□許澤寧

[內(nèi)容提要]改革開放以來，伴隨著城市化的推進，涉及農(nóng)民工市民化的政策發(fā)生了一系列變化，基本可以劃分為三個階段：嚴(yán)格限制階段(20世紀(jì)80年代早期)、規(guī)范管理階段(20世紀(jì)80年代中期)、服務(wù)推動階段(21世紀(jì))。在梳理農(nóng)民工市民化政策演變過程的基礎(chǔ)上，利用多源流理論，對農(nóng)民工市民化政策的變遷過程進行系統(tǒng)的分析和回答，分析不同階段政策制定背后的各源流狀況和彼此之間的關(guān)系，從而說明政策演變的原因和動力，預(yù)估未來政策走向，嘗試提出相關(guān)建議。

2018年中央一號文件指出，要設(shè)法促進農(nóng)民工多渠道轉(zhuǎn)移就業(yè)，包括健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓(xùn)。同時深化戶籍制度改革，促進有條件、有意愿、在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)有序落戶，依法平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)。這是政府在新時代推動農(nóng)民工市民化的政策方向。概括而言，政府愈加重視保障農(nóng)民工就業(yè)、社會保障等方面，這些是更深層次影響到農(nóng)民工是否會選擇落戶在工作地的因素。

農(nóng)民工是一類深受城鄉(xiāng)二元制影響下的社會弱勢群體。這一類特殊群體本身出現(xiàn)在改革開放之后，又深受到我國城市化和工業(yè)化進程的影響?！稗r(nóng)業(yè)工”這個稱呼，說明了這類群體的身份介于農(nóng)民和工人之間。農(nóng)民工進入城市是以人口流動形式進行的經(jīng)濟行為。這類群體的歸宿有兩種，回歸農(nóng)村或是融入城市。在城市化不斷推進的過程中，城鄉(xiāng)之間的差距進一步縮小，界限也愈加模糊，城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下，相關(guān)學(xué)者對我國農(nóng)民工歸宿研究的重點，傾向于市民化的研究。目前農(nóng)民工市民化目前所處的階段在學(xué)界存在爭論(如“半城市化階段”、“后市民化階段”等)，但尚處在進程中的狀態(tài)得到了公認。推動農(nóng)民工市民化問題的解決，要改善其生活、工作條件，也要最終幫助其實現(xiàn)落戶的愿望，乃至融入城市，在城市中有能力有尊嚴(yán)地生活。通俗而言，市民化就是農(nóng)民工“來之”，政府“安之”，從

而使這類人群能夠“樂業(yè)”。

對農(nóng)民工市民化的研究主要有三個方向：一是意義研究，二是影響因素研究，三是對策研究。對策研究聚焦在市民化“安之”的手段，以往的對策研究聚焦于某些問題而提供對策建議。圍繞著政策顯著特點，可以將政府已制定和實施的農(nóng)民工市民化政策劃分為三個階段：嚴(yán)格限制階段、規(guī)范管理階段、服務(wù)推動階段。在多源流理論視角下，對農(nóng)民工市民化政策形成所經(jīng)歷的長時間發(fā)展過程和階段性特征進行分析，對未來如何制定推進農(nóng)民工市民化政策展開理論探討。

一、多源流理論與其視角的建立

多源流理論最初由約翰·金登在《議程、備選方案與公共政策》中提出。理論揭示政策演變過程有三種源流，包括問題源流、政策源流及政治源流。問題源流指問題如何被選擇和重點關(guān)注，政策源流的形成是不同政策建議聚集的結(jié)果，政治源流主要闡釋公眾情緒、意識形態(tài)以及利益集團行為等的影響。這三種獨立的源流在某個合適的時機將會合流，“政策之窗”將會開啟，新的政策與制度將會得以制定與實施。多源流理論重視突發(fā)事件造成的影響，認為政策倡導(dǎo)者和利益共同體不僅提出政策建議，同時在“政策之窗”開啟時，推動政策問題進入政策議程。

