陶立業(yè)，劉桂芝

（1.深圳大學(xué)馬克思主義學(xué)院，廣東 深圳 518060；2.東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117）

自2014年浙江省、安徽省率先發(fā)布省級(jí)政府權(quán)責(zé)清單開(kāi)始，尤其是2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2015]21號(hào)）之后，我國(guó)地方政府自上而下基本上形成了政府權(quán)責(zé)清單體系。從落地成效看，地方政府權(quán)責(zé)清單在有效推進(jìn)“放管服”改革、形塑法治政府與服務(wù)型政府、提升政府治理能力等方面初步顯示了制度效用，但也存在著“清單標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一、內(nèi)容差異較大、權(quán)責(zé)事項(xiàng)不對(duì)等、監(jiān)督問(wèn)責(zé)不具體、清單實(shí)用性不強(qiáng)”①等問(wèn)題。上述問(wèn)題在地方政府權(quán)責(zé)清單交叉職責(zé)的規(guī)制實(shí)踐中表現(xiàn)得尤為明顯。如若已經(jīng)付諸實(shí)施的權(quán)責(zé)清單不能對(duì)地方政府工作部門的職責(zé)交叉事項(xiàng)進(jìn)行有效規(guī)制，那么相關(guān)部門在履職過(guò)程中仍舊會(huì)因職責(zé)邊界不清、責(zé)任主體不明等原因而出現(xiàn)不作為、少作為、亂作為等行為失范情形。因此，從制度設(shè)計(jì)和制度執(zhí)行兩個(gè)維度探討政府權(quán)責(zé)清單中交叉職責(zé)的規(guī)制理路，對(duì)進(jìn)一步提升地方政府權(quán)責(zé)清單的制度效用無(wú)疑具有積極意義。

一、理性辨析地方政府權(quán)責(zé)清單與交叉職責(zé)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

理性辨析地方政府權(quán)責(zé)清單與交叉職責(zé)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)是厘清地方政府權(quán)責(zé)清單中交叉職責(zé)規(guī)制理路的首要環(huán)節(jié)。在地方政府權(quán)責(zé)清單制度化進(jìn)程中，理性辨識(shí)和嚴(yán)格區(qū)分行政系統(tǒng)中客觀存在的職責(zé)交叉現(xiàn)象與職責(zé)交叉問(wèn)題之間的差別與聯(lián)系，定性分析規(guī)制交叉職責(zé)與權(quán)責(zé)清單制度效用之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，是提升地方政府權(quán)責(zé)清單規(guī)范化水平的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

（一）政府職責(zé)交叉現(xiàn)象不等于政府職責(zé)交叉問(wèn)題

在政府系統(tǒng)實(shí)際運(yùn)行中，職責(zé)交叉現(xiàn)象和職責(zé)交叉問(wèn)題均客觀存在，但二者絕非可以置換的概念，不能等同視之。首先，政府職責(zé)體系中存在的職責(zé)交叉現(xiàn)象是現(xiàn)代政府職責(zé)協(xié)同的客觀需要，是有限政府適應(yīng)動(dòng)態(tài)的公共治理環(huán)境、回應(yīng)多元而增量的公共需求、解決多樣而繁雜的公共問(wèn)題的次優(yōu)選擇?，F(xiàn)代政府通常以職能為基本依據(jù)設(shè)置工作部門，對(duì)公共事務(wù)實(shí)施歸口管理。20世紀(jì)中葉以來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化、社會(huì)利益多元化以及科技信息化重塑并持續(xù)塑造著現(xiàn)代政府的外部生態(tài)，相伴而來(lái)的是越來(lái)越多的新的公共問(wèn)題和公共需求雜糅出現(xiàn)，從而使政府職能部門常常處于職責(zé)內(nèi)容遞增展拓和職責(zé)邊界張性拉伸的現(xiàn)實(shí)之中。在行政資源整體有限的情況下，以科層制為基本特征的現(xiàn)代政府，一方面要持續(xù)更新政府發(fā)展理念，以效能優(yōu)勢(shì)為依據(jù)展開(kāi)與行政系統(tǒng)之外的市場(chǎng)主體、社會(huì)力量的競(jìng)爭(zhēng)與合作，不斷調(diào)適政府的職能角色及行為方式；另一方面則要在原有內(nèi)部分工關(guān)系基礎(chǔ)上，通過(guò)職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)調(diào)整、機(jī)制優(yōu)化等方式，動(dòng)態(tài)調(diào)整行政系統(tǒng)內(nèi)部的分工格局和權(quán)責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)構(gòu)職能的銜接和職能機(jī)構(gòu)的協(xié)同，從而使職能相近、相關(guān)的工作部門之間形成有機(jī)協(xié)作局面。因此，現(xiàn)代政府內(nèi)部工作部門之間存在職責(zé)交叉現(xiàn)象既有理論上的合理性，也有實(shí)踐上的必要性。

