語(yǔ)之演進(jìn)》，載《新疆社會(huì)科學(xué)》2009年第5期。同一時(shí)期，政府法制機(jī)構(gòu)的組織形式由法制局改為法制辦公室模式，行政級(jí)別得到提升的有力措施亦能夠映襯依法治國(guó)的時(shí)代價(jià)值。中共十八大以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央從關(guān)系黨和國(guó)家前途命運(yùn)、長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略高度再次定位法治，開(kāi)啟了全面依法治國(guó)的新篇章，協(xié)力推動(dòng)法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)一體建設(shè)。緊接著，黨的十八屆四中全會(huì)出臺(tái)了全面推進(jìn)依法治國(guó)的綱領(lǐng)性文件。在黨的十九大上，全面依法治國(guó)作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的核心內(nèi)容之一被納入“八個(gè)明確”。新時(shí)代全面依法治國(guó)建設(shè)進(jìn)程中，根據(jù)法治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系，政府法制機(jī)構(gòu)有必要形成整體性、協(xié)調(diào)性的變革。這便是本次機(jī)構(gòu)改革中政府法制機(jī)構(gòu)發(fā)生演變的當(dāng)代背景。

綜上所述，伴隨著法治國(guó)家發(fā)展進(jìn)程，法治政府建設(shè)的時(shí)代內(nèi)涵不斷發(fā)生改變。為回應(yīng)上述法治變遷軌跡，作為政府法制工作承載力量的行為主體——政府法制機(jī)構(gòu)，同樣會(huì)在體制、機(jī)制及技術(shù)層面作出調(diào)整，并在動(dòng)態(tài)發(fā)展中重新建構(gòu)其職能、責(zé)任及組織。從改革發(fā)生機(jī)制來(lái)看，政府法制機(jī)構(gòu)改革議程的開(kāi)啟，是源于法治國(guó)家發(fā)展背景下對(duì)法治政府建設(shè)作出的整體性考量。據(jù)此，可作出如下論斷：政府法制機(jī)構(gòu)與法治發(fā)展進(jìn)程是一對(duì)互動(dòng)的范疇，法治進(jìn)程影響了政府法制機(jī)構(gòu)的配置，政府法制機(jī)構(gòu)反過(guò)來(lái)能夠助推法治建設(shè)，故二者的關(guān)系形態(tài)可用以詮釋政府法制機(jī)構(gòu)的變遷規(guī)律，亦能夠作為政府法制機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)相互整合的外在原因。

(二)大部門制改革理念下行政職能的優(yōu)化配置

從行政系統(tǒng)內(nèi)部看，改革政府法制機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是優(yōu)化行政職能的配置。職能和機(jī)構(gòu)作為行政體制改革的內(nèi)在和外在結(jié)構(gòu)性要素，前者是后者的內(nèi)核，后者是前者的載體。[注]參見(jiàn)張成福：《變革時(shí)代的中國(guó)政府改革與創(chuàng)新》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第5期。根據(jù)行政組織學(xué)的解釋，因應(yīng)社會(huì)狀況變化而設(shè)置或調(diào)整行政機(jī)構(gòu)去承載行政職能，能夠有效提升行政職能與組織建構(gòu)之間的匹配度。從公共管理和政治學(xué)理論而言，政府績(jī)效、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、職能轉(zhuǎn)變等常被用作觀察行政機(jī)構(gòu)改革的視角主線。在法學(xué)領(lǐng)域，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第27條、《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》(1997年)第4條等規(guī)定確立了國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置的精簡(jiǎn)、效率原則。政府法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置與調(diào)整，同樣要滿足組織精簡(jiǎn)、職能轉(zhuǎn)變等要求。比如，上文提及國(guó)務(wù)院辦公廳法制局與國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心整合為國(guó)務(wù)院法制局的過(guò)程，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、整合職能等理應(yīng)是其中考慮的內(nèi)部因素。

本次機(jī)構(gòu)改革，繼續(xù)貫徹了大部門制改革的理念。即通過(guò)發(fā)揮政府大部門宏觀管理，去避免行政機(jī)構(gòu)之間的職能交叉和多頭管理等弊端，“優(yōu)化、協(xié)同、高效”是貫徹其中的重要思路之一。[注]參見(jiàn)施雪華、趙忠辰：《黨的十九大后中國(guó)新一輪大部制改革的背景和思路》，載《理論與改革》2018年第4期。之所以原政府法制機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)能夠整合，是因?yàn)槎呔哂袃?yōu)化行政職能的前提性基礎(chǔ)，此為改革的內(nèi)在可行性。這種前提性基礎(chǔ)表現(xiàn)為兩方面內(nèi)容：一個(gè)是行政職能較為接近。政府法制機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職能基本上是圍繞法治政府建設(shè)而展開(kāi)，原司法行政機(jī)關(guān)的職能更側(cè)重于律師管理、社區(qū)矯正等法治社會(huì)事務(wù)，兩者同為行政系統(tǒng)中法治建設(shè)的中堅(jiān)力量，故它們之間的關(guān)系無(wú)法割裂。例如，政府法制機(jī)構(gòu)被視為“政府專職法律顧問(wèn)”，而原司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督律師工作，此番重組能夠使政府專職法律顧問(wèn)的職能與原司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)政府法律顧問(wèn)律師隊(duì)伍的職能實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。另一個(gè)是行政職能存在交叉重合的地方。試舉兩例，首先這兩大機(jī)構(gòu)都具有普法宣傳教育的職能，新機(jī)構(gòu)可充分整合分散的資源，在此類事務(wù)方面發(fā)揮更大的優(yōu)勢(shì)。又比如，政府法制機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)都具有牽頭組織法治評(píng)估的指標(biāo)體系。雖然前者側(cè)重于法治政府效果評(píng)估，后者側(cè)重于法治建設(shè)效果評(píng)估，但二者的界限在行政系統(tǒng)內(nèi)部并非涇渭分明。

總的來(lái)說(shuō)，本次機(jī)構(gòu)改革是根據(jù)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的精神，由新機(jī)構(gòu)一個(gè)部門統(tǒng)籌高效配置有關(guān)方面的事務(wù)。[注]中共十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出，“優(yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)?！蓖ㄟ^(guò)將兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職能有機(jī)組合，既有利于打通司法行政與行政立法、行政執(zhí)法監(jiān)督等行政事務(wù)之間的隔閡，又能夠凸顯出新機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)原先兩大機(jī)構(gòu)關(guān)系上的整體優(yōu)勢(shì)。以上便是政府法制機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)整合的內(nèi)在動(dòng)因。

