曾泓霖

(1.中央民族大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，北京 100081；2.滇西科技師范學(xué)院，云南 臨滄 677000)

近幾年來，鄉(xiāng)村基層治理問題逐漸成為學(xué)界關(guān)注的熱點。伴隨著改革開放以來經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，國家經(jīng)濟總體層面取得了巨大成就，但是也出現(xiàn)了一系列治理問題。鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理功能的弱化，主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)正式政治力量的權(quán)威在鄉(xiāng)村社會中淡化，從而導(dǎo)致已有鄉(xiāng)村治理主體虛置，鄉(xiāng)村治理成為“真空”。與此同時，學(xué)術(shù)界出現(xiàn)驅(qū)逐正式政治力量的聲音，一些非正式政治力量也企圖趁機進(jìn)入這一“真空”成為治理主體，以便參與甚至主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理。誠然，農(nóng)村兩委固然在當(dāng)下基層社會治理中存在結(jié)構(gòu)或機制上的不足，但是作為農(nóng)村傳統(tǒng)的正式政治力量，兩委的政治地位及權(quán)威(公信力)依然還在，正式政治力量在鄉(xiāng)村居民心中的威望還在，合法地位還在，鄉(xiāng)村正式政治力量只是因為某些原因?qū)е缕浣M織功能和治理能力的退化。因此，以黨組織為核心，健全兩委在鄉(xiāng)村中的治理架構(gòu)與治理權(quán)威，才是鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的基石及正確選擇。

一、鄉(xiāng)村治理問題述評

鄉(xiāng)村治理問題產(chǎn)生于我國經(jīng)濟社會迅速發(fā)展的大背景下。生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾運動告訴我們，鄉(xiāng)村治理是農(nóng)村經(jīng)濟較長時期內(nèi)發(fā)展相對滯后的必然結(jié)果。伴隨著我國城市化、城市傾斜政策、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期相互作用，我國城市化進(jìn)程較快，城市經(jīng)濟發(fā)展迅猛。相比之下，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展則顯得十分乏力，鄉(xiāng)村治理問題也日益突出，比如空巢老人、留守兒童、耕地荒棄、基礎(chǔ)設(shè)施老化、環(huán)境問題、教育資源減退、公共品短缺、基層貪腐及賄選、基層黑惡勢力及家族勢力興起等。當(dāng)前學(xué)界對鄉(xiāng)村治理改善的研究，主要集中于三方面：“出”“入”和“合”?！俺觥奔词灌l(xiāng)村完全自治化，撤銷國家權(quán)力在鄉(xiāng)村一級的設(shè)置；“入”即完善國家在鄉(xiāng)村的治權(quán)；“合”即正式政治組織與其他力量合作共治。

第一，“出”：鄉(xiāng)村自治。近年來，不少學(xué)者建議國家行政力量退出鄉(xiāng)村，因為這樣一來有利于降低國家行政成本，同時，增強鄉(xiāng)村自治能力。秦德君等(2016)認(rèn)為，我國古代基層治理經(jīng)驗豐富，“鄉(xiāng)紳”治理可以有效推進(jìn)鄉(xiāng)村自治，因為“鄉(xiāng)紳”治理有利于節(jié)約行政成本、促進(jìn)鄉(xiāng)村自治、凝聚鄉(xiāng)村人員、協(xié)調(diào)國家權(quán)力。當(dāng)前要挖掘傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理文化，培育鄉(xiāng)村“精英”，營造多元組織以促進(jìn)鄉(xiāng)村自治[1]。王紅艷(2017)認(rèn)為，鄉(xiāng)村精英回歸、熟人社會、社會政策支持的背景下，鄉(xiāng)賢制度為有效治理鄉(xiāng)村、填補鄉(xiāng)村治理空白起到了積極作用[2]。這一類觀點傾向于鄉(xiāng)村完全自治化，國家力量退出鄉(xiāng)村政治舞臺，將鄉(xiāng)村問題交給鄉(xiāng)村自身解決。