其次，對(duì)政府職責(zé)交叉現(xiàn)象的處置不當(dāng)則有可能引發(fā)政府職責(zé)交叉問(wèn)題。職責(zé)交叉意味著責(zé)任共擔(dān)，而模糊的責(zé)任共擔(dān)關(guān)系潛伏著相關(guān)主體回避責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，實(shí)踐層面的通行做法是通過(guò)定性的制度萃取，明確交叉職責(zé)的關(guān)聯(lián)主體，并經(jīng)過(guò)行政協(xié)調(diào)機(jī)制原則性確定交叉職責(zé)的承接關(guān)系和責(zé)任目標(biāo)。受制于組織資源稟賦、履職能力、部門利益、責(zé)任認(rèn)領(lǐng)意愿等主客觀因素，政府相關(guān)職能機(jī)構(gòu)及其工作人員在交叉職責(zé)的履行環(huán)節(jié)，完全有可能以職責(zé)邊界模糊、條塊關(guān)系局限、行政資源不足等為由進(jìn)行自利性責(zé)任認(rèn)知和自我服務(wù)性責(zé)任認(rèn)領(lǐng)，并展開(kāi)責(zé)任推諉或資源爭(zhēng)奪等消極博弈。在這種情況下，對(duì)政府職責(zé)交叉現(xiàn)象處置不當(dāng)就有可能引發(fā)政府職責(zé)交叉問(wèn)題。因之可見(jiàn)，政府職責(zé)交叉問(wèn)題是行政系統(tǒng)中交叉職責(zé)的共擔(dān)主體因資源能力不足、制度規(guī)定不明或協(xié)作機(jī)制不暢所造成的職責(zé)履行不力的情形，其消極后果是引發(fā)公眾對(duì)政府消極表現(xiàn)的質(zhì)疑與批評(píng)[1]?，F(xiàn)實(shí)生活中，公眾對(duì)政府的質(zhì)疑或批評(píng)多集中在政府能力所及但行為不力的領(lǐng)域。針對(duì)具體而明確的政府職能部門的行為不力情形，公眾可以依法按程序問(wèn)責(zé)并督促其履行職責(zé)，然而針對(duì)由多部門共同擔(dān)責(zé)但又相互推諉、消極避責(zé)的現(xiàn)實(shí)，公眾問(wèn)責(zé)常常會(huì)陷入乏力困局。此時(shí)，公眾對(duì)職能部門的消極感知將會(huì)升級(jí)為對(duì)政府（甚至是對(duì)現(xiàn)行政治制度、行政體制）的質(zhì)疑和不滿，其消極影響極為深遠(yuǎn)。綜上可知，政府職責(zé)交叉現(xiàn)象不等同于政府職責(zé)交叉問(wèn)題。在現(xiàn)代政府運(yùn)行中，存在適量可控的政府職責(zé)交叉現(xiàn)象有助于提升政府治理的協(xié)同性、整體性，但是對(duì)政府交叉職責(zé)的規(guī)制不當(dāng)則會(huì)削弱政府的治理能力，消解政府的合法性和公信力。

（二）地方政府權(quán)責(zé)清單之于規(guī)制政府職責(zé)交叉現(xiàn)象的制度效用

政府權(quán)責(zé)清單通過(guò)對(duì)公共事務(wù)的定性切割和定量組合，并依次按照“定位”政府職能部門、“定向”分解政府職責(zé)、“定格”具體崗（職）位職責(zé)的實(shí)踐理路，梳理出政府工作部門的“應(yīng)為之事”“行事之權(quán)”和“應(yīng)擔(dān)之責(zé)”，能夠有效強(qiáng)化政府權(quán)責(zé)匹配的對(duì)等性、科學(xué)性和政府履職行為的規(guī)范性、有效性。從應(yīng)然層面看，政府權(quán)責(zé)清單能夠產(chǎn)生廓清行政機(jī)構(gòu)的職能邊界、明晰行政主體的職責(zé)內(nèi)容、明確行政權(quán)限及行為方式、強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督等制度功效[2]。

政府權(quán)責(zé)清單之于交叉職責(zé)的制度效用，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，權(quán)責(zé)清單通過(guò)明晰交叉職責(zé)的責(zé)任主體和主體責(zé)任，明晰交叉職責(zé)的履職機(jī)制，壓縮相關(guān)行政主體主觀認(rèn)知的彈性空間，從而使之能夠各司其職、依法按章辦事。在實(shí)際工作中，行政協(xié)調(diào)是落實(shí)某類交叉職責(zé)的常規(guī)工作機(jī)制，然而行政協(xié)調(diào)的權(quán)變性往往使協(xié)調(diào)結(jié)果“成例”但不“成制”。因此，以設(shè)置政府權(quán)責(zé)清單這種“成制”方式對(duì)政府職責(zé)交叉現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)制，既能夠避免行政協(xié)調(diào)的重復(fù)出現(xiàn)，又能夠?qū)⒎纸夂蟮穆氊?zé)充實(shí)到相關(guān)工作部門的職責(zé)體系之中并實(shí)施常規(guī)績(jī)效管控。一旦交叉職責(zé)進(jìn)入了相關(guān)工作部門的權(quán)責(zé)清單之中，在清單約束和績(jī)效考核的前提下，各部門針對(duì)交叉職責(zé)就無(wú)法在“該不該做”的問(wèn)題上彼此周旋，轉(zhuǎn)而思考的則是“怎么才能做好”的問(wèn)題，有助于改變交叉職責(zé)履行中“部門之間爭(zhēng)做減法”的情形，從而以“部門內(nèi)部做好加法”的方式提升交叉職責(zé)的履行效能。

