張 曦

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)(研究生院)，北京 100102)

審判績(jī)效考核關(guān)系到司法導(dǎo)向，關(guān)系到人民法院審判事業(yè)科學(xué)發(fā)展，關(guān)系到法院、法官甚至案件當(dāng)事人的切身利益，既十分重要，又非常復(fù)雜。近年來(lái)，各級(jí)人民法院越來(lái)越重視審判績(jī)效考核工作，但與此同時(shí)，社會(huì)各界也針對(duì)人民法院的審判績(jī)效考核提出了各種各樣的擔(dān)憂甚至質(zhì)疑?？傮w而言，審判績(jī)效考核是各級(jí)人民法院開(kāi)展人事管理、審判管理的重要手段。由于不同法院審判執(zhí)行工作實(shí)際、當(dāng)前工作重點(diǎn)和面臨的難點(diǎn)痛點(diǎn)問(wèn)題并不相同，不同法院之間的審判績(jī)效考核方法和具體指標(biāo)也存在比較明顯的區(qū)別。即便是同一個(gè)法院，每年的形勢(shì)任務(wù)和工作重點(diǎn)也會(huì)有所調(diào)整，這些變化都會(huì)反映到審判績(jī)效考核上。中央、最高法院、當(dāng)?shù)攸h委、政府對(duì)人民法院審判執(zhí)行工作提出的各項(xiàng)工作要求，最終也會(huì)反映到審判績(jī)效考核上。一旦將某項(xiàng)工作或某個(gè)指標(biāo)納入審判績(jī)效考核，一般短期內(nèi)即可見(jiàn)效，審判績(jī)效考核確實(shí)起到了“風(fēng)向標(biāo)”和“指揮棒”的作用。與此同時(shí)，正是由于審判績(jī)效考核牽一發(fā)而動(dòng)全身，一旦違反審判執(zhí)行工作規(guī)律、脫離工作實(shí)際、不夠科學(xué)、權(quán)重失衡、矯枉過(guò)正，都會(huì)對(duì)審判執(zhí)行工作產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，干擾審判執(zhí)行工作正常開(kāi)展，甚至導(dǎo)致關(guān)門不收案、突擊結(jié)案、審級(jí)制度虛化、數(shù)據(jù)造假等一系列問(wèn)題。全面了解審判績(jī)效考核工作的現(xiàn)狀以及存在的代表性、普遍性問(wèn)題，是破解工作難題、推動(dòng)此項(xiàng)工作更加科學(xué)開(kāi)展的前提，也是展開(kāi)本文討論的邏輯起點(diǎn)。

一、中國(guó)法院審判績(jī)效考核的歷史演變

想要客觀認(rèn)識(shí)人民法院審判績(jī)效考核的現(xiàn)狀，有必要對(duì)近三十年來(lái)此項(xiàng)工作的發(fā)展歷程作一簡(jiǎn)要梳理。20世紀(jì)80年代到90年代末，我國(guó)法院的審判績(jī)效考核主要與特定工作任務(wù)掛鉤，沒(méi)有固定的評(píng)估模式和評(píng)價(jià)指標(biāo)。1995年制定的《法官法》對(duì)法官考核主體、原則、內(nèi)容、結(jié)果及處理進(jìn)行了原則性、專門性的規(guī)定；1996年制定的《法官考評(píng)委員會(huì)暫行組織辦法》對(duì)法官考核主體的職責(zé)和組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了統(tǒng)一和專門的規(guī)定，但仍建立在以法官人事管理為主的考評(píng)機(jī)制中，是按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式建構(gòu)和運(yùn)行的，具有行政化的特征。(1)張衛(wèi)平.論我國(guó)法院體制的非行政化——法院體制改革的一種基本思路[J].法商研究，2000(3)： 3-11.

從1998年起，人民法院先后經(jīng)歷了行政化考評(píng)、單一考評(píng)和綜合考評(píng)三個(gè)階段。行政化考評(píng)的主要表現(xiàn)形式是法院內(nèi)部的個(gè)案質(zhì)量評(píng)估制度，同時(shí)將評(píng)查結(jié)果作為評(píng)價(jià)法官工作業(yè)績(jī)的重要參考指標(biāo)。單一考評(píng)的主要表現(xiàn)形式是以結(jié)案率、改判發(fā)回率為重要指標(biāo)的案件質(zhì)量效率評(píng)估模式。綜合考評(píng)的主要標(biāo)志是2008年最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》、《最高人民法院關(guān)于開(kāi)展人民法院案件質(zhì)量評(píng)估試行工作的通知》、2011年3月公布的《關(guān)于開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及同年12月制定的《關(guān)于進(jìn)一步建立健全人民法院執(zhí)法辦案考評(píng)機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》。(2)沈德詠.審判管理改革的路徑與成效[M].北京： 人民法院出版社，2013： 159-160.

值得一提的是，2010年最高人民法院審判管理辦公室正式設(shè)立，同年的全國(guó)大法官審判管理專題研討班上，最高人民法院將審判績(jī)效管理與審判質(zhì)量管理、審判效率管理、審判流程管理、審判層級(jí)管理一起，確定為人民法院審判管理“五項(xiàng)工作”。2012年全國(guó)法院審判管理工作座談會(huì)又將審判績(jī)效考核與案件信息管理、案件質(zhì)量評(píng)估、案件質(zhì)量評(píng)查、審判流程管理、審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)分析以及審判委員會(huì)事務(wù)管理一起，確定為人民法院審判管理七項(xiàng)基本職能。自此，全國(guó)各級(jí)法院的審判績(jī)效考核逐漸成為一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的工作領(lǐng)域，一般交由審判管理辦公室具體負(fù)責(zé)。(3)沈德詠.審判管理改革的路徑與成效[M].北京： 人民法院出版社，2013： 70-92.

從2010年至2016年最高法院關(guān)于審判績(jī)效考核的工作要求看，主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)： 一是越來(lái)越強(qiáng)調(diào)審判績(jī)效考核的專業(yè)性和重要性，強(qiáng)調(diào)科學(xué)、合理、規(guī)范的審判績(jī)效考核對(duì)于調(diào)動(dòng)法官積極性、配置審判等具有重要意義。二是為各級(jí)、各地法院開(kāi)展審判績(jī)效考核留有充分的自主性，鼓勵(lì)各級(jí)法院因地制宜、積極探索，不斷優(yōu)化和完善審判績(jī)效考核工作，對(duì)于審判績(jī)效考核的具體指標(biāo)不作統(tǒng)一要求。三是越來(lái)越注重對(duì)下業(yè)務(wù)指導(dǎo)，一方面將地方法院的成熟經(jīng)驗(yàn)做法上升為制度設(shè)計(jì)，另一方面針對(duì)部分法院的一些普遍性認(rèn)識(shí)誤區(qū)或錯(cuò)誤做法及時(shí)糾偏。需要強(qiáng)調(diào)的是，考慮到審判績(jī)效考核是一項(xiàng)涉及各級(jí)法院、全體法官和法院內(nèi)外多個(gè)方面工作的系統(tǒng)工程，最高法院并未開(kāi)展對(duì)各高級(jí)法院執(zhí)法辦案工作的綜合考評(píng)。各高級(jí)法院對(duì)下考評(píng)情況則并不一致。有的高院每年對(duì)轄區(qū)中院和基層院開(kāi)展審判績(jī)效考核，有的高院則并未開(kāi)展。但整體而言，各級(jí)人民法院每年均會(huì)開(kāi)展對(duì)本院各審判業(yè)務(wù)部門的審判績(jī)效考核，相當(dāng)一部分法院還會(huì)開(kāi)展針對(duì)本院審判團(tuán)隊(duì)或者法官個(gè)人的審判績(jī)效考核。