三、政府法制機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)整合所衍生的問(wèn)題

目前，全國(guó)各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)已基本整合至新機(jī)構(gòu)之中，職責(zé)、人員乃至辦公場(chǎng)所轉(zhuǎn)并的過(guò)程都比較順利。然而，改革實(shí)踐中看似良好的現(xiàn)象或效果，卻不能說(shuō)明新機(jī)構(gòu)在職責(zé)履行方面的容許性已毫無(wú)爭(zhēng)議。實(shí)際上，新機(jī)構(gòu)不僅在職責(zé)定位、行政復(fù)議、合法性審查等方面的自洽性值得探究，而且在機(jī)構(gòu)改革后期的法治建設(shè)也有探討的必要。

(一)新機(jī)構(gòu)職責(zé)定位的疑問(wèn)

應(yīng)當(dāng)注意，政府法制機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)之間并不存在誰(shuí)吞并誰(shuí)的說(shuō)法，二者都是并入到重新組建的機(jī)構(gòu)之中，整合的宗旨是優(yōu)化先前各自的職能。換言之，政府法制機(jī)構(gòu)是機(jī)構(gòu)、人員及職責(zé)并入到了新機(jī)構(gòu)，新機(jī)構(gòu)還會(huì)同時(shí)扮演著原司法行政機(jī)關(guān)的角色。解析概念術(shù)語(yǔ)，所謂“重新組建”，是指原來(lái)的機(jī)構(gòu)名稱并沒(méi)有變化，但因?yàn)橛辛似渌麢C(jī)構(gòu)的并入，成為新的更大的機(jī)構(gòu)和具有更多職能職責(zé)的機(jī)構(gòu)。[注]參見(jiàn)許耀桐：《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革：若干重要概念術(shù)語(yǔ)解析》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。雖然本次機(jī)構(gòu)整合中新機(jī)構(gòu)的命名在形式上沿襲了原司法行政機(jī)關(guān)，即當(dāng)前新機(jī)構(gòu)都是以司法部、廳、局(所、處)命名，而不是政府法制辦公室或法制局。不過(guò)，新機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)的職責(zé)定位并不相同。也即，現(xiàn)在的新司法部不等于原司法部，省政府所屬的新司法廳也不是之前的司法廳，縣政府所屬的新司法局也并非以前的原司法局，等等。

那么，新機(jī)構(gòu)到底是何種職責(zé)定位呢？首先，我們來(lái)看政府法制機(jī)構(gòu)。先前，其在立法、行政復(fù)議、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政決策等方面能夠履行的職能甚多。形象地看，在政府法治活動(dòng)的大棋盤中，政府法制機(jī)構(gòu)是一顆活棋子，它游走于很多層面和環(huán)節(jié)。[注]參見(jiàn)余翔、李娜：《地方政府法制辦的政策功能研究》，載《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第4期。而在改革之前，原司法行政機(jī)關(guān)主管本區(qū)域范圍內(nèi)的司法行政工作，其行政職能集中在擬定司法行政工作計(jì)劃、負(fù)責(zé)監(jiān)獄管理、普法宣傳、社區(qū)矯正、律師管理等多個(gè)方面。在行政地位上，政府法制機(jī)構(gòu)在新中國(guó)70年的發(fā)展歷程中，曾被界定為直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)甚至政府辦公廳(室)內(nèi)設(shè)部門。而原司法行政機(jī)關(guān)是同級(jí)政府的組成部門，在行政地位上往往高于政府法制機(jī)構(gòu)，其在新中國(guó)70年間主要存在國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)、法院司法行政機(jī)關(guān)和行使部分司法行政權(quán)的國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)三種定位。[注]參見(jiàn)高通：《我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)定位的歷史變遷與反思》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第2期。所以，政府法制機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)的行政屬性并不相同。

當(dāng)前，并無(wú)明確的法律對(duì)新機(jī)構(gòu)的職責(zé)性質(zhì)作出明確的界定。若將新機(jī)構(gòu)界定為原司法行政機(jī)關(guān)，這一性質(zhì)恐怕難以將政府法制機(jī)構(gòu)的屬性囊括在內(nèi)。同樣，新機(jī)構(gòu)更沒(méi)有被界定為政府法制機(jī)構(gòu)的可能性，這將導(dǎo)致國(guó)務(wù)院《法規(guī)規(guī)章備案條例》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》等諸多法律法規(guī)及政策文件中的“政府法制機(jī)構(gòu)”條款將無(wú)所適從。

(二)組織機(jī)構(gòu)法治化的新挑戰(zhàn)

通過(guò)對(duì)比2018年2月底黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和2018年3月13日國(guó)務(wù)委員王勇代表國(guó)務(wù)院在全國(guó)人大會(huì)議上作的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》，在涉及“重新組建司法部”部分，兩份文件論述的理路和職責(zé)規(guī)定都高度一致，彰顯出中共中央的執(zhí)政黨地位。黨的這份改革方案為后續(xù)展開(kāi)的實(shí)踐確立了政治正當(dāng)性。然而，在經(jīng)全國(guó)人大審議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》這一正式文件中，涉及的上述內(nèi)容卻要簡(jiǎn)單得多，僅僅提到了“將司法部和國(guó)務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建司法部”這兩句話，新司法部具體有哪些職權(quán)、機(jī)構(gòu)如何整合等內(nèi)容語(yǔ)焉不詳，當(dāng)然這與改革方案的宏觀特性有關(guān)。針對(duì)此種情形，楊建順認(rèn)為，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》已獲得了合法性，但其“籠統(tǒng)授權(quán)”的方式有可能導(dǎo)致新司法部在相關(guān)職責(zé)設(shè)定上有合法正當(dāng)性不足之嫌。[注]參見(jiàn)楊建順：《重新組建司法部的意義》，中國(guó)憲治網(wǎng)http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=13064，最后訪問(wèn)時(shí)間：2019年2月25日。的確，上述政策文件似乎不能完全替代實(shí)定法應(yīng)發(fā)揮的依據(jù)作用，政治正當(dāng)性與法律正當(dāng)性缺一不可。在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，離不開(kāi)行政組織法去框定行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、地位、權(quán)責(zé)、人員及管理等內(nèi)容。機(jī)構(gòu)改革過(guò)程的法治化程度不高，同樣是先前我國(guó)歷次機(jī)構(gòu)改革中存在的問(wèn)題。

