□蔣 淼

[內(nèi)容提要]稅收和價(jià)格作為公認(rèn)的最有效的控?zé)煷胧?，在世界范圍?nèi)被廣泛使用，但盲目的以“重稅控?zé)煛币矔?huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)的煙草稅經(jīng)過(guò)幾次重大調(diào)整，稅制結(jié)構(gòu)和稅負(fù)水平都趨于合理，此時(shí)，若貿(mào)然提高煙草稅，必然會(huì)增加企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，影響卷煙工業(yè)的發(fā)展，也會(huì)損害吸煙者的權(quán)益，有違稅收公平原則，還可能會(huì)滋生腐敗甚至引發(fā)犯罪。因此，我國(guó)在設(shè)計(jì)煙草稅時(shí)，要在落實(shí)稅收法定原則的同時(shí)，正視上述負(fù)面影響，綜合考量多種因素，力求法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

一、問(wèn)題的提出

煙草在世界范圍內(nèi)被廣泛消費(fèi)，而現(xiàn)代的醫(yī)學(xué)研究表明：煙草中存在數(shù)百種有害物質(zhì)，會(huì)造成疾病、殘疾和死亡，因而控?zé)熞簿统蔀榱耸澜绺鲊?guó)的共同任務(wù)。我國(guó)是煙草消費(fèi)大國(guó)，有超過(guò)3億的吸煙人群，約為世界煙民總數(shù)的1/3，每年消費(fèi)卷煙制品超過(guò)5000萬(wàn)箱，接近全球總量的1/2，這一系列數(shù)據(jù)顯示控?zé)熢谖覈?guó)更具有緊迫性。在諸多的控?zé)煷胧┲?，世界衛(wèi)生組織認(rèn)為價(jià)格和稅收是最有效的控?zé)煼椒ǎ虼俗?006年《煙草控制框架公約》對(duì)我國(guó)生效至今，我國(guó)煙草制品持續(xù)提稅，但煙草消費(fèi)仍舊居高不下，在此背景下有學(xué)者提出，中國(guó)控?zé)煹南乱徽救匀皇翘岫悺５岫愂欠裾嬗斜匾?？重稅能否有效控?zé)煟坑謺?huì)帶來(lái)哪些負(fù)面影響？這些都是我國(guó)煙草稅調(diào)整需要正視的問(wèn)題。

二、我國(guó)煙草稅的歷史沿革

我國(guó)煙草課稅歷史悠久，最早可以追溯至明朝末年，此后經(jīng)過(guò)歷代調(diào)整，直到1994年分稅制改革以后，我國(guó)才建立起比較完備的現(xiàn)代煙草稅收體制。根據(jù)學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為，煙草稅有廣義和狹義之分，廣義上的煙草稅是指對(duì)煙草生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)征收的所有稅，包括煙葉稅、消費(fèi)稅、增值稅、進(jìn)口關(guān)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅及教育稅附加等；而狹義的煙草稅則特指對(duì)煙草產(chǎn)品征收的消費(fèi)稅。[1]一般來(lái)說(shuō)，“重稅控?zé)煛敝傅氖菍?duì)卷煙消費(fèi)稅的調(diào)整，即狹義的煙草稅，并不涉及其他稅種。以我國(guó)為例，過(guò)去三年，中國(guó)煙草每年稅利總額都突破萬(wàn)億，這其中卷煙消費(fèi)稅更是起到了決定性的作用，而且消費(fèi)稅

屬于對(duì)特定產(chǎn)品征收并且最終都轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，所以通常認(rèn)為只有對(duì)卷煙消費(fèi)稅的調(diào)整才能起到“寓禁于征”的效果。因此，本文的研究對(duì)象主要為卷煙消費(fèi)稅，即本文所稱的煙草稅。