其二，以清單推進(jìn)電子政務(wù)和政務(wù)公開(kāi)，為企業(yè)公眾提供便民服務(wù)的同時(shí)強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。作為一項(xiàng)“厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)邊界的有效途徑和實(shí)現(xiàn)公共行政權(quán)運(yùn)行‘可視化’的基礎(chǔ)性工程”，政府權(quán)責(zé)清單制度化“彰顯的是一種‘雙向度’的權(quán)力觀，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的民授、為民與受控”[3]。一則，從便民服務(wù)角度看，公開(kāi)化的權(quán)責(zé)清單能夠?yàn)槠髽I(yè)公眾提供直接的辦事指南，減少了信息不對(duì)稱所造成的事前咨詢、事中折返、事后問(wèn)詢的時(shí)耗以及由此引發(fā)的效率損失，推動(dòng)地方各級(jí)政府積極踐行以人民為中心的發(fā)展理念。二則，從社會(huì)監(jiān)督角度看，公開(kāi)化的權(quán)責(zé)清單能夠?yàn)樯鐣?huì)監(jiān)督提供依據(jù)。通常，社會(huì)公眾出于對(duì)公權(quán)力的慣性警覺(jué)和對(duì)利益實(shí)現(xiàn)的主觀動(dòng)機(jī)，對(duì)政府行為格外關(guān)注并會(huì)將其感知和體驗(yàn)反饋給政府，督促政府遵從公共意志、滿足公共預(yù)期。社會(huì)監(jiān)督對(duì)政府依法行政的現(xiàn)實(shí)價(jià)值無(wú)需多言，但是空泛的、離開(kāi)具體情境的社會(huì)監(jiān)督往往沒(méi)有實(shí)際意義。在信息時(shí)代，公眾注意力是一種稀缺而又發(fā)散的資源。地方政府公布權(quán)責(zé)清單實(shí)際上是一種積極爭(zhēng)奪公眾注意力、主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督的“趨善”之舉，意在通過(guò)政府的自我完善進(jìn)而獲得更為廣泛的公共認(rèn)同。政府權(quán)責(zé)清單出臺(tái)之后，企業(yè)公眾可依據(jù)可視化清單，對(duì)交叉職責(zé)相關(guān)承擔(dān)主體的行為及履職效能施行具象性監(jiān)督，并依據(jù)清單規(guī)定的“應(yīng)擔(dān)之果”進(jìn)行問(wèn)責(zé)，從而達(dá)到增強(qiáng)政府對(duì)公共需求的回應(yīng)有效性、強(qiáng)化政府行為規(guī)范性的目的。

（三）交叉職責(zé)處置不當(dāng)對(duì)地方政府權(quán)責(zé)清單制度的效用損耗

“權(quán)責(zé)清單的應(yīng)運(yùn)而生，是作為一項(xiàng)務(wù)實(shí)管用的制度來(lái)定位的，但有了清單不等于有了清單制度”[4]，政府權(quán)責(zé)清單“成制”并落地生效才是真正意義上的“制度化”。反觀現(xiàn)實(shí)，我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)清單關(guān)于交叉職責(zé)的制度化規(guī)制尚存明顯優(yōu)化空間。如果現(xiàn)行的地方政府權(quán)責(zé)清單在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)缺少關(guān)于政府交叉職責(zé)的責(zé)任主體、主體責(zé)任、對(duì)接機(jī)制及強(qiáng)化機(jī)制等事項(xiàng)的明細(xì)規(guī)定，那么在清單的執(zhí)行環(huán)節(jié)，就極有可能出現(xiàn)政府工作部門的選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行等情形[5]，從而導(dǎo)致地方政府權(quán)責(zé)清單的制度效用損耗。其消極影響可從三個(gè)方面概括：其一是未能實(shí)質(zhì)性解決政府工作部門間交叉職責(zé)有效運(yùn)行的問(wèn)題，有礙具體事務(wù)的辦理和行政相對(duì)人需求的滿足；其二是未能達(dá)到規(guī)范政府行為、提升政府治理效能等政府行為塑造的目標(biāo)，有礙法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)的有效推進(jìn)；其三是從負(fù)面強(qiáng)化了社會(huì)公眾對(duì)政府的刻板印象，有礙地方政府公共關(guān)系的改善和公信力的提升。在政府“一站式”服務(wù)理念和實(shí)踐廣為公眾認(rèn)可和贊許的背景下，公開(kāi)的政府權(quán)責(zé)清單并未能對(duì)交叉職責(zé)施加積極影響，以前難辦之事依舊難辦，以往多跑之路仍要多跑，那么在公眾感知中，“掛在網(wǎng)上”而“未能生效”的地方政府權(quán)責(zé)清單制度會(huì)不會(huì)是形式主義的另外一張面孔？若如是，不能有效解決職責(zé)交叉現(xiàn)象的政府權(quán)責(zé)清單制度本身不僅會(huì)受到公眾的質(zhì)疑，公眾甚至可能由此產(chǎn)生對(duì)黨和國(guó)家在新時(shí)代聚力建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的誠(chéng)意和決心，以及新時(shí)代我國(guó)在政府建設(shè)領(lǐng)域的實(shí)踐創(chuàng)新產(chǎn)生消極認(rèn)知和評(píng)價(jià)。

綜上，通過(guò)政府職責(zé)交叉“現(xiàn)象與問(wèn)題之辨”以及交叉職責(zé)與權(quán)責(zé)清單之間效用關(guān)系解析，不難發(fā)現(xiàn)，黨和國(guó)家推行地方政府權(quán)責(zé)清單并非要杜絕行政系統(tǒng)中的職責(zé)交叉現(xiàn)象，而是為了有效防治職責(zé)交叉問(wèn)題。在應(yīng)對(duì)思路上，地方政府勢(shì)必要不斷提升權(quán)責(zé)清單的規(guī)范化水平，從清單的制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行層面兼顧對(duì)部門間交叉職責(zé)的規(guī)制與規(guī)治。

二、完善地方政府權(quán)責(zé)清單關(guān)于部門間交叉職責(zé)的制度設(shè)置

完善地方政府權(quán)責(zé)清單規(guī)制交叉職責(zé)的制度設(shè)置，統(tǒng)屬于“政府職責(zé)關(guān)系規(guī)范化”這一基本范疇，是對(duì)地方政府工作部門之間共擔(dān)職責(zé)的細(xì)化分解和規(guī)范分工。我國(guó)地方各級(jí)政府應(yīng)該在制度設(shè)置層面秉持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行清單的摸查，借助逆向思維和倒逼機(jī)制，不斷優(yōu)化和完善權(quán)責(zé)清單關(guān)于交叉職責(zé)的制度設(shè)計(jì)。

