林芮毅

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

特許物權(quán)是指所有權(quán)歸國(guó)家且由法律確定的行政機(jī)關(guān)行使所有人的權(quán)利，法定的行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定將國(guó)家所有的公共資源占有、使用、收益和一定范圍內(nèi)的處分權(quán)授予公民、法人或其他組織，獲得特許權(quán)者擁有一定期限范圍內(nèi)的使用權(quán)并承擔(dān)法定的義務(wù)[1](P131-132)，依公法手段取得的自然資源使用權(quán)，為自然資源使用形態(tài)之一。

自然資源是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，如今出現(xiàn)資源匱乏、生態(tài)破壞等諸多問題，使人類面臨著越來(lái)越嚴(yán)重的資源與環(huán)境危機(jī)，因此利用法律手段來(lái)調(diào)整人們?cè)陂_發(fā)利用自然資源過(guò)程中形成的社會(huì)關(guān)系顯得日益重要。在立法實(shí)踐上，中國(guó)將要制定民法典，包含特許物權(quán)在內(nèi)的物權(quán)編不可或缺，特許物權(quán)制度是否具有完善的體系，成為填補(bǔ)物權(quán)規(guī)范漏洞的依據(jù)，必然是一個(gè)立法問題。

在理論研究中，特許物權(quán)制度化問題研究日顯緊迫性。首先，目前國(guó)內(nèi)外對(duì)自然資源的開發(fā)利用重視程度日益提高，2018年我國(guó)實(shí)施的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)體制改革中設(shè)立自然資源部，一方面將對(duì)自然資源的開發(fā)利用置于歷史新高度，另一方面則需要特許物權(quán)制度化的理論研究給予理論支持。其次，我國(guó)特許物權(quán)制度理論研究滯后，在特許物權(quán)制度構(gòu)建上不全面、不統(tǒng)一，在特許物權(quán)制度的理論研究上不深入。最后，在立法實(shí)踐上，法律規(guī)范、法律制度構(gòu)建不能適應(yīng)法治社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，現(xiàn)行法律規(guī)范中關(guān)于特許物權(quán)的規(guī)定，分散在諸多法律規(guī)范中，立法缺乏體系化，缺乏統(tǒng)一、科學(xué)的立法原則作指導(dǎo)，在制度建設(shè)上則呈現(xiàn)碎片化的趨勢(shì)。同時(shí)，相關(guān)立法規(guī)范法律位階不同，在適用相關(guān)法律規(guī)范過(guò)程中存在沖突。[2](P107)本文通過(guò)特許物權(quán)制度化、體系化研究，針對(duì)制度化中各方面所出現(xiàn)的問題，提出完善思路與解決途徑，從而為我國(guó)特許物權(quán)的系統(tǒng)化立法提供支撐，使之更加科學(xué)化，也更加方便社會(huì)對(duì)特許物權(quán)法律規(guī)定的適用。

一、特許物權(quán)制度化理論體系

特許物權(quán)制度化是將分散在各自然資源單行規(guī)范、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）、《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）中關(guān)于特許物權(quán)的規(guī)定提取出來(lái)，針對(duì)其中有關(guān)特許物權(quán)出讓、登記、交易、保護(hù)、消滅制度的法律規(guī)范歸納整合過(guò)程中出現(xiàn)的問題，通過(guò)借鑒立法及理論經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理解決，從而形成具有自身特點(diǎn)、可以獨(dú)立適用的制度建構(gòu)過(guò)程。