(一)我國(guó)煙草稅的幾次重要調(diào)整

1994年，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，我國(guó)實(shí)行分稅制改革，這是我國(guó)財(cái)政體制的一次重大調(diào)整，為此后中國(guó)歷次財(cái)稅體制改革奠定了基礎(chǔ)。此次改革廢除了原有的產(chǎn)品稅這一稅種，對(duì)卷煙產(chǎn)品改征增值稅和消費(fèi)稅，并對(duì)稅率和稅收分享比例做出調(diào)整。規(guī)定增值稅為中央與地方共享稅，稅率為17%，其中75%為中央稅，25%為地方稅；消費(fèi)稅為中央稅，其中進(jìn)口卷煙和一類卷煙的消費(fèi)稅率是45%，雪茄煙及二類以下卷煙消費(fèi)稅率為40%。同時(shí)為了緩解地方財(cái)政的壓力，保證地方的既得財(cái)力，此次改革還規(guī)定了稅收返還的具體措施，即以1993年為基期年，以1993年中央政府從地方政府凈上劃的稅收數(shù)額為返還基數(shù)，此后逐年遞增，全國(guó)增值稅與消費(fèi)稅總額每增長(zhǎng)1%，中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額將增加0.3%。[2]

1998年，為了解決低檔煙生產(chǎn)供不應(yīng)求的局面，國(guó)務(wù)院對(duì)卷煙消費(fèi)稅做出調(diào)整，將卷煙消費(fèi)稅的差別稅率由兩檔調(diào)為三檔。其中將一類卷煙45%的消費(fèi)稅率上調(diào)了5%；二類和三類卷煙維持原有的40%稅率不變；四類和五類卷煙的消費(fèi)稅率則在40%的基礎(chǔ)上下降了15%。[2]國(guó)務(wù)院擬通過(guò)高檔卷煙提稅，低檔卷煙降稅的方式來(lái)促進(jìn)低檔卷煙的生產(chǎn)，此舉雖然使得一些中小規(guī)模的卷煙廠得到喘息的機(jī)會(huì)，但明顯不利于后來(lái)煙草行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。[3]

2001年，國(guó)務(wù)院再次對(duì)卷煙消費(fèi)稅做出調(diào)整，首次采取了復(fù)合計(jì)稅的方式。將卷煙消費(fèi)稅由原先從價(jià)征收改為從價(jià)與從量相結(jié)合的征稅方式，并將過(guò)去以出廠價(jià)計(jì)稅改為按政府核定的調(diào)撥價(jià)計(jì)稅。在征收的順序上，首先對(duì)每箱卷煙定額征收150元每箱的從量稅，同時(shí)對(duì)調(diào)撥價(jià)大于等于50元每條的卷煙征收45%的從價(jià)稅，對(duì)小于50元每條的卷煙征收30%的從價(jià)稅。

2009年，國(guó)務(wù)院為了進(jìn)一步完善煙草稅制結(jié)構(gòu)，對(duì)卷煙消費(fèi)稅再次做出調(diào)整。首先將調(diào)撥價(jià)格基數(shù)由50元每條升至70元每條；其次在從量稅150元每箱不變的前提下，對(duì)調(diào)撥價(jià)大于等于70元每條的卷煙征收56%的從價(jià)稅，稅率上調(diào)11%，對(duì)小于70元每條的卷煙征收36%的從價(jià)稅，稅率上調(diào)6%；最后除了上調(diào)政府調(diào)撥價(jià)并提高生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅率之外，本次改革還在批發(fā)環(huán)節(jié)加征5%的從價(jià)稅，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)的雙重征稅。

2015年，我國(guó)煙草消費(fèi)稅又一次做出調(diào)整，此次改革主要是提高了批發(fā)環(huán)節(jié)的從價(jià)稅并加征了從量稅。具體來(lái)說(shuō)，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收150元每箱的從量稅，同時(shí)對(duì)調(diào)撥價(jià)大于等于70元每條的卷煙征收56%的從價(jià)稅，對(duì)小于70元每條的卷煙征收36%的從價(jià)稅；在批發(fā)環(huán)節(jié)加征250元每箱的從量稅，同時(shí)不分價(jià)格等級(jí)的對(duì)所有卷煙征收11%的從價(jià)稅。

(二)我國(guó)煙草稅負(fù)的真實(shí)狀況

經(jīng)過(guò)幾次重大調(diào)整，我國(guó)卷煙消費(fèi)稅形成了從價(jià)又從量且實(shí)行差別稅率的混合消費(fèi)稅制。就稅制結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是世界上最為復(fù)雜的，但相比于稅制結(jié)構(gòu)，稅負(fù)水平才能真正體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家控?zé)煹臎Q心。相比世界上其他國(guó)家，我國(guó)煙草稅負(fù)究竟處于什么水平，又是否有必要提高呢？