隨著法官員額制改革全面推進(jìn)，從制度上確立了員額法官工資待遇與審判工作實(shí)績(jī)掛鉤的這一根本性原則，對(duì)法官個(gè)人開(kāi)展審判績(jī)效考核變得越來(lái)越重要。(4)何帆.完善績(jī)效考核辦法，實(shí)現(xiàn)員額“有進(jìn)有出”[EB/OL].(2017-05-26)[2019-10-22].https：//www.chinacourt.org/article/detail/2017/05/id/2878226.shtml.率先推進(jìn)員額制改革的高級(jí)法院為了向有關(guān)部門申請(qǐng)法官審判績(jī)效獎(jiǎng)金，陸續(xù)按照要求制定了“法官績(jī)效考核及獎(jiǎng)金分配方案”。其中，江蘇、上海、四川(5)重慶市第二中級(jí)人民法院課題組.審判質(zhì)效考核體系的考察與反思[J].法律適用，2011(2)： 74-77.孫轍，劉宇玥.江蘇法院案件權(quán)重體系的探索與實(shí)踐.法影斑斕微信公眾號(hào).上海一中院.我院公布新版《審判績(jī)效考核與管理實(shí)施辦法》[EB/OL].[2019-10-22].http：//www.a-court.gov.cn/platformData/infoplat/pub/no1court_2802/docs/201909/d_3544030.html.等高級(jí)法院考慮到不同類型案件辦理難度有明顯區(qū)別、籠統(tǒng)比較法官辦案數(shù)并不合理，以及不同轄區(qū)法院辦案壓力相差較大、平均分配法官員額不符合實(shí)際等一系列問(wèn)題，積極運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法，依托信息化手段開(kāi)展案件權(quán)重系數(shù)測(cè)算、法官飽和工作量測(cè)算等工作，有效提升了審判績(jī)效考核的科學(xué)化和精細(xì)化水平。2016年，最高人民法院出臺(tái)《法官、審判輔助人員績(jī)效考核及獎(jiǎng)金分配指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》，針對(duì)法官績(jī)效考核的基本內(nèi)容作出原則性規(guī)定，同時(shí)為各級(jí)人民法院具體設(shè)計(jì)考核方案預(yù)留了空間。之后，各高級(jí)法院均陸續(xù)制定了專門的法官審判績(jī)效考核辦法或法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)辦法，而且還在根據(jù)實(shí)際情況不斷完善。2019年最新修訂的《中華人民共和國(guó)法官法》，(6)百度百科.中華人民共和國(guó)法官法[EB/OL].[2019-10-22].https：//baike.baidu.com/item/中華人民共和國(guó)法官法/1195627?fr=aladdin.將對(duì)法官開(kāi)展審判績(jī)效考核的主體由“所在人民法院”調(diào)整為“法官考評(píng)委員會(huì)”，規(guī)定對(duì)法官的考核內(nèi)容包括審判工作實(shí)績(jī)、職業(yè)道德、專業(yè)水平、工作能力、審判作風(fēng)，重點(diǎn)考核審判工作實(shí)績(jī)。考核結(jié)果作為調(diào)整法官等級(jí)、工資以及法官獎(jiǎng)懲、免職、降職、辭退的依據(jù)。由此可見(jiàn)，科學(xué)開(kāi)展對(duì)法官審判工作實(shí)績(jī)的考核在人民法院各項(xiàng)工作中的地位愈發(fā)重要。

此外，2019年印發(fā)的《人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見(jiàn)——人民法院第五個(gè)五年改革綱要(2019—2023)》，(7)最高人民法院國(guó)際商事法庭.最高人民法院關(guān)于印發(fā)《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見(jiàn)—人民法院第五個(gè)五年改革綱要(2019—2023)》的通知[EB/OL].[2019-10-22].http：//cicc.court.gov.cn/html/1/218/149/192/1193.html.第27條規(guī)定：“研究制定科學(xué)合理、簡(jiǎn)便易行的審判績(jī)效考核辦法。進(jìn)一步規(guī)范督查檢查考核工作，清理取消不合理、不必要的考評(píng)指標(biāo)，切實(shí)為基層減負(fù)、為干警減壓?！笨梢?jiàn)，最高法院已經(jīng)注意到目前各地法院存在一些不合理、不必要的考評(píng)指標(biāo)，增加了基層法院和一線法官的工作負(fù)擔(dān)，未來(lái)幾年將有針對(duì)性地予以糾正。

二、當(dāng)前審判績(jī)效考核存在的主要問(wèn)題

作為審判管理一項(xiàng)重要職能，審判績(jī)效考核是指以法院審判質(zhì)量效率統(tǒng)一指標(biāo)體系為依托，對(duì)反映審判質(zhì)量、審判效率、審判效果的核心重點(diǎn)指標(biāo)，按照一定的數(shù)學(xué)方法進(jìn)行量化考評(píng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)各下級(jí)法院、本院各審判業(yè)務(wù)部門和法官審判業(yè)績(jī)的綜合評(píng)價(jià)(8)沈德詠.審判管理改革的路徑與成效[M].北京： 人民法院出版社，2013： 160-161.。

如前所述，審判績(jī)效考核事實(shí)上至少包含了以下幾部分工作： 一是上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院開(kāi)展的審判績(jī)效考核，二是人民法院對(duì)本院各審判業(yè)務(wù)部門開(kāi)展的審判績(jī)效考核，三是人民法院對(duì)本院法官個(gè)人或者審判團(tuán)隊(duì)開(kāi)展的審判績(jī)效考核。這幾部分工作的側(cè)重點(diǎn)、工作難點(diǎn)有明顯區(qū)別，其具體使用的考核指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重、考核方法和考核程序也存在明顯區(qū)別。另一方面，這幾部分工作又相互影響、相互關(guān)聯(lián)，人民法院對(duì)本院各審判業(yè)務(wù)部門和法官個(gè)人的審判績(jī)效考核不可避免地受到上級(jí)法院對(duì)本院考核的影響，事實(shí)上人民法院面向本院開(kāi)展的審判績(jī)效考核在一定程度上正是應(yīng)對(duì)上級(jí)法院考核最重要的措施，是按照上級(jí)法院要求層層傳導(dǎo)壓力、逐級(jí)分解辦案目標(biāo)任務(wù)的具體手段。

人民法院對(duì)本院法官個(gè)人或者審判團(tuán)隊(duì)的審判績(jī)效考核，與對(duì)本院各審判業(yè)務(wù)部門的審判績(jī)效考核之間往往會(huì)直接掛鉤，因?yàn)槎叩目己私Y(jié)果最終都會(huì)反映到法官績(jī)效獎(jiǎng)金分配上。有些基層法院體量較小，不再開(kāi)展對(duì)各審判業(yè)務(wù)部門的審判績(jī)效考核，考核直接面向所有法官或?qū)徟袌F(tuán)隊(duì)。也有些法院體量較大，直接將對(duì)法官個(gè)人或?qū)徟袌F(tuán)隊(duì)的考核工作交給各審判業(yè)務(wù)部門自行開(kāi)展，院級(jí)層面僅組織對(duì)各審判業(yè)務(wù)部門的審判績(jī)效考核。筆者討論審判績(jī)效考核存在的主要問(wèn)題時(shí)，不具體區(qū)分三項(xiàng)考核工作。下面提到的有些問(wèn)題在三項(xiàng)工作中均有體現(xiàn)，有些問(wèn)題則僅在其中一項(xiàng)或兩項(xiàng)工作中有所體現(xiàn)。

(一) 問(wèn)題一： 審判績(jī)效考核與案件質(zhì)量評(píng)估混同

如前所述，“案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系”對(duì)于審判績(jī)效考核水平的提升具有重要意義，標(biāo)志著審判績(jī)效考核進(jìn)入綜合考評(píng)階段?？陀^上，各級(jí)人民法院審判績(jī)效考核工作中使用的具體指標(biāo)，有相當(dāng)一部分都源自最高法院制定的這套指標(biāo)體系。最高法院在發(fā)布案件質(zhì)量評(píng)估體系時(shí)專門強(qiáng)調(diào)，“案件質(zhì)量評(píng)估體系，在強(qiáng)調(diào)對(duì)案件質(zhì)量評(píng)估功能的同時(shí)，必然直接涉及到對(duì)個(gè)案承辦法官的工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)。要充分發(fā)揮案件質(zhì)量評(píng)估體系對(duì)審判績(jī)效考核的指導(dǎo)作用，并把兩者有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)案件管理和對(duì)人員管理的有機(jī)結(jié)合。從而通過(guò)指標(biāo)的導(dǎo)向和激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)法官的積極性，增強(qiáng)法官的認(rèn)同感和參與度，使質(zhì)量評(píng)估逐步轉(zhuǎn)化為廣大法官追求公正效率、踐行司法為民的內(nèi)在動(dòng)力。但必須注意的是，既不能直接用案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系代替審判績(jī)效考核指標(biāo)體系，也不應(yīng)撇開(kāi)案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系的要求就事論事，要把案件質(zhì)量評(píng)估和審判績(jī)效考核緊密配合，使二者相互促進(jìn)?！?012年全國(guó)法院審判管理工作座談會(huì)上確定的七項(xiàng)審判管理基本職能中，也同時(shí)包含了審判績(jī)效考核與案件質(zhì)量評(píng)估。這充分說(shuō)明二者之間存在明顯區(qū)別。通俗來(lái)講，“審判績(jī)效考核”可被類比為“成績(jī)單”，“案件質(zhì)量評(píng)估”可被類比為“體檢表”。案件質(zhì)量評(píng)估不搞排名排序，主要目的在于發(fā)現(xiàn)各地法院審判執(zhí)行工作出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，引起上級(jí)法院重視，從而針對(duì)問(wèn)題調(diào)整工作重點(diǎn)。審判績(jī)效考核目的則在于相互比較，選擇出審判執(zhí)行工作實(shí)績(jī)更加突出的法院和法官。兩者在目的、功能和指標(biāo)設(shè)計(jì)上都不應(yīng)混同。但在實(shí)踐中，二者混同的現(xiàn)象仍然較為普遍。(9)上海市第一中級(jí)人民法院課題組.審判績(jī)效考核與管理問(wèn)題研究[J].中國(guó)應(yīng)用法學(xué)，2019(3)： 121-145.