目前對多源流理論的研究，主要是將其用于政策分析，將不同領(lǐng)域的政策與多源流理論結(jié)合，研究政策出臺的過程。景安磊、周海濤等運用多源流理論框架闡釋“異地高考”議題是如何引起政府關(guān)注的，他們認為焦點事件、國民情緒和政治信號的推動作用較明顯[1]。李寧、韓浩基于多源流理論進行分析，發(fā)現(xiàn)中國高校擴招從學(xué)術(shù)問題上升到政策問題[2]。周超、顏學(xué)勇認為“孫志剛事件”的發(fā)生，為三流匯合和以無償救助代替強制收容的政策之窗開啟，提供了一個恰到好處的機會[3]。于永達、藥寧結(jié)合我國的現(xiàn)實國情，以多源流理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建適用于解釋我國政策議程設(shè)置的分析框架，從源流匯合的角度解釋了第七次國務(wù)院機構(gòu)改革的動因[4]。張麗珍、靳芳從多源流政策理論框架出發(fā)，探究三種源流如何耦合終結(jié)政策[5]。多源流理論源于西方，將其用于我國的政策分析后，對三大源流的內(nèi)容和涵義多有豐富，有助于將其應(yīng)用于農(nóng)民工市民化政策的研究。

多源流理論運用于我國政策分析后，三大源流的主要變化體現(xiàn)在：一是基于我國實際國情和媒體性質(zhì)，學(xué)者們認為問題源流中，傳統(tǒng)媒體揭露問題的功能有限，而新媒體所傳遞的信息量巨大且真?zhèn)坞y辨，快速的信息流讓具體的某條信息變得較難長期駐留在注意力范圍內(nèi)，單靠媒體力量無法使信息轉(zhuǎn)變?yōu)閱栴}源流，媒體作用更多體現(xiàn)為加強和削弱問題本身的影響。二是政策源流中，政府相關(guān)人員所提供的政策建議所發(fā)揮的作用和產(chǎn)生影響遠高于相關(guān)專家學(xué)者。三是我國政策慣性和一致性較強，政府換屆不會從根本上改變政策走向。同時執(zhí)政黨不會過度迎合公眾情緒，而是趨向于主動引導(dǎo)。

最終，基于我國政策現(xiàn)實情況，能夠建立更符合我國的多源流理論視角：問題源流包含政府關(guān)注、焦點事件等因素，政策源流包含政府官員、學(xué)者專家等因素，政治源流包含公眾情緒、執(zhí)政黨因素。在問題源流中，更加關(guān)注社會問題如何轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}；在政策源流中，更加關(guān)注政策連貫性；在政治源流中，更加關(guān)注執(zhí)政黨作用。三種源流之間的聯(lián)系較為緊密，互動反饋較多，政治源流的作用尤為重要。

二、農(nóng)民工市民化政策演變歷程

改革開放以來，我國農(nóng)民工市民化政策有一個比較明顯的演變過程，總體而言，可以分為三個階段：

(一)嚴(yán)格限制階段(20世紀(jì)80年代早期)

在1958年《中華人民共和國戶口登記條例》實施后，農(nóng)村人口向城市的流動受到嚴(yán)格限制，以防止農(nóng)村發(fā)展乏力，避免城市負擔(dān)更大的人口壓力。改革開放以后，政府對于“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移更為支持和鼓勵，對于“離土又離鄉(xiāng)”的勞動力轉(zhuǎn)移方式依舊限制嚴(yán)格。1980年的《進一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作》要采取發(fā)展社隊企業(yè)和城鄉(xiāng)聯(lián)辦企業(yè)等辦法加以吸收農(nóng)村剩余勞動力，同時從嚴(yán)控制城市從農(nóng)村招工。1981年的《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力進城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》則更進一步明確說明，城鎮(zhèn)集體所有制單位一律不準(zhǔn)招收農(nóng)民成為職工(包括臨時工)，技工學(xué)校不得從農(nóng)村招生。同時要大力清退來自農(nóng)村的計劃外用工。各地每年都要檢查一次戶口，以嚴(yán)格掌握農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)。這一階段相關(guān)文件的出臺，從側(cè)面反映了此時農(nóng)民工成為一種無法忽視的社會現(xiàn)象，農(nóng)村對剩余勞動力的推力變大，以至于需要以更為清晰明確的文件予以限制。大量農(nóng)村剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移是社會現(xiàn)實，無法逆轉(zhuǎn)和強行阻止其發(fā)生。伴隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，城市對勞動力的需求激增，大批農(nóng)村勞動力同樣躍躍欲試，希望前往頗具發(fā)展?jié)摿Φ某鞘?。農(nóng)民終將開始走向城市，尋求合適和理想的就業(yè)機會。