由于世界各國(guó)稅制結(jié)構(gòu)不盡相同，國(guó)際上又缺乏統(tǒng)一的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，所以在衡量一個(gè)國(guó)家煙草稅負(fù)整體水平的標(biāo)準(zhǔn)上仍存有爭(zhēng)議。綜合來(lái)看，主要有綜合稅率和消費(fèi)稅率這兩種標(biāo)準(zhǔn)。

從消費(fèi)稅率的角度來(lái)看，有學(xué)者選取了2015年度一至五類煙中最暢銷品牌，基于世界衛(wèi)生組織TaXSiM中國(guó)模型分析了卷煙消費(fèi)稅調(diào)整后卷煙的零售價(jià)格、零售價(jià)中含有的消費(fèi)稅以及消費(fèi)稅占零售價(jià)格的比重(卷煙消費(fèi)稅率)得出，2015年提稅之后每包煙零售價(jià)格平均增長(zhǎng)近9%，卷煙消費(fèi)稅增長(zhǎng)約19%，卷煙消費(fèi)稅率總體提升約4%，為56%。這其中稅率最高的是二類煙，為62%，稅率最低的是三類煙，為50%，均與世界衛(wèi)生組織提倡的75%的標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距。另有學(xué)者通過(guò)比較不同國(guó)家和地區(qū)的卷煙消費(fèi)稅率得出，歐洲、北美等國(guó)家的卷煙消費(fèi)稅率相對(duì)較高，大多處在60%-70%之間，而非洲、南美、東亞等國(guó)家的卷煙消費(fèi)稅率則相對(duì)較低，一般處在35%-45%之間，目前我國(guó)的卷煙消費(fèi)稅約為56%，與歐美等重稅國(guó)家仍有一定的差距。這是學(xué)者提議“重稅控?zé)煛钡闹饕碛?，也是目前學(xué)界的主流觀點(diǎn)。

國(guó)內(nèi)還有一部分學(xué)者認(rèn)為，煙草制品的綜合稅率更能體現(xiàn)煙草稅負(fù)的整體水平。所謂綜合稅率，是指將煙草制品生產(chǎn)流通等各環(huán)節(jié)的所有稅收，包括增值稅、消費(fèi)稅、煙葉稅、城市維護(hù)建設(shè)稅及教育費(fèi)附加等綜合相加后除以平均零售價(jià)格。就綜合稅率而言，世界平均水平約為58%，其中發(fā)達(dá)國(guó)家的稅率為66%，發(fā)展中國(guó)家的稅率為53%，經(jīng)濟(jì)貧窮國(guó)家的稅率為50%。[4]另外據(jù)相關(guān)資料顯示，在51個(gè)高收入國(guó)家中，綜合稅率超過(guò)50%的有36個(gè)，在107個(gè)中等收入國(guó)家和37個(gè)低收入國(guó)家中，綜合稅率超過(guò)50%的僅有55個(gè)，大多數(shù)中等收入國(guó)家的卷煙綜合稅率都低于50%。再?gòu)膸讉€(gè)煙草消費(fèi)大國(guó)來(lái)看，美國(guó)、印度、俄羅斯的卷煙的綜合稅率都在40%-43%之間，中國(guó)在經(jīng)過(guò)提稅之后卷煙綜合稅率接近60%，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這幾個(gè)國(guó)家，甚至在世界范圍內(nèi)都處在較高的水平。[2]

如前文所述，由于我國(guó)煙草稅的調(diào)整通常只涉及卷煙消費(fèi)稅，所以我們暫且不論何種測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)更能體現(xiàn)煙草稅負(fù)的整體水平，僅就卷煙消費(fèi)稅而言，通過(guò)上述數(shù)據(jù)的對(duì)比和分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的卷煙消費(fèi)稅率和重稅國(guó)家相比仍存有差距，這是不爭(zhēng)的事實(shí)，但從世界范圍內(nèi)來(lái)看，稅負(fù)水平已經(jīng)不低且運(yùn)行狀況良好。所以筆者認(rèn)為繼續(xù)增稅，以“重稅控?zé)煛睂?shí)屬不必，而且可能帶來(lái)不必要的負(fù)面影響。