據(jù)國(guó)務(wù)院各部門初步估算，本次機(jī)構(gòu)改革所需要修改或廢止的行政法規(guī)數(shù)量達(dá)到了 230多部。[注]參見(jiàn)馬懷德：《為機(jī)構(gòu)改革提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障》，載《中國(guó)商報(bào)》2018年6月14日第 A02 版。2018年4月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》，隨后國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》，為行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)授權(quán)。但是，有學(xué)者質(zhì)疑這種做法只是“事后”打補(bǔ)丁，提出更有必要就行政機(jī)構(gòu)與法定職責(zé)的脫節(jié)情況展開(kāi)理論闡釋。[注]參見(jiàn)賈圣真：《行政任務(wù)視角下的行政組織法學(xué)理革新》，載《浙江學(xué)刊》2019年第1期。在短短的一兩年改革時(shí)間內(nèi)，希冀通過(guò)人大授權(quán)或政策文件便將政府法制機(jī)構(gòu)助推法治政府建設(shè)的職責(zé)順利轉(zhuǎn)入新機(jī)構(gòu)，將可能會(huì)在法律依據(jù)方面遭遇挑戰(zhàn)。質(zhì)言之，機(jī)構(gòu)改革不僅是技術(shù)問(wèn)題，更是法律問(wèn)題。

我國(guó)自1988年機(jī)構(gòu)改革以來(lái)一直通過(guò)采用“定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制”的方式，去保障、鞏固改革成果。本次改革中，新司法部延續(xù)了這種做法，在整合后便完成了“三定”規(guī)定(方案)的起草和報(bào)批?！叭ā币?guī)定在某種程度上具有部門組織法的雛形，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，此類內(nèi)部文件的法律效力有限，權(quán)威性與穩(wěn)定性也不夠。又比如，面對(duì)其他行政機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)改革后出現(xiàn)的有機(jī)構(gòu)無(wú)法定職權(quán)或有職權(quán)無(wú)機(jī)構(gòu)等尷尬情況，新機(jī)構(gòu)理應(yīng)履行好政府法制機(jī)構(gòu)原先在立法方面的職責(zé)。另外，機(jī)構(gòu)改革與人員編制密不可分，編制管理與機(jī)構(gòu)職能的匹配是改革后期需要關(guān)注的課題。2019年1月，新司法部印發(fā)的《全面深化司法行政改革綱要(2018—2022年)》(以下簡(jiǎn)稱“《2018年司法行政綱要》”)立足于機(jī)構(gòu)改革后的任務(wù)要求，為今后幾年全面深化司法行政工作的圖景進(jìn)行了描繪。應(yīng)該看到，上述文件在機(jī)構(gòu)過(guò)渡階段能夠指引新機(jī)構(gòu)履職的方向，但是政策推動(dòng)的改革成果可能會(huì)產(chǎn)生短期、不穩(wěn)定的弊端。

(三)行政復(fù)議的角色悖論

根據(jù)《行政復(fù)議法》第14條的規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市政府的具體行政行為不服的，應(yīng)向原機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照該法的規(guī)定作出最終裁決。此前由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)裁決的案件，在具體承辦過(guò)程中都是讓申請(qǐng)人向國(guó)務(wù)院法制辦公室申請(qǐng)。這是因?yàn)椋瑖?guó)務(wù)院法制辦公室作為國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)著行政復(fù)議裁決職能，需負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)的行政復(fù)議工作。此次機(jī)構(gòu)重組后，指導(dǎo)行政復(fù)議應(yīng)訴乃新司法部的職責(zé)之一。今后若對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省級(jí)政府作出的具體行政行為不服，實(shí)際是由新司法部具體承擔(dān)國(guó)務(wù)院的行政復(fù)議裁決職能。不管是原司法部還是新司法部，在當(dāng)前行政體制下的定位都是國(guó)務(wù)院組成部門。就目前行政復(fù)議體制來(lái)看，新司法部既可能是行政復(fù)議的被申請(qǐng)部門，也可能是承辦國(guó)務(wù)院裁決的行政復(fù)議案件的機(jī)構(gòu)。換言之，新司法部既是“運(yùn)動(dòng)員”，又具有“裁判員”的身份。這樣的雙重角色難免會(huì)產(chǎn)生悖論，它是否適合承辦此類案件得打個(gè)問(wèn)號(hào)。

在地方，近些年多級(jí)政府啟動(dòng)了行政復(fù)議改革試點(diǎn)，主要產(chǎn)生了行政復(fù)議委員會(huì)和行政復(fù)議局兩種模式。行政復(fù)議委員會(huì)作為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，一般不作為獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)。此種模式又可劃分為三種子類型：一是將原來(lái)分散于政府各部門的行政復(fù)議權(quán)，全部集中到政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)；二是行政復(fù)議委員會(huì)集中行使部分行政復(fù)議審理權(quán)；三是行政復(fù)議委員會(huì)不改變?cè)械男姓?fù)議體制，通過(guò)吸收外部專家人士對(duì)疑難案件進(jìn)行研究。[注]參見(jiàn)黃學(xué)賢：《關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)的冷思考》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第11期。而行政復(fù)議局改革模式，一般是對(duì)外加掛獨(dú)立的行政復(fù)議局牌子，這以浙江省義烏市的試點(diǎn)改革最為典型。義烏市政府設(shè)立了行政復(fù)議局，該機(jī)構(gòu)掛牌在市政府法制辦公室下，實(shí)行一個(gè)窗口對(duì)外，集中行使行政復(fù)議職權(quán)。[注]參見(jiàn)方宜圣、陳梟窈：《行政復(fù)議體制改革“義烏模式”思考》，載《行政法學(xué)研究》2016年第5期。該模式希冀通過(guò)更為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)去集中承載復(fù)議資源，在實(shí)質(zhì)上改變“條塊結(jié)合”的復(fù)議體制。此兩種試點(diǎn)模式，都與政府法制機(jī)構(gòu)的關(guān)系密切。行政復(fù)議委員會(huì)辦公室大多設(shè)置在政府法制機(jī)構(gòu)，并與之共同辦公，“一套人馬，兩塊牌子”。[注]參見(jiàn)王青斌:《行政復(fù)議制度的變革與重構(gòu)——兼論<行政復(fù)議法>的修改》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第139頁(yè)。當(dāng)然，也有的地方直接將行政復(fù)議委員會(huì)安排在政府法制機(jī)構(gòu)。比如，在上海市，市、區(qū)兩級(jí)政府法制辦公室承擔(dān)同級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)的日常行政工作，負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件的立案受理、調(diào)查取證、案件審查等具體事務(wù)。[注]參見(jiàn)《上海市人民政府關(guān)于本市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(滬府發(fā)〔2011〕65號(hào))。