我國(guó)特許物權(quán)制度先后由 《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱 《憲法》）、《中華人民共和國(guó)民法通則》（以下簡(jiǎn)稱 《民法通則》）、《行政許可法》、《物權(quán)法》及《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱 《水法》）、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》（以下簡(jiǎn)稱《礦產(chǎn)資源法》）等一系列自然資源單行法律規(guī)范規(guī)定。我國(guó)憲法規(guī)定自然資源的所有權(quán)歸屬于國(guó)家和集體，法人和社會(huì)團(tuán)體均可以獲得使用權(quán)。憲法的這一規(guī)定為設(shè)定特許物權(quán)提供了合法性基礎(chǔ)。《民法通則》第五章民事權(quán)利部分對(duì)特許物權(quán)作出了原則性規(guī)定，但《民法通則》并未構(gòu)建起特許物權(quán)制度體系，新出臺(tái)的《民法總則》雖未對(duì)特許物權(quán)進(jìn)行規(guī)定，但往后的民法典物權(quán)編編纂應(yīng)對(duì)特許物權(quán)進(jìn)行梳理、規(guī)定。《物權(quán)法》對(duì)特許物權(quán)作出規(guī)定，即第122條規(guī)定：“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)?！钡?23條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)?！鄙鲜鲆?guī)定表明了特許物權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)，并對(duì)特許物權(quán)變動(dòng)及特許物權(quán)保護(hù)方面作出原則性規(guī)定。我國(guó)各自然資源單行法對(duì)自然資源使用權(quán)的規(guī)定如下：《漁業(yè)法》第11條、第20條、第 23條、第24條規(guī)定了以捕撈權(quán)和養(yǎng)殖權(quán)為內(nèi)容的漁業(yè)權(quán)制度。《礦產(chǎn)資源法》第3條、第6條、第40條，《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第5條規(guī)定了采礦權(quán)和探礦權(quán)所組成的礦業(yè)權(quán)?！端ā返?8條、第69條對(duì)取水權(quán)作出規(guī)定。《海域使用管理法》第3條、第16條、第19條、第20條、第 28條、第38條、第39條對(duì)海域使用權(quán)作出規(guī)定。

二、我國(guó)特許物權(quán)制度化問題評(píng)析

(一)特許物權(quán)客體類型統(tǒng)一規(guī)制存在問題

特許物權(quán)客體類型指可作為特許物權(quán)客體的自然資源種類，統(tǒng)一規(guī)制特許物權(quán)客體類型用以明確統(tǒng)一特許物權(quán)調(diào)整對(duì)象，從《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》及各自然資源單行法律規(guī)范中可以看出，特許物權(quán)是以自然資源所有權(quán)為基礎(chǔ)所創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，然而，并非所有的國(guó)家自然資源都可作為特許物權(quán)的權(quán)利客體，明確設(shè)定特許物權(quán)客體標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一特許物權(quán)客體類型所要解決的問題。此外，在立法上，通常同一自然資源上的特許物權(quán)由規(guī)范和調(diào)整這一領(lǐng)域的自然資源法律所創(chuàng)設(shè)，但在特許物權(quán)制度化的過(guò)程中，出現(xiàn)調(diào)整某一自然資源領(lǐng)域的自然資源立法有兩部以上，即特許物權(quán)立法上的沖突。譬如海域使用權(quán)已為 《海域使用管理法》第3條和《物權(quán)法》第122條所規(guī)定，《物權(quán)法》第123條再作規(guī)定顯屬重復(fù)規(guī)定[3](P131-132)，以及在同時(shí)制定有《礦產(chǎn)資源法》與《水法》的我國(guó)，地下水的開采是由《礦產(chǎn)資源法》調(diào)整還是由《水法》調(diào)整問題上，即應(yīng)將地下水、礦泉水作為水氣礦產(chǎn)的一部分，納入礦產(chǎn)資源法的調(diào)整范圍，還是根據(jù)《水法》第2條第2款規(guī)定，將地下水、礦泉水作為水法調(diào)整對(duì)象，就需要通過(guò)特許物權(quán)制度化的方式協(xié)調(diào)兩部法律的調(diào)整范圍，以解決針對(duì)同一資源使用的重復(fù)授權(quán)問題。這就需要在構(gòu)建特許物權(quán)制度中明確解決原則、途徑與方式，以協(xié)調(diào)在權(quán)利行使過(guò)程中存在的沖突。

