王振宇，陳 浩

（1.中共山東省委黨校（山東行政學(xué)院），山東 濟南 250001；2.山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院黨委宣傳部，山東 濟南 250100）

相較與傳統(tǒng)的人治政府，法治政府就是指行政權(quán)力的來源，行政機關(guān)的組織架構(gòu)和行政行為都是在法律框架內(nèi)，嚴(yán)格按照法定的程序獲取與實施。具體表現(xiàn)為行政機關(guān)權(quán)力運行的依法性、有限性、公開性、民主性、廉政性、監(jiān)督性。黨的十八屆三中全會提出了“法治中國”建設(shè)的基本目標(biāo)；中共中央國務(wù)院印發(fā)的 《法治政府建設(shè)實施綱 (2015-2020年)》明確了建成法治政府的目標(biāo)是2020年；黨的十九大又進一步對如何推進“建設(shè)法治政府，推進依法行政”作出了總體的規(guī)劃，要求行政機關(guān)緊隨黨的領(lǐng)導(dǎo)進行法治政府建設(shè)，依法決策、依良法行政、嚴(yán)格、公正執(zhí)法。這意味著我國法治政府的制度建設(shè)進程邁上了新臺階。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是縣級政府管轄下的基層行政單位，是中央和上級地方政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民聯(lián)系的橋梁，是我國法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)層面，承擔(dān)著服務(wù)基層綜合事務(wù)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃地方社會發(fā)展的重要職責(zé)，其法治政府建設(shè)的完善過程值得學(xué)界的高度關(guān)注和研究。然而，我國在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)過程中依然存在諸多問題，需要在行政制度、政府機構(gòu)、政府職能以及公務(wù)人員素質(zhì)等方面提出解決性措施，為我國法治政府的制度建設(shè)開辟道路。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府制度建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府的制度建設(shè)從總體上看有了初步進展。依法行政觀念逐步被認(rèn)可，行政決策過程的制度化水平和公民參與的積極性日益高漲，基層管理的程序開始形成法定模式。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)過程中所存在的問題為著眼點考察實踐，基層政府實際的權(quán)力運作受到了來自中央和地方各層力量的合力。我國當(dāng)前正處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整升級和政治體制改革的推進期，基層法治政府制度建設(shè)的實施情況和實際成效直接關(guān)乎我國政府的依法行政進程。然而，在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直以來只強調(diào)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和效益，忽視政府治理能力和效率的提高，未能嚴(yán)格按照法定的內(nèi)容和程序依法全面履行自身職能，致使行政機關(guān)在廣大人民群眾中的政府公信力和威信嚴(yán)重下降；此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在解決基層各種社會事務(wù)和矛盾糾紛時，又受到傳統(tǒng)鄉(xiāng)土治理規(guī)則的制約。而上述狀況又映射出基層政府工作人員運用法治思維來解決實際問題能力的不足，與當(dāng)前形勢任務(wù)不相適應(yīng)。從政府機構(gòu)的部門設(shè)置、制度體系、政府職能方面進行剖析，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治建設(shè)的現(xiàn)狀表現(xiàn)為：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政部門的設(shè)置現(xiàn)狀

自上世紀(jì)80年代，在取代政府調(diào)控的市場經(jīng)濟體制推行和農(nóng)村稅費改革的宏觀背景下，我國順勢進行了多次政府機構(gòu)改革，由此形成了我國現(xiàn)存的兩種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置類型：

第一種是少量殘存的還未對功能相近的部門進行合并，仍沿用改革之前的部門設(shè)置，如站、所、辦公室的設(shè)置的政府機構(gòu)，這些政府的行政部門數(shù)量眾多、分工細(xì)致，行政編制和事業(yè)編制的部門數(shù)量平均達(dá)到了20 個以上；第二種部門設(shè)置類型，即在經(jīng)過改進后，將職能相近的行政部門整合、規(guī)并成了一個統(tǒng)稱為“辦公室”的機構(gòu)，從而大大減少了部門的數(shù)量以使其基本保持在10 個以內(nèi)，這樣就為明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政人員的工作崗位、對其進行合理分工，使其最大程度上做到權(quán)利和義務(wù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，發(fā)揮積極主動和創(chuàng)造性提供了良好的客觀環(huán)境和條件。由此可見，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)前的部門設(shè)置方面的制度還是比較合理的。