(二)規(guī)范管理階段(20世紀(jì)80年代中期)

在主客觀壓力共同影響下，伴隨著相關(guān)條件成熟，一系列涉及如何招用農(nóng)業(yè)剩余勞動力的辦法和條例出臺。1984年《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》明確各級政府應(yīng)支持有經(jīng)營能力和技術(shù)專長的農(nóng)民進入集鎮(zhèn)經(jīng)營工商業(yè)，標(biāo)志著政策允許符合一定條件的農(nóng)村人口可自由選擇流入到城鎮(zhèn)。1985年中央一號文件《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》指出，在各級政府統(tǒng)一管理下，允許農(nóng)民進城開店設(shè)坊，興辦服務(wù)業(yè)，提供各種勞務(wù)。相較之前的嚴(yán)格限制，這是在國家政策上明確放松管制的信號，是對農(nóng)民外出的許可。由于長期以來對農(nóng)民自由流動的限制和約束，大量的農(nóng)村剩余勞動力被釋放后，形成難以抑制和改變的“民工潮”，盲目流動的問題引起了政府的關(guān)注。20世紀(jì)90年代，政府重新出臺了一系列控制農(nóng)村勞動力外出形式的文件，要求農(nóng)民工選擇就地轉(zhuǎn)移的方式。《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》以相關(guān)證件和登記的形式管理農(nóng)民流動，繁瑣的手續(xù)和流程加大了自由流動的難度?！蛾P(guān)于進一步做好組織民工有序流動工作意見的通知》強調(diào)以規(guī)范勞動力市場的方式，使農(nóng)民工的流動更加有序。總之，在規(guī)范管理時期，相關(guān)一系列文件在承認農(nóng)民工流動事實的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)民工有序流動，引導(dǎo)農(nóng)民工進行有序流動。這一時期對于農(nóng)民工流動的管理，不止限于對流動時間、類型、規(guī)模的管理，還在于構(gòu)建覆蓋就業(yè)、生育、治安全方位多領(lǐng)域的管理體系。

(三)服務(wù)推動階段(21世紀(jì))

2000年，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十五”計劃綱要》發(fā)布，明確指出要改革城鎮(zhèn)戶籍制度，形成城鄉(xiāng)人口有序流動的機制，取消對農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)地區(qū)間有序流動。2003年，農(nóng)業(yè)部等部門制定和下發(fā)《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃的通知》對推進農(nóng)民工培訓(xùn)進行長遠規(guī)劃，確認了具體的培訓(xùn)目標(biāo)和任務(wù)。教育部等部門聯(lián)合提出《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，明確流入地政府負責(zé)進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，流出地政府要積極配合。2006年，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》圍繞著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從抓緊解決農(nóng)民工工資偏低和拖欠問題、依法規(guī)范農(nóng)民工勞動管理、搞好農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)、積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會保障問題、切實為農(nóng)民工提供相關(guān)公共服務(wù)、健全維護農(nóng)民工權(quán)益的保障機制等方面，提出一系列四十條指導(dǎo)意見。這份文件成為之后較長一段時間中，我國組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民工相關(guān)工作的綱領(lǐng)性文件。

2008年，《關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》較為全面地就管理和服務(wù)工作提出了要求，指出要取消對農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)的不合理限制，切實解決拖欠和克扣農(nóng)民工工資問題，改善農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件，做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作，多渠道安排農(nóng)民工子女就學(xué)，加強對農(nóng)民工的管理?！蛾P(guān)于進一步做好改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境工作的通知》在以往文件的基礎(chǔ)上，針對農(nóng)民進城就業(yè)管理服務(wù)制度建設(shè)滯后，就業(yè)服務(wù)無法滿足需要，拖欠農(nóng)民工工資、侵害農(nóng)民工權(quán)益等問題仍然比較突出的情況，為進一步改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境，維護農(nóng)民工合法權(quán)益做出相關(guān)通知?！蛾P(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中提出要多渠道改善農(nóng)民工居住條件。用工單位、農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)、城中村改造等，都要考慮滿足農(nóng)民工的居住需要，如可集中建設(shè)向農(nóng)民工出租的集體宿舍。在國際金融危機進一步蔓延的情況下，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于做好當(dāng)前經(jīng)濟形勢下就業(yè)工作的通知》，把農(nóng)民工群體作為重點關(guān)注人群，促進保障其就業(yè)。