第二，“入”：國家治理的完善。和第一類學(xué)者觀點不同，這一類學(xué)者傾向于完善已有的鄉(xiāng)村基層治理組織。楊華等(2011)強調(diào)了要重塑鄉(xiāng)村基層組織以加強其治理責(zé)任，具體就是要通過加強基層組織的責(zé)任、壓力以增強其對資源、人口的動員能力，通過加強完善基層民主管理制度來加強鄉(xiāng)村干群互動，通過加強治理主體的倫理意識來加強他們工作的職責(zé)感[3]。賀雪峰(2015)認(rèn)為，目前很多鄉(xiāng)村是“空殼村”，資產(chǎn)負(fù)債累累。如果村集體可以從政府獲得足夠的公共資源，便有利于增強集體的動員能力、處理好村民的訴求、激活基層治理的活力。如果國家只是將資源投向鄉(xiāng)村，而不注重調(diào)動鄉(xiāng)村居民的積極性，村民就容易等靠要，資源使用就會低效率。要提高資源的利用效率，就必須動員村民參與建設(shè)，提高他們的參與程度。公共資源有效使用是指把有限的資源優(yōu)先用到最迫切的地方，解決村民最困難的問題，如此一來，一方面有利于集體動員能力的加強，有利于增強鄉(xiāng)村內(nèi)部良性互動，形成強大的村民集體意志力；另一方面也可以有效預(yù)防鄉(xiāng)村內(nèi)部的少數(shù)害群之馬。如果只有國家資源的投放，而沒有強化基層組織動員力，沒有調(diào)動村民參與，那么再多的資源都無利于基層治理的真正改進(jìn)[4]。謝忠平(2015)認(rèn)為，黨組織自身的地位與作用決定著它理應(yīng)成為基層治理中最活躍、最核心的力量。基層黨組織要與時俱進(jìn)，根據(jù)新形勢定位好自己的角色，在基層秩序、社會和諧、人民福利方面積極作為，以構(gòu)建新形勢下服務(wù)型政黨，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。他認(rèn)為，黨在基層的角色主要是領(lǐng)導(dǎo)者、服務(wù)者、協(xié)調(diào)者、保障者，黨組織應(yīng)該在以人為本、依法治理、民主管理方面健全機制，提升治理能力[5]。鄭愛花(2016)認(rèn)為黨組織在基層治理中具有政治核心、利益協(xié)調(diào)、服務(wù)凝聚、價值導(dǎo)向的功能[6]。在基層正式組織功能退化，基層治理低效的情境下，李慶召等(2017)提出了農(nóng)民再組織化及基層組織再造的觀點[7]。

第三，“合”：合作協(xié)商，共同管理——第三條道路。劉安(2011)基于市民社會、法團主義的視角，認(rèn)為在多元主體下進(jìn)行合作共治是鄉(xiāng)村治理的合理選擇。在這一治理參與者體系中，包括兩委、村民、社會精英、社會組織等一切受村務(wù)決策影響的主體[8]。郭麗蘭(2016)基于廣東基層治理經(jīng)驗，分析了珠三角地區(qū)農(nóng)村黨組織、村委、集體組織、社會組織、群團組織在基層共治上各自的功能。在這一機制創(chuàng)新中，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，既要根據(jù)社會發(fā)展實際選擇治理形式，又要挖掘傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗[9]。實質(zhì)上，作者想要表明的精神實質(zhì)無非就是民主決策和民主管理。

綜上所述，學(xué)者們對鄉(xiāng)村治理問題不可謂不各顯神通，各方對這一問題展開的有益討論豐富了大家的視野。但是，就研究的內(nèi)容而言，有的學(xué)者給出的治理路徑不免給人以“歷史倒退”的嫌疑，有的學(xué)者給出的建議則不免有一種隔靴搔癢的感覺。雖然有不少學(xué)者談及了黨組織在鄉(xiāng)村治理中的問題，但是將鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵放在黨組織這一核心要素上的認(rèn)識上尚略顯不足。因此，著重重構(gòu)黨組織在基層治理中的基本職能就顯得尤為必要。

二、實現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的途徑

治理的根本規(guī)律在于綱舉目張，一切有法可尋并依法治理，抓到這一根本也就抓到了治理的內(nèi)核。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是鄉(xiāng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，發(fā)揮核心作用，農(nóng)村黨組織按照黨章、黨規(guī)要求辦事，并且依據(jù)法律規(guī)定保障和支持村民自治。在《村民委員會組織法》規(guī)定中，其實具有三個核心要素，即黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主管理、村民自治，三者的關(guān)系統(tǒng)一到一起就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下以民主管理的方式進(jìn)行村民自治。