（一）健全地方政府權(quán)責(zé)清單中關(guān)于交叉職責(zé)事項(xiàng)的版塊設(shè)置

筆者通過(guò)在國(guó)務(wù)院官網(wǎng)“省級(jí)政府部門權(quán)責(zé)清單”信息版塊上進(jìn)行篩查發(fā)現(xiàn)，只有浙江、吉林、山東、海南、四川等為數(shù)不多的省份在省級(jí)權(quán)責(zé)目錄中明確設(shè)置了“與相關(guān)職能部門的職責(zé)邊界”欄目。以“高校畢業(yè)生就業(yè)服務(wù)”這一事項(xiàng)為例，浙江、吉林、海南、四川等省的權(quán)責(zé)清單均規(guī)定該事項(xiàng)由省教育廳、省人社廳共同承擔(dān)并明確了分工，而其他大部分省份的該類事項(xiàng)基本上是由省教育廳和省人社廳在本序列責(zé)任清單中各自規(guī)定。地方政府運(yùn)行的一般經(jīng)驗(yàn)告訴我們，不可能只有上述幾省存在著政府職責(zé)交叉現(xiàn)象。對(duì)大部分省份而言，交叉職責(zé)事項(xiàng)并不是不存在，而是沒(méi)有在權(quán)責(zé)清單中予以明確。職能同構(gòu)的組織設(shè)置以及權(quán)責(zé)清單自上而下的生成機(jī)理在一定程度上保證了我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)清單內(nèi)容和形式上的一致性。例如浙江，省、市、縣三級(jí)政府權(quán)責(zé)清單關(guān)于多部門共擔(dān)職責(zé)的規(guī)制在形式和內(nèi)容上均保持了高度一致。同樣，在省級(jí)權(quán)責(zé)清單目錄中缺少關(guān)于交叉職責(zé)內(nèi)容設(shè)置的省份，市、縣兩級(jí)政府清單中關(guān)于交叉職責(zé)的內(nèi)容設(shè)置也對(duì)應(yīng)“缺席”。因此，在現(xiàn)有清單中設(shè)置關(guān)于交叉職責(zé)事項(xiàng)的內(nèi)容版塊是完善我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)清單制度的必要之舉。

健全地方政府權(quán)責(zé)清單中關(guān)于交叉職責(zé)事項(xiàng)的版塊設(shè)置，可參照浙江等省經(jīng)驗(yàn)，整體上由省級(jí)政府發(fā)起，在省級(jí)權(quán)責(zé)清單目錄中設(shè)置“與相關(guān)職能部門的職責(zé)邊界”名目，并責(zé)成市、縣兩級(jí)政府以省級(jí)職能部門交叉職責(zé)的分工協(xié)作原則為指引，在現(xiàn)有權(quán)責(zé)清單中增設(shè)并具體完善關(guān)于交叉職責(zé)事項(xiàng)的內(nèi)容。

首先，省級(jí)清單編制部門要整體摸查省級(jí)職能部門間的職責(zé)交叉事項(xiàng)，健全省級(jí)權(quán)責(zé)清單目錄?？砂磧煞N思路具體推進(jìn)：第一種思路是在清單中已經(jīng)設(shè)置交叉職責(zé)相關(guān)內(nèi)容版塊的省份，及時(shí)進(jìn)行內(nèi)部縱向摸查和橫向比較借鑒，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)清單對(duì)職責(zé)交叉事項(xiàng)的全覆蓋。例如山東省雖然在清單目錄中設(shè)置了“與相關(guān)職能部門的職責(zé)邊界”欄目，但是上文所談到的“高校畢業(yè)生就業(yè)服務(wù)”事項(xiàng)就沒(méi)有涵蓋進(jìn)去。再如江蘇省在省級(jí)政府職能部門權(quán)責(zé)清單中的具體權(quán)責(zé)條目均設(shè)置了 “其他共同審批部門”這一信息欄，但是在職責(zé)交叉領(lǐng)域并未注明其他部門具體所指以及職責(zé)關(guān)系內(nèi)容。這類省份的現(xiàn)實(shí)任務(wù)是對(duì)現(xiàn)有清單進(jìn)行“查漏”，及時(shí)健全職責(zé)交叉事項(xiàng)的規(guī)制內(nèi)容。第二種思路是尚未在清單中設(shè)置交叉職責(zé)相關(guān)內(nèi)容版塊的省份，應(yīng)借助清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，參照其他省份經(jīng)驗(yàn)，盡快增設(shè)關(guān)于交叉事項(xiàng)的內(nèi)容版塊。這類省份的現(xiàn)實(shí)任務(wù)是對(duì)現(xiàn)有清單進(jìn)行“補(bǔ)缺”，建立并健全交叉事項(xiàng)相關(guān)的規(guī)制內(nèi)容。其次，省級(jí)職能部門需要篩查與其他部門之間的交叉職責(zé)名目，健全本部門權(quán)責(zé)清單關(guān)于交叉事項(xiàng)的規(guī)制內(nèi)容。各省級(jí)職能部門應(yīng)結(jié)合工作需要，梳理交叉職責(zé)及相關(guān)部門，并借助省級(jí)綜合協(xié)調(diào)部門及同級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各自分工及職責(zé)邊界，力求形成權(quán)責(zé)關(guān)系清晰、流程對(duì)接順暢的分工協(xié)同關(guān)系，并對(duì)應(yīng)充實(shí)到原有部門清單之中。需要強(qiáng)調(diào)的是，省級(jí)職能部門關(guān)于交叉職責(zé)的協(xié)調(diào)結(jié)果、清單樣式對(duì)市、縣兩級(jí)政府工作部門權(quán)責(zé)清單的制定和完善工作將產(chǎn)生直接的示范和引導(dǎo)作用，因而關(guān)于交叉職責(zé)的行政協(xié)調(diào)溝通盡量上移，由省級(jí)職能部門層面完成，從而減少市、縣兩級(jí)政府在職責(zé)分工中的重復(fù)協(xié)調(diào)。再次，市、縣兩級(jí)政府應(yīng)遵照省級(jí)清單目錄以及省級(jí)工作部門權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容和形式，制定上下有效對(duì)接、行之有效的對(duì)應(yīng)清單條目。國(guó)家推行權(quán)責(zé)清單的目的不是為了塑造政府權(quán)責(zé)形式上上下一致的良好觀瞻，而是為了構(gòu)建規(guī)范協(xié)同的政府權(quán)責(zé)生效機(jī)制。因此，市縣兩級(jí)政府權(quán)責(zé)清單中關(guān)于交叉職責(zé)的規(guī)制，可在保持清單形式一致性的基礎(chǔ)上，依法明確符合部門工作屬性和現(xiàn)實(shí)要求的、有“合理差異”的權(quán)責(zé)關(guān)系[2]。