2010年，《關(guān)于進一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》在之前相關(guān)涉農(nóng)培訓(xùn)工作文件的基礎(chǔ)上，提出建立規(guī)范的培訓(xùn)資金管理制度，充分發(fā)揮企業(yè)培訓(xùn)促進就業(yè)的作用，強化培訓(xùn)能力建設(shè)，加強組織領(lǐng)導(dǎo)等。2016年，《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中提出要以促進農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)為核心，推動戶籍、土地、財政、住房等相關(guān)政策和改革舉措形成合力，積極推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2018年政府工作報告中，回顧了過去五年我國經(jīng)濟社會發(fā)生的巨大變化。我國城鎮(zhèn)化率提高了約6%達到58%，有8000多萬農(nóng)民工成為城鎮(zhèn)居民。但戶籍人口城鎮(zhèn)化比重為42%，即有16%、接近2.24億人處于無城鎮(zhèn)戶口但在城鎮(zhèn)中生活的狀態(tài)。農(nóng)民工在這部分群體中占大多數(shù)。展望2018年，國家發(fā)展改革委在《關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》中，再次強調(diào)要加快農(nóng)民工市民化，實現(xiàn)再進城落戶1300萬人的目標(biāo)。農(nóng)民工市民化已經(jīng)被視作是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心。

三、農(nóng)民工市民化政策演變的多源流分析

總體而言，改革開放40年以來，我國農(nóng)民工市民化政策演變的內(nèi)在邏輯在于從回避問題到正視問題再到尋求破解之策。簡單來說，即使在不同時期，農(nóng)民工市民化政策的問題源流始終都是城鄉(xiāng)二元制之間的矛盾與沖突和土地、農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變和發(fā)展帶來的勞動力流動，這是一個長期和不斷發(fā)展的過程，其中焦點事件起到了強化和加深的作用。政府部門、相關(guān)學(xué)者、公眾分別從各自不同視角和方向出發(fā)，對農(nóng)民工市民化所提出相關(guān)的政策建議，匯聚成了政策源流。農(nóng)民工日益增長的多層次的物質(zhì)文化需要，執(zhí)政黨對于國情和現(xiàn)實的進一步把握，國家大政方針的進一步明確和清晰是政治源流。在合適的“政策之窗”開啟時，三種源流匯流，農(nóng)民工市民化政策發(fā)生進一步演變。

(一)農(nóng)民工市民化政策演變的問題源流

在農(nóng)民工市民化政策演變的過程中，問題始終起到導(dǎo)向的作用。通過選取一定的社會指標(biāo)能夠反映出農(nóng)民工相關(guān)問題的變化情況，而發(fā)生的焦點事件往往會激化現(xiàn)有政策發(fā)生演變。

參考國家統(tǒng)計局歷年發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測報告》，農(nóng)民工數(shù)量、流動方向、素質(zhì)狀況和就業(yè)情況等指標(biāo)被視作反映農(nóng)民工市民化問題的重要參考。例如發(fā)布的《2017年農(nóng)民工監(jiān)測報告》顯示，2017年農(nóng)民工總量達到28652萬人，比上年增加481萬人，增長1.7%，增速比上年提高0.2個百分點。自2014年以來，外出農(nóng)民工中的省內(nèi)流動農(nóng)民工占比逐年提高，新增外出農(nóng)民工也集中在省內(nèi)流動。在就近轉(zhuǎn)移影響下，農(nóng)民工的平均年齡進一步提高，尤其是50歲以上農(nóng)民工增速不斷加快。尤其值得注意的是，新生代農(nóng)民工超過總量的50%，文化程度有顯著提高。而從就業(yè)狀況來看，從事第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重有所提升，從事第二產(chǎn)業(yè)的比重有所下降，對應(yīng)著農(nóng)民工的月收入實現(xiàn)了平穩(wěn)增長。從居住狀況來看，無論是人均居住面積還是生活設(shè)施都進一步提高和改善。2017年報告顯示，農(nóng)民工市民化中對所在城市的歸屬感提高，依靠政府和法律維權(quán)的意識增強，對目前生活更加滿意。各種積極向好的情況，正是之前政策不斷演變解決了市民化涉及的一系列問題，最重要的是城鄉(xiāng)二元體制的矛盾得到了緩解。