有的研究認(rèn)為，由于稅費改革，農(nóng)村治權(quán)弱化，進(jìn)而產(chǎn)生農(nóng)村各類治理問題，鄉(xiāng)村的基層矛盾在鄉(xiāng)村內(nèi)部得不到有效治理，從而擴大了鄉(xiāng)村問題的影響范圍。其實，這都沒抓住問題的關(guān)鍵。雖說鄉(xiāng)村治理是一個復(fù)雜的有機體，但是主要問題無非是基層黨建、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)發(fā)展政策等主要因素導(dǎo)致的系列問題，主要矛盾是“第一?？圩印保髯ブ饕懿拍芙鉀Q主要矛盾和其他次要矛盾。徐林等(2017)指出，鄉(xiāng)村組織自身經(jīng)濟、社會關(guān)系狀態(tài)影響其組織形式及治理能力。在治理中既要避免“強政府”式傲慢，也要避免教條的“傳統(tǒng)論”[10]。這其實是說鄉(xiāng)村治理要實行民主的、現(xiàn)代的治理，而不是其他方式的治理。為了重構(gòu)黨組織在農(nóng)村基層治理中的基本功能，主要需從以下幾點抓起：

第一，固本培元，加強農(nóng)村基層黨組織自身建設(shè)?；鶎狱h組織是黨群關(guān)系最重要的紐帶，基層黨組織力量是否足夠強大、能力是否強大，直接關(guān)系到黨在基層的形象和影響力，關(guān)系到人民群眾自身長遠(yuǎn)利益?！按蜩F還需自身硬”，要從根本上完善基層治理體系，其一，必須要從嚴(yán)治黨，規(guī)范黨的組織架構(gòu)，以黨章、黨規(guī)嚴(yán)格規(guī)范基層黨委組織成員。具體要通過基層黨員培訓(xùn)，加強黨員規(guī)矩意識、紀(jì)律意識教育，積極開展“兩學(xué)一做”，以集中教育、分批教育、典型教育、定期培訓(xùn)、機會式教育等多種方式提高基層黨委成員的黨性素質(zhì)，從而加強基層黨員的思想政治建設(shè)。其二，必須發(fā)現(xiàn)骨干、培養(yǎng)黨的骨干成員，使之在基層發(fā)揮核心凝聚力作用，以方便開展黨在基層的各項工作。其三，積極營造黨內(nèi)民主作風(fēng)氛圍，以黨內(nèi)民主推進(jìn)鄉(xiāng)村民主化建設(shè)。黨內(nèi)民主的關(guān)鍵在于基層骨干的重點培養(yǎng)，以骨干成員的民主作風(fēng)帶動黨組織民主管理，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村民主管理。其四，積極繼承、發(fā)揚黨的基層動員能力經(jīng)驗。向黨的歷史學(xué)習(xí)，重新樹立基層黨員群眾的動員意識。黨委成員要緊繃動員村民積極性這根弦，帶領(lǐng)村民一起搞建設(shè)、搞政治，既要抓經(jīng)濟，也要抓政治。其五，要積極發(fā)現(xiàn)并吸收基層優(yōu)秀分子，發(fā)展基層黨組織，發(fā)揮黨組織的基層堡壘作用。要牢固樹立黨組織的強大就是村民利益的有力保障這一信念，不斷加強黨的基層治理能力建設(shè)。

從戰(zhàn)略意義上說，鄉(xiāng)村正式組織雖不是準(zhǔn)政府機構(gòu)，但是其在行使政治、經(jīng)濟、文化和其他公共服務(wù)方面不可或缺?；鶎幼灾伪仨氃邳h的領(lǐng)導(dǎo)下開展各項治理，確保黨的宗旨和各項政策、主張落實到位，確?；鶎哟迕窭娴玫搅己镁S護。這一切有待于黨組織成員開展積極工作，凝聚黨群關(guān)系。