三、“重稅控?zé)煛钡呢?fù)面影響

(一)加重企業(yè)稅負(fù)并產(chǎn)生連帶效應(yīng)

我國(guó)煙草實(shí)行專賣制度，由中國(guó)煙草總公司及其分布在各地的子公司在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，多年來(lái)一直是國(guó)家財(cái)政的重要貢獻(xiàn)者，當(dāng)然也能為地方政府在稅收、就業(yè)等方面創(chuàng)造優(yōu)勢(shì)，甚至可能是某些地方政府的支柱型產(chǎn)業(yè)。[5]因此，貿(mào)然提高煙草稅，以目前的計(jì)稅方式，煙草企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)必然大幅增加，稅負(fù)加重就會(huì)引起煙草價(jià)格上漲，從而使煙草的產(chǎn)量和銷量大幅下降，最終將導(dǎo)致工人下崗和稅收流失等嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)此進(jìn)行分析得出，在相同的消費(fèi)價(jià)格彈性下，卷煙消費(fèi)稅率越高，卷煙企業(yè)的稅負(fù)越重，工人下崗人數(shù)也越多，對(duì)煙草種植的影響也越大，此時(shí)政府財(cái)政凈增收入的上升趨勢(shì)逐漸放緩?？梢钥闯觯頍熛M(fèi)稅率提高的越多，其產(chǎn)生的連帶效應(yīng)也越嚴(yán)重。

此種負(fù)面影響在國(guó)際上也早有先例。印度和中國(guó)一樣也是煙草消費(fèi)大國(guó)，煙草控制問(wèn)題同樣困擾著印度政府，所以印度政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)煙草企業(yè)實(shí)行重稅政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，印度政府對(duì)煙草提稅之后，2001年其國(guó)內(nèi)普通卷煙的銷量比上年度下降了20%，普通卷煙的稅收也相應(yīng)的減少10%；非過(guò)濾嘴卷煙銷量在減少20%的同時(shí)，其稅收更是相應(yīng)的下降了11%。此外，由于印度國(guó)內(nèi)對(duì)大量的非卷煙制品實(shí)行免稅政策，因此眾多的卷煙消費(fèi)者都轉(zhuǎn)向吸食免稅的手工煙草，其帶來(lái)的直接后果就是煙草稅的操作空間很小，不僅控?zé)煹男Ч跷?，而且造成了大量的稅收流失。[6]

(二)損害吸煙者權(quán)益并加重社會(huì)醫(yī)療成本

既然吸煙有害健康，那么提高煙草稅就會(huì)使卷煙的價(jià)格上漲，促使吸煙者減少對(duì)卷煙的需求，這樣既保證吸煙者的健康，又節(jié)約了生活開(kāi)支，一舉兩得。[4]此種邏輯只能說(shuō)是一種理論上的推理，或者說(shuō)是一種美好愿景，與現(xiàn)實(shí)情況相悖。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)煙民愈3億人，總數(shù)位居世界第一且日趨年輕化，卷煙的消費(fèi)數(shù)量也在逐年增加，僅2017年卷煙全國(guó)銷量就達(dá)到4737.8萬(wàn)箱，也就是說(shuō)近年來(lái)我國(guó)煙草提稅措施其實(shí)并沒(méi)能有效的控制吸煙人群的數(shù)量，筆者認(rèn)為主要有兩方面的原因：第一，吸煙者大多受家庭或生活環(huán)境的影響而染上煙癮，他們身邊一定會(huì)有煙齡很長(zhǎng)的人，可身體卻依然健康如初，以至于他們認(rèn)為“吸煙有害健康”只是一句宣傳口號(hào)，自己身邊沒(méi)有發(fā)生的事，可信度當(dāng)然會(huì)降低；第二，現(xiàn)在年輕人的生活壓力太大，他們渴求一種釋放壓力的方法，而卷煙中的尼古丁等物質(zhì)恰好能使神經(jīng)舒緩，所以煙民數(shù)量增加并且日趨年輕化也就不足為奇了。此時(shí)，若單純的以“重稅控?zé)煛钡氖侄危赡軙?huì)使部分吸煙者權(quán)益受損，進(jìn)而加重社會(huì)醫(yī)療成本。