在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的焦點事件對農(nóng)民工市民化產(chǎn)生了巨大影響。十一屆三中全會的召開為農(nóng)村經(jīng)濟體制改革創(chuàng)造了政治條件，而小崗村的成功具有強烈的示范效應(yīng)，在中央發(fā)布《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策若干問題》之后，以包產(chǎn)到戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高了勞動效率，推動了農(nóng)產(chǎn)品的流通。此后土地改革不斷進行，2017年中央1號文件更是提出農(nóng)村土地實行集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。圍繞著土地進行的改革，不僅解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境，還減少了農(nóng)業(yè)所需勞動力數(shù)量。這部分剩余勞動力成為了人口紅利，也成為亟需實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)的人群。

近些年來，尤其2010年前后，在一些地區(qū)接連發(fā)生因企業(yè)特別是建設(shè)領(lǐng)域企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資引發(fā)的群體性事件，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。相關(guān)輿論大量報道，引起社會廣泛關(guān)注。關(guān)于農(nóng)民工的社會焦點事件層出不窮，具有廣泛性和代表性，影響社會安定，反映和凸顯了政府解決農(nóng)民工市民化問題的重要性，同樣引起政府關(guān)注。各級人民政府在春節(jié)前夕組織開展專項督查。

(二)農(nóng)民工市民化政策演變的政策源流

圍繞著問題產(chǎn)生，各主體提出相關(guān)政策建議，最終形成源流。政策源流主要產(chǎn)生于政策共同體。和西方的政策共同體類似，我國的政策共同體主要由政府官員、學(xué)者專家構(gòu)成。

決策參與者圍繞著農(nóng)民工市民化政策開展了討論。在這些決策參與者中，農(nóng)民工代表非常顯眼。2016年全國兩會中，全國人大代表、被稱作“農(nóng)民工代言人”的胡小燕關(guān)注失業(yè)的新生代農(nóng)民工，提交吸引其到城市落戶的相關(guān)建議。易鳳嬌提出拆分式的生活方式讓新生代農(nóng)民工長期在城鄉(xiāng)之間搖擺，如何消除他們的“過客”心理，推動實現(xiàn)從“流動”到“留住”的轉(zhuǎn)變，是當(dāng)前亟須著手的事情。曾香桂提出農(nóng)民工市民化政策是要把“幫助農(nóng)民工打造一個完整的家庭”作為重點。2018年全國兩會上，全國總工會的代表們提出了“疏解非首都功能新形勢下，加強對農(nóng)民工關(guān)愛”的提案，還進行了“建立解決農(nóng)民工工資拖欠問題長效機制”的大會發(fā)言。除此之外，政府官員作為決策最終制定者，針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的綱領(lǐng)性規(guī)劃在國家頂層制度設(shè)計與專業(yè)領(lǐng)域制度安排層面均有明確體現(xiàn)。連續(xù)多年的中央一號文件均關(guān)注到農(nóng)民工問題。而涉及到人口管理、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、社會保障等事關(guān)民生和國家經(jīng)濟發(fā)展的政策制度，都會關(guān)注農(nóng)民工相關(guān)問題，重視農(nóng)民工所發(fā)揮的作用。改革開放在政策制定上對城鄉(xiāng)二元制的弊病認識愈加清楚，對于農(nóng)民工市民化的認識從重視管理到重視服務(wù)和推動。農(nóng)民工市民化不止關(guān)系到一類人群的生存，同樣影響到了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