（二）特許物權(quán)出讓與轉(zhuǎn)移制度化框架尚未確立

特許物權(quán)的出讓是指行政機(jī)關(guān)以特許許可的方式將國(guó)家所有的自然資源使用權(quán)出讓給公民、法人或者其他組織的行為。特許物權(quán)的出讓主體是有權(quán)代表國(guó)家向相對(duì)人出讓特許物權(quán)的主體，唯有法律授權(quán)的主體方能代表國(guó)家出讓特許物權(quán)。在特許物權(quán)出讓主體的制度化過(guò)程中，特許物權(quán)體系中海域使用權(quán)出讓制度實(shí)行由縣級(jí)以上人民政府的海洋行政主管部門對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)審核、并報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，海域使用權(quán)的出讓主體分別為國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市人民政府和縣級(jí)人民政府，共四級(jí)人民政府?！兜V產(chǎn)資源法》第3條、第11條未對(duì)礦業(yè)權(quán)的出讓主體作出規(guī)定。我國(guó)特許物權(quán)中取水權(quán)出讓主體分別為水利部在國(guó)家確定的重要江河、湖泊所設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)以及縣級(jí)以上地方人民政府所屬的水行政主管部門。漁業(yè)權(quán)出讓主體為縣級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門。從上述立法可以看出關(guān)于特許物權(quán)中出讓主體的規(guī)定大致分為兩種情形：一種是由自然資源單行法律直接做出特許物權(quán)出讓主體的規(guī)定；另一種是我國(guó)的自然資源國(guó)家所有權(quán)都是由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使[4](P95)，即僅規(guī)定了國(guó)務(wù)院作為自然資源國(guó)家所有權(quán)的代表人，再由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式，授權(quán)相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)作為特許物權(quán)的出讓人。從具體規(guī)定上看，特許物權(quán)的出讓主體也大致分為兩類：一類是具體規(guī)定以一級(jí)人民政府作為出讓主體，另一類是具體規(guī)定以一級(jí)人民政府中的自然資源行政主管部門為出讓主體。上述立法模式和具體規(guī)定，體現(xiàn)了規(guī)定特許物權(quán)的出讓主體的法律規(guī)范較多以及作為出讓主體的行政機(jī)構(gòu)較多的問題。

物權(quán)的轉(zhuǎn)移是指已經(jīng)存在的物權(quán)在民事主體之間的流轉(zhuǎn)，不同于用益物權(quán)流轉(zhuǎn)制度中民事主體可以對(duì)用益物權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行意思自治以私法的方式轉(zhuǎn)讓，各自然資源法律法規(guī)對(duì)特許物權(quán)轉(zhuǎn)移制度分散在不同的法律規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)有法律明確了轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和海域使用權(quán)的情形，卻未確立養(yǎng)殖權(quán)轉(zhuǎn)讓情形?？梢?，在特許物權(quán)流轉(zhuǎn)方式上，一方面我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)特許物權(quán)流轉(zhuǎn)方式有作限制，另一方面對(duì)不同種類的特許物權(quán)流轉(zhuǎn)作出不同規(guī)定。譬如立法上對(duì)特許物權(quán)體系中礦業(yè)權(quán)規(guī)定了多種流轉(zhuǎn)方式，礦業(yè)權(quán)可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣的方式以及在企業(yè)合并、分立、與他人合資或企業(yè)資產(chǎn)出售等情形下轉(zhuǎn)讓[5](P112)，但對(duì)特許物權(quán)體系中水權(quán)轉(zhuǎn)讓的地位以及水權(quán)流轉(zhuǎn)方式不明確，海域轉(zhuǎn)移市場(chǎng)尚未形成以及海域流轉(zhuǎn)手段和方式規(guī)定單一，以致在特許物權(quán)轉(zhuǎn)移制度化過(guò)程中，易出現(xiàn)特許物權(quán)流轉(zhuǎn)主體和流轉(zhuǎn)方式不統(tǒng)一的問題。