事實(shí)上，理論界一些學(xué)者也沒(méi)有對(duì)案件質(zhì)量評(píng)估和法官績(jī)效考核這兩個(gè)概念做嚴(yán)格區(qū)分。早期，四川大學(xué)、吉林大學(xué)均開(kāi)展了相關(guān)研究，但當(dāng)時(shí)并沒(méi)有太多關(guān)于法官績(jī)效考核的專門性文件，尤其是層級(jí)較高的法院，不同崗位的人員均按照行政級(jí)別來(lái)發(fā)放工資，法官并沒(méi)有什么特殊可言，基于審判實(shí)績(jī)來(lái)進(jìn)行的收入分配并未在全國(guó)大范圍內(nèi)推行，對(duì)法官績(jī)效進(jìn)行專門考核的動(dòng)力不足。因此，研究大多基于2012年最高人民法院出臺(tái)的一個(gè)關(guān)于案件質(zhì)量評(píng)估體系的指導(dǎo)意見(jiàn)以及各級(jí)法院一些零散的制度文本。這期間學(xué)者研究的焦點(diǎn)和分歧在于績(jī)效考核制度是否適用于司法管理，簡(jiǎn)言之，績(jī)效考核制度在法院內(nèi)部的存在是否合理？其中，比較有代表性的有： 郭松(10)郭松.績(jī)效考評(píng)與司法管理[J].江蘇學(xué)院行政學(xué)報(bào)，2013(4)： 123-130.論證了績(jī)效考評(píng)是適用于司法管理的，盡管存在著指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理，信息獲取并不完全充分、實(shí)施欠缺公正性保障等問(wèn)題，但總體而言，它確實(shí)改善了司法組織的管理，提高了司法的質(zhì)量與效率，增強(qiáng)了司法人員的責(zé)任感。李擁軍、傅愛(ài)竹(11)李擁軍，傅愛(ài)竹.“規(guī)訓(xùn)”的司法與“被縛”的法官——對(duì)法官績(jī)效考核制度困境與誤區(qū)的深層解讀[J].西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(6)： 11-20.卻認(rèn)為法官績(jī)效考核并非是一套適合于司法工作的制度體系，其背后的規(guī)訓(xùn)邏輯與司法之間存在著許多無(wú)法克服的沖突和矛盾，其對(duì)法官實(shí)質(zhì)理性的傷害、對(duì)司法規(guī)律的反動(dòng)都表明績(jī)效考核無(wú)益于解決當(dāng)前出現(xiàn)的司法腐敗和司法不公的問(wèn)題。艾佳慧(12)艾佳慧.中國(guó)法院績(jī)效考評(píng)制度研究——“同構(gòu)性”和“雙軌制”的邏輯及其問(wèn)題[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2008(5)： 70-84.指出，中國(guó)法院的績(jī)效考評(píng)制度只是看起來(lái)很“美”，這種“數(shù)目字管理”符合現(xiàn)代管理的要求，現(xiàn)實(shí)中并不存在一套真正能測(cè)算出法官努力度、司法能力以及廉潔度的指標(biāo)，績(jī)效管理的同構(gòu)性和雙軌制并不符合司法規(guī)律，一定程度上損毀了某些我們應(yīng)該珍視的法治原則。

筆者認(rèn)為，與理論界不同，地方法院將二者混同的主要原因，并不在于理解上存在偏差。(13)錢鋒.審判管理的理論與實(shí)踐[M].北京： 法律出版社，2012： 114-124.案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系出臺(tái)后，對(duì)各高級(jí)法院的評(píng)估結(jié)果并不保密，盡管最高法院不開(kāi)展排名排序，但相當(dāng)一部分高級(jí)法院會(huì)自行統(tǒng)計(jì)其各項(xiàng)指標(biāo)在全國(guó)的排名，若以追求排名靠前為目標(biāo)，將這些指標(biāo)直接作為審判績(jī)效考核指標(biāo)將是最簡(jiǎn)單直接的方式。后來(lái)，最高法院注意到部分法院存在相互攀比、指標(biāo)異化等問(wèn)題，針對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)測(cè)算出合理區(qū)間，多次強(qiáng)調(diào)只要取值在合理區(qū)間內(nèi)，高一些低一些并無(wú)區(qū)別，這項(xiàng)舉措客觀上起到了一定作用。但對(duì)于相當(dāng)一部分法院來(lái)說(shuō)，進(jìn)入合理區(qū)間也存在較大難度，為避免因未進(jìn)入合理區(qū)間被批評(píng)，仍然選擇將這些指標(biāo)作為審判績(jī)效考核核心指標(biāo)，同時(shí)因擔(dān)心核心指標(biāo)跌出合理區(qū)間，也將這些指標(biāo)留在審判績(jī)效考核中。實(shí)踐中，案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系制定時(shí)，人民法院信息化水平未達(dá)到現(xiàn)在的技術(shù)水平，司法大數(shù)據(jù)未能充分匯聚，文本挖掘水平也較低，當(dāng)時(shí)設(shè)定的31項(xiàng)具體指標(biāo)并不足以全面評(píng)價(jià)案件質(zhì)量，用這些指標(biāo)評(píng)價(jià)只是因?yàn)楫?dāng)時(shí)條件下并無(wú)更好的選擇。還有一點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)的是，案件質(zhì)量評(píng)估只是上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院，其指標(biāo)體系均是針對(duì)各級(jí)法院所設(shè)計(jì)，顆粒度較粗，并不適用于對(duì)各審判業(yè)務(wù)部門、法官或?qū)徟袌F(tuán)隊(duì)的評(píng)估。

(二) 問(wèn)題二： 抓指標(biāo)與抓工作混同

實(shí)踐中，有的法院將抓審判執(zhí)行工作簡(jiǎn)單混同于抓審判績(jī)效考核指標(biāo)，(14)謝亮，張子諭.論人民法院法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的完善[J].法律適用，2018(07)： 68-72.不關(guān)心審判執(zhí)行工作實(shí)際情況，也不從實(shí)際出發(fā)，下大力氣解決影響審判執(zhí)行工作科學(xué)發(fā)展的突出問(wèn)題，而只是關(guān)心評(píng)價(jià)指標(biāo)和排名排序，急功近利走捷徑，抓審判管理簡(jiǎn)單粗暴，“唯數(shù)據(jù)論”“唯指標(biāo)論”，違背審判規(guī)律片面追求高結(jié)案率、高調(diào)解率、低發(fā)改率等，不僅不能形成正確導(dǎo)向，充分調(diào)動(dòng)一線辦案人員工作積極性，反而還干擾了審判執(zhí)行工作正常進(jìn)行，甚至埋下案件質(zhì)量隱患、忽視當(dāng)事人訴訟權(quán)利。有的法院不顧客觀實(shí)際，設(shè)定一些不切實(shí)際的指標(biāo)任務(wù)，或者不考慮不同法院、不同部門、不同法官、不同案件實(shí)際情形搞“一刀切”，導(dǎo)致審判一線的法官疲于應(yīng)付，甚至數(shù)據(jù)造假，產(chǎn)生比較嚴(yán)重的負(fù)面影響。

理想情況下，人民法院面對(duì)審判績(jī)效考核，應(yīng)該立足自身審判實(shí)際，把推動(dòng)工作、補(bǔ)足短板、解決實(shí)際問(wèn)題放在突出位置。抓指標(biāo)只是手段，抓工作才是目的。但實(shí)踐中令人遺憾的是，因?yàn)樽ブ笜?biāo)導(dǎo)致工作異化甚至數(shù)據(jù)造假的情況時(shí)有發(fā)生。理論界注意到這一點(diǎn)，也從不同角度提出了批評(píng)。張建早期研究曾認(rèn)為績(jī)效考核在某些法院運(yùn)行時(shí)有異化的現(xiàn)象，當(dāng)前的績(jī)效考核制度在某種程度上激勵(lì)了法官唯數(shù)字化的傾向，(15)張建，李瑜青.法官績(jī)效考評(píng)制度的功能與反思[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2016(5)： 44-51.對(duì)績(jī)效考核制度持否認(rèn)態(tài)度；后又指出當(dāng)前法官績(jī)效考評(píng)制度在指標(biāo)設(shè)計(jì)、運(yùn)作效果等方面存在不合理之處，并對(duì)司法審理的運(yùn)行產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，但這不能成為否定績(jī)效考評(píng)制度的根據(jù)，要科學(xué)合理的設(shè)置考核指標(biāo)，避免干擾法官辦案，同時(shí)要調(diào)整法官績(jī)效考核制度設(shè)置的初衷。(16)張建.法官績(jī)效考核制度的法理基礎(chǔ)與變革方向[J].法學(xué)論壇，2018(2)： 70-79.龍宗智則認(rèn)為在司法責(zé)任制和員額制改革后，法官績(jī)效考核制度是目前“放權(quán)”之下加強(qiáng)審判監(jiān)督管理的一種有效做法(17)龍宗智.法官業(yè)績(jī)考核怎樣才能“相對(duì)合理”[N].人民法院報(bào)，2017-7-29(2).，有一定的現(xiàn)實(shí)必要性，但要注意操作方式，同時(shí)提出了進(jìn)一步建立健全司法績(jī)效考核制度的意見(jiàn)和建議。(18)龍宗智.試論建立健全司法績(jī)效考核制度[J].政法論壇，2018(4)： 3-15.

