秦 強(qiáng)

(中宣部全國(guó)宣傳干部學(xué)院教研部，北京 100144)

一、黨的十八大以來(lái)黨中央關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重大部署

黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度按照內(nèi)在邏輯形成的有機(jī)統(tǒng)一整體。形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，著眼管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)戰(zhàn)略，對(duì)新形勢(shì)下構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系、全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平提出明確要求并作出重要部署，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)問(wèn)題被擺上重要議事日程。2012年11月17日，習(xí)近平同志在十八屆中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，堅(jiān)持以實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動(dòng)制度創(chuàng)新，堅(jiān)持和完善現(xiàn)有制度，從實(shí)際出發(fā)，及時(shí)制定一些新的制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。[1]2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出, 到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果, 形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系, 使各方面制度更加成熟更加定型。[2]2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)提出, 建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。[3]黨的十九大報(bào)告提出，要增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。[4]

2013年11月，中共中央頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 (2013-2017年)》提出，在對(duì)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全面清理的基礎(chǔ)上，抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，使黨內(nèi)民主制度體系更加完善，使權(quán)力運(yùn)行受到更加有效的制約和監(jiān)督，使黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固，為到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 (2013-2017年)》的出臺(tái)標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入體系化階段。

2016年12月13日，黨中央印發(fā)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)。《意見》貫徹落實(shí)以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的重大決策部署，從指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、加快構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面，對(duì)加強(qiáng)新形勢(shì)下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出明確要求、作出統(tǒng)籌部署?！兑庖姟诽岢觯浇h100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。因此，《意見》明確了新形勢(shì)下加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和重要舉措，是黨的歷史上第一次出臺(tái)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的專門文件，具有里程碑式的重要意義。

2016年12月24日至25日，黨中央召開了全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議。習(xí)近平同志對(duì)會(huì)議作出重要指示強(qiáng)調(diào)，要按照十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)部署，認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，以改革創(chuàng)新精神加快補(bǔ)齊黨建方面的法規(guī)制度短板，力爭(zhēng)到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力的制度保障。

2018年2月23日，中共中央公布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)。《規(guī)劃》深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，著眼于到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，對(duì)今后5年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，提出了指導(dǎo)思想、目標(biāo)要求、重點(diǎn)項(xiàng)目和落實(shí)要求，是推進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要指導(dǎo)性文件?！兑?guī)劃》提出，要適應(yīng)新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)的需要，到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的分類標(biāo)準(zhǔn)

法律體系問(wèn)題是法治建設(shè)的前提問(wèn)題，只有建立相對(duì)完善的法律體系，法治建設(shè)才會(huì)有章可依、有據(jù)可循。在國(guó)家法律中，法律體系研究相對(duì)比較成熟，也已經(jīng)形成了相對(duì)比較完善的法律體系。法律體系即部門法體系，是根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)、原則所制定的同類規(guī)范的總稱。從理論上看，法律體系是指由一國(guó)現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個(gè)呈體系化的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。2011年10月27日，《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書公布，宣告了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的正式形成。據(jù)此，我國(guó)的法律體系包括七個(gè)門類、三個(gè)層次。七個(gè)門類是：憲法及憲法相關(guān)法、民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、社會(huì)法、刑法、訴訟和非訴訟程序法。三個(gè)層次是指，以憲法為統(tǒng)帥，法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范性文件。

相對(duì)于較為成熟的國(guó)家法律體系，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的理論研究與體系建設(shè)相對(duì)比較滯后，尚未形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。從黨內(nèi)法規(guī)的形成發(fā)展歷史來(lái)看，在建黨建國(guó)初期，制定黨內(nèi)法規(guī)的主要目的是為了黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的規(guī)范化問(wèn)題，并沒有考慮要從頂層設(shè)計(jì)的高度來(lái)制定一個(gè)科學(xué)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。這就導(dǎo)致了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)從一開始就帶有實(shí)用性、功利性和臨時(shí)性色彩。后來(lái)，隨著黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量越來(lái)越多，內(nèi)容重復(fù)、條文沖突問(wèn)題日益嚴(yán)重，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)問(wèn)題才逐漸浮出水面，成為黨的建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容。