首先，現(xiàn)代稅收國(guó)家一直將稅收公平原則作為稅收政策制定的重要標(biāo)準(zhǔn)。稅收公平原則要求稅收負(fù)擔(dān)在國(guó)民之間公平合理的分配，納稅能力強(qiáng)者多納稅，納稅能力弱者少納稅，無(wú)納稅能力者不納稅。具體到煙草稅，在假定吸煙者消費(fèi)煙草數(shù)量大致相同的情況下，提高煙草稅其實(shí)對(duì)高收入人群的影響并不大，相比之下，卻在無(wú)形之中增加了中低收入吸煙者的費(fèi)用支出比例，有違稅收公平原則。

其次，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)提高煙草稅必然會(huì)達(dá)到減少吸煙人群數(shù)量的目的，但是前提是這些人有著很強(qiáng)的毅力。因此，出于吸煙的生理需求，絕大部分吸煙者不會(huì)選擇戒煙，他們只能在既有的收入約束下選擇廉價(jià)煙和劣質(zhì)煙，或者壓縮其他方面的生活開(kāi)支以滿足自己對(duì)煙草的需求，長(zhǎng)此以往，必然會(huì)加重對(duì)身體的傷害。如果這種狀況得不到改善，就要增加醫(yī)療支出，不僅了增加自己的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也加重了社會(huì)的醫(yī)療成本。

(三)滋生腐敗并引發(fā)犯罪

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)查處了一大批貪污腐敗案件，其中多少都與名貴煙酒有關(guān)，無(wú)數(shù)事例表明名貴煙酒已經(jīng)成為刺激腐敗滋生的重要原因。眾所周知，利用名貴煙酒謀取私利已經(jīng)成為一種潛規(guī)則，那些購(gòu)買(mǎi)名貴香煙的人大多不是用于自己消費(fèi)，而是成為向身居要職的官員行賄以謀取私利的籌碼，以至于名貴煙酒基本上與“生活奢靡”、“貪污腐敗”相提并論，并且出現(xiàn)了“越貴越有人買(mǎi)”的亂象。所以，提高煙草稅使得名煙價(jià)格上漲的同時(shí)，也會(huì)增加貪污腐敗的成本，最終損害廣大納稅人的利益。

另外，提高煙草稅還可能引發(fā)走私犯罪。早在16世紀(jì)初期，英國(guó)國(guó)王詹姆斯一世曾將煙草的稅收從每磅2便士增加到82便士，寄希望通過(guò)重稅達(dá)到控?zé)煹哪康?，但是，由于英?guó)政府忽視了國(guó)內(nèi)煙草需求旺盛的客觀現(xiàn)實(shí)，如此大幅度的提高煙草稅，使得民眾只能冒險(xiǎn)走私，結(jié)果導(dǎo)致國(guó)內(nèi)煙草管控失序，走私煙的泛濫造成國(guó)家稅收大量流失，而吸煙人群數(shù)量卻并未下降，為扭轉(zhuǎn)危局，詹姆斯一世做出調(diào)整，將煙草稅收降至12便士每磅，國(guó)內(nèi)煙草走私活動(dòng)才得以遏制，國(guó)家財(cái)政也隨之增加。[4]2001年，印度政府在對(duì)煙草企業(yè)課以重稅之后也導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)煙草走私犯罪行為頻發(fā)，給印度造成了嚴(yán)重的財(cái)政損失，根據(jù)印度有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，每年因?yàn)榫頍熥咚浇o印度造成的經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)4000億盧比，以后這一數(shù)值還會(huì)更高，印度國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)專家研究稱，經(jīng)銷商們更偏好走私卷煙，因?yàn)樗麄兡軌颢@得更多的利益，通過(guò)正規(guī)渠道進(jìn)貨，他們獲得的利潤(rùn)只有走私煙的三分之一，目前走私卷煙已經(jīng)占領(lǐng)了印度卷煙的部分市場(chǎng)，今后只會(huì)更加嚴(yán)重。[6]

四、“重稅控?zé)煛睂?duì)我國(guó)的啟示

誠(chéng)然我國(guó)面臨著巨大的控?zé)焿毫?，但“重稅控?zé)煛币膊⒎侨f(wàn)全之策，通過(guò)上述分析我們可以看出，“重稅控?zé)煛币裁媾R著重大的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)產(chǎn)生很多消極影響。所以，將來(lái)我國(guó)在設(shè)計(jì)煙草稅時(shí)一定要綜合考量多方面因素，才能充分發(fā)揮煙草稅的激勵(lì)和約束功能。