(三) 問(wèn)題三： 重工作量和效率考核輕質(zhì)量考核

從全國(guó)范圍看，審判績(jī)效考核呈現(xiàn)出一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象，就是辦案數(shù)量指標(biāo)和審判效率指標(biāo)所占權(quán)重相對(duì)較大，審判質(zhì)量指標(biāo)所占權(quán)重則相對(duì)較小。而審判質(zhì)量指標(biāo)又以服判息訴率、被改判案件數(shù)、二審開(kāi)庭率等指標(biāo)為主?？陀^來(lái)講，案件被發(fā)回重審或者改判的情況在一定程度上可以反映出案件質(zhì)量的變化，但由于被發(fā)回重審或者改判的情況非常復(fù)雜，籠統(tǒng)地用來(lái)評(píng)價(jià)案件質(zhì)量并不科學(xué)，尤其是評(píng)價(jià)本院各審判業(yè)務(wù)部門、法官個(gè)人、審判團(tuán)隊(duì)的時(shí)候更是凸顯出這一問(wèn)題。有些法院注意到這一情況，針對(duì)被發(fā)回重審或者改判的案件組織專項(xiàng)案件評(píng)查，有的還提交審判委員會(huì)討論，只有認(rèn)定為錯(cuò)誤或者存在瑕疵的案件才會(huì)影響審判績(jī)效考核結(jié)果。這些做法在一定程度上可以發(fā)揮作用。但從審判績(jī)效考核整體情況看，一方面，真正決定一個(gè)法院、一個(gè)部門、一個(gè)法官或?qū)徟袌F(tuán)隊(duì)審判績(jī)效考核結(jié)果的往往還是結(jié)案數(shù)、結(jié)收比等指標(biāo)；另一方面，案件辦理質(zhì)量中的核心因素，例如是否充分保障案件當(dāng)事人訴訟權(quán)利、審判流程是否規(guī)范、庭審和裁判文書質(zhì)量如何、爭(zhēng)議焦點(diǎn)提煉是否精準(zhǔn)、證據(jù)審查是否嚴(yán)謹(jǐn)、舉證責(zé)任分配是否妥當(dāng)、法律及案例檢索是否到位、釋法說(shuō)理是否清晰、裁判是否取得良好效果等，基本并未納入審判績(jī)效考核。尤其是對(duì)于上級(jí)法院、本院領(lǐng)導(dǎo)、審判績(jī)效考核部門而言，結(jié)案數(shù)多、結(jié)案率高，同時(shí)又沒(méi)出明顯質(zhì)量問(wèn)題，就說(shuō)明貢獻(xiàn)大，應(yīng)當(dāng)給予充分激勵(lì)。而對(duì)于具體辦理案件的法官來(lái)說(shuō)，重工作量和效率考核輕質(zhì)量考核帶來(lái)的最大問(wèn)題就是，法官在處理個(gè)案時(shí)不得不在審判效率與審判質(zhì)量之間進(jìn)行取舍，有時(shí)為了在規(guī)定時(shí)間內(nèi)多審結(jié)一些案件會(huì)盡量簡(jiǎn)化辦案流程、簡(jiǎn)化文書說(shuō)理，這種簡(jiǎn)化有時(shí)只是讓案件辦得相對(duì)粗糙一些，有時(shí)甚至?xí)绊懓讣k理實(shí)體結(jié)果，埋下案件質(zhì)量隱患(19)錢鋒.審判管理的理論與實(shí)踐[M].北京： 法律出版社，2012： 169-178.。這些現(xiàn)象在案多人少的法院相對(duì)更為突出。這主要是因?yàn)樵谵k案任務(wù)繁重的情況下，辦結(jié)案件最多的法院、部門、法官、團(tuán)隊(duì)對(duì)法院的貢獻(xiàn)最大，自然應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁叩脑u(píng)價(jià)。只有這樣才能形成有效激勵(lì)，確保法院有效應(yīng)對(duì)案多人少矛盾，防止未結(jié)案件越積越多。

審判質(zhì)量是審判執(zhí)行工作的生命線。理想情況下，審判質(zhì)量考核應(yīng)當(dāng)成為審判績(jī)效考核最為重要的部分之一，至少應(yīng)當(dāng)與審判效率考核同等重要。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，至少應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)條件： 一是法院、法官的工作量并不飽和，這樣法官才有精力和時(shí)間保證案件質(zhì)量；二是法院、法官之間的工作量相對(duì)均衡，這樣相互之間比較審判質(zhì)量才有合理性；三是評(píng)價(jià)審判質(zhì)量的指標(biāo)體系需要進(jìn)一步完善，既要全面覆蓋程序和實(shí)體、覆蓋辦案流程主要環(huán)節(jié)，又要重點(diǎn)突出、簡(jiǎn)單可行，在人民法院信息化建設(shè)取得飛速發(fā)展的今天這一目標(biāo)已經(jīng)初步具備了實(shí)現(xiàn)的可能性。

(四) 問(wèn)題四： 存在一定數(shù)據(jù)失真甚至造假現(xiàn)象

對(duì)于人案矛盾比較突出的法院來(lái)說(shuō)，結(jié)案率、結(jié)收比每提高一個(gè)百分點(diǎn)都很困難，例如一個(gè)體量為五萬(wàn)案件的法院，一個(gè)百分點(diǎn)就是五百個(gè)案件，如果這個(gè)法院有一百個(gè)法官，提升一個(gè)百分點(diǎn)就意味著每個(gè)法官要多結(jié)五個(gè)案件。在法官辦案工作量已經(jīng)飽和的情況下，多結(jié)案件就意味著犧牲周末時(shí)間，甚至加班常態(tài)化。因此，有的法院選擇采取更為快捷、更為直接的方式，不再?gòu)耐苿?dòng)審判執(zhí)行工作入手，而改由從案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)入手做文章。例如，有的法院將“串案”拆分為多個(gè)案件分別立案，有的法院鼓勵(lì)物業(yè)公司、銀行等針對(duì)拖欠物業(yè)費(fèi)、透支信用卡等來(lái)法院提起批量訴訟，有的法院將已經(jīng)訴前化解的案件編立案號(hào)，有的法院違反立案登記制工作要求人為控制收案數(shù)量，或者拖延立案、強(qiáng)制調(diào)解，有的法院則放松結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，默許甚至鼓勵(lì)法官虛假報(bào)結(jié)，等等。盡管這些現(xiàn)象只存在于個(gè)別法院，但其對(duì)司法權(quán)威和司法公信造成了巨大傷害。這些法院通過(guò)不正當(dāng)手段提升了審判績(jī)效考核數(shù)據(jù)，一方面對(duì)其他大多數(shù)認(rèn)真履職的法院極不公平，另一方面也為本院留下了沉重的歷史包袱。如果這些法院以后想糾正之前的錯(cuò)誤行為，勢(shì)必導(dǎo)致結(jié)案率、結(jié)案數(shù)同比明顯下降，這都需要向上級(jí)法院、同級(jí)人大和黨委政法委作出解釋。

最高法院注意到這些現(xiàn)象后，近年來(lái)采取了各項(xiàng)有針對(duì)性的舉措： 一是建成人民法院大數(shù)據(jù)管理和服務(wù)平臺(tái)，(20)許建峰，黃國(guó)棟，柳葉.全面建設(shè)智慧法院 促進(jìn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化[J].行政管理改革，2019(5)： 86-91.實(shí)現(xiàn)全國(guó)法院審判執(zhí)行數(shù)據(jù)自動(dòng)實(shí)時(shí)匯聚、統(tǒng)計(jì)報(bào)表自動(dòng)生成；二是組織專項(xiàng)數(shù)據(jù)核查，數(shù)據(jù)造假一經(jīng)發(fā)現(xiàn)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)；三是嚴(yán)格按照法律和司法解釋加強(qiáng)立案和結(jié)案管理，推動(dòng)向案件當(dāng)事人和訴訟代理人全面及時(shí)公開(kāi)審判流程信息，積極主動(dòng)接受社會(huì)各界監(jiān)督；四是反復(fù)強(qiáng)調(diào)鞏固立案登記制改革成果，切實(shí)防止關(guān)門不收案。