隨著黨內(nèi)法規(guī)工作的逐步發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體范圍也越來(lái)越廣，不僅包括黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和中央各部門，還包括省級(jí)黨委，甚至一些副省級(jí)城市黨委也被賦予了制定黨內(nèi)法規(guī)的試點(diǎn)授權(quán)。這樣導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果就是，黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量越來(lái)越多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至到2017年底，全黨約有2400部黨內(nèi)法規(guī)，包括170多部中央黨內(nèi)法規(guī)、200多部中央部門黨內(nèi)法規(guī)、2000多部地方黨內(nèi)法規(guī)，特別是黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制定工作駛?cè)肟燔嚨?，制定修訂?40多部黨內(nèi)法規(guī)，超過(guò)現(xiàn)有中央黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的60%。黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量越來(lái)越多，黨內(nèi)法規(guī)制度調(diào)整領(lǐng)域越來(lái)越廣，黨內(nèi)法規(guī)之間內(nèi)在統(tǒng)一性要求也越來(lái)越高。這就使得黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)問(wèn)題日益突出、越來(lái)越緊迫。如果不抓緊解決好黨內(nèi)法規(guī)制度體系問(wèn)題，理清各種黨內(nèi)法規(guī)之間的邏輯關(guān)系，那就很容易造成不同黨內(nèi)法規(guī)之間的邊界不清、沖突抵觸，就無(wú)法有效維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，就不能適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的現(xiàn)實(shí)需要。[5]

在這種背景下，黨的十八屆四中全會(huì)提出，要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。2013年11月印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》要求，“到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。2016年12月13日印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體?！?因此，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)首先要構(gòu)建以黨章為根本、以若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，體系建設(shè)要堅(jiān)持宏觀思考、總體規(guī)劃，要立治有體、施治有序，注重前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成。正是在這個(gè)意義上，注重頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)體系化建設(shè)，已經(jīng)成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的主要問(wèn)題和重點(diǎn)任務(wù)。

參照國(guó)家法律體系的概念，黨內(nèi)法規(guī)制度體系可以看作是一個(gè)由不同黨內(nèi)法規(guī)部門分類組合而形成的體系化有機(jī)整體。形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，首先要將數(shù)量眾多、門類繁雜的各種黨內(nèi)法規(guī)按照一定的邏輯標(biāo)準(zhǔn)劃分為若干部門分類。為保證黨規(guī)部門分類的科學(xué)性、合理性，劃分黨規(guī)部門應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：一要符合黨的建設(shè)規(guī)律，覆蓋全部黨內(nèi)法規(guī)，黨規(guī)部門之間要界限清晰，便于學(xué)習(xí)、研究和遵守、執(zhí)行；二要從實(shí)際出發(fā)，充分考慮黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的對(duì)象范圍和現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量及分布情況；三要在不同黨規(guī)部門的規(guī)?；驍?shù)量之間保持相對(duì)均衡，不能使某些黨規(guī)部門的黨內(nèi)法規(guī)特別多，某些特別少；四要以現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)， 同時(shí)兼顧黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展變化。劃分黨內(nèi)法規(guī)的部門分類，關(guān)鍵是要明確各個(gè)黨內(nèi)法規(guī)部門的內(nèi)涵和外延，分類歸類時(shí)具體問(wèn)題具體分析，找到?jīng)Q定黨內(nèi)法規(guī)歸屬的主要因素，努力做到黨內(nèi)法規(guī)分類的科學(xué)合理。[6]

學(xué)術(shù)界當(dāng)前對(duì)黨內(nèi)法規(guī)分類的研究成果較少，分類標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。比如，有的以黨章的章節(jié)名稱為標(biāo)準(zhǔn)，把黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、黨員、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀(jì)律、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和其他等；有的學(xué)者以黨內(nèi)法規(guī)的功能為標(biāo)準(zhǔn)，把黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、黨內(nèi)組織法規(guī)、黨的行為法規(guī)、黨內(nèi)程序法規(guī)、黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)等；[7]有的學(xué)者以黨務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，把黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、黨員權(quán)利義務(wù)法規(guī)、黨內(nèi)組織法規(guī)、黨務(wù)管理法規(guī)、黨紀(jì)檢查法規(guī)等；[8]有的學(xué)者以黨內(nèi)法規(guī)名稱為標(biāo)準(zhǔn)，把黨內(nèi)法規(guī)分為章程、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則7類；[9]有的學(xué)者參照國(guó)家法律的相關(guān)理論和做法， 把黨內(nèi)法規(guī)分為具有“憲法”功能的黨章、具有“刑法”功能的黨內(nèi)監(jiān)督條例和紀(jì)律處分條例、具有“民法”功能的以黨員權(quán)利保障條例為主體的保障黨員黨內(nèi)民主權(quán)利相關(guān)法規(guī)、具有“行政法”功能的領(lǐng)導(dǎo)干部制度、具有“訴訟法”功能的黨內(nèi)法規(guī)中的程序性規(guī)范和保障性規(guī)范等。[10]上述分類方法和分類標(biāo)準(zhǔn)，盡管各有所長(zhǎng)，都有一定的語(yǔ)境合理性，但大多沒有嚴(yán)格按照兩個(gè)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作5年規(guī)劃中所確定的原則要求來(lái)，要么是沒有覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的自身建設(shè)法規(guī)，要么是有的黨內(nèi)法規(guī)部門分類之間沒有做到適度均衡。[11]