(一)明晰立法宗旨，加快落實(shí)稅收法定原則

自2015年稅收法定原則寫(xiě)入立法法，我國(guó)稅收立法工作明顯加速，包括環(huán)境保護(hù)稅法、個(gè)人所得稅法在內(nèi)的多項(xiàng)稅收立法得以制定或修改，而且房產(chǎn)稅法、稅收征管法等一大批稅收領(lǐng)域的立法也正在審議修訂之中，這些都極大的推動(dòng)了我國(guó)的稅收法治進(jìn)程。[7]

在控?zé)煶蔀槿蚬餐蝿?wù)的大背景下，近年來(lái)我國(guó)煙草稅收政策頻繁調(diào)整，一方面在表明我國(guó)控?zé)煕Q心的同時(shí)，也在另一個(gè)方面暴露了我國(guó)有關(guān)煙草稅收的規(guī)范性文件缺乏穩(wěn)定性，這不僅不利于納稅人權(quán)利的保護(hù)，也影響了我國(guó)稅法規(guī)范的權(quán)威性。這其中卷煙消費(fèi)稅作為煙草稅制中的核心稅種，最能體現(xiàn)煙草稅收“寓禁于征”的目的，對(duì)于納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響也最大，將其上升為法律，對(duì)于落實(shí)稅收法定原則具有重要意義。

落實(shí)稅收法定原則，首要任務(wù)就是要明晰立法宗旨。事實(shí)上，近年來(lái)我國(guó)卷煙消費(fèi)稅的調(diào)整一直表意不明，學(xué)界也是長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休，或是為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，抑或增加財(cái)政收入，又或者是減少煙草消費(fèi)，亟待明確。根據(jù)世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》的規(guī)定和世界各國(guó)的通行做法，價(jià)格和稅收是減少煙草消費(fèi)最有效的措施。據(jù)此，未來(lái)煙草稅制的整體發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)是有助于不斷減少煙草消費(fèi)，我國(guó)最近煙草消費(fèi)稅政策的調(diào)整并參考《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》以及各地《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》的規(guī)定，也都體現(xiàn)了這一趨勢(shì)，那么接下來(lái)卷煙消費(fèi)稅的立法宗旨也應(yīng)當(dāng)與其保持一致。

(二)考慮企業(yè)承受力，實(shí)現(xiàn)煙草稅制的多元目標(biāo)

任何一種實(shí)體稅收法律都應(yīng)通過(guò)規(guī)范稅收行為實(shí)現(xiàn)稅收的多種功能以及稅法的多元目標(biāo)。[7]如前所述，我國(guó)卷煙消費(fèi)稅的立法宗旨應(yīng)當(dāng)是不斷減少煙草消費(fèi)，以保護(hù)國(guó)民的身體健康，但不能否認(rèn)的是，由于量大面廣，當(dāng)前煙草行業(yè)仍然是國(guó)家財(cái)政和許多地方財(cái)政的重要貢獻(xiàn)者，以2017年為例，我國(guó)煙草行業(yè)工商稅利總額達(dá)到11145億元，遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)其他行業(yè)，同時(shí)煙草企業(yè)屬于勞動(dòng)密集型企業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要大量人力物力，也能夠?yàn)閲?guó)家和地方解決許多就業(yè)問(wèn)題。

然而，現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也是錯(cuò)綜復(fù)雜，我國(guó)煙草企業(yè)儼然面臨著多重壓力，此時(shí)讓煙草企業(yè)承擔(dān)過(guò)重的稅負(fù)，必然會(huì)影響煙草行業(yè)的整體發(fā)展。[8]一方面，企業(yè)承擔(dān)的稅負(fù)越重，轉(zhuǎn)型的壓力就越大，若轉(zhuǎn)型失敗，煙草行業(yè)可能喪失在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中優(yōu)勢(shì)地位，隨之而來(lái)的便是財(cái)政收入下降和失業(yè)率上升等問(wèn)題；另一方面，中國(guó)煙草企業(yè)規(guī)模較小，知名度不高，國(guó)際市場(chǎng)占有率低，提稅容易使得國(guó)內(nèi)煙草企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降，在國(guó)際市場(chǎng)中處于劣勢(shì)地位，同樣不利于煙草行業(yè)的發(fā)展。因此，現(xiàn)階段不宜讓煙草企業(yè)負(fù)重前行，而應(yīng)輕裝上陣，集中力量加快煙草行業(yè)的資源整合，促進(jìn)煙草企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，使之在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中更具優(yōu)勢(shì)。所以，卷煙消費(fèi)稅的調(diào)整也要在減少煙草消費(fèi)的同時(shí)，兼顧稅收、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等其他因素，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)保護(hù)吸煙者權(quán)益，使稅負(fù)與控?zé)煴３制胶?/h3>