（三）特許物權(quán)登記與授權(quán)形式缺乏制度化

特許物權(quán)登記制度是指登記行政機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)并經(jīng)該機(jī)關(guān)審查，對(duì)特許物權(quán)的設(shè)定、變更、轉(zhuǎn)移、消滅等事項(xiàng)登錄記載于特定薄冊(cè)事實(shí)，確定權(quán)利人享有特許物權(quán)的法律制度。由于立法背景、立法理念等原因，各自然資源登記制度基本是按照分散登記的立法模式構(gòu)建，導(dǎo)致有關(guān)特許物權(quán)登記制度的規(guī)定缺乏整體性和系統(tǒng)性，易出現(xiàn)特許物權(quán)之間缺少協(xié)調(diào)、權(quán)利邊界模糊及權(quán)利沖突的問題。現(xiàn)行立法中，對(duì)特許物權(quán)登記制度規(guī)定比較完善的為海域使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)，除此之外的特許物權(quán)登記制度基本處于缺失狀態(tài)。特許物權(quán)的授權(quán)形式是指特許物權(quán)的出讓人授予當(dāng)事人特許物權(quán)的法定形式。特許物權(quán)作為物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，其授權(quán)制度的構(gòu)建具有重要意義，其形式應(yīng)由法律法規(guī)直接規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)將特許物權(quán)體系中海域使用權(quán)授權(quán)形式規(guī)定為海域使用權(quán)證，將探礦權(quán)、采礦權(quán)的授權(quán)許可形式規(guī)定為勘查許可證、采礦許可證，將取水權(quán)的授權(quán)形式規(guī)定為取水許可證，將養(yǎng)殖權(quán)的授權(quán)形式規(guī)定為養(yǎng)殖證以及捕撈權(quán)的授權(quán)形式規(guī)定為捕撈許可證。綜上，特許物權(quán)的權(quán)利證書稱謂不相一致，其授權(quán)證書記載內(nèi)容亦存在差異，可見，在特許物權(quán)授權(quán)形式的制度構(gòu)建中，不僅在其形式要求上存在不一致的問題，而且在規(guī)定授權(quán)形式的法律位階上存在差異問題。

（四）特許物權(quán)保護(hù)與消滅制度化不健全

特許物權(quán)保護(hù)是指在特許物權(quán)受到侵害或者可能受到侵害的情形下，權(quán)利人采用法律規(guī)定的各種方式維護(hù)自己的權(quán)利，保障權(quán)利不受侵害或者對(duì)受損的權(quán)利予以救濟(jì)的法律制度。在特許物權(quán)保護(hù)制度化過(guò)程中，第一，有關(guān)自然資源的單行法律法規(guī)在損害救濟(jì)法律責(zé)任上存在結(jié)構(gòu)失衡的問題。[6](P33)從內(nèi)容上說(shuō)，均以行政法律責(zé)任的認(rèn)定和追究為主體，對(duì)于特許物權(quán)遭受破壞的行為，一般通過(guò)行政處分或罰款、沒收、吊銷資質(zhì)的行政處罰手段進(jìn)行處理，而對(duì)于權(quán)利人民事權(quán)利上的保護(hù)，即對(duì)特許物權(quán)民事救濟(jì)的規(guī)定則少有提及。第二，對(duì)于民事途徑的救濟(jì)及相關(guān)賠償責(zé)任問題，立法規(guī)定較少，即使在條文有規(guī)定，亦較為簡(jiǎn)單概括。在法律依據(jù)、求償主體、責(zé)任主體等重要問題均不明確，且上述類似規(guī)定也往往依附于相關(guān)行政法律責(zé)任規(guī)定之后。