（二）完善地方政府權(quán)責(zé)清單關(guān)于規(guī)制交叉職責(zé)事項(xiàng)的技術(shù)路線

在政府職能分工的組織原則基礎(chǔ)上，按照“勘定職責(zé)邊界→界定責(zé)任主體→確定履職流程→判定責(zé)任后果”的技術(shù)路線，藉由對(duì)地方政府工作部門間交叉職責(zé)的二次分解，明細(xì)交叉職責(zé)的權(quán)責(zé)邊界、承接主體、銜接機(jī)制、行為規(guī)范及績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容要點(diǎn)，科學(xué)優(yōu)化地方政府權(quán)責(zé)清單對(duì)交叉職責(zé)的具體規(guī)制思路。

首先，依據(jù)交叉事項(xiàng)所蘊(yùn)含的公共需求勘定交叉事項(xiàng)的職責(zé)邊界?！白鳛楝F(xiàn)代科層制的典型代表，政府通常以整體形象示人，而經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等政府職能則要由具體部門承擔(dān)。這就催生了一個(gè)政府職能部門之間合理分工的問(wèn)題”[6]。現(xiàn)代政府在內(nèi)部分工環(huán)節(jié)一方面要積極契合經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)態(tài)而增量的發(fā)展需求，另一方面也要保證行政系統(tǒng)運(yùn)行的規(guī)范和有序。在兼顧二者關(guān)系方面，現(xiàn)代政府的內(nèi)部分工機(jī)制只能遵循優(yōu)化邏輯而無(wú)法演繹完美邏輯，因之而成的政府內(nèi)部的分工格局也只能在原則上明確政府權(quán)責(zé)的有效區(qū)間。這就需要在制度建設(shè)層面，借助權(quán)責(zé)清單細(xì)化明晰交叉事項(xiàng)的承接關(guān)系，進(jìn)一步明確相關(guān)部門的職責(zé)邊界。從邏輯上分析，“對(duì)政府活動(dòng)的邊界進(jìn)行限定，是確保其公共性、有效性、責(zé)任性的重要條件”[7]?？倍ǖ胤秸畽?quán)責(zé)清單中交叉事項(xiàng)的職責(zé)邊界實(shí)際上是在既有的“條塊”關(guān)系基礎(chǔ)上對(duì)“塊塊”關(guān)系實(shí)施二次界定。作為政府內(nèi)部的二次分工，定性切割交叉職責(zé)的基本依據(jù)是部門職能和職責(zé)。以“中小學(xué)校車安全管理”事項(xiàng)為例，地方政府教育行政主管部門、交通部門、安全部門等對(duì)應(yīng)承擔(dān)的具體職責(zé)均與部門職能密切相關(guān)，并未額外附加部門原有的職能屬性。因此，地方政府工作部門（尤其是省級(jí)職能部門）在完善部門權(quán)責(zé)清單時(shí)，應(yīng)根據(jù)相關(guān)部門的職能特點(diǎn)，針對(duì)“塊塊”之間的交叉事項(xiàng)進(jìn)行行政協(xié)調(diào)，以此明確相關(guān)部門的職能區(qū)間和權(quán)責(zé)限度，并將協(xié)商而成的職責(zé)分工方案編入各自部門的權(quán)責(zé)清單之中。

其次，按照歸口管理模式界定地方政府權(quán)責(zé)清單中職責(zé)交叉事項(xiàng)的責(zé)任主體。這個(gè)環(huán)節(jié)包含兩個(gè)層面：其一是通過(guò)行政協(xié)調(diào)在政府部門“塊塊”之間明確職責(zé)的歸口定向分流；其二是按照業(yè)務(wù)分工關(guān)系明確部門相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的承接責(zé)任。交叉事項(xiàng)職責(zé)邊界的勘定環(huán)節(jié)事實(shí)上已經(jīng)完成了交叉事項(xiàng)的歸口定向分流工作，相關(guān)承擔(dān)交叉職責(zé)的職能部門基本明確。在此基礎(chǔ)上，以專業(yè)化業(yè)務(wù)分工為基本運(yùn)行機(jī)制的政府職能部門也需要將部門承接而來(lái)的交叉事項(xiàng)的工作職責(zé)交由相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)落實(shí)到具體崗位職責(zé)上。地方政府在補(bǔ)充完善職能部門權(quán)責(zé)清單的過(guò)程中，可按照“先定性歸口、再定向分流、后定位承接”的工作思路，將政府職能部門、職能部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的具體崗位關(guān)于交叉事項(xiàng)的承接關(guān)系予以明確，確保職責(zé)落實(shí)到位。