國家社科基金項目圍繞著農(nóng)民工相關(guān)問題設(shè)立了一系列的課題項目，這些課題項目以不同的視角和研究目的，對農(nóng)民工這一群體所開展的調(diào)研和學(xué)術(shù)研究，反饋于政府，尤其是相關(guān)著作和一些有影響力的課題組提供的調(diào)研報告，既揭示了政府現(xiàn)行政策的效果，又為政府政策的制定和演變提供了可靠的依據(jù)。以農(nóng)民工為關(guān)鍵詞在“中國知網(wǎng)”進行檢索，能夠找到 30,774條結(jié)果。通過關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)“農(nóng)民工”這一關(guān)鍵詞，和市民化、社會保障、就業(yè)、戶籍制度、對策、城鎮(zhèn)化等關(guān)鍵詞聯(lián)系緊密。這些文獻不僅是寶貴的學(xué)術(shù)成果，也表現(xiàn)的是學(xué)術(shù)界對農(nóng)民工問題的關(guān)注和建言獻策，其中一些學(xué)術(shù)成果對我國農(nóng)民工相關(guān)政策的制定產(chǎn)生了一定的影響。

(三)農(nóng)民工市民化政策演變的政治源流

政治源流主要闡釋公眾情緒、意識形態(tài)等因素對公共政策演變的影響。任何公共政策演變的根本原因都涉及到利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整。公眾情緒集中表現(xiàn)為公眾表達利益，意識形態(tài)和政府換屆、執(zhí)政黨相關(guān)。

在農(nóng)民工市民化政策演變的背景下，公眾情緒主要指的是農(nóng)民工群體。隨著城市中農(nóng)民工群體的數(shù)量不斷增加，發(fā)聲愈加具有影響力和說服力。借助于傳統(tǒng)的渠道和新媒體渠道，無論是個體還是群體的聲音都更有可能被政策制定者傾聽。而伴隨著農(nóng)民工群體在城市中的目的由短暫謀生轉(zhuǎn)變?yōu)橼呄蜷L期生活，他們對就業(yè)、教育、醫(yī)療等基本保障要求提高，如果基本需求得不到滿足，他們將會選擇各種渠道發(fā)聲，包括正式的和非正式的。農(nóng)民工群體因需要而產(chǎn)生的情緒，直接影響到政策制定。

在農(nóng)民工市民化政策演變的過程中，利益集團的之間的利益博弈，集中體現(xiàn)在流入地和流出地政府之間的沖突。在整個演變過程中，最初流入地和流出地都希望加強對流動人口的控制。作為流入地的城市拒絕農(nóng)民工的流入，尤其擔(dān)心農(nóng)民工流入給城市管理、治安和社會服務(wù)所帶來的負擔(dān)和壓力；作為流出地的農(nóng)村，擔(dān)心大量勞動力的流失，影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需要。而伴隨著經(jīng)濟不斷向前發(fā)展，城市發(fā)展需要大量勞動力，農(nóng)村大量剩余勞動力需要解決就業(yè)問題。這一時期兩者之間的沖突一定程度得到緩解。而在近些年來，農(nóng)民工的流動性變大，城市新目標(biāo)是要留住和吸引農(nóng)民工，農(nóng)村希望外出農(nóng)民工擁有更多收入從而提高生活質(zhì)量。兩者之間有結(jié)構(gòu)性矛盾。利益集團之間的博弈除體現(xiàn)在流入地和流出地之間的矛盾沖突外，也體現(xiàn)在中央政府為協(xié)調(diào)控制人口管理，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，對地方政策進行指導(dǎo)和規(guī)范約束。

中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，“執(zhí)政為民”是其執(zhí)政理念的核心，黨始終堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，關(guān)心農(nóng)民工的生活狀況和需求，是不斷提升執(zhí)政能力的需要，也是農(nóng)民工市民化政策演變的重要動力。改革開放后，黨對農(nóng)民工市民化問題的解決思路和方法也體現(xiàn)在了黨的全國代表大會報告中。黨的十三大報告預(yù)測未來農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度將會進一步加快。十六大報告指出農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。十七大報告指出以促進農(nóng)民增收為核心，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟，多渠道轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)。健全面向全體勞動者的職業(yè)教育培訓(xùn)制度，加強農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)。建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度。規(guī)范和協(xié)調(diào)勞動關(guān)系，完善和落實國家對農(nóng)民工的政策，依法維護勞動者權(quán)益。黨的十八大報告在社會建設(shè)中強調(diào)要積極推動農(nóng)民工子女平等接受教育，加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。十九大報告強調(diào)要實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