特許物權(quán)的消滅指特許物權(quán)關(guān)系的消滅，包含特許物權(quán)的絕對(duì)消滅與特許物權(quán)的相對(duì)消滅兩種。特許物權(quán)的相對(duì)消滅指特許物權(quán)主體的轉(zhuǎn)移，《海域管理法》中特別規(guī)定了海域使用權(quán)繼承的情形。在特許物權(quán)絕對(duì)消滅的情形規(guī)定上，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中將礦業(yè)權(quán)和取水權(quán)絕對(duì)消滅情形規(guī)定為存續(xù)期間屆滿和權(quán)利人行使權(quán)利違法兩種?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?5條、第30條、第32條將海域使用權(quán)絕對(duì)消滅情形規(guī)定為存續(xù)期間屆滿、海域消滅、海域使用權(quán)收回三種情形?！稘O業(yè)法》第38條、第40條、第42條、第43條規(guī)定了養(yǎng)殖權(quán)征收、收回、期限屆滿的絕對(duì)消滅情形以及捕撈權(quán)絕對(duì)消滅中權(quán)利人自行交回捕撈許可證、權(quán)利人違反捕撈方式、期間捕撈、非法涂改、轉(zhuǎn)讓許可證的情形。通過(guò)梳理、歸納各自然資源法中有關(guān)特許物權(quán)消滅的情形，不難看出在特許物權(quán)消滅制度構(gòu)建過(guò)程中，特許物權(quán)的轉(zhuǎn)移可以作為特許物權(quán)相對(duì)消滅的情形作統(tǒng)一規(guī)定，使得在特許物權(quán)相對(duì)消滅制度得以一致。然而在特許物權(quán)絕對(duì)消滅制度構(gòu)建上，則存在各種自然資源單行法因自身調(diào)整法律關(guān)系不同而對(duì)特許物權(quán)消滅情形作出不同法律規(guī)定，造成特許物權(quán)絕對(duì)消滅情形繁雜、不一致的問題，因此需要在特許物權(quán)消滅制度化過(guò)程中對(duì)絕對(duì)消滅情形作出大致統(tǒng)一的規(guī)定，以保證特許物權(quán)制度體系的一致性。

三、我國(guó)特許物權(quán)制度化思路梳理

（一）明確統(tǒng)一特許物權(quán)客體設(shè)定條件

并非所有的自然資源都可以成為特許物權(quán)的客體，在特許物權(quán)設(shè)定制度化過(guò)程中須統(tǒng)一規(guī)定可以作為特許物權(quán)設(shè)定的自然資源客體的條件，其大致思路如下：首先，作為特許物權(quán)客體的資源應(yīng)當(dāng)是所有權(quán)歸屬國(guó)家的自然資源。對(duì)于所有權(quán)歸屬于集體的自然資源，創(chuàng)設(shè)使用權(quán)的方式通常是合同等私法形式，即由使用者通過(guò)與自然資源所有權(quán)的代表者簽訂自然資源使用權(quán)出讓合同，獲取該資源的使用權(quán)，而不是通過(guò)行政特許的方式獲得自然資源的特許使用權(quán)。因此，應(yīng)對(duì)特許物權(quán)的客體在立法上做統(tǒng)一設(shè)定。[7](P291-292)其次，作為特許物權(quán)客體的自然資源應(yīng)當(dāng)是法律上允許進(jìn)行開發(fā)利用的資源。特許物權(quán)只能在可以開發(fā)利用的自然資源上設(shè)定，對(duì)于禁止使用的自然資源通常不允許也不可能設(shè)定為特許物權(quán)的客體。特許物權(quán)客體范圍的設(shè)定實(shí)際上是對(duì)可開發(fā)利用資源范圍的確定。最后，特許物權(quán)的客體具備可賦予其特許物權(quán)使用權(quán)的性質(zhì)，即具有特許物權(quán)客體排他性、持續(xù)性的使用。在特許物權(quán)設(shè)定制度化過(guò)程中，應(yīng)明確同一自然資源上設(shè)定特許物權(quán)沖突的解決思路?？梢越y(tǒng)一采用《海域使用管理法》中關(guān)于解決行使海域使用權(quán)沖突的途徑，即該法第31條規(guī)定因海域使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，當(dāng)事人協(xié)商解決不成的，由縣級(jí)以上人民政府海洋行政主管部門調(diào)解，當(dāng)事人也可以直接向人民法院提起訴訟。在不同特許物權(quán)之間的權(quán)利行使順序的統(tǒng)一上，順序在后的權(quán)利人侵害了順序在先的權(quán)利人的權(quán)利時(shí)，如何給予賠償?shù)牧⒎ńy(tǒng)一上，可借鑒美國(guó)等相關(guān)特許物權(quán)法律規(guī)范中的先占原則實(shí)行“先到者權(quán)優(yōu)先”，權(quán)利人按照許可證簽發(fā)順序享有特許物權(quán)，同時(shí)在賠償解決途徑上，因登記在后的權(quán)利人實(shí)施了損害登記在先權(quán)利人的行為時(shí)，采取由登記在后權(quán)利人給予賠償，該賠償金額由雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由主管機(jī)關(guān)按損害情形核定賠償數(shù)額。