本次機(jī)構(gòu)改革對(duì)行政復(fù)議體制的影響很大。在新機(jī)構(gòu)承接政府法制機(jī)構(gòu)職能的情況下，它理所當(dāng)然要承擔(dān)行政復(fù)議委員會(huì)或行政復(fù)議局的具體事務(wù)。然而，當(dāng)新機(jī)構(gòu)自身又成為行政復(fù)議被申請(qǐng)人時(shí)，其行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的身份將使得復(fù)議公信力大打折扣，并引發(fā)行政復(fù)議部門化的傾向。根據(jù)2018年行政訴訟法司法解釋的規(guī)定，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中依法收集和補(bǔ)充的證據(jù)可以作為法院認(rèn)定原行政行為合法的根據(jù)。試想，倘若新機(jī)構(gòu)成為復(fù)議被申請(qǐng)人，那么現(xiàn)行復(fù)議體制將可能給它 “補(bǔ)正”原行政行為的合法性提供機(jī)會(huì)，如此將威脅到復(fù)議本身的嚴(yán)肅性和公正性。上述質(zhì)疑并非是認(rèn)為在“任何人不能做自己的法官”準(zhǔn)則下復(fù)議職能與復(fù)議機(jī)構(gòu)就必須完全獨(dú)立，更無(wú)意否認(rèn)本次機(jī)構(gòu)改革的積極意義。但是，即使新機(jī)構(gòu)本身不會(huì)牽扯太多部門利益，行政復(fù)議在裁決方面的居中評(píng)判屬性卻客觀要求復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)構(gòu)保持相對(duì)獨(dú)立。與此同時(shí)，新機(jī)構(gòu)作為復(fù)議被申請(qǐng)人時(shí)的具體流程和糾紛解決，仍亟待更為合理的制度設(shè)計(jì)。

(四)合法性審查的中立性難題

政府法制機(jī)構(gòu)在行政系統(tǒng)內(nèi)發(fā)揮著合法性審查的重要作用，下面擇其要點(diǎn)，對(duì)協(xié)調(diào)立法與行政執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程中的合法性審查略作闡釋。

1.協(xié)調(diào)立法過(guò)程。我國(guó)的立法權(quán)實(shí)際上是由人大及其常委會(huì)、行政機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)分別行使，而不是由某個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一行使。對(duì)政府法制機(jī)構(gòu)而言，除憲法之外，法律、行政法規(guī)及行政規(guī)章的立法過(guò)程實(shí)際都與之密切相關(guān)，它在這個(gè)過(guò)程中能夠發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。2014年10月中共十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草?！边@句話的潛臺(tái)詞是認(rèn)為政府法制機(jī)構(gòu)在行政立法中能夠發(fā)揮主導(dǎo)作用?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》規(guī)定，重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草，有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。

政府法制機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)立法時(shí)的一大特征，是以相對(duì)中立或超然的姿態(tài)介入其中，以發(fā)揮合法性審查作用。以政府法制辦公室為例，它作為本級(jí)政府辦事機(jī)構(gòu)，經(jīng)常協(xié)助政府立法，并負(fù)責(zé)起草或者協(xié)助起草有關(guān)重要法律草案、法規(guī)或規(guī)章的草案。根據(jù)國(guó)務(wù)院《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，在立法前，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門就立法事務(wù)向國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)后，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對(duì)立項(xiàng)申請(qǐng)作出評(píng)估論證，并在向社會(huì)公開(kāi)征集立法項(xiàng)目建議后報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審批。面對(duì)上述情況，新機(jī)構(gòu)作為政府法制機(jī)構(gòu)將面臨中立性的質(zhì)疑。今后新機(jī)構(gòu)在涉及本部門事項(xiàng)的立法事項(xiàng)時(shí)，該如何報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)便遇到了難點(diǎn)。本次機(jī)構(gòu)改革賦予了新司法部有關(guān)法律和行政法規(guī)草案的起草權(quán)限。但在實(shí)踐中，某項(xiàng)法律是否出臺(tái)與國(guó)務(wù)院某部門關(guān)系非常密切。例如，2012年國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家糧食局會(huì)同有關(guān)部門在制定《糧食法》(征求意見(jiàn)稿)后報(bào)至國(guó)務(wù)院法制辦公室，國(guó)務(wù)院法制辦公室在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上對(duì)草案作進(jìn)一步修改。[注]參見(jiàn)佚名：《糧食法草案已報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦》，載《中國(guó)食品學(xué)報(bào)》2013年第1期?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，倘若將來(lái)新司法部想要推動(dòng)某項(xiàng)法律出臺(tái)時(shí)，其自身作為國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)，如何在審查部門利益與立法中立性之間保持平衡值得深思。地方政府的新機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)地方立法時(shí)，同樣會(huì)面臨這樣的困境。

2.行政執(zhí)法監(jiān)督。開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督的目的，是預(yù)防、制止或糾正行政執(zhí)法中的不當(dāng)行為。這些不當(dāng)行為，尤其以違法行為最為突出。當(dāng)前的行政執(zhí)法監(jiān)督體系，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾在內(nèi)都屬于監(jiān)督主體。先前，政府法制機(jī)構(gòu)是行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的有機(jī)組成部分。政府法制機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)展監(jiān)督，及時(shí)指出其他行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中的違法行為等不足，使之靈活高效地改進(jìn)執(zhí)法方式。在實(shí)踐中，政府法制機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程中，會(huì)運(yùn)用行政執(zhí)法資格審核、行政執(zhí)法卷宗評(píng)查、行政執(zhí)法考核及行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)等方法。例如，行政執(zhí)法證件往往是由政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，經(jīng)審查合格的，才發(fā)放相應(yīng)的《行政執(zhí)法證》，執(zhí)法證件一般是加蓋本級(jí)政府行政執(zhí)法證專用章。因而，接受行政執(zhí)法監(jiān)督，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)履職階段必經(jīng)的步驟。但是，政府法制機(jī)構(gòu)整合并入新機(jī)構(gòu)后，新機(jī)構(gòu)能否在涉及原司法行政機(jī)關(guān)事務(wù)的執(zhí)法監(jiān)督方面繼續(xù)保持超然性，便會(huì)引發(fā)中立性的質(zhì)疑。