目前的數(shù)字化管理過(guò)于粗放，例如結(jié)案率指標(biāo)不考慮每個(gè)案件的具體情況，只是大而化之地考核整體辦案效率。那么精細(xì)化的數(shù)字化管理是否就能解決當(dāng)前審判績(jī)效考核中存在的種種問(wèn)題？任何改革都不可避免地會(huì)伴隨新問(wèn)題產(chǎn)生，粗放管理或者精細(xì)化管理，哪一種方式可以真正幫助法官實(shí)現(xiàn)收結(jié)案良性循環(huán)？抑或什么樣的管理最符合提高案件效率和質(zhì)量這一管理目標(biāo)？法官是否有權(quán)選擇優(yōu)先辦理哪些案件？抑或在案件量已經(jīng)飽和的情況下，審判管理部門是否有權(quán)要求法官按照收案先后順序安排開(kāi)庭和辦理案件？這些問(wèn)題值得理論界和實(shí)務(wù)界認(rèn)真研究。

三、審判績(jī)效考核工作扭曲的原因分析

一方面，審判績(jī)效考核如此重要、不可或缺；另一方面，審判績(jī)效考核又存在各種問(wèn)題，那么需要深思的下一個(gè)問(wèn)題就是，審判績(jī)效考核為什么會(huì)存在這些問(wèn)題，審判績(jī)效考核存在的這些問(wèn)題有哪些是開(kāi)展這項(xiàng)工作所帶來(lái)的，又有哪些問(wèn)題是人民法院審判執(zhí)行工作所固有的？審判績(jī)效考核存在的這些問(wèn)題，其根源究竟是方式方法不當(dāng)、理解認(rèn)識(shí)有誤區(qū)還是根本理念有偏差？這些問(wèn)題是否可能通過(guò)人民法院自身的努力，例如完善審判績(jī)效考核、提升信息化水平、加強(qiáng)審判管理等手段來(lái)解決？下文中，筆者將回歸審判績(jī)效考核的功能定位，嘗試對(duì)問(wèn)題背后的原因進(jìn)行深入挖掘。

(一) “形成正確導(dǎo)向”和“干擾正常審判執(zhí)行工作”的沖突與平衡

如前所述，審判績(jī)效考核是推動(dòng)審判執(zhí)行工作的重要手段。一般而言，人民法院要解決審判執(zhí)行工作存在的突出問(wèn)題，促進(jìn)審判人員和審判輔助人員提升辦案質(zhì)量、效率和效果，會(huì)設(shè)計(jì)一些有針對(duì)性的考核指標(biāo)，并賦予一定權(quán)重。實(shí)踐證明，這種做法對(duì)于充分調(diào)動(dòng)工作人員積極性、解決審判執(zhí)行工作難題具有明顯作用。另一方面，一旦審判績(jī)效考核的對(duì)象將提升考核分?jǐn)?shù)作為努力目標(biāo)，考慮到解決工作難題耗時(shí)長(zhǎng)、成本低、見(jiàn)效慢，往往會(huì)選擇一種更快見(jiàn)效的捷徑，這種選擇卻有可能會(huì)干擾審判執(zhí)行工作正常開(kāi)展，這也就是通常所說(shuō)的審判績(jī)效考核異化。

事實(shí)上，經(jīng)過(guò)近年來(lái)的實(shí)踐，經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都已經(jīng)相對(duì)比較豐富，防止審判績(jī)效考核異化的方式方法經(jīng)過(guò)不斷升級(jí)更新已經(jīng)比較完善，尤其是隨著全流程網(wǎng)上辦案深入推進(jìn)、司法大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)匯聚，開(kāi)展深入細(xì)致的實(shí)證分析成為可能。例如，有的高級(jí)法院專門針對(duì)轄區(qū)法院同一天立案、同一天結(jié)案的案件進(jìn)行篩查，從中發(fā)現(xiàn)了個(gè)別法院拆分或虛增案件的重要線索，并以此為抓手?jǐn)D壓案件水分、提升數(shù)據(jù)質(zhì)量；有的高級(jí)法院專門針對(duì)案件審理時(shí)間進(jìn)行分析，專門針對(duì)審理時(shí)間過(guò)短的案件進(jìn)行篩查，從中發(fā)現(xiàn)了個(gè)別法院突擊結(jié)案、虛增案件、虛假報(bào)結(jié)的重要線索；有的高級(jí)法院強(qiáng)化審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)分析，對(duì)每月收結(jié)案情況進(jìn)行分析研判，專門針對(duì)年底、季度末關(guān)門不收案現(xiàn)象研究解決；等等。

不只是結(jié)案率、結(jié)收比指標(biāo)，其他指標(biāo)也存在一定的異化現(xiàn)象。(21)陳忠，吳美來(lái).案件質(zhì)量評(píng)估與審判績(jī)效考核銜接機(jī)制研究——以重慶法院實(shí)踐為樣本[J].法律適用，2014(3)： 95-100.例如二審開(kāi)庭率指標(biāo)，有的法院人案矛盾比較突出，為了提升二審開(kāi)庭率，會(huì)專門選擇一些案情簡(jiǎn)單的二審案件組織開(kāi)庭，一些真正有必要開(kāi)庭的二審案件因庭審過(guò)于耗時(shí)反而選擇書面審理；又如法定審限內(nèi)結(jié)案率，有的法院為提升此項(xiàng)指標(biāo)，一般情況下不再申請(qǐng)延長(zhǎng)審限，(22)韓豫宛.對(duì)優(yōu)化人民法院審判績(jī)效考核效率指標(biāo)的深度思考[G]//審判管理研究與參考.北京： 法律出版社，2015.同時(shí)將扣除審限的情形變得越來(lái)越寬，如此一來(lái)即便案件耗時(shí)幾年才審結(jié)也會(huì)統(tǒng)計(jì)為法定審限內(nèi)審結(jié)；再如一審服判息訴率，有的法院為提升此項(xiàng)指標(biāo)，避免轄區(qū)法院太多案件被發(fā)回重審或改判，建立了上下級(jí)法院發(fā)改案件前溝通機(jī)制，上級(jí)法院決定發(fā)回重審或改判必須提前與下級(jí)法院溝通，這樣一來(lái)本來(lái)準(zhǔn)備發(fā)改的二審案件最終也因考慮到與下級(jí)法院間長(zhǎng)遠(yuǎn)關(guān)系最終決定維持；等等。

可見(jiàn)，“形成正確導(dǎo)向”與“干擾正常審判執(zhí)行工作”之間本就存在一定的緊張關(guān)系。事實(shí)上，納入審判績(jī)效考核就是要對(duì)審判執(zhí)行工作產(chǎn)生影響，這種影響到底是糾正錯(cuò)誤、改進(jìn)工作還是干擾工作、帶來(lái)錯(cuò)誤，其實(shí)非常微妙。從這個(gè)角度看，一方面，有必要將審判績(jī)效考核對(duì)審判執(zhí)行工作的影響控制在一定限度內(nèi)，另一方面，審判績(jī)效考核各項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)計(jì)是否符合審判執(zhí)行工作實(shí)際，非常關(guān)鍵。至少要保證被考核對(duì)象如果做到勤勉盡責(zé)、認(rèn)真履職，完全有能力達(dá)到審判績(jī)效考核要求。如果設(shè)計(jì)的指標(biāo)本身脫離實(shí)際、過(guò)于追高或追低，則很容易對(duì)正常審判執(zhí)行工作形成干擾，最終背離初衷、得不償失。

(二) 審判績(jī)效考核不能承受之重——審判績(jī)效考核的局限性

法官績(jī)效考核制度運(yùn)行了十多年，其制度體系的建立、運(yùn)行與法院人事管理、審判管理乃至中國(guó)的司法制度都密不可分，單純依靠審判績(jī)效考核解決人民法院審判執(zhí)行工作中的所有問(wèn)題，例如人案矛盾、廉潔風(fēng)險(xiǎn)、激勵(lì)法官、提升案件質(zhì)效和司法公信等等，并不現(xiàn)實(shí)。從審判績(jī)效考核暴露出的一些問(wèn)題看，有的法院將審判績(jī)效考核作為審判管理的核心工作內(nèi)容，面對(duì)本院和轄區(qū)法院審判執(zhí)行工作存在的各類問(wèn)題，不區(qū)分主觀原因或客觀原因，不區(qū)分系統(tǒng)內(nèi)原因或系統(tǒng)外原因，也不區(qū)分表面原因或根本原因，一律采用攤指標(biāo)、下任務(wù)、一票否決等方式進(jìn)行解決，導(dǎo)致審判績(jī)效考核指標(biāo)體系臃腫繁雜、脫離實(shí)際，最終不僅不能解決實(shí)際問(wèn)題，反而還掩蓋和加劇既有問(wèn)題甚至導(dǎo)致出現(xiàn)新的問(wèn)題。