從行政部門的人員設(shè)置上來看，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)人事管理方面的建設(shè)工作盡管從90年代就已經(jīng)逐步落實，取得了一定成效，但是具體的實質(zhì)性進展差強人意。首先，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)中普遍存在人員職位重疊現(xiàn)象。一個典型的例子是某縣的科室只有官沒有兵，即這個科室全部都是領(lǐng)導(dǎo)職位，都是科長副科長級別，導(dǎo)致全科室上下一個實際執(zhí)行行政命令的人都沒有。當(dāng)然，這樣的情況可能只是個別存在，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)有關(guān)人事制度方面的下一步建設(shè)和完善同樣需要特別注意此問題；另外在部門公務(wù)人員的權(quán)力設(shè)置方面，長期存在著的一個突出問題是主管領(lǐng)導(dǎo)干部的行政權(quán)力過于重大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)常超越其管理范圍行使職權(quán)，不屬于他們管的也要管，管了很多不該管也管不好不屬于自己分內(nèi)的事情，而這些事情應(yīng)該在一定的制度規(guī)定下由下級機構(gòu)例如企業(yè)、公司或者社會單位處理。針對此類問題，通過下放上級政府的權(quán)力和職能，讓下級機構(gòu)充分發(fā)揮他們的特長，真正的在民主的引導(dǎo)下去處理事務(wù)問題，有助于提高辦事效率和工作積極性。因此簡政放權(quán)應(yīng)該成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政法律體制的運作現(xiàn)狀

法治是政府治理的基礎(chǔ)和原則，推行法治的關(guān)鍵是有一套科學(xué)周密、執(zhí)行高效的法律制度體系。自依法行政政策從黨中央積極推行以來，地方政府也受到潛移默化的影響，開始逐步思考其運用法治方式治理地方事務(wù)的道路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府紛紛設(shè)立了自己的法制工作部門，對其管轄區(qū)域的相關(guān)法律問題及法律事項進行管理和解答，并向其管理范圍內(nèi)的群眾宣傳相關(guān)法律知識，增加基層群眾對法治觀念的理解和認(rèn)同意識，既在一定程度上彌補了基層群眾的法律知識缺陷，又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府順利實現(xiàn)運用法治理念行使職權(quán)作了鋪墊。同時，隨著上級政府部分行政權(quán)力向基層的下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)為了在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)充分行使權(quán)力，穩(wěn)定基層群眾，也普遍對上級政府的治理方式和相關(guān)規(guī)定進行了分析，建立起基層行政決策機制和監(jiān)督體系，法治運行制度體制日趨完善。

然而目前，基層政府的法治建設(shè)過程仍處于初始階段，可參照的法律制度較少且大都局限于中央和省市行政機關(guān)的行政規(guī)章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級的政府層面少有專門的法律、行政條例，在行政組織方面的立法依然較為薄弱且質(zhì)量有待提高，現(xiàn)有的財政管理制度、行政審批體制、決策機制的實施過程同樣存在漏洞和不足，且實際效力有限。有些基層政府的依法行政進程受到上級政府的管制，未得到充分的重視和發(fā)展。還有的基層政府雖然對依法治理的方式充分認(rèn)可并積極實施，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員自身的法律素質(zhì)和知識的把握程度極其有限因而很難在短時間內(nèi)適應(yīng)整個法治政府制度建設(shè)進程。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能設(shè)置現(xiàn)狀

政府職能指的是政府的職責(zé)和功能，根據(jù)我國現(xiàn)行法律制度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的界定可歸結(jié)為三個主要方面：經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能、社會管理職能、公共服務(wù)職能。在服務(wù)型政府的推進過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)在對自身職能所具有的重要性的認(rèn)識和工作能動性的發(fā)揮上較之前有更深刻的覺悟。與之相對應(yīng)，職能擴大所暴露出來的弊端也不容忽視。綜合來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在三類職能履行上的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為：

在經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能方面，在我國實行分稅制改革的經(jīng)濟環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府面臨巨大的財政壓力，唯財政而財政。政府以指導(dǎo)的名義插手、干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自主管理事項，這雖然能在一定程度上保持經(jīng)濟增長的平穩(wěn)態(tài)勢，但企業(yè)運作的活力和潛力受到巨大壓制。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營也予以干涉，給農(nóng)民定指標(biāo)，下指揮，雖彌補了農(nóng)民對于經(jīng)濟知識匱乏和農(nóng)村宏觀發(fā)展態(tài)勢把握程度的不足，但嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。由此可見，政府在經(jīng)濟方面的職能存在嚴(yán)重越位現(xiàn)象。

在社會管理職能方面，在全能型政府向服務(wù)型政府過渡的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然承擔(dān)了大量地方企業(yè)、組織、社會團體及個人的責(zé)任。在農(nóng)村社會管理方面，村委會組織法明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府與村民委員會之間的工作指導(dǎo)與監(jiān)督關(guān)系，村委會支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行相關(guān)職能。但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻對村委會所屬權(quán)力范圍內(nèi)的事項進行廣泛干涉，極大影響了村民自治。