四、新機(jī)構(gòu)有效履行政府法制機(jī)構(gòu)職能的主要措施

過(guò)去政府法制機(jī)構(gòu)服務(wù)的對(duì)象主要是本級(jí)政府，政府法制機(jī)構(gòu)整合并入新機(jī)構(gòu)后，已經(jīng)由原先的單一角色演變?yōu)槿嬉婪ㄖ螄?guó)背景下的法治機(jī)構(gòu)。在未來(lái)，為調(diào)適好政府法制機(jī)構(gòu)這一板塊的職責(zé)，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革后的容許性，夯實(shí)新機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌法治建設(shè)的基礎(chǔ)，還有必要結(jié)合上述問(wèn)題，實(shí)行如下對(duì)策。

(一)通過(guò)修正“司法行政”概念將新機(jī)構(gòu)界定為新司法行政機(jī)關(guān)

在日常生活中，人們對(duì)于“司法”“行政”“立法”等詞匯已經(jīng)耳熟能詳，但“司法行政”卻似乎會(huì)使人產(chǎn)生陌生的感覺(jué)。司法行政一詞的英文表述是Judicial Administration，而 Administration除行政、行政管理之外，還具有管理、執(zhí)行、實(shí)施等意義。[注]《英漢法律詞典》(修訂本)，法律出版社1999年版，第23、423頁(yè)。可見(jiàn)司法行政在大范圍內(nèi)的含義相當(dāng)廣泛。司法部原部長(zhǎng)張福森曾為此下過(guò)定義，他認(rèn)為司法行政是與司法有關(guān)的行政或行政管理，有司法的地方就有司法行政。[注]參見(jiàn)張福森：《司法部長(zhǎng)談司法行政》，法律出版社2006年版，第1頁(yè)。這個(gè)概念初步界定了司法行政的范圍，但實(shí)際內(nèi)涵還是較為抽象。若我們不去糾結(jié)該詞匯的具體意涵，通過(guò)觀察使用的主體能夠發(fā)現(xiàn)，其在中國(guó)語(yǔ)境下主要是原司法行政機(jī)關(guān)的人員在使用。[注]參見(jiàn)吳愛(ài)英：《加快建設(shè)司法行政信息化升級(jí)版，提高管理服務(wù)效能，推動(dòng)司法行政改革發(fā)展》，載《中國(guó)司法》2016年第11期；張欽：《司法體制改革呼喚司法行政職能回歸》，載《中國(guó)司法》2008年第6期；王公義：《我國(guó)司法行政體制的歷史沿革》，載《中國(guó)司法》2004年第1期。這里的司法行政機(jī)關(guān)，指的就是原司法部、廳、局等，也就是一級(jí)政府的職能部門。本文便是在此范圍內(nèi)對(duì)原司法行政機(jī)關(guān)展開(kāi)的討論。

筆者認(rèn)為，假如想厘清新機(jī)構(gòu)的職責(zé)性質(zhì)，關(guān)鍵的一步，便是對(duì)“司法行政”的概念作出一定的改造。理由在于，通觀政府法制機(jī)構(gòu)的職責(zé)履行及詞匯表達(dá)，司法行政這一概念基本與之無(wú)關(guān)。實(shí)際上，在新機(jī)構(gòu)容納原司法行政機(jī)關(guān)與政府法制機(jī)構(gòu)的雙重職責(zé)后，其被命名為“法務(wù)部、廳、局(處、科)”似乎更為妥帖。在新機(jī)構(gòu)已被命名為司法部、廳、局(處、所)的現(xiàn)狀下，重新考慮命名已無(wú)意義。上文所述的《2018年司法行政綱要》，其中司法行政的概念在形式上沿用了之前的表述，但實(shí)際內(nèi)容卻是將政府法制機(jī)構(gòu)涵蓋其中。那么，對(duì)原“司法行政”概念作出改造，便是值得考慮的方法。換言之，本輪機(jī)構(gòu)改革后，“司法行政”概念已經(jīng)涵蓋了立法、執(zhí)法、司法和守法普法等各個(gè)環(huán)節(jié)的職責(zé)。其實(shí)，我國(guó)現(xiàn)行憲法第89條已規(guī)定，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政等工作。司法行政作為一項(xiàng)具有憲法規(guī)范意義的概念，對(duì)其中的司法行政權(quán)理應(yīng)作出準(zhǔn)確的理解。先前不屬于司法行政概念的政府法制機(jī)構(gòu)及其事務(wù)，已對(duì)原司法行政概念作出了事實(shí)上的擴(kuò)充，因而對(duì)此概念進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚驍U(kuò)展就尤為必要。只有這樣，才能構(gòu)建出一個(gè)比較精準(zhǔn)、貼切的司法行政概念，并以此為起點(diǎn)將新機(jī)構(gòu)界定為“新司法行政機(jī)關(guān)”，進(jìn)而完成對(duì)新司法行政制度體系的改革升級(jí)。這里的“新司法行政機(jī)關(guān)”，已將立法、執(zhí)法、司法和守法普法環(huán)節(jié)職責(zé)一體、全面貫通，和原司法行政機(jī)關(guān)并不相同。因而，我們有必要從大格局去理解新司法行政機(jī)關(guān)的意涵。

由此，新司法行政概念在覆蓋政府法制機(jī)構(gòu)職能時(shí)才能夠?qū)崿F(xiàn)邏輯自洽，以避免新司法行政概念與原有的概念相混淆，政府法制機(jī)構(gòu)的功能不至于被原司法行政機(jī)關(guān)所遮蓋。同時(shí)，也能夠確保新司法行政機(jī)關(guān)以嶄新的姿態(tài)，助推全面依法治國(guó)目標(biāo)的達(dá)成。至于具體的修正路徑：一是在理論研究與實(shí)踐運(yùn)用中的概念表述要注意修辭，實(shí)現(xiàn)語(yǔ)義的精準(zhǔn)；二是在通過(guò)法律制度確立新司法行政機(jī)關(guān)的職能定位，下文對(duì)此將加以論述。