煙草作為一種易于上癮且有害健康的消費(fèi)品，加強(qiáng)控制是正確且有必要的，但需要明確的是，加強(qiáng)控制并非絕對(duì)禁止，既然煙草在我國(guó)合法存在，那么其消費(fèi)者的合法權(quán)益就應(yīng)當(dāng)公平合理的予以保護(hù)。

從吸煙人口的分布來(lái)看，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)超過(guò)3億的吸煙人群中，城市吸煙人數(shù)占比約為35%，農(nóng)村吸煙人數(shù)占比約為65%?？梢钥闯?，農(nóng)村吸煙人數(shù)遠(yuǎn)高于城市，農(nóng)村人口才是我國(guó)煙草消費(fèi)的主力軍。然而在65%的農(nóng)村吸煙人口中，有75%的吸煙者購(gòu)買(mǎi)每盒卷煙的花費(fèi)在10元以下；相比之下，卻有50%以上的城市吸煙人口每盒卷煙的花費(fèi)都在10元以上，即在消費(fèi)數(shù)量相近的情況下，農(nóng)村吸煙人群往往選擇的是價(jià)格更為低廉的卷煙，這類卷煙對(duì)身體的傷害也更大。因此，將來(lái)在制定卷煙消費(fèi)稅時(shí)，要在落實(shí)稅收法定原則的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)稅收公平原則，綜合考慮各層級(jí)吸煙者的購(gòu)買(mǎi)能力，使他們承受與自己經(jīng)濟(jì)狀況大致均衡的稅收，避免提稅導(dǎo)致價(jià)格過(guò)高，使部分人群出現(xiàn)消費(fèi)困難，甚至選擇更為低劣的卷煙對(duì)身體造成更大的傷害，這對(duì)他們來(lái)說(shuō)是不公平的。[8]

(四)稅收要取之有度，控?zé)熯€需多管齊下

英國(guó)試圖通過(guò)重稅達(dá)到控?zé)煹哪康模屡c愿違，不但沒(méi)能控制吸煙人群數(shù)量，反而導(dǎo)致走私泛濫；印度長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)煙草企業(yè)實(shí)行的重稅政策弊端已經(jīng)顯露，造成稅收流失的同時(shí)，走私更是猖獗到無(wú)法取締的程度。種種跡象表明，沉重的稅負(fù)已經(jīng)成為走私等違法行為的重要誘因，這不得不引起我們的反思。

理論上，所有的稅收措施都應(yīng)當(dāng)有益于打擊違法犯罪行為，保護(hù)國(guó)家正常的稅收秩序。那些能夠?qū)煵葑龀鲇行Э刂茋?guó)家，也并非僅僅依靠重稅控?zé)煟热绲聡?guó)，除了稅收措施，還制定了其他配套法律，一方面將法定吸煙年齡上調(diào)，另一方面禁止在公共場(chǎng)所吸煙，廣播電視媒體上的香煙廣告更是完全禁止；而在法國(guó)，吸煙更得小心，近年來(lái)國(guó)家通過(guò)了多項(xiàng)禁煙法令，禁止在任何封閉的公共場(chǎng)所吸煙，否則，不僅會(huì)受到他人的指責(zé)，也會(huì)受到法律的處罰。[9]以上這些經(jīng)驗(yàn)都在警醒我們，我國(guó)控?zé)熤愤€很漫長(zhǎng)，控?zé)煈?yīng)該多管齊下，盲目的以重稅控?zé)熤粫?huì)抑制合法經(jīng)營(yíng)行為，導(dǎo)致走私等違法行為的劇增，造成國(guó)家稅收流失，擾亂正常的社會(huì)秩序。