再次，借助常規(guī)工作機(jī)制規(guī)范地方政府權(quán)責(zé)清單中交叉職責(zé)的履職流程。對(duì)公眾而言，政府權(quán)責(zé)清單最直接的功用在于提供高效快捷的便民服務(wù)指南。“掛在網(wǎng)上”“印在紙上”抑或“貼在墻上”的權(quán)責(zé)清單不僅要告知公眾“這事誰(shuí)來(lái)管”，還要清晰告訴辦事人員“這事怎么辦”。目前地方政府晾曬出的權(quán)責(zé)清單中基本上設(shè)置了職責(zé)事項(xiàng)的相關(guān)工作流程，只是在呈現(xiàn)方式以及可視化程度上存在差異。應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)有地方政府根據(jù)某項(xiàng)具體部門職責(zé)的工作要點(diǎn)和節(jié)點(diǎn)所制作的流程圖，對(duì)公眾信息檢索、事務(wù)辦理已然起到了積極的信息指引作用。在接下來(lái)關(guān)于交叉職責(zé)的流程設(shè)計(jì)和優(yōu)化環(huán)節(jié)，相關(guān)部門需要清醒認(rèn)識(shí)到，理清了本部門承擔(dān)的交叉職責(zé)的工作流程之后，交叉職責(zé)的其他工作還要流轉(zhuǎn)到其他相關(guān)部門。因此，承擔(dān)交叉職責(zé)的部門——尤其是居于中間環(huán)節(jié)的工作部門——應(yīng)在辦事流程中理順流程的來(lái)歷和走向，標(biāo)明流程的上游和下游，為企業(yè)公眾提供清晰可循的辦事指南。

最后，遵循權(quán)責(zé)一致原則，在地方政府權(quán)責(zé)清單中明確交叉職責(zé)履職不力的問(wèn)責(zé)內(nèi)容。從理論視角看，“為了保障政府具有其存在的正當(dāng)性及合理性，必須把責(zé)任和問(wèn)責(zé)作為不可或缺的制度要素，納入政府的權(quán)力制度體系設(shè)計(jì)之中，由此建立起普遍的責(zé)任及責(zé)任體系，建立并實(shí)施嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度?！盵8]因此，不管地方政府權(quán)責(zé)清單是分開(kāi)設(shè)立還是兩單融合，均需在責(zé)任清單中明確設(shè)置“應(yīng)為之事”及“應(yīng)擔(dān)之責(zé)”兩方面基本內(nèi)容。從地方政府公布的權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容看，有的省份政府權(quán)責(zé)清單只是列舉了各類職責(zé)事項(xiàng)而缺少對(duì)應(yīng)的問(wèn)責(zé)追責(zé)內(nèi)容。針對(duì)這類情形，地方各級(jí)政府應(yīng)及時(shí)在清單中添加問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)。有的省份雖然在責(zé)任清單中設(shè)置了問(wèn)責(zé)版塊，但是只明確了問(wèn)責(zé)原則或依據(jù)，具體關(guān)于“誰(shuí)問(wèn)責(zé)”“問(wèn)責(zé)誰(shuí)”“怎么問(wèn)責(zé)”的表述語(yǔ)焉未詳或描述過(guò)于籠統(tǒng)。這類清單實(shí)際上只是表明了問(wèn)責(zé)的態(tài)度和立場(chǎng)，缺乏對(duì)問(wèn)責(zé)情形和關(guān)鍵事件的具體規(guī)定，更遑論操作層面的具體懲治了。整體上看，補(bǔ)充完善我國(guó)地方政府權(quán)責(zé)清單中的問(wèn)責(zé)內(nèi)容，可按照逐層細(xì)化的思路，采用“先定性，后定量”的方式方法，最終在具體權(quán)責(zé)事項(xiàng)中明細(xì)問(wèn)責(zé)情形、關(guān)鍵事件以及對(duì)應(yīng)后果。交叉職責(zé)是政府職責(zé)的具象表現(xiàn)，因此，對(duì)職責(zé)交叉履職不力的問(wèn)責(zé)亦含其中，無(wú)需另外論述。

三、完善地方政府權(quán)責(zé)清單關(guān)于規(guī)制交叉職責(zé)事項(xiàng)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

理論和實(shí)踐交互顯示，一項(xiàng)制度由于其適用環(huán)境一直處于動(dòng)態(tài)變化之中，制度制定及實(shí)施之初的時(shí)效性、有效性會(huì)隨著外部環(huán)境的變化而出現(xiàn)損耗，因而有必要適時(shí)對(duì)制度設(shè)計(jì)、制度落實(shí)機(jī)制進(jìn)行必要的優(yōu)化和完善。目前，來(lái)自官方和學(xué)界的信息均已表明，我國(guó)地方政府在權(quán)責(zé)清單制度化實(shí)踐中出現(xiàn)了一系列突出問(wèn)題，亟需借助清單的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，堅(jiān)持效率導(dǎo)向，及時(shí)對(duì)現(xiàn)有清單進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化、動(dòng)態(tài)調(diào)整、創(chuàng)新落實(shí)。簡(jiǎn)言之，在“制”中求“變”方能保證政府權(quán)責(zé)清單制度效用的活性。具體而言，完善地方政府權(quán)責(zé)清單關(guān)于規(guī)制交叉職責(zé)事項(xiàng)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制要做到“三個(gè)及時(shí)”。