(二)從組織到編制的法治化建設(shè)

為保障行政組織精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效地運(yùn)行，有必要去完善行政組織法律體系，通過(guò)職權(quán)與編制建設(shè)確立明確的法律依據(jù)。此亦是對(duì)中共十八屆四中全會(huì)提出的“重大改革于法有據(jù)”要求的制度回應(yīng)。

第一，職能來(lái)源的組織法建設(shè)。職能法定，乃法治政府建設(shè)的基本理念。我國(guó)中央層面的行政組織法只有一部《國(guó)務(wù)院組織法》，在規(guī)定內(nèi)容上較為籠統(tǒng)和原則。在地方，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》卻將人大和政府這兩種不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)職能合至一處進(jìn)行規(guī)定，在法律規(guī)范內(nèi)容上略顯龐雜。現(xiàn)行的兩部組織法無(wú)法針對(duì)不同種類政府部門的組織、職能作出細(xì)致規(guī)定，原司法行政機(jī)關(guān)與政府法制機(jī)構(gòu)均無(wú)相應(yīng)的部門組織條例或簡(jiǎn)則。行政組織法是行政管理科學(xué)性和合法性的集中反映，行政機(jī)關(guān)必須按照組織法授予的職權(quán)行使權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任。[注]參見(jiàn)應(yīng)松年：《完善行政組織法制探索》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第2期。因而，為妥善配置新司法行政機(jī)關(guān)所享有的眾多職能，應(yīng)從立法上配置好機(jī)構(gòu)與法律的內(nèi)在邏輯。其實(shí)，這方面已有先例可供參考。國(guó)務(wù)院于2006年11月出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》，用以規(guī)范公安機(jī)關(guān)組織管理工作，可視作部門組織法的有益探索。對(duì)此，可嘗試在新司法部“三定”規(guī)定基礎(chǔ)上制定出新司法行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的行政組織簡(jiǎn)則，如以部門規(guī)章的形式制定《司法部組織簡(jiǎn)則》。另一種方案是，由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院制定《司法行政機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》等配套性立法，形成行政組織基本法與部門組織法相銜接的格局，以推動(dòng)新司法行政機(jī)關(guān)法律依據(jù)的規(guī)范化。

第二，職能履行的組織法建設(shè)。這里分兩個(gè)層面：一方面是新司法行政機(jī)關(guān)自身的職能。試舉一例，《法規(guī)規(guī)章備案條例》在第4條將規(guī)章報(bào)備及審查方面的職責(zé)賦予政府法制機(jī)構(gòu)。那么，就有必要適時(shí)對(duì)《法規(guī)規(guī)章備案條例》作出修改，重新確立新司法行政機(jī)關(guān)在規(guī)章報(bào)備審查中的職能，以確保履職的合法性。涉及類似情況的法律法規(guī)還不少，應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)地作出修改?；蛘?，為避免法律修改范圍過(guò)大，可以在上文所述的《司法行政機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》等配套性立法中明確，“新司法行政機(jī)關(guān)已替代政府法制機(jī)構(gòu)履行職能”。另一方面是其他行政機(jī)關(guān)的職權(quán)問(wèn)題。發(fā)揮立法協(xié)調(diào)作用，是政府法制機(jī)構(gòu)的一大職能。本次機(jī)構(gòu)改革涉及的法律很多，立法工作需循序漸進(jìn)。例如，公安部消防管理職責(zé)轉(zhuǎn)至新組建的應(yīng)急管理部后，《消防法》第4條“國(guó)務(wù)院公安部門對(duì)全國(guó)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理”就需要修改為“國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部門對(duì)全國(guó)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理”。類似這樣的法律、行政法規(guī)還有很多，地方相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章也不少。新司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)該協(xié)調(diào)立法的修改和清理，確保法律實(shí)效性的發(fā)展。

第三，機(jī)構(gòu)編制的法治建設(shè)。新司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)該助推機(jī)構(gòu)編制法定化，通過(guò)法治方式將機(jī)構(gòu)改革成果固定下來(lái)。本次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革提出了“機(jī)構(gòu)編制法定化是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要保障”的說(shuō)法，新司法行政機(jī)關(guān)理應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮立法協(xié)調(diào)作用。我國(guó)現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)編制法律規(guī)范主要是《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》與《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》。但是，這兩部管理?xiàng)l例僅是行政法規(guī)，立法層級(jí)不高，這意味著編制管理的原則、內(nèi)容、程序和紀(jì)律等內(nèi)容存在行政系統(tǒng)“自我組織”的傾向，與新時(shí)代編制管理的法治約束要求不相適應(yīng)。新司法部應(yīng)結(jié)合行政系統(tǒng)實(shí)際情況，在國(guó)家機(jī)構(gòu)編制大框架內(nèi)，通過(guò)與國(guó)家編制部門協(xié)調(diào)，整合各類組織機(jī)構(gòu)編制管理秩序，擬定出統(tǒng)一的《行政機(jī)構(gòu)與編制管理法》草案，提交黨中央、全國(guó)人大會(huì)議審議。通過(guò)此類方式明確行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)權(quán)限、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制及運(yùn)行規(guī)則，加快實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)與編制程序的法定化，構(gòu)建和完善行政組織法律體系。

(三)“公正與效率”理念下行政復(fù)議局的重構(gòu)