第二，堅持治理法治化?，F(xiàn)代社會是法治社會，法治具有規(guī)范、導(dǎo)引、整合、協(xié)調(diào)、控制等功能。因此，基層法制建設(shè)無疑具有戰(zhàn)略意義。有些學(xué)者基于鄉(xiāng)村居民法制觀念淡薄、選舉敗德、管理不善等問題提出加強基層法治化建設(shè)和黨組織治理能力建設(shè)(沈月娣，羅景華，李官金，2017)[11]。農(nóng)村法制建設(shè)必須與黨建結(jié)合起來，要通過建設(shè)“黨建村”“法治村”來增強黨組織成員的主體意識、責(zé)任意識、擔(dān)當(dāng)意識，通過提高黨員的綜合素質(zhì)，發(fā)揮黨組織在基層法制建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，帶領(lǐng)鄉(xiāng)村居民依法管理、自我管理、自我協(xié)調(diào)、自我建設(shè)、自我教育、自我規(guī)范、自我治理，通過以黨紀(jì)黨規(guī)規(guī)范黨員，以法治規(guī)范黨員、居民，從而不斷推進(jìn)基層的法治化進(jìn)程。當(dāng)然，在基層法制建設(shè)過程中，要注重氛圍營造，上級黨委政府要積極指導(dǎo)，引導(dǎo)村民樹立法治觀念，并且通過開通法律咨詢服務(wù)，加強鄉(xiāng)村法治實踐，以實踐促法治。

第三，堅持城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，也是經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。堅持城鎮(zhèn)化就是要以城鎮(zhèn)化發(fā)展宏觀經(jīng)濟，以宏觀經(jīng)濟反饋鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展影響鄉(xiāng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)以及公共資源的使用效率等。隨著城鎮(zhèn)化日益深入，鄉(xiāng)村地區(qū)的人口不斷涌入城鎮(zhèn)就業(yè)、定居，基層社會的人口總量不斷減少，整個城鄉(xiāng)社會處于流動性極大的狀態(tài)。在這種形勢下，城鎮(zhèn)問題和鄉(xiāng)村問題都不可避免會因為流動的持續(xù)變化不斷出現(xiàn)新問題、新情況。因此，在治理問題上就需要因時制宜，不斷調(diào)整制度、機制和組織形式以適應(yīng)新形勢、新情況的需要。在這樣一個流動性很大的時代背景下，沒有一成不變的社會組織形式，也沒有一勞永逸的問題解決方案。因此，必須根據(jù)變化了的形勢，積極主動調(diào)整基層治理結(jié)構(gòu)，不斷完善基層組織構(gòu)建，主動出擊，主動適應(yīng)變化的形勢需要，只有這樣才能適應(yīng)實際需要。在組織建設(shè)方面，黨組織是核心因素，只有加強黨組建設(shè)、抓好黨組織建設(shè)這根主線，一切社會治理問題才能以不變應(yīng)萬變。

第四，發(fā)展集體經(jīng)濟，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。把群眾組織起來是一切治理問題的關(guān)鍵，黨組織全體成員是動員群眾組織起來的主體與核心，是群眾的主心骨。農(nóng)村基層黨組織要組織村民，培育集體組織、團結(jié)集體組織、凝聚集體力量，并且理順各方關(guān)系，協(xié)調(diào)好各種關(guān)系，服務(wù)上主動作為，同時也要避免一切大包大攬?；鶎狱h組織的核心職能要發(fā)揮在組織集體經(jīng)濟建設(shè)、組織動員宣傳工作、組織鄉(xiāng)村公共建設(shè)上，黨組織要增加村民獲得感，增強村民對黨組織的信任感，帶領(lǐng)村民緊跟黨走。集體經(jīng)濟發(fā)展的程度和基層正式組織動員能力大小密切相關(guān)，一個集體經(jīng)濟發(fā)展良好的村社，其動員村民的資源也必然要勝過集體資源不足的村社。集體經(jīng)濟的強勢發(fā)展有利于縮小鄉(xiāng)村內(nèi)部差距，增加村民獲得感，提高村民的平等感、責(zé)任感以及當(dāng)家做主的意識。

三、結(jié)語

發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟離不開推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，離不開國家各級正式組織的互幫互帶。推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就是以現(xiàn)代要素發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，使村民發(fā)家致富，使村民獲得更多的滿足感，增強村民的獲得感和信心。現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展也自然是要求集體經(jīng)濟現(xiàn)代化，集體經(jīng)濟的核心在于良好的再生產(chǎn)以及剩余的分配問題。集體經(jīng)濟需要注重將適當(dāng)比例的剩余留下作為集體建設(shè)的開支，不斷以促進(jìn)集體經(jīng)濟發(fā)展來積累集體財產(chǎn)和改善村民公共生活。因此，從戰(zhàn)略意義上來說，集體經(jīng)濟有著強化基層治理組織、振奮基層群眾精神、凝聚基層群眾和改善基層建設(shè)的作用。