事實(shí)上，審判績(jī)效考核有非常明顯的局限性。具體體現(xiàn)在：

第一，審判績(jī)效考核一般情況下只能解決主觀原因、系統(tǒng)內(nèi)原因、表面原因所導(dǎo)致的問(wèn)題，對(duì)于法院、法官客觀上無(wú)法解決的問(wèn)題，或者短期內(nèi)無(wú)法解決的問(wèn)題，一般并不適合納入審判績(jī)效考核。例如案件超審限的問(wèn)題，如果是由于承辦法官主觀不努力，工作懈怠，納入考核后一般會(huì)起到明顯效果，如果是由于承辦法官未結(jié)案件過(guò)多，即便每天加班加點(diǎn)辦案，一個(gè)新收案件從立案到法官開(kāi)始閱卷或者排期開(kāi)庭可能都已經(jīng)超過(guò)幾個(gè)月時(shí)間，在這種情況下納入考核無(wú)法起到任何正面作用；又如裁判文書說(shuō)理水平不高問(wèn)題，無(wú)論如何納入審判績(jī)效考核也不可能真正起到作用，這只能依靠加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、深化裁判文書公開(kāi)、督促引導(dǎo)法官不斷提升辦案能力水平等措施才能逐步解決；再如審判流程不規(guī)范問(wèn)題，單純依靠納入審判績(jī)效考核無(wú)法解決，需要通過(guò)編制審判流程業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、深化審判流程信息公開(kāi)、主動(dòng)接受案件當(dāng)事人監(jiān)督、提升網(wǎng)上辦案和審判流程管理水平等方式予以解決。

第二，審判績(jī)效考核難以擺脫數(shù)字式、指標(biāo)式管理的固有弊端。結(jié)案率、結(jié)收比、二審開(kāi)庭率、服判息訴率等各類指標(biāo)的設(shè)計(jì)存在一個(gè)共同特點(diǎn)，就是重整體輕個(gè)案。法官辦案的理想狀態(tài)是： 符合立案條件的及時(shí)立案，先立案的案件先審理，需要開(kāi)庭查清事實(shí)的二審案件則安排開(kāi)庭，依法應(yīng)當(dāng)發(fā)回重審或改判的案件均依法裁判。但反映到各項(xiàng)指標(biāo)中，不再考慮每個(gè)案件的具體情況，考核顆粒度比較粗，從應(yīng)對(duì)考核的角度，被考核對(duì)象將選擇先審結(jié)容易審結(jié)的案件，實(shí)在無(wú)法審結(jié)足夠多的案件就想辦法減少收案，在有限的時(shí)間內(nèi)盡量提高開(kāi)庭的二審案件數(shù)量，只要能避免發(fā)回重審或改判的就盡量維持。

因此設(shè)計(jì)任何審判績(jī)效考核指標(biāo)時(shí)都應(yīng)提前考慮被考核對(duì)象可能采取的應(yīng)對(duì)措施： 一是盡可能細(xì)化考核的顆粒度，避免大而化之，探索設(shè)計(jì)一些反映案件收結(jié)案良性循環(huán)的指標(biāo)： 二是清醒認(rèn)識(shí)到指標(biāo)與工作之間存在明顯區(qū)別，指標(biāo)好工作未必一定好，指標(biāo)不好工作也未必一定不好，同時(shí)組織個(gè)案評(píng)查、專項(xiàng)分析等工作對(duì)指標(biāo)式管理可能帶來(lái)的問(wèn)題及時(shí)修正： 三是設(shè)計(jì)各項(xiàng)指標(biāo)的考核方式，尤其是測(cè)算各項(xiàng)指標(biāo)的合理區(qū)間時(shí)堅(jiān)持實(shí)事求是，同時(shí)強(qiáng)化日常審判績(jī)效管理，注重引導(dǎo)法院、法官形成良好辦案習(xí)慣和節(jié)奏。四是將審判績(jī)效考核的主要功能從評(píng)優(yōu)評(píng)先向保證合格適當(dāng)調(diào)整，一般不宜過(guò)于強(qiáng)調(diào)排名排序，可調(diào)整為區(qū)分檔次，這樣可在一定程度上緩解數(shù)字式、指標(biāo)式管理與正常審判執(zhí)行工作之間的緊張關(guān)系。

第三，審判績(jī)效考核無(wú)法涵蓋法院和法官工作的方方面面。隨著審判績(jī)效考核與法官績(jī)效獎(jiǎng)金緊密掛鉤，有的法院要引導(dǎo)法官?gòu)氖履稠?xiàng)辦案外的工作，探索將此項(xiàng)工作折算為辦案量，或者將此項(xiàng)工作納入審判績(jī)效考核。例如撰寫調(diào)研文章、起草政策文件、接訪、評(píng)查案件、參加專業(yè)法官會(huì)議、參加審判委員會(huì)等等，客觀上這些工作都需要法官承擔(dān)，有的法院擔(dān)心如果不能與法官績(jī)效獎(jiǎng)金掛鉤，可能難以調(diào)動(dòng)法官的工作積極性。然而，審判績(jī)效考核的整個(gè)體系都是圍繞案件辦理設(shè)計(jì)，各項(xiàng)指標(biāo)也與案件辦理緊密掛鉤，如果將這些工作全部納入，可能會(huì)對(duì)整個(gè)考核體系的系統(tǒng)性和科學(xué)性構(gòu)成沖擊。

筆者認(rèn)為，分配績(jī)效獎(jiǎng)金只是激勵(lì)法官眾多手段之一，而且未必是最有效和最重要的手段。要使法官積極承擔(dān)這些工作，一是應(yīng)當(dāng)盡量減少這些工作，只有必須由法官承擔(dān)的才交由法官承擔(dān)，確保法官的主要精力用于辦案；二是應(yīng)當(dāng)公平分配這些工作，避免失衡，尤其要避免能者多勞、鞭打快牛；三是應(yīng)當(dāng)充分尊重法官主體地位和職業(yè)尊榮感，讓法官在承擔(dān)這些工作的同時(shí)有獲得感；四是測(cè)算法官工作量時(shí)應(yīng)當(dāng)涵蓋這些工作，因?yàn)榭陀^上法官?gòu)氖逻@些工作會(huì)占用辦理案件的時(shí)間和精力。

(三) 化解人案矛盾的不同選擇——做“除法”、做“加法”和做“減法”

從全國(guó)范圍看，結(jié)案率或結(jié)收比納入考核被詬病最多的有兩點(diǎn)： 一是導(dǎo)致部分法院年底不立案，二是導(dǎo)致部分法院年底突擊結(jié)案。結(jié)案率、結(jié)收比作為案件質(zhì)效重要指標(biāo)，其主要的歷史背景是： 近十年來(lái)，人民法院新收案件數(shù)持續(xù)大幅上升，審判工作任務(wù)日益繁重，與此同時(shí)，人民法院人員編制并未相應(yīng)增加。為切實(shí)緩解全國(guó)法院未結(jié)案件越積越多的態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)收結(jié)案良性循環(huán)，避免損害人民法院司法形象和當(dāng)事人合法權(quán)益，各級(jí)人民法院普遍將結(jié)案率或者結(jié)收比作為重要指標(biāo)納入審判績(jī)效考核?？陀^來(lái)看，這一舉措的確幫助人民法院整體上保持了收結(jié)案良性循環(huán)的審判工作態(tài)勢(shì)。與此同時(shí)，各級(jí)人民法院通過(guò)推進(jìn)智慧法院建設(shè)、推行繁簡(jiǎn)分流、強(qiáng)化多元糾紛化解、提升審判事務(wù)集約化水平、購(gòu)買社會(huì)服務(wù)、招聘合同制書記員等多措并舉，充分挖潛，一定程度上緩解了人案矛盾，確保每年審判執(zhí)行工作任務(wù)均能圓滿完成。但是，對(duì)于一些人案矛盾相對(duì)突出的法院，即便采取了這些措施，主要還是靠一線法官加班加點(diǎn)、犧牲節(jié)假日甚至身心健康才能保證大量案件及時(shí)審結(jié)?？陀^來(lái)講，這種情況難以為繼。同時(shí)，為了保證辦案效率，相當(dāng)一部分案件快審快結(jié)，案件辦理流程相對(duì)粗糙，案件當(dāng)事人很難在具體個(gè)案中感受到公平正義，案件質(zhì)量、司法權(quán)威和司法公信在無(wú)形之中受到損害。