關(guān)于如何展開(kāi)行政復(fù)議體制改革，學(xué)界很多論述都遵循“通過(guò)界定行政復(fù)議本身性質(zhì)去選擇改革方向”的進(jìn)路。其中，對(duì)于行政復(fù)議的性質(zhì)是“行政”“司法”抑或“準(zhǔn)司法”曾經(jīng)討論得比較激烈。根據(jù)此類性質(zhì)的邏輯推演，進(jìn)而詮釋出“內(nèi)部監(jiān)督”“公正救濟(jì)”等在行政復(fù)議中的價(jià)值位階。[注]參見(jiàn)甘藏春、柳澤華：《行政復(fù)議主導(dǎo)功能辨析》，載《行政法學(xué)研究》2017年5期；劉莘：《行政復(fù)議的定位之爭(zhēng)》，載《法學(xué)論壇》2011年第5期；孟鴻志、王歡：《我國(guó)行政復(fù)議制度的功能定位與重構(gòu)——基于法律文本的分析》，載《法學(xué)論壇》2008年第3期。上文提及新司法行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中角色悖論的理論基礎(chǔ)，便主要是從糾紛的公正解決這一立場(chǎng)出發(fā)作出的理解。我們當(dāng)然不是認(rèn)為權(quán)利救濟(jì)便是唯一的定位，畢竟學(xué)界在行政復(fù)議多元功能上已達(dá)成共識(shí)，以上無(wú)非是在功能主次問(wèn)題上存在著分歧。其實(shí)，在打量行政復(fù)議體制改革時(shí)，不能忽略了它屬于行政系統(tǒng)本身的機(jī)制。那么可以肯定，“效率”因素應(yīng)該是行政制度必須考量的因素，因?yàn)樾姓适切姓C(jī)關(guān)追求的目標(biāo)之一，而復(fù)議的“效率”直接關(guān)系到行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性。同時(shí)，也會(huì)影響到復(fù)議作為行政爭(zhēng)議解決主渠道所展現(xiàn)的方便、快捷等優(yōu)勢(shì)。因而，“效率”便是行政復(fù)議體制改革中值得重視的要素。

基于行政復(fù)議效率的分析，加上克服行政復(fù)議部門化利益時(shí)所追求的公正救濟(jì)目標(biāo)，我們認(rèn)為“公正”與“效率”都是必須認(rèn)真對(duì)待的價(jià)值準(zhǔn)則，二者并不存在非此即彼的沖突。為克服新司法行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中的公正性悖論，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以行政復(fù)議自身價(jià)值追求為依歸，在行政系統(tǒng)內(nèi)部架構(gòu)具有相對(duì)獨(dú)立性的運(yùn)作機(jī)制。[注]參見(jiàn)楊建順：《機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行時(shí)，法規(guī)修訂應(yīng)跟進(jìn)——從行政法層面審視司法部新任務(wù)》，載《紫光閣》2018年第6期。我們贊同這種構(gòu)想，即讓行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在行政系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立。這是因?yàn)?，設(shè)置獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外完全獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)，并不符合立法者在制定《行政復(fù)議法》時(shí)所作出的內(nèi)部監(jiān)督之界定，斷然沒(méi)有被決策者接受的可能性，而在行政系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)相對(duì)中立是可以選擇的方向。[注]1998年10月27日國(guó)務(wù)院法制辦公室原主任楊景宇受國(guó)務(wù)院委托，在全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議上作了《關(guān)于<中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(草案)>的說(shuō)明》，其中提到應(yīng)“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法化’”。通過(guò)對(duì)比先前試點(diǎn)的行政復(fù)議委員會(huì)與行政復(fù)議局這兩種模式，我們傾向于將行政復(fù)議局作為當(dāng)下復(fù)議體制改革的主流方向，建議向全國(guó)范圍推廣，此種設(shè)置與行政機(jī)關(guān)保持了更遠(yuǎn)的距離，能夠?qū)崿F(xiàn)更大范圍的公正性。或者，行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)模式中的第一種，即將原來(lái)分散于政府各部門的行政復(fù)議權(quán)全部集中于行政復(fù)議委員會(huì)的嘗試也值得考慮。通過(guò)這樣的制度設(shè)計(jì)，可在新司法行政機(jī)關(guān)本系統(tǒng)內(nèi)使復(fù)議職能的機(jī)構(gòu)與代表本級(jí)政府行使復(fù)議權(quán)的機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)分離。

當(dāng)然，行政復(fù)議局模式需要按照本次機(jī)構(gòu)改革作出相應(yīng)調(diào)整。在重新組建司法部時(shí)，中央已將全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室設(shè)在其中。地方各級(jí)黨委全面依法治省(市、縣)委員會(huì)辦公室，相繼設(shè)在了同級(jí)的新司法行政機(jī)關(guān)。因而，以黨政機(jī)構(gòu)新型關(guān)系為契機(jī)，可以重新考慮對(duì)行政復(fù)議局作出如下建構(gòu)：

一是行政復(fù)議局在政治上歸口于全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室，以增強(qiáng)行政復(fù)議的效率。建議將各級(jí)行政復(fù)議局設(shè)置在黨的全面依法治國(guó)(省、市、縣)委員會(huì)辦公室，且與之合署辦公。這種黨政內(nèi)部組織合署辦公形式，本身符合黨政機(jī)構(gòu)協(xié)同發(fā)展的方向。其中最關(guān)鍵的是，黨的機(jī)構(gòu)直接統(tǒng)籌協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)行政復(fù)議工作，無(wú)疑能夠使復(fù)議“效率”得到提升。當(dāng)然，黨的全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室僅在政治方向、方針政策、黨的建設(shè)及復(fù)議事項(xiàng)協(xié)調(diào)與監(jiān)督等方面起領(lǐng)導(dǎo)作用。

二是行政復(fù)議局可繼續(xù)隸屬于新司法行政機(jī)關(guān)，但復(fù)議工作保持獨(dú)立。在機(jī)構(gòu)編制方面，行政復(fù)議局依然隸屬于新司法行政機(jī)關(guān)，但應(yīng)該通過(guò)職權(quán)調(diào)整實(shí)現(xiàn)復(fù)議業(yè)務(wù)的獨(dú)立性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)復(fù)議的“公正”。對(duì)此，可嘗試在新司法行政機(jī)關(guān)加掛行政復(fù)議局牌子，凸顯出其與其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的特殊性。在涉及與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的關(guān)系方面，不妨賦予行政復(fù)議局實(shí)質(zhì)性裁決權(quán)，復(fù)議案件均由其作出裁決。行政復(fù)議局具體負(fù)責(zé)案件的受理、審查、決定等事項(xiàng)，且能夠以同級(jí)政府名義對(duì)外行使復(fù)議職權(quán)，而僅將同級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)定為形式意義的復(fù)議主體。換言之，由行政復(fù)議局作出裁決的案件，都應(yīng)以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的名義對(duì)外發(fā)布決定。通過(guò)以上調(diào)整，行政復(fù)議案件能夠在公正的軌道運(yùn)行順暢。比如，將來(lái)向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)行政復(fù)議裁決的案件，申請(qǐng)人可直接向中央層面的行政復(fù)議局申請(qǐng)，這種行政復(fù)議局在某種程度上承擔(dān)了原國(guó)務(wù)院法制辦公室在行政復(fù)議中的職能。