（二）明確特許物權(quán)出讓與轉(zhuǎn)移制度

在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐中，通過(guò)設(shè)立自然資源部將原先分散在各部門特許物權(quán)出讓權(quán)力統(tǒng)一納入自然資源部門，實(shí)現(xiàn)代表全民行使自然資源所有權(quán)的職責(zé)，在地方政府的機(jī)構(gòu)改革中，也可實(shí)現(xiàn)由政府中自然資源部門行使出讓特許物權(quán)的權(quán)利?？梢姡谔卦S物權(quán)出讓主體制度化過(guò)程中，我國(guó)采用對(duì)現(xiàn)行的資源行政主管部門進(jìn)行改造的方式，組建自然資源部從而統(tǒng)一出讓主體制度。針對(duì)特許物權(quán)轉(zhuǎn)移流轉(zhuǎn)制度化問題，首先，需要提高規(guī)定特許物權(quán)流轉(zhuǎn)方式法律規(guī)范的法律位階，以保障立法對(duì)特許物權(quán)流轉(zhuǎn)的約束力，統(tǒng)一明確特許物權(quán)可轉(zhuǎn)讓的法律地位。其次，針對(duì)目前制度化過(guò)程中法律法規(guī)對(duì)流轉(zhuǎn)的方式、程序未明確的問題，應(yīng)修改有關(guān)規(guī)定，其大致思路可參考民事權(quán)利流轉(zhuǎn)方式，對(duì)特許物權(quán)流轉(zhuǎn)方式統(tǒng)一采用合同方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，同時(shí)亦可進(jìn)一步將市場(chǎng)轉(zhuǎn)移方式引入特許物權(quán)轉(zhuǎn)移制度構(gòu)建中，建構(gòu)起特許物權(quán)評(píng)估制度，建立全國(guó)性的特許物權(quán)轉(zhuǎn)移市場(chǎng)信息平臺(tái)。最后，對(duì)特許物權(quán)轉(zhuǎn)移制度管理的建構(gòu)上，可以在自然資源行政主管部門中設(shè)立科學(xué)的特許物權(quán)流轉(zhuǎn)管理中心，采用行政審批、招標(biāo)、拍賣、掛牌交易等多種方式，完善轉(zhuǎn)讓、出資入股、繼承的特許物權(quán)轉(zhuǎn)移流轉(zhuǎn)方式。