首先，及時(shí)回應(yīng)公共需求。權(quán)責(zé)清單制度“是中國(guó)試圖給出的構(gòu)建現(xiàn)代政府的重要方案”[9]，是新時(shí)代建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府、服務(wù)型政府的創(chuàng)新舉措，其目的不是“做樣子”而是要“辦實(shí)事”。相關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)清單實(shí)施之后的公眾感知和評(píng)價(jià)，堅(jiān)持便民高效的基本原則，積極吸納公眾建議，回應(yīng)公共訴求，及時(shí)優(yōu)化關(guān)于交叉職責(zé)的制度設(shè)計(jì)及履職機(jī)制。

其次，及時(shí)適應(yīng)機(jī)構(gòu)和行政體制改革進(jìn)程。黨的十九大提出了“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置”“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)”“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”等改革要求，以更高要求啟動(dòng)了新一輪機(jī)構(gòu)和行政體制改革。在此輪機(jī)構(gòu)和行政體制改革中，黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公、政府機(jī)構(gòu)整合以及簡(jiǎn)政放權(quán)等改革措施勢(shì)必會(huì)對(duì)一些部門的原有機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)關(guān)系產(chǎn)生直接影響。職能整合、機(jī)構(gòu)合并有可能減少甚至是消除了某些交叉職責(zé)，與此同時(shí)，職能分開(kāi)、機(jī)構(gòu)增減拆分也有可能誘發(fā)一些新的交叉職責(zé)。這些新的變化勢(shì)必要及時(shí)體現(xiàn)在部門權(quán)責(zé)清單的調(diào)整上。

再次，及時(shí)呼應(yīng)法律法規(guī)的立改廢釋。法治政府建設(shè)一方面要完善法制，另一方面要踐行法治。毋庸贅言，法制是法治的基礎(chǔ)。隨著我國(guó)依法治國(guó)實(shí)踐的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系日漸完善。在這個(gè)良性發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，與政府相關(guān)的行政法律法規(guī)體系也不斷通過(guò)立改廢釋得以健全和完善?！胺o(wú)授權(quán)不可為”“法定責(zé)任必須為”是世界范圍內(nèi)約制政府行為的通則。職責(zé)法定是我國(guó)建設(shè)法治政府、政府依法行政的根本要求，一旦立法領(lǐng)域?qū)υ行姓煞ㄒ?guī)進(jìn)行立改廢釋，那么相關(guān)調(diào)整結(jié)果就必須要及時(shí)投射到政府的相關(guān)職責(zé)清單內(nèi)容上?！皺?quán)責(zé)清單對(duì)行政職權(quán)行使的規(guī)定必須遵循職權(quán)法定原則”[10]，這是對(duì)完善地方政府權(quán)責(zé)清單的原則性要求，其中自然包括關(guān)于交叉職責(zé)的具體內(nèi)容。各部門應(yīng)該及時(shí)根據(jù)法律法規(guī)的變化，按照職責(zé)法定原則，提升交叉職責(zé)分工關(guān)系的法制化。

四、健全地方政府權(quán)責(zé)清單關(guān)于交叉職責(zé)的規(guī)治保障

關(guān)于部門間交叉職責(zé)的制度化規(guī)制固然重要，但若缺乏落實(shí)層面的保障機(jī)制，“曬出來(lái)”清單未必能夠產(chǎn)生預(yù)期功效。因此，地方政府在權(quán)責(zé)清單制度化實(shí)踐中，還需要從制度運(yùn)行層面積極健全權(quán)責(zé)清單關(guān)于部門間交叉職責(zé)的規(guī)治保障。

首先，激活地方政府與經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)于權(quán)責(zé)清單中交叉職責(zé)的信息交互機(jī)制。政府與經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行充分的信息交換是經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)政府的基本要求，也是現(xiàn)代政府有效運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)需要。在公共領(lǐng)域，政府與經(jīng)濟(jì)社會(huì)互為信息交換主體。在公共需求轉(zhuǎn)化成公共政策議題以及成為公共政策內(nèi)容的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)相關(guān)主體是信息推送方，而政府是公共需求的信息篩選者、偏好評(píng)價(jià)者。在公共服務(wù)過(guò)程中，政府是政務(wù)信息發(fā)布者，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體作為利益相關(guān)者則成為公共服務(wù)體驗(yàn)者、制度政策評(píng)價(jià)者，并將其體驗(yàn)和評(píng)價(jià)信息反饋給政府，促使政府更加精準(zhǔn)把握和遵從公共價(jià)值吁求。從這個(gè)意義上講，政府權(quán)責(zé)清單完全可以視為政府與經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息交互的產(chǎn)物，并且清單的規(guī)范性、有效性會(huì)在政府與經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性的信息交互中逐步提升。