2013年頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》和2014年出版的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(2007-2012)》，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)行了分類。據(jù)此可將黨內(nèi)法規(guī)制度體系分為8個(gè)部分：1．黨章及相關(guān)法規(guī)。用以規(guī)范黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員基本義務(wù)和基本權(quán)利、黨的紀(jì)律，以及衍生于黨章、與黨章相配套、直接保障黨章實(shí)施，確定黨的理論和路線方針政策、確立黨內(nèi)生活基本準(zhǔn)則、規(guī)定黨員基本行為規(guī)范、規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)、規(guī)定黨的標(biāo)志象征等方面的法規(guī)。黨章以及相關(guān)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的骨架和主干，主要包括黨的代表大會(huì)制度、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)法規(guī)制定制度、黨旗黨徽四方面的法規(guī)。 2．黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面法規(guī)。用以調(diào)整黨在發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用時(shí)，與人大、政府、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、軍隊(duì)等形成的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，主要規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)方式，規(guī)范黨組工作、紀(jì)律檢查工作、組織工作、宣傳工作、政法工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、軍隊(duì)工作、群眾工作等方面，為黨更好地實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政治國(guó)提供制度保證。3．思想建設(shè)方面法規(guī)。用以規(guī)范黨的思想建設(shè)方面的工作和活動(dòng)，主要包括規(guī)范思想建設(shè)、理論武裝、黨性教育、道德建設(shè)等方面的法規(guī)。4．組織建設(shè)方面法規(guī)。用以規(guī)范黨的組織建設(shè)方面的工作和活動(dòng)，主要包括規(guī)范黨的組織制度、組織機(jī)構(gòu)、干部隊(duì)伍、黨員隊(duì)伍、人才工作等方面的法規(guī)。5．作風(fēng)建設(shè)方面法規(guī)。用以規(guī)范黨的作風(fēng)建設(shè)方面的工作和活動(dòng)，主要包括規(guī)范思想作風(fēng)、工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)、學(xué)風(fēng)、干部生活作風(fēng)等方面的法規(guī)。6．反腐倡廉建設(shè)方面法規(guī)。用以規(guī)范黨的反腐倡廉建設(shè)方面的工作和活動(dòng)，主要包括規(guī)范反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、反腐倡廉教育、黨內(nèi)監(jiān)督、預(yù)防腐敗、懲治腐敗等方面的法規(guī)。7．民主集中制建設(shè)方面法規(guī)。用以規(guī)范黨的民主集中制建設(shè)方面的工作和活動(dòng)，推動(dòng)民主集中制具體化、程序化，主要包括規(guī)范黨員民主權(quán)利保障、黨的委員會(huì)制度、黨內(nèi)基層民主、違反民主集中制的紀(jì)律等方面的法規(guī)。8．機(jī)關(guān)工作方面法規(guī)。用以規(guī)范黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行和服務(wù)保障體制機(jī)制，主要包括規(guī)范黨的各級(jí)機(jī)關(guān)公文辦理、會(huì)議活動(dòng)服務(wù)、綜合協(xié)調(diào)、信息報(bào)送、督促檢查、法規(guī)服務(wù)、安全保密、通信保障、檔案服務(wù)、機(jī)關(guān)事務(wù)管理等方面的法規(guī)。

以上8個(gè)部分構(gòu)成完整統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)體系?？偟膩?lái)看，這種分類具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，但黨的十九大對(duì)新時(shí)代黨的建設(shè)總布局提出了新的要求，傳統(tǒng)的“思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和制度建設(shè)”五大分類已經(jīng)被新的“政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)以及貫穿其中的制度建設(shè)”代替，因此，這種分類不能成為新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度體系分類的基準(zhǔn)。

2016年12月13日，黨中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊：1.完善黨的組織法規(guī)制度，全面規(guī)范黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)，夯實(shí)管黨治黨、治國(guó)理政的組織制度基礎(chǔ)。2.完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保證。3.完善黨的自身建設(shè)法規(guī)制度，加強(qiáng)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，深化黨的建設(shè)制度改革，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。4.完善黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，切實(shí)規(guī)范對(duì)黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、保障等，確保行使好黨和人民賦予的權(quán)力。

在此基礎(chǔ)上，2018年黨央頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃(2018-2022年)》延續(xù)并發(fā)展了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中的“1+4”分類標(biāo)準(zhǔn)，提出要適應(yīng)新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)的需要，到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善，黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強(qiáng)。該《規(guī)劃》明確提出，要堅(jiān)持以黨章為根本遵循，要突出準(zhǔn)則在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的特殊地位和作用，要完善黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)。由此可見，該《規(guī)劃》確立的是“1+1+4”的體系分類，把黨內(nèi)法規(guī)分為了黨章、準(zhǔn)則、黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)6類。

因此，根據(jù)2018年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃(2018-2022年)》確立的“1+1+4”的體系分類，可以把黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、準(zhǔn)則、黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)6類，每一分類的具體要求是：1.堅(jiān)持以黨章為根本遵循，全面貫徹黨章精神和黨章規(guī)定，特別是將十九大黨章修正案的新規(guī)定和新要求細(xì)化具體化，切實(shí)維護(hù)黨章權(quán)威性和嚴(yán)肅性；堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，直面人民群眾反映強(qiáng)烈，弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)、損害黨的先進(jìn)性和純潔性的問(wèn)題，發(fā)揮制度的治本作用，抓緊制定實(shí)踐亟需、條件成熟、務(wù)實(shí)管用的法規(guī)制度，堵塞制度漏洞；堅(jiān)持立、改、廢、釋并舉；堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相得益彰；堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)。2.突出準(zhǔn)則在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的特殊地位和作用。在已有黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則和廉潔自律準(zhǔn)則基礎(chǔ)上，研究制定黨的思想道德、密切聯(lián)系群眾方面的相關(guān)準(zhǔn)則，為規(guī)范黨組織活動(dòng)和黨員行為提供基本準(zhǔn)繩。3.完善黨的組織法規(guī)。堅(jiān)持民主集中制這一根本組織原則，全面規(guī)范黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)，夯實(shí)管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)的組織制度基礎(chǔ)，為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)黨在新時(shí)代的歷史使命提供堅(jiān)強(qiáng)組織保證。4.完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，提高執(zhí)政本領(lǐng)，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則落到實(shí)處。5.完善黨的自身建設(shè)法規(guī)。堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量，增強(qiáng)黨的建設(shè)工作的科學(xué)性和有效性。6.完善黨的監(jiān)督保障法規(guī)。按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)黨組織和黨員干部的監(jiān)督、獎(jiǎng)懲、保障，建立健全相關(guān)法規(guī)制度，形成有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究的激勵(lì)約束機(jī)制，確保行使好黨和人民賦予的權(quán)力。(1)參見中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃(2018-2022年)》[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-02-24(01).

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種“1+1+4”分類模式基本反映了黨的建設(shè)實(shí)際，覆蓋黨的建設(shè)各領(lǐng)域各方面，各分類之間也大致平衡，具有較強(qiáng)的科學(xué)性和合理性。但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，其也存在一些問(wèn)題，需要在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)實(shí)踐中加以改進(jìn)和解決。主要是：

一是分類標(biāo)準(zhǔn)的界定厘清問(wèn)題。黨的組織法規(guī)制度，主要職能是規(guī)范黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)，夯實(shí)管黨治黨、治國(guó)理政的組織制度基礎(chǔ)，但是在黨的自身建設(shè)法規(guī)中，又包括黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，從目前的分類來(lái)看，二者的區(qū)別似乎是，黨的組織法規(guī)制度是用來(lái)全面規(guī)范黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)，黨的自身建設(shè)中的組織建設(shè)法規(guī)是用來(lái)規(guī)范黨員的行為和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但這二者是否能在理論上截然區(qū)分開仍然存在著疑問(wèn)。因而，如何進(jìn)一步界定和厘清黨的組織法規(guī)建設(shè)和黨的自身建設(shè)中的組織建設(shè)法規(guī)的范圍是一個(gè)仍然需要加以研究的問(wèn)題。

二是分類內(nèi)容的交叉重疊問(wèn)題。黨的自身建設(shè)法規(guī)制度中有加強(qiáng)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，這部分黨內(nèi)法規(guī)往往以黨的紀(jì)律形式表現(xiàn)出來(lái)，尤其是黨的紀(jì)律建設(shè)法規(guī)，顧名思義就是對(duì)黨的紀(jì)律建設(shè)加以規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)的總稱，肯定會(huì)涉及到黨紀(jì)方面的內(nèi)容。而在完善黨的監(jiān)督保障法規(guī)方面，有一部分內(nèi)容涉及到對(duì)黨組織和黨員干部的監(jiān)督、獎(jiǎng)懲，這部分內(nèi)容也會(huì)以黨的紀(jì)律法規(guī)的形式表現(xiàn)出來(lái)。比如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃(2018-2022年)》確立的“1+1+4”體系中劃入了黨的監(jiān)督保障法規(guī)之中，但從理論上似乎也可以將其劃入黨的自身建設(shè)中的紀(jì)律建設(shè)法規(guī)之中。

三是分類邏輯的并列包容問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告提出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！睘榱素瀼芈鋵?shí)黨的十九大精神，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃(2018-2022年)》提出，要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，提高執(zhí)政本領(lǐng)，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方落到實(shí)處。在分類上將“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”與“黨的組織法規(guī)”、“黨的自身建設(shè)法規(guī)”、“黨的監(jiān)督保障法規(guī)”并列起來(lái)。但既然黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，那么不論是黨的組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)還是黨的監(jiān)督保障法規(guī)，都要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展，在邏輯上應(yīng)該是包容關(guān)系，屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的具體內(nèi)容，而不應(yīng)當(dāng)是并列關(guān)系。再如，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)中提及的《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》，從黨管宣傳角度來(lái)看，可以劃入黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，但如果從內(nèi)容角度來(lái)看，似乎也可以劃入黨的自身建設(shè)中的思想建設(shè)法規(guī)范疇。同理，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)中列舉的其他領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)，如機(jī)構(gòu)編制工作條例、群團(tuán)工作條例、人才工作條例，也面臨著同樣的問(wèn)題。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的結(jié)構(gòu)框架

根據(jù)不同的黨內(nèi)法規(guī)制度體系分類標(biāo)準(zhǔn)，可以構(gòu)建不同的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》確定的黨內(nèi)法規(guī)的邏輯結(jié)構(gòu)和內(nèi)容框架，可以將黨內(nèi)法規(guī)制度體系作如下分類：

(一)按照黨內(nèi)法規(guī)的名稱來(lái)劃分，黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則

1.黨章。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是立黨、治黨、管黨的總章程，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)，由黨的全國(guó)代表大會(huì)指定、修改并發(fā)布，在黨內(nèi)具有最高權(quán)威性和最大約束力。黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定，對(duì)黨內(nèi)政治生活、組織生活的所有重大原則問(wèn)題都提出了明確要求，既為全黨統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動(dòng)提供了根本準(zhǔn)則，又為制定黨內(nèi)其他規(guī)章制度提供了根據(jù)和基礎(chǔ)。只有以黨章為根本推進(jìn)黨內(nèi)根本制度、基本制度、具體制度的健全與完善，才能逐步形成完整、系統(tǒng)、配套、協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

2.準(zhǔn)則。準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，是僅次于黨章的重要基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)。準(zhǔn)則是對(duì)黨章的重要補(bǔ)充，集中體現(xiàn)了黨章精神，是處理黨內(nèi)關(guān)系、開展黨外活動(dòng)、規(guī)范全體黨員行為的基本標(biāo)準(zhǔn)或者原則，是全黨必須遵循的基本行為規(guī)范。準(zhǔn)則效力僅次于黨章，由黨的中央委員會(huì)全體會(huì)議或者中央政治局會(huì)議審議通過(guò)。目前共有1980年2月29日通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、2016年1月1日起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和2016年10月27日通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等3部準(zhǔn)則。

3.條例。條例是對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或某一方面重要工作作出全面規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)，其規(guī)范對(duì)象通常是黨內(nèi)生活中某一領(lǐng)域或者某一方面比較重大的問(wèn)題。條例是黨章精神和黨章規(guī)定的具體化，對(duì)黨的某領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的基本遵循，一般由中央政治局會(huì)議或者中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)。

4.規(guī)則。規(guī)則是對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定，是由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。規(guī)則主要規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的議事程序和工作方法，常見的有議事規(guī)則和工作規(guī)則兩類。規(guī)則層級(jí)的中央黨內(nèi)法規(guī)較少，主要有：2018年11月26日修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》和2017年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨委(黨組)理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》等2部。

5.規(guī)定。規(guī)定是對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定，是由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。規(guī)定是調(diào)整黨內(nèi)生活中的一般性問(wèn)題或者某一方面工作的黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)范的范圍和對(duì)象比較集中，措施和要求比較具體。

6.辦法。辦法是對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定，是由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。辦法是就貫徹執(zhí)行條例、規(guī)定或者開展某項(xiàng)工作的方法、步驟和措施作出規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)，具有較強(qiáng)的程序性、針對(duì)性和可操作性。

7.細(xì)則。細(xì)則是對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定，是由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。細(xì)則是對(duì)條例、規(guī)定的內(nèi)容作出明確解釋或者更加詳細(xì)具體的規(guī)定，以便理解、執(zhí)行和遵守的黨內(nèi)法規(guī)。細(xì)則有附屬性，不得同條例、規(guī)定相抵觸，也不得超越條例、規(guī)定的框架創(chuàng)制新的規(guī)范。細(xì)則層級(jí)的中央黨內(nèi)法規(guī)有：2017年10月27日黨的十九屆中共中央政治局審議通過(guò)的《中共中央政治局貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定的實(shí)施細(xì)則》、2014年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》等2部。

(二)按照黨內(nèi)法規(guī)的制定主體來(lái)劃分，黨內(nèi)法規(guī)分為中央黨內(nèi)法規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)

1.中央黨內(nèi)法規(guī)。中央黨內(nèi)法規(guī)是由黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)，主要規(guī)定下列重大事項(xiàng)：(1)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)；(2)黨的各級(jí)組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)；(3)黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度；(4)黨的各方面工作的基本制度；(5)涉及黨的重大問(wèn)題的事項(xiàng)；(6)其他應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)。黨的中央組織主要包括：黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)(主要是中央書記處)。中央黨內(nèi)法規(guī)既可以表現(xiàn)為黨章、準(zhǔn)則、條例形式，也可以表現(xiàn)為規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則形式。

2.部門黨內(nèi)法規(guī)。部門黨內(nèi)法規(guī)是由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和中央各部門，就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)，如2017年1月8日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第七次全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》(2)需要注意的是，2018年11月26日，中央政治局審議通過(guò)了新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》 ，這意味著該規(guī)則由部門黨內(nèi)法規(guī)上升為中央黨內(nèi)法規(guī)。。在名稱上，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)，一般只能稱為規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，不能稱為準(zhǔn)則、條例。其制定主體主要包括中央紀(jì)律檢查委員會(huì)機(jī)關(guān)、中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、中央政法委員會(huì)機(jī)關(guān)、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)等。

3.地方黨內(nèi)法規(guī)。地方黨內(nèi)法規(guī)是由省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定的黨內(nèi)法規(guī)，在名稱上，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，只能稱為規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，不能稱為準(zhǔn)則、條例?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出：探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。2017年5月，黨中央決定，在沈陽(yáng)、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個(gè)副省級(jí)城市和省會(huì)城市開展黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)。各試點(diǎn)城市將圍繞基層黨建、作風(fēng)建設(shè)，率先探索制定出臺(tái)符合地方實(shí)際、操作性強(qiáng)、務(wù)實(shí)管用的黨內(nèi)法規(guī)，為推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸提供制度支撐，為全國(guó)提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。因此，上述7個(gè)副省級(jí)城市和省會(huì)城市也可以制定黨內(nèi)法規(guī)。

在效力層級(jí)上，中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定的部門黨內(nèi)法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市黨委以及授權(quán)副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)的效力。省、自治區(qū)、直轄市黨委以及授權(quán)副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。如果同一機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)，一般規(guī)定與特別規(guī)定不一致的，按照“特別法優(yōu)于一般法”原則，適用特別規(guī)定；如果舊的規(guī)定與新的規(guī)定不一致的，按照“新法優(yōu)于舊法”原則，適用新的規(guī)定。如果中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，提請(qǐng)黨中央處理。如果中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委以及授權(quán)副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸的，同憲法和法律不一致的，同中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的，則由黨中央責(zé)令改正或者予以撤銷。

(三)按照黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在運(yùn)行邏輯劃分，將黨內(nèi)法規(guī)分為黨的組織法規(guī)、黨的行為法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)

一個(gè)完善的制度體系應(yīng)當(dāng)是主體、行為、監(jiān)督三位一體的完整閉合系統(tǒng)。全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，需要解決黨組織的產(chǎn)生和職責(zé)、黨的工作和活動(dòng)(包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè))和黨內(nèi)監(jiān)督保障3個(gè)基本問(wèn)題。據(jù)此，將黨內(nèi)法規(guī)制度體系劃分為黨的組織法規(guī)制度、黨的行為法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度三個(gè)平行板塊，符合黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的內(nèi)在邏輯。其中，黨的組織法規(guī)制度側(cè)重從“主體”上解決各級(jí)各類黨組織的產(chǎn)生、職責(zé)和運(yùn)行問(wèn)題，黨的行為法規(guī)制度側(cè)重從“行為”上對(duì)外解決黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)問(wèn)題，對(duì)內(nèi)解決黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等問(wèn)題，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度側(cè)重從“監(jiān)督保障”上解決黨內(nèi)監(jiān)督、問(wèn)責(zé)、黨紀(jì)處分、黨員權(quán)利保障、黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障等問(wèn)題，據(jù)此形成主體、行為、監(jiān)督保障三位一體的制度結(jié)構(gòu)。[12]

1.黨的組織法規(guī)。“徒法不足以自行”，再好的法律法規(guī)也需要主體來(lái)執(zhí)行實(shí)施。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行實(shí)施主體主要是各級(jí)黨組織以及黨組織機(jī)構(gòu)中的黨員干部。因此，黨的組織法規(guī)主要用以規(guī)范黨的組織建設(shè)方面的工作和活動(dòng)，主要包括規(guī)范黨的組織制度、組織機(jī)構(gòu)、黨員隊(duì)伍、干部隊(duì)伍、人才工作等法規(guī)。這方面已制定的黨內(nèi)法規(guī)主要有《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》等。

2.黨的行為法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)是黨的各級(jí)組織和全體黨員開展工作、從事活動(dòng)的基本遵循。2013年5月27日中共中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！币虼耍h的各級(jí)組織的工作活動(dòng)以及全體黨員的行為都要接受黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督，以黨內(nèi)法規(guī)為基本遵循。在這個(gè)意義上，黨內(nèi)法規(guī)就是黨的各級(jí)組織和全體黨員的行為規(guī)范。黨的十九大提出了新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，新時(shí)代的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要體現(xiàn)新時(shí)代黨的建設(shè)新要求，使得黨內(nèi)法規(guī)涵蓋黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，并把制度建設(shè)貫穿其中。

3.黨的監(jiān)督保障法規(guī)。權(quán)利和義務(wù)是不可分的，權(quán)力和責(zé)任也從來(lái)都是一體的。在對(duì)主體和行為作出規(guī)范之后，需要對(duì)主體行為的監(jiān)督保障給予規(guī)定。黨的監(jiān)督保障法規(guī)主要規(guī)范對(duì)黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、處理、保障等事項(xiàng)，重點(diǎn)是規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)行為，保障黨員民主權(quán)利，形成有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、用權(quán)受監(jiān)督、失職必追究的權(quán)力運(yùn)行和制約機(jī)制，確保黨和人民賦予的權(quán)力不被濫用。

四、黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的發(fā)展完善

黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完備程度是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系完備與否的重要標(biāo)志，也是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化與否的重要標(biāo)志，更是衡量政黨執(zhí)政水平的重要標(biāo)志。一個(gè)成熟的政黨，其發(fā)展完善離不開完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。不論是黨內(nèi)工作的規(guī)范開展，還是黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)范的確立執(zhí)行，都需要以完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系為后盾。我們黨從成立之初，就特別注重黨內(nèi)法規(guī)對(duì)規(guī)范黨組織和全體黨員的重要作用，陸續(xù)頒布了黨章等一系列重要黨內(nèi)法規(guī)。新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開放以來(lái)，我們黨延續(xù)了制度治黨的傳統(tǒng)，陸續(xù)制定頒布了一批重要黨內(nèi)法規(guī)，初步形成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為管黨治黨、治國(guó)執(zhí)政提供了重要制度保障。新形勢(shì)下，黨的建設(shè)面臨一系列新情況新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的任務(wù)比以往任何時(shí)候都更為繁重、更為緊迫。全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，必須建立健全以黨章為根本、以條例為核心、由一系列相關(guān)具體法規(guī)制度組成的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

從黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的內(nèi)在要求來(lái)看，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系需要符合以下幾個(gè)條件：一是不同領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制度要功能清晰、左右聯(lián)動(dòng)，不重疊不沖突；二是不同位階的黨內(nèi)法規(guī)制度要層次分明、上下配套，不越位不抵觸；三是不同類型的黨內(nèi)法規(guī)制度要各就各位、相互匹配，實(shí)體性、程序性、保障性規(guī)范不缺位不脫節(jié)；四是不同形式的黨內(nèi)法規(guī)制度要各展其長(zhǎng)、相得益彰，黨內(nèi)法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件不錯(cuò)位不掣肘；五是黨內(nèi)法規(guī)制度要做到同國(guó)家法律制度的銜接和協(xié)調(diào)，黨規(guī)與國(guó)法科學(xué)分工、界限清晰，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法但又不同國(guó)法相抵觸，形成黨規(guī)與國(guó)法相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。[13]

當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的目標(biāo)是要形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，使黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固，為到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法的基本理念，堅(jiān)持內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的基本要求，遵循法規(guī)制度建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，妥善處理數(shù)量與質(zhì)量、前瞻性與現(xiàn)實(shí)性等關(guān)系，確保黨內(nèi)法規(guī)制度適應(yīng)黨的建設(shè)和黨的工作需要，體現(xiàn)廣大黨員心聲意愿，經(jīng)得起實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)。

黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)體現(xiàn)了堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨的相統(tǒng)一，在治國(guó)理政方面的依據(jù)是憲法和國(guó)家法律，在管黨治黨方面的依據(jù)是黨章和黨規(guī)黨紀(jì)。改革開放以來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并不斷發(fā)展完善，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。但受諸多主客觀條件的限制，兩者之間還存在一些銜接不夠、協(xié)調(diào)不夠的地方。有的黨內(nèi)法規(guī)在制定過(guò)程中缺乏論證，部分黨紀(jì)規(guī)定與國(guó)法重復(fù)，有些黨紀(jì)規(guī)定還有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為國(guó)法，等等。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系，不斷提高黨內(nèi)立規(guī)和國(guó)家立法的科學(xué)化水平。要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，必須堅(jiān)持以黨章和憲法為基本遵循。憲法規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，黨章規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》也規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則。我們要將這些原則貫徹到黨內(nèi)立規(guī)實(shí)踐中去，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨章和憲法的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一，為管黨治黨提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)和保障。要切實(shí)做好黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋工作，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)中雖有規(guī)定但可以由法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范的，盡量通過(guò)法律法規(guī)來(lái)體現(xiàn)；對(duì)于法律既沒有規(guī)定也不適合規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)逐步實(shí)現(xiàn)全面覆蓋；對(duì)于同實(shí)踐要求不相適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)及時(shí)修訂或廢止；對(duì)于《立法法》明確規(guī)定應(yīng)由國(guó)家法律規(guī)定的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)作出規(guī)定；對(duì)于那些經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)、應(yīng)轉(zhuǎn)化為法律的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)及時(shí)通過(guò)法定程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為國(guó)家法律，逐步形成黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接機(jī)制。[14]

統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨，形成黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接機(jī)制，具有重大的理論創(chuàng)新意義和實(shí)踐指導(dǎo)意義。依法治國(guó)與依規(guī)治黨具有非常密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，是相互影響、相互交融的有機(jī)整體關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者。依法治國(guó)是依規(guī)治黨的前提和基礎(chǔ)，依規(guī)治黨是依法治國(guó)的發(fā)展和提升，二者共同統(tǒng)一于國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)之中。統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨，實(shí)質(zhì)上是通過(guò)國(guó)法與黨規(guī)二元一體的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的高度統(tǒng)一。[15]統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的終極價(jià)值目標(biāo)，是為了堅(jiān)持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)和提升黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力，最終實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。