實(shí)踐中，如果將結(jié)案率或結(jié)收比設(shè)定為一個(gè)法院、一個(gè)部門、一個(gè)法官必須完成的，而且只要不偷懶就可以完成的審判工作基本任務(wù)量值，則對(duì)于保證法院的正常工作效率，不無(wú)裨益。如果將結(jié)案率或結(jié)收比設(shè)定為評(píng)優(yōu)評(píng)先的競(jìng)爭(zhēng)性效率指標(biāo)，結(jié)案率或結(jié)收比越高考核分?jǐn)?shù)越高，或者設(shè)定的結(jié)案率或結(jié)收比目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)脫離工作實(shí)際，需要法官加班加點(diǎn)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)才能完成，則可能導(dǎo)致惡性攀比、年底不立案以減少基數(shù)，完成目標(biāo)，最終導(dǎo)致影響審判工作正常開(kāi)展。從全國(guó)范圍看，絕大多數(shù)法院為防止法官違背審判規(guī)律盲目追求高結(jié)案率或高結(jié)收比，普遍確定一個(gè)結(jié)案率或結(jié)收比目標(biāo)任務(wù)，達(dá)到這個(gè)目標(biāo)的情況下不再鼓勵(lì)進(jìn)一步提升結(jié)案率或結(jié)收比。

從各地法院設(shè)定結(jié)案率或結(jié)收比目標(biāo)任務(wù)的具體做法看，可以通俗地分為做“除法”、做“加法”和做“減法”。做“除法”，其實(shí)就是先設(shè)定結(jié)案率或結(jié)收比目標(biāo)，然后層層分解任務(wù)、攤派到具體法院、具體部門、具體法官或?qū)徟袌F(tuán)隊(duì)。有的法院會(huì)根據(jù)轄區(qū)法院、本院各部門、本院法官的實(shí)際情況設(shè)定不同結(jié)案率或結(jié)收比目標(biāo)任務(wù)，但一般而言這一目標(biāo)任務(wù)往往已經(jīng)需要法官超負(fù)荷工作才能完成。做“加法”，是根據(jù)轄區(qū)法院、本院各部門、本院法官近年來(lái)的辦案數(shù)據(jù)，測(cè)算出可能審結(jié)的辦案數(shù)，之后基于此設(shè)定結(jié)案率或結(jié)收比目標(biāo)任務(wù)。這種做法是相對(duì)而言最為科學(xué)、最符合實(shí)際的。做“減法”，是想方設(shè)法研究減少單個(gè)案件的辦理工作量，或者減少法官辦理單個(gè)案件需要投入的精力和時(shí)間，進(jìn)而增加案件產(chǎn)出，提升結(jié)案率或結(jié)收比，同時(shí)在此基礎(chǔ)上測(cè)算確定結(jié)案率或結(jié)收比目標(biāo)任務(wù)。無(wú)論是做“除法”、做“加法”還是做“減法”，最關(guān)鍵的還是如何科學(xué)測(cè)算法官工作量，離開(kāi)這一前提去設(shè)定結(jié)案率或結(jié)收比目標(biāo)任務(wù)，很容易脫離實(shí)際。

四、脫離審判績(jī)效考核當(dāng)前困境的路徑

正如前述，導(dǎo)致審判績(jī)效考核工作扭曲的原因是多樣的。對(duì)于這項(xiàng)工作的改進(jìn)，不可能存在唯一的“靈丹妙藥”。但是，科學(xué)地測(cè)量法官的工作量，是讓審判績(jī)效考核工作回歸本源的基礎(chǔ)工作?？己朔ü俚木S度包括數(shù)量、質(zhì)量、效率和效果。其中數(shù)量是基礎(chǔ)。(23)李東華.法官審判績(jī)效考核的路徑探析——從“以案件數(shù)量為中心”到“以審判實(shí)績(jī)?yōu)橹行摹盵J].山東審判，2017(4)： 36-41.為何如此？主要是因?yàn)樵谵k案任務(wù)繁重的情況下，辦結(jié)案件最多的法官對(duì)法院的貢獻(xiàn)最大，自然應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁叩脑u(píng)價(jià)，如此才能形成有效激勵(lì)。理想情況下，審判績(jī)效考核的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放到審判質(zhì)量和審判效率上。但事實(shí)上，往往越強(qiáng)調(diào)以審判績(jī)效考核來(lái)激勵(lì)法官辦案的法院，其面臨的辦案壓力也越大，辦案數(shù)量會(huì)成為審判績(jī)效考核的決定性因素。

假如法院面對(duì)的辦案任務(wù)相對(duì)均衡，且尚不飽和，法院當(dāng)然可以將更多的考核重點(diǎn)放在辦案質(zhì)效上。關(guān)門不收案的根本原因并非審判績(jī)效考核，表面看設(shè)定結(jié)案率或結(jié)收比目標(biāo)任務(wù)與關(guān)門不收案現(xiàn)象有關(guān)，但如果設(shè)定的目標(biāo)任務(wù)完成起來(lái)毫無(wú)壓力，那么將結(jié)案率或結(jié)收比指標(biāo)納入考核并不會(huì)導(dǎo)致關(guān)門不收案。(24)最高人民法院.法院有案不立、人為控制立案將嚴(yán)肅追責(zé).[EB/OL].[2019-10-22].http：//politics.people.com.cn/n/2015/0415/c70731-26849426.html.而之所以設(shè)定超出法院、法官審判能力的目標(biāo)任務(wù)，根本原因在于人案壓力，在于新收案件數(shù)量大幅上升。(25)徐雋.全國(guó)法院上半年新收案件超1200萬(wàn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-8-2(11).

另一方面，法院是要面對(duì)當(dāng)事人的，即便內(nèi)部沒(méi)有結(jié)案率考核，外部仍然還存在法律規(guī)定的審限問(wèn)題，某位法官手上未結(jié)案件越多，新收案件的辦理時(shí)限也就越長(zhǎng)，在規(guī)定的審限內(nèi)都一一辦完是不可能的任務(wù)，于是部分案件就得延長(zhǎng)審限，然而，延長(zhǎng)審限的理由法定，而且需要審批，不是想延就能延。因此，解決這個(gè)問(wèn)題最好的辦法就是先不立案，這實(shí)際上是法院的一種案件限流舉措，但這種舉措既不合法也不合理，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法院的司法公信力。事實(shí)上，其他審判績(jī)效考核指標(biāo)也或多或少存在類似問(wèn)題，前文已有論述，此處不再贅述。當(dāng)前審判績(jī)效考核中存在的種種問(wèn)題既不是新問(wèn)題，也不會(huì)永遠(yuǎn)存在，這些問(wèn)題將會(huì)隨著人民法院司法改革的不斷深化、各項(xiàng)管理的不斷完善而得到解決。

1. 開(kāi)展法官工作量測(cè)量是解決審判績(jī)效考核工作存在問(wèn)題的最優(yōu)路徑

在筆者看來(lái)，當(dāng)務(wù)之急是開(kāi)展法官工作量的科學(xué)測(cè)量，這是目前使審判績(jī)效考核這項(xiàng)工作脫離困境的最優(yōu)路徑。原因基于以下幾點(diǎn)：

其一，法官工作量測(cè)量是科學(xué)開(kāi)展審判績(jī)效考核的前提和基礎(chǔ)。不能將辦案工作量簡(jiǎn)單等同于審結(jié)案件數(shù)，要綜合考慮訴訟程序、案件類別、審執(zhí)環(huán)節(jié)、結(jié)案方式等能夠反映案件繁簡(jiǎn)難易程度的要素，并納入對(duì)法官辦案工作量的考核范疇。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)客觀認(rèn)識(shí)、統(tǒng)籌兼顧辦案工作量與審判工作質(zhì)量、效率、效果等考核內(nèi)容之間的辯證關(guān)系，科學(xué)合理確定法官工作量目標(biāo)任務(wù)。在法官完成工作量目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上，著重考核法官的辦案質(zhì)量、效率和效果。

其二，法官工作量測(cè)量對(duì)于審限制度的調(diào)適具有重要參考價(jià)值。審限制度設(shè)計(jì)時(shí)沒(méi)有考慮一個(gè)變量，就是法官的未結(jié)案數(shù)量。如果法官未結(jié)案較多，處理單個(gè)案件所能花費(fèi)的精力和時(shí)間自然就少，甚至法官開(kāi)始處理一個(gè)新案件時(shí)審限已經(jīng)過(guò)去了一半甚至更長(zhǎng)，這就好比在餐廳等位。理論上講，這些時(shí)間不應(yīng)當(dāng)計(jì)入案件審限，但有了法官工作量測(cè)量，就有條件實(shí)現(xiàn)審限與法官工作量飽和狀態(tài)的掛鉤，有可能使審限的制度規(guī)定和管理更趨于合理。

其三，法官工作量測(cè)量有助于提升人民法院審判管理工作的科學(xué)化和精細(xì)化水平。法院內(nèi)部有不同類型的法官，有的是全科法官，各類刑事、民事或行政案件都辦，有的是速裁法官，專門辦理簡(jiǎn)單案件，有的是?？品ü?，專門辦理某一類或某幾類案件，有的兼任院庭長(zhǎng)，除辦案外還承擔(dān)重要的審判監(jiān)督管理職能，法官工作量測(cè)量需要考慮各種情形。需要強(qiáng)調(diào)的是，法官工作量測(cè)量的主要目的不在于比較不同法官之間的工作量大小，而在于盡量使不同法官之間工作量趨于平衡且始終在飽和狀態(tài)下，并在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)評(píng)估法官辦案的質(zhì)量、效率和效果。