三是增強(qiáng)行政復(fù)議局決策的科學(xué)性與開(kāi)放性?？山梃b日本不服行政審查會(huì)制度，通過(guò)設(shè)置行政復(fù)議專家委員會(huì)，擴(kuò)大專家參與疑難個(gè)案的研究論證。這同樣是上文提及行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)模式中第三種類型的做法，我國(guó)部分地方經(jīng)過(guò)試點(diǎn)已積累了諸多經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。

(四)部際關(guān)系中合法性審查的適度轉(zhuǎn)讓

新司法行政機(jī)關(guān)在履行合法性審查職能時(shí)，之所以會(huì)引發(fā)中立性疑惑，其根源是原先政府法制機(jī)構(gòu)與其他政府職能部門的平衡關(guān)系被打破。原先，政府法制機(jī)構(gòu)一直是扮演中立的角色，在立法、行政執(zhí)法監(jiān)督及行政決策等多個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮著合法性審查的控制與監(jiān)督作用。此種合法性審查，是一種行政自制機(jī)制，乃確保政府及其職能部門行政行為合法性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)其他政府部門作出監(jiān)督，便形成了政府部門之間的橫向關(guān)系。有論者曾提出，同一政府系統(tǒng)內(nèi)不同政府部門之間的橫向關(guān)系可稱之為“部際關(guān)系”。[注]參見(jiàn)葉必豐：《行政組織法功能的行為法機(jī)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第7期。筆者認(rèn)為這種概括比較精到。在我國(guó)行政管理實(shí)踐中，已探索出一種部際聯(lián)席會(huì)議制度，即多個(gè)部門根據(jù)共同商定的原則，及時(shí)溝通信息、協(xié)調(diào)不同意見(jiàn)，去推動(dòng)某項(xiàng)任務(wù)順利落實(shí)。[注]參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意建立全國(guó)社會(huì)救助部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)》(國(guó)函〔2013〕97號(hào))；《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意建立職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的批復(fù)》(國(guó)函〔2004〕41號(hào))。此為部際關(guān)系中的合作關(guān)系類型。

除了前文所述部際關(guān)系中的合作類型外，在憲法和組織法框架下還形成了職能部門之間各司其職的分權(quán)關(guān)系，政府內(nèi)部設(shè)置諸多部門的實(shí)踐可加以佐證。另外，葉必豐教授根據(jù)區(qū)域一體化協(xié)調(diào)合作的需要，論證了行政機(jī)關(guān)之間職權(quán)的橫向委托關(guān)系。[注]參見(jiàn)葉必豐：《論行政機(jī)關(guān)間行政管轄權(quán)的委托》，載《中外法學(xué)》2019年第1期。我們認(rèn)為，為妥善處理好新司法行政機(jī)關(guān)在合法性審查上的悖論，不妨從部際關(guān)系出發(fā)，探討出行政職權(quán)的適度轉(zhuǎn)讓機(jī)制。

行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力作出行政行為的過(guò)程存在一定的擴(kuò)張性的沖動(dòng)，而政府內(nèi)部權(quán)力的控制可在一定程度上抑制這種擴(kuò)張性。具體而言，為克服中立性悖論，可嘗試將新司法行政機(jī)關(guān)涉及自身的合法性審查權(quán)限劃歸到同級(jí)政府辦公廳(室)，通過(guò)構(gòu)建新型部際關(guān)系去控制新司法行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使，以破解中立性難題。換言之，今后新司法行政機(jī)關(guān)繼續(xù)行使涉及其他行政機(jī)關(guān)的合法性審查職能，但是涉及原司法行政機(jī)關(guān)或者新司法行政機(jī)關(guān)本身的合法性審查事務(wù)時(shí)，應(yīng)該轉(zhuǎn)交給同級(jí)政府辦公廳(室)行使。理由在于：一是，同級(jí)政府辦公廳(室)乃綜合辦事機(jī)構(gòu)，在地位上比較超然和中立，能夠在這方面監(jiān)督好新司法行政機(jī)關(guān)；二是，政府法制機(jī)構(gòu)與政府辦公廳(室)行政屬性相同，且在新中國(guó)70年發(fā)展歷程中有合署辦公的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠履行好相應(yīng)職能；三是，新司法行政機(jī)關(guān)與政府辦公廳(室)同為行政系統(tǒng)的職能部門，將合法性審查職能進(jìn)行適度轉(zhuǎn)讓，從行政組織法關(guān)系而言并不違反行政權(quán)不得處分的原則。

五、結(jié) 語(yǔ)

“政府法制機(jī)構(gòu)職能設(shè)置指向的制度功能目標(biāo)很明確——即通過(guò)體制內(nèi)的法律專業(yè)群體發(fā)揮其法律知識(shí)以促進(jìn)政府決策、立法和行為的法治化，實(shí)現(xiàn)依法行政?！盵注]姚尚賢：《公職律師制度的本土構(gòu)建之路——通過(guò)政府法制機(jī)構(gòu)構(gòu)建公職律師制度》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。政府法制機(jī)構(gòu)，為政府及職能部門依法行使職權(quán)奠定了組織基礎(chǔ)。在當(dāng)前行政實(shí)踐中，新司法行政機(jī)關(guān)已替代政府法制機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)，繼續(xù)為法治政府建設(shè)提供法律支撐，并在全面依法治國(guó)縱深發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮協(xié)同性促進(jìn)作用。在政府法制機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)整合組建為新司法行政機(jī)關(guān)后，新機(jī)構(gòu)在履行政府法制機(jī)構(gòu)原先的職能時(shí)，已面臨更多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。如何強(qiáng)化新機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有職責(zé)，是亟待探討的課題。通過(guò)回顧政府法制機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程、演變規(guī)律，以及提出破解新難題的對(duì)策，有助于提升新司法行政機(jī)關(guān)在職責(zé)履行方面的實(shí)效性，真正實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人員及職能的有機(jī)融合，而非簡(jiǎn)單的物理整合。