在地方政府權(quán)責(zé)清單公布實(shí)施環(huán)節(jié)，激活地方政府與經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)于權(quán)責(zé)清單中交叉職責(zé)的信息交互機(jī)制，一方面，地方政府要加強(qiáng)政務(wù)信息平臺(tái)建設(shè)，提升政務(wù)信息推送能力。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，公眾眼中的某一項(xiàng)具體事務(wù)就可能是需要多部門共擔(dān)的交叉職責(zé)。如果對(duì)政府多部門共擔(dān)職責(zé)的辦事流程和要求缺乏了解，那么公眾在處理與政府部門“一對(duì)多”的關(guān)系中常常處于被動(dòng)處境。為了避免這類情形，相關(guān)職能部門有必要加強(qiáng)清單制度的公布宣傳力度，將關(guān)于職責(zé)交叉事項(xiàng)的清單信息“掛在網(wǎng)上”“印在紙上”“貼在墻上”，主動(dòng)拓寬公眾的信息獲得渠道，盡可能使清單內(nèi)容被公眾知曉。另一方面，地方政府要暢通與公眾關(guān)于權(quán)責(zé)清單實(shí)施成效的互動(dòng)環(huán)節(jié)，提升對(duì)公眾反饋信息的捕捉吸收能力。權(quán)責(zé)清單由政府發(fā)布和實(shí)施，但是企業(yè)公眾等利益相關(guān)者對(duì)權(quán)責(zé)清單產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)成效最具發(fā)言權(quán)。來(lái)自政府之外的信息反饋，表達(dá)了相關(guān)利益主體關(guān)于權(quán)責(zé)清單規(guī)制交叉職責(zé)實(shí)效的直觀體驗(yàn)和評(píng)價(jià)。這些體驗(yàn)和評(píng)價(jià)之中包含了清單實(shí)施中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、公眾的價(jià)值預(yù)期以及政府改善和優(yōu)化清單的思路建議。因此，地方政府應(yīng)該依據(jù)公眾關(guān)于權(quán)責(zé)清單規(guī)制交叉職責(zé)的信息反饋，不斷優(yōu)化交叉職責(zé)的履職機(jī)制。

其次，規(guī)范地方政府工作部門關(guān)于權(quán)責(zé)清單中交叉職責(zé)的工作協(xié)同機(jī)制。受制于行政系統(tǒng)內(nèi)部的“條塊”分工關(guān)系，地方政府工作部門通常是按照職能導(dǎo)向承接交叉職責(zé)中與本部門直接相關(guān)的部分責(zé)任。也正是這種專業(yè)分工格局要求相關(guān)部門在交叉職責(zé)的履職環(huán)節(jié)形成有效對(duì)接的工作協(xié)同機(jī)制。雖然前文已經(jīng)提到，在各部門制定關(guān)于交叉職責(zé)相關(guān)清單內(nèi)容時(shí)要借助行政協(xié)調(diào)，規(guī)范各部門之間的分工關(guān)系，但是清單的具體落實(shí)工作仍舊在“塊塊”內(nèi)部完成。為保證交叉職責(zé)的履職成效，可按照履職的工作流程，從事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范地方政府工作部門關(guān)于權(quán)責(zé)清單中交叉職責(zé)的工作協(xié)同機(jī)制?；舅悸肥牵焊飨嚓P(guān)部門可借助行政協(xié)調(diào)，通過(guò)工作聯(lián)席會(huì)議明確部門間工作協(xié)同規(guī)范。其一是理順履責(zé)環(huán)節(jié)的工作對(duì)接節(jié)點(diǎn)和基本流程，盡量減少企業(yè)公眾向不同部門重復(fù)發(fā)起業(yè)務(wù)流程。其二是打通部門之間的“信息孤島”，強(qiáng)化業(yè)務(wù)信息的共享與互認(rèn)，盡量減少企業(yè)公眾向不同部門重復(fù)提供信息材料。其三是定期清理部門間具體工作中的工作協(xié)同阻礙，解決交叉職責(zé)相關(guān)的新增問(wèn)題。

再次，落實(shí)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)關(guān)于交叉職責(zé)履職的組織管理機(jī)制。一旦被納入某一政府工作部門的職責(zé)范圍，政府交叉職責(zé)的相關(guān)落實(shí)工作就成為了該工作部門的常規(guī)業(yè)務(wù)，并最終要由政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的具體崗位承擔(dān)。健全的組織管理規(guī)范是對(duì)交叉職責(zé)承接主體實(shí)施有效行為引導(dǎo)和績(jī)效管控的直接依據(jù)。前文已述，權(quán)責(zé)清單大體涵蓋了工作部門職責(zé)相關(guān)的“應(yīng)為之事”“行事之權(quán)”和“應(yīng)擔(dān)之責(zé)”等基本內(nèi)容。為了有效發(fā)揮權(quán)責(zé)清單的制度功效，地方政府應(yīng)積極推動(dòng)組織管理規(guī)范與權(quán)責(zé)清單的有機(jī)對(duì)接，在組織管理規(guī)范和崗位工作規(guī)范中系統(tǒng)細(xì)化和有機(jī)融合權(quán)責(zé)清單的規(guī)范要求，并在組織管理中強(qiáng)化對(duì)交叉職責(zé)履職的績(jī)效管控和強(qiáng)化。

總之，深入推進(jìn)和完善我國(guó)地方各級(jí)政府工作部門權(quán)責(zé)清單制度是當(dāng)前有效深化推進(jìn)法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)，切實(shí)規(guī)范地方政府依法行政行為，加速提升地方政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。針對(duì)權(quán)責(zé)清單對(duì)政府交叉職責(zé)規(guī)制力不足的現(xiàn)實(shí)，地方各級(jí)政府一方面要在制度設(shè)計(jì)層面秉持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，健全權(quán)責(zé)清單關(guān)于規(guī)制交叉職責(zé)的內(nèi)容體系，另一方面要在制度執(zhí)行層面切實(shí)發(fā)揮權(quán)責(zé)清單的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制作用，健全地方政府權(quán)責(zé)清單關(guān)于部門間交叉職責(zé)的規(guī)治保障，確保權(quán)責(zé)清單對(duì)政府交叉職責(zé)規(guī)制與規(guī)治的有機(jī)統(tǒng)一。

注：

①參見(jiàn)《關(guān)于深入推進(jìn)和完善地方各級(jí)政府工作部門權(quán)責(zé)清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，中央編辦發(fā) [2018]23 號(hào)，2018年1月。