其四，法官工作量測(cè)量對(duì)于保護(hù)法官身心健康具有不可替代的重要作用。我們都希望法官可以又快又好地辦理案件。但客觀來(lái)看，辦案數(shù)量超飽和之后法官身心俱疲，案件質(zhì)量必然會(huì)打折扣。因此，法官工作量測(cè)量也是保證案件質(zhì)量、保護(hù)法官身心健康的重要前提條件。

最后，法官工作量測(cè)量對(duì)于實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱、提升司法公信將產(chǎn)生重要作用。一個(gè)案件進(jìn)入某個(gè)具體法院后大概多久可以排期、多久可以審結(jié)，選擇不同的審判程序意味著什么，這些都是當(dāng)事人最為關(guān)心的問(wèn)題?？茖W(xué)客觀的法官工作量測(cè)量開(kāi)展以后，方法和結(jié)果向全社會(huì)公開(kāi)，能夠?yàn)槿嗣穹ㄔ?、一線法官提供一個(gè)相對(duì)健康的生態(tài)環(huán)境，同時(shí)也能夠幫助案件當(dāng)事人、社會(huì)公眾形成合理預(yù)期。值得慶幸的是，各地法院已經(jīng)開(kāi)展了對(duì)法官工作量進(jìn)行科學(xué)測(cè)算的嘗試。(26)汪瀾，邱素芳.法官工作量測(cè)算： 計(jì)量模型與四川經(jīng)驗(yàn)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2019(6)： 61-73.不過(guò)，在大數(shù)據(jù)與人工智能時(shí)代，如何更加有效地對(duì)法官工作量測(cè)量方法進(jìn)行建模，并利用更加扎實(shí)的數(shù)據(jù)開(kāi)展測(cè)算，是未來(lái)值得進(jìn)一步深入研究的重大問(wèn)題。

2. 優(yōu)化審判績(jī)效考核工作的其他可選路徑

(1) 科學(xué)合理確定審判績(jī)效考核的重點(diǎn)內(nèi)容

在科學(xué)測(cè)量法官工作量的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合人民法院工作實(shí)際，科學(xué)合理確定審判績(jī)效考核的重點(diǎn)內(nèi)容。審判績(jī)效考核的重點(diǎn)內(nèi)容既要兼顧審判質(zhì)量、效率與效果，又要注意兼顧考核機(jī)制的靈活性和穩(wěn)定性，從而實(shí)現(xiàn)審判績(jī)效考核工作的科學(xué)性和導(dǎo)向性。指標(biāo)應(yīng)根據(jù)實(shí)際工作需要，區(qū)分不同層次、不同體系。比如常規(guī)性考核指標(biāo)往往體現(xiàn)的是審判執(zhí)行工作的基本要求，但不同時(shí)期需要推進(jìn)的重點(diǎn)工作不同，可在常規(guī)性的考評(píng)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，圍繞不同時(shí)期的工作中心，設(shè)立專項(xiàng)性的考評(píng)指標(biāo)，以專項(xiàng)考評(píng)推動(dòng)重點(diǎn)工作落實(shí)。兩類指標(biāo)共同構(gòu)成考核指標(biāo)體系，并同時(shí)設(shè)置合理區(qū)間制度，對(duì)大多數(shù)考核指標(biāo)實(shí)行達(dá)標(biāo)制，在合理區(qū)間即可，防止追求虛高。在建立考核指標(biāo)體系后，管理者要觀察數(shù)據(jù)，對(duì)于有可能因出現(xiàn)盲目追求指標(biāo)值而違背審判規(guī)律的指標(biāo)進(jìn)行重新界定與細(xì)化，并進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化。

(2) 全面應(yīng)用信息化技術(shù)來(lái)開(kāi)展審判績(jī)效考核工作

將信息技術(shù)真正運(yùn)用到審判績(jī)效考核這項(xiàng)工作中來(lái)。過(guò)去，司法數(shù)據(jù)來(lái)源主要靠人工填報(bào)、手工統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)搜集的途徑較少，數(shù)據(jù)比較單一，因此績(jī)效考核的指標(biāo)、內(nèi)容長(zhǎng)期固定，不外乎是結(jié)案數(shù)、結(jié)案率、發(fā)改率等指標(biāo)，并且這些考核指標(biāo)有一部分是案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)，直接拿來(lái)考核也不適宜，前文已經(jīng)論述，此處不再重復(fù)。隨著信息化技術(shù)的不斷發(fā)展，人民法院信息化已進(jìn)入3.0時(shí)代(27)喬文心.智慧路上“從頭越”——人民法院加強(qiáng)信息化建設(shè)綜述[EB/OL].(2018-04-26)[2019-10-22].http：//www.chinacourt.org/article/detail/2018/04/id/3282292.shtml.，司法數(shù)據(jù)的豐富程度史無(wú)前例，我們應(yīng)把眼光從基礎(chǔ)建設(shè)轉(zhuǎn)向全面應(yīng)用，在人民法院各項(xiàng)工作中應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，就審判績(jī)效考核來(lái)說(shuō)，今天通過(guò)技術(shù)手段不僅能獲取到比人工填報(bào)更為準(zhǔn)確的傳統(tǒng)指標(biāo)數(shù)據(jù)，而且能獲得更全面更豐富更細(xì)化的指標(biāo)，用這些指標(biāo)去考量法官真實(shí)的工作水平將更為合理。

(3) 加強(qiáng)對(duì)審判績(jī)效考核結(jié)果的運(yùn)用

應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)審判績(jī)效考核結(jié)果的運(yùn)用?？己私Y(jié)果不被運(yùn)用，考核機(jī)制的工作導(dǎo)向特別是激勵(lì)導(dǎo)向?qū)?huì)被嚴(yán)重削弱，考核工作將會(huì)流于形式。建議在績(jī)效考核辦法中對(duì)考核結(jié)果的利用作出專門性的規(guī)定，在建立了科學(xué)、合理的考核體系的前提下，將審判績(jī)效考核結(jié)果作為法官晉級(jí)晉職、獎(jiǎng)先評(píng)優(yōu)、立功受獎(jiǎng)的主要依據(jù)，從而充分調(diào)動(dòng)各級(jí)法院和廣大干警執(zhí)法辦案的積極性，進(jìn)一步樹(shù)立考核工作的激勵(lì)導(dǎo)向。

五、結(jié) 語(yǔ)

司法公信力具有有效化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)安定的重要作用。同時(shí)，它也是一國(guó)法治社會(huì)進(jìn)程中的重要基石。在全面提升審判質(zhì)效和司法公信力這一重要且緊迫的任務(wù)上，人民法院可以通過(guò)建立自身的監(jiān)督制約激勵(lì)機(jī)制即審判績(jī)效考核機(jī)制來(lái)探索。科學(xué)、合理的審判績(jī)效考核機(jī)制不僅可以更好地服務(wù)審判工作發(fā)展要求，而且通過(guò)促進(jìn)法院審判質(zhì)量、效率、效果提高，來(lái)實(shí)現(xiàn)人民群眾期待的公平、正義。筆者認(rèn)為，建立和完善法院內(nèi)部審判績(jī)效考核機(jī)制，是助推司法公信力提升的有效舉措。

而建立和完善法院內(nèi)部審判績(jī)效考核機(jī)制的基礎(chǔ)是開(kāi)展法官工作量測(cè)量。離開(kāi)法官工作量測(cè)量，審判績(jī)效考核難以解決審判執(zhí)行工作存在的各類難題，同時(shí)也很難克服其自身給審判執(zhí)行工作帶來(lái)的各種負(fù)面影響。如果一個(gè)法官工作量已經(jīng)飽和，就不再向該法官分配案件。如果一個(gè)法院所有法官工作量已經(jīng)飽和，該法院就可以申請(qǐng)暫停收案，相關(guān)案件可分流到工作量尚未飽和的法院進(jìn)行審理。本院不同法官之間的工作量應(yīng)當(dāng)盡可能均衡，在此基礎(chǔ)上才能將審判績(jī)效考核的重點(diǎn)放到審判質(zhì)量和審判效率上。面向轄區(qū)法院開(kāi)展審判績(jī)效考核時(shí)，更合理的方案是將工作量相當(dāng)?shù)姆ㄔ哼M(jìn)行比較，比較的重點(diǎn)盡可能放到審判質(zhì)量和審判效率上，其中審判質(zhì)量不僅包括裁判實(shí)體結(jié)果，也應(yīng)包括審判流程是否規(guī)范、是否嚴(yán)格落實(shí)訴訟法要求、是否保障案件當(dāng)事人訴訟權(quán)利等。