政府換屆一定程度上會影響到政策演變。但在我國，政策具有連貫性，政策走向的大體方向不會反復(fù)，農(nóng)民工市民化政策從演變開始就走向了破除城鄉(xiāng)二元制限制，提供農(nóng)民工市民化的有利條件和環(huán)境。政府換屆意味著領(lǐng)導(dǎo)人的更替，不同領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政理念和思路略有不同，使得農(nóng)民工市民化政策側(cè)重點不同。我國第二代領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平領(lǐng)導(dǎo)下的政府，重視市場經(jīng)濟體制的建立，重視為企業(yè)發(fā)展增添活力，這也是農(nóng)民工這一群體為何在這一時期被允許逐步流動。而江澤民領(lǐng)導(dǎo)下的政府在前者基礎(chǔ)上，政策趨于中間，更加注重解決現(xiàn)實問題，重視政府作用的發(fā)揮。在這一時期對農(nóng)民工市民化政策轉(zhuǎn)向管理為主。胡錦濤領(lǐng)導(dǎo)下的政府提倡以人為本，從重管理轉(zhuǎn)型重服務(wù)。而現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)習(xí)近平政府進一步發(fā)展了以人為本的思想，強調(diào)人民群眾的獲得感，重視城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，探索高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民工市民化政策愈加趨向服務(wù)方向。

(四)三種源流匯合與“政策之窗”的開啟

政策演變時，背后所發(fā)生的是“政策之窗”的開啟?！罢咧啊钡拈_啟，所需要的是問題源流、政策源流和政治源流匯流。三種源流的匯流需要恰當(dāng)?shù)臅r機。農(nóng)民工市民化政策從嚴(yán)格限制階段演變到規(guī)范管理階段，關(guān)鍵因素在于城市對流動人口的拉力變大，同時農(nóng)村對剩余勞動力的推力變大，以行政命令的形式強制限制農(nóng)民工外出務(wù)工已然不可能。伴隨著經(jīng)濟改革進一步深入，怎樣讓已經(jīng)進入城市的農(nóng)民工，在不影響城市秩序的同時，為城市經(jīng)濟發(fā)展貢獻是政策制定者們思考的新方向。最終促成了農(nóng)民工市民化政策進入規(guī)范管理階段。而從規(guī)范管理階段到服務(wù)推動階段的政策演變，相較于前面的轉(zhuǎn)變更加自然。農(nóng)民工已經(jīng)保持穩(wěn)定持續(xù)地增長，所關(guān)注的不再是短期的經(jīng)濟待遇問題，而是融入城市生活，在政治權(quán)利上、社會保障和服務(wù)方面享受同等待遇。政府在不斷強調(diào)“以人為本”的同時，愈加關(guān)注于城鄉(xiāng)二元制沖突帶來的城鄉(xiāng)差距和戶籍制度的改革，以期推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，緩解社會矛盾。于是，農(nóng)民工市民化政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)推動型。

政策企業(yè)家被認為是三種源流匯合的重要幕后推手，包括政府官員、專家學(xué)者等。他們既能代表一定群體的利益，又因為所處的政治地位，能夠影響到政策走向。他們推動源流匯合有三種方式：首先是通過各種參政議政的形式，與決策層有較多的直接宣傳主張，獲得支持，影響到政策制定；其次是利用輿論宣傳主張，引起社會關(guān)注，對政策走向施加壓力；最后是大膽實踐嘗試，如果具有一定的實踐機會，他們能夠在一定范圍內(nèi)試行他們的政策主張，從而積累經(jīng)驗教訓(xùn)，推動國家層面政策的演變。

四、結(jié)論和余論

農(nóng)民工市民化政策演變的三種源流：問題源流、政策源流和政治源流在演變過程中所發(fā)揮的作用不同。問題源流和政治源流對最終政策形成產(chǎn)生的影響明顯。問題源流決定了問題如何進入政策討論的視域內(nèi)，政治源流決定了政策最后能否落地。而政策源流更多地會影響到政策過程，而對最終結(jié)果影響甚微。三大源流之間相互影響，并不是彼此孤立的，問題源流的產(chǎn)生直接推動了政策源流和政治源流的發(fā)展，政策源流與政治源流同時也在相互影響彼此。