在公共服務(wù)職能方面，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶有很明顯的迎合上級要求的色彩，其對公共服務(wù)的提供并不是以基層群眾及本地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實情況為依據(jù)，對于關(guān)乎民生利益的教育、文化政策，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，醫(yī)療衛(wèi)生保障等方面缺乏供給能力，關(guān)注度不高，不能及時反映農(nóng)民的需求。

為了提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力，減少法治建設(shè)和制度建設(shè)的現(xiàn)實阻礙，就迫切需要轉(zhuǎn)變政府職能，從地區(qū)實際情況出發(fā)，證實和回應(yīng)在法治政府建設(shè)過程中存在的主要問題。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府制度建設(shè)面臨的主要問題

（一）依法行政的制度體系不夠完善，可操作性較差

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政工作在現(xiàn)有法律設(shè)置上顯現(xiàn)出的立法不完備、效力低、執(zhí)行性和運作性差等缺陷，也是長期以來我國廣大農(nóng)村地區(qū)十分重視地緣、血緣關(guān)系，依靠宗法調(diào)節(jié)社會矛盾，維持社會秩序的原因之一①。具體來說，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治建設(shè)在制度體系方面存在以下問題：

1、行政監(jiān)督法律制度不完善，行政監(jiān)督管理不到位

正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國政府機構(gòu)的最底端，因此與上級更容易造成脫節(jié)現(xiàn)象，人大層面的監(jiān)督法、專職監(jiān)督行政機關(guān)層面的行政監(jiān)察法、行政復(fù)議法、行政訴訟法等規(guī)定的雖然角度多元，但是缺乏有機的整合，從而使得監(jiān)督合力較弱。同時，基層政府執(zhí)行力不足與群眾日益高漲的保障其自身合法權(quán)利之間的矛盾又妨礙了政府依法行政?；鶎尤罕妼︵l(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的監(jiān)督缺乏有效的保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)媒體輿論水平的有限也對其監(jiān)管不利，久而久之會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理不到位不健全，行政人員逐漸沾上玩忽職守、自我約束能力欠缺、不自律等紀(jì)律作風(fēng)問題。綜上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家行政的底層，和基層群眾接觸最為親密，在依法行政方面更應(yīng)嚴(yán)格要求，因此要設(shè)置一套合理有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政監(jiān)督管理體系。

2、行政審批制度不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏審批權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在國家政權(quán)組織架構(gòu)中處于最基層地位，天然的帶有權(quán)力層級較低的特性。再加之缺乏審批事項的清理機制，在處理行政事務(wù)的過程中無論大事還是小情都得請示上級，經(jīng)過上級同意后才能進一步處理，而且在報送上級的過程中難以避免流程復(fù)雜、審批事項繁多、回復(fù)效率低下等問題，這大大影響到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的效率和積極性，更是對當(dāng)?shù)匕l(fā)展造成一定的阻力。例如一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地投資項目審批事項，投資人要想辦理房產(chǎn)證書，從前期籌備、征地、項目評審、到工程許可等環(huán)節(jié)需要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)至上級政府眾多行政部門，耗費諸多工作日，批準(zhǔn)程序漫長復(fù)雜，費時費力，無形中設(shè)立了一道道人為關(guān)卡。另外在進行行政審批時沒有形成一套明確的標(biāo)準(zhǔn)，對同一件行政事務(wù)經(jīng)常重復(fù)審批，而且審批過程難以充分考慮到當(dāng)?shù)貙嶋H情況，具有盲目隨意性，不利于當(dāng)?shù)氐木C合性建設(shè)與發(fā)展。行政審批制度上存在的種種問題使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能做到有的放矢，造成了精力、時間以及資源的白白浪費，無法擺脫政府機構(gòu)精簡后又膨脹的惡循環(huán)態(tài)勢。

3、財政管理制度不規(guī)范，過度依賴上級政府

政府的行政能力、辦事能力是和可支配資金息息相關(guān)的。而我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻沒有與其職能相應(yīng)的財政權(quán)，沒有自主性，缺乏合理的預(yù)算編制，這就不可避免地導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)大眾能力的減弱。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政入不敷出的另一個原因是政府公職人員“人滿為患”，其數(shù)量大大超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政能力。當(dāng)缺編單位吸收人才時候不是從超編部門選調(diào)，而是仍通過從下級招標(biāo)公考來獲得自己的需要，