（三）明確特許物權(quán)登記與授權(quán)形式制度

為建立起完善的特許物權(quán)登記制度，首先，應(yīng)當(dāng)建立起統(tǒng)一的特許物權(quán)登記機(jī)關(guān)，對(duì)特許物權(quán)登記進(jìn)行集中統(tǒng)一的管理，將特許物權(quán)登記的權(quán)力從起初分散在各部門統(tǒng)一集中到自然資源部中，這樣可避免原先各部門之間的尋租現(xiàn)象。其次，明確特許物權(quán)登記的主體和特許物權(quán)范圍，根據(jù) 《民法總則》《行政許可法》《物權(quán)法》的規(guī)定，宜統(tǒng)一規(guī)定自然人、法人及非法人組織作為登記主體。根據(jù)自然資源單行法規(guī)，可申請(qǐng)登記的特許物權(quán)范圍規(guī)定為海域使用權(quán)、取水權(quán)、礦業(yè)權(quán)和漁業(yè)權(quán)。最后，應(yīng)統(tǒng)一明確特許物權(quán)的登記效力，參考《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，采取登記生效原則，將登記作為權(quán)利生效的條件，以此保護(hù)權(quán)利人的利益。

自然資源特許權(quán)授權(quán)制度的統(tǒng)一上，主要應(yīng)包括下列兩方面：一是應(yīng)當(dāng)使用規(guī)范統(tǒng)一的權(quán)利憑證，特許物權(quán)作為特許權(quán)的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)以特許物權(quán)證書的形式來(lái)記載權(quán)利人依行政特許許可取得的特許物權(quán)。二是針對(duì)自然資源單行法規(guī)規(guī)定的勘探許可證、采礦許可證、取水證未做統(tǒng)一及權(quán)利性質(zhì)不明的問題。首先，在特許物權(quán)授權(quán)形式上，可以借鑒域外特許物權(quán)授權(quán)制度中關(guān)于授予取水權(quán)采用取水許可證的方式，以探礦權(quán)證、采礦權(quán)證、取水權(quán)證取代現(xiàn)行的勘探許可證、采礦許可證、取水許可證，以體現(xiàn)其特許物權(quán)性質(zhì)。其次，在對(duì)特許物權(quán)的權(quán)利證書的內(nèi)容格式與管理，應(yīng)當(dāng)有立法做統(tǒng)一規(guī)定，特許物權(quán)的權(quán)利證書內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)利人的名稱、特許物權(quán)的期限與特許物權(quán)有關(guān)的用途、權(quán)利客體的類型做全面的規(guī)定，同時(shí)作為特許物權(quán)登記法律憑證的權(quán)利證書，宜采用正本和副本，由特許物權(quán)人持有，并實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一印刷、統(tǒng)一編號(hào)、逐級(jí)發(fā)放和分級(jí)管理的原則，由縣級(jí)以上人民政府自然資源行政主管部門發(fā)放。在特許物權(quán)授權(quán)管理制度的統(tǒng)一上，自然資源行政主管部門頒布權(quán)利證書應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告。此外，權(quán)利證書內(nèi)容變更，權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)上報(bào)填證機(jī)關(guān)，并按規(guī)定程序辦理變更手續(xù)。

（四）明確特許物權(quán)保護(hù)與消滅制度

在特許物權(quán)保護(hù)制度化中，考慮到特許物權(quán)本身的特殊性以及立法中損害救濟(jì)法律責(zé)任結(jié)構(gòu)失衡的問題，特許物權(quán)保護(hù)制度化應(yīng)從行政法角度和民法角度分別探討。在民事上，對(duì)于已經(jīng)明確納入《物權(quán)法》保護(hù)范圍的特許物權(quán)，其權(quán)利在受到民事?lián)p害時(shí)適用《物權(quán)法》關(guān)于物權(quán)保護(hù)的規(guī)定，即特許物權(quán)人可以通過(guò)行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)達(dá)到保護(hù)其遭受民事?lián)p害物權(quán)的目的。在行政領(lǐng)域內(nèi)，首先應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)撤銷特許物權(quán)的限制與補(bǔ)償問題上進(jìn)行統(tǒng)一，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的要求對(duì)特許物權(quán)人進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)，在撤銷特許物權(quán)后的補(bǔ)償上，域外在該方面法律制度的構(gòu)建上采取的是將期待利益與既得利益相結(jié)合進(jìn)行保護(hù)的原則。在變更或者撤回行政許可情況下，針對(duì)特許物權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以采取不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的思路，以達(dá)到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一，同時(shí)完善缺失相關(guān)行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范。在行政程序上，根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。那么，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯特許物權(quán)人的，也應(yīng)遵循先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟的思路，形成行政訴訟程序上的統(tǒng)一。