透視多源流理論視角下的農(nóng)民工市民化政策演變，可以看出這一過程中影響政策演變的相關(guān)因素。因此，同樣可以從這個角度出發(fā)，尋找如何推動和加速農(nóng)民工市民化政策演變。首先，暢通和規(guī)范利益表達通道。群體性事件是非制度性的利益表達方式，盡管在一定程度上會成為焦點事件，導(dǎo)致政策發(fā)生變化。但是群體性事件對社會影響和長治久安造成不良影響，也削弱了正規(guī)渠道對政策產(chǎn)生的影響，使得制度性參與的象征性高于實質(zhì)作用。因此，要進一步提高“兩會”代表的代表性和廣泛性，加強政策制定的公開化和透明化，擴大政治參與的群眾基礎(chǔ)。其次，媒體輿情是重要的問題來源渠道，在法律允許和符合國情的前提下，給予媒體更多自由度，尤其是重視發(fā)揮新媒體作用，及時、全面地掌握多方信息。網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為民意表達的重要渠道和問題建構(gòu)的關(guān)鍵場域。政府微信平臺、微博、網(wǎng)絡(luò)信箱等電子政務(wù)手段能更及時迅速地接收到相關(guān)問題的反饋和群眾的期待，政府應(yīng)發(fā)揮主動性和積極性關(guān)注和發(fā)現(xiàn)社會焦點事件和潛在的政治隱患，實現(xiàn)政策制定的科學(xué)化和前瞻性。最后，應(yīng)當(dāng)抓住現(xiàn)實問題的實質(zhì)。農(nóng)民工市民化的問題根源在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。城鄉(xiāng)二元體制是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中存在的一個嚴(yán)重障礙。解決這種體制機制問題，根本的辦法是重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，努力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)以及勞動就業(yè)等方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)工農(nóng)平等發(fā)展。當(dāng)然，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾需要集中力量，經(jīng)過長期努力予以解決，比如說先解決勞動力的平等就業(yè)問題，進而解決城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品平等供給問題，再解決土地資本等要素在城鄉(xiāng)間配置的公平問題。解決好城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的問題才能從根本上解決好農(nóng)民工市民化問題。

通過分析農(nóng)民工市民化政策演變過程，可以預(yù)測農(nóng)民工市民化政策的演變和轉(zhuǎn)型，在未來可能會有以下3個特點：

一是趨向于長遠規(guī)劃和頂層設(shè)計。在過去的政策設(shè)計上，農(nóng)民工市民化政策著眼于“修補”，關(guān)注現(xiàn)行政策出現(xiàn)的問題，關(guān)注現(xiàn)行政策和現(xiàn)實狀況的出入。在未來，農(nóng)民工市民化政策將會更加宏觀，在制度層面上加以設(shè)計和改變，從戰(zhàn)略高度推動市民化建設(shè)，進一步縮小城鄉(xiāng)之間的差距，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)民工市民化的政策將會著眼于長期規(guī)劃，掃清市民化過程中的各種障礙。

二是更好地把握三種源流。長期以來，農(nóng)民工市民化政策的演變都以政治源流為中心，參考問題源流與政策源流。想要更好地做好制度創(chuàng)新，就要加強對問題源流和政策源流的關(guān)注。政府對于農(nóng)民工市民化過程中出現(xiàn)的問題，要把握問題之間的聯(lián)系，尋找問題背后本質(zhì)的原因。拓寬和暢通政策意見的反饋渠道，聽取和吸收專家學(xué)者的意見和建議。

三是推動政策演變的循序漸進。漸進式的改革方式是一項有效的創(chuàng)新策略。對于農(nóng)民工市民化過程中遇到的各種問題，要逐步分階段解決。下一步首先應(yīng)突出農(nóng)民工的主體地位。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就是新時代對農(nóng)民工的再命名。把以人為本、公平對待、一視同仁作為解決好農(nóng)民工問題的根本要求，以穩(wěn)步推進農(nóng)民工市民化為方向，促進農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果。