在特許物權(quán)消滅制度化構(gòu)建中，特許物權(quán)相對(duì)消滅的情形為權(quán)利主體自身發(fā)生變化，而絕對(duì)消滅則是因?yàn)樘卦S物權(quán)人因各種原因不能繼續(xù)行使該特許物權(quán)，所以在制度構(gòu)建上，采用提取各項(xiàng)特許物權(quán)絕對(duì)消滅的相同情形進(jìn)行總結(jié)，具體的情形歸納如下：一是特許物權(quán)期限屆滿而消滅的情形，特許物權(quán)人使用的特許物權(quán)是有期限限制的，當(dāng)期限屆滿時(shí)，特許物權(quán)歸于消滅。但同時(shí)法律規(guī)定了特許物權(quán)的續(xù)期制度，特許物權(quán)人可以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向行政機(jī)關(guān)提出特許物權(quán)續(xù)期的申請(qǐng)。若特許物權(quán)人在期滿時(shí)未申請(qǐng)權(quán)利續(xù)期或雖申請(qǐng)續(xù)期但未獲批準(zhǔn)的，特許物權(quán)即告消滅。二是權(quán)利人不遵守法律規(guī)定，違法行使特許物權(quán)而被撤銷特許物權(quán)的情形，特許物權(quán)人在享有特許物權(quán)的同時(shí)也承擔(dān)法定義務(wù)，行為人在開發(fā)利用過(guò)程中不履行自己義務(wù)的，有關(guān)部門可以撤銷其特許物權(quán)，權(quán)利隨之消滅。三是國(guó)家依法提前收回、征收的情形，值得注意的是特許物權(quán)作為一種私權(quán)利，在特許物權(quán)以及被設(shè)定的情況下，其權(quán)利就不能被行政機(jī)關(guān)隨意收回、征收，如果必須進(jìn)行收回、征收，則須基于一定的合法目的。四是權(quán)利人拋棄的情形。特許物權(quán)作為具有用益物權(quán)特征的準(zhǔn)物權(quán)，權(quán)利人基于對(duì)民事權(quán)利自由處分的權(quán)能，實(shí)施單方的拋棄行為?；谝陨纤悸?，在特許物權(quán)消滅制度的構(gòu)建上，明確了特許物權(quán)相對(duì)消滅和絕對(duì)消滅的情形，從而完善特許物權(quán)消滅制度體系。

通過(guò)上述，本文基本勾勒出了特許物權(quán)的理論框架，將分散于特許物權(quán)有關(guān)的自然資源單行法、法律法規(guī)中的有關(guān)特許物權(quán)法律規(guī)定通過(guò)提取、歸納的方式，將可以整合的制度規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一。針對(duì)其中相沖突的法律規(guī)定，在借鑒法學(xué)理論和立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的完善思路與解決途徑，建立起一套相對(duì)完善的特許物權(quán)制度。與此同時(shí)，隨著民法典編纂的進(jìn)行以及國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中自然資源部的設(shè)置，在法學(xué)理論及立法實(shí)踐中，應(yīng)盡快構(gòu)建起特許物權(quán)制度，通過(guò)明確特許物權(quán)的性質(zhì)及特征，將特許物權(quán)制度中各項(xiàng)制度規(guī)定相統(tǒng)一。規(guī)范的特許物權(quán)法律制度，有助于民法典中的物權(quán)法體系更加完善，保障行政機(jī)關(guān)合法有序地行使好行政權(quán)力，規(guī)范特許物權(quán)人在制度要求下行使自身合法權(quán)益，推動(dòng)自然資源的有序開發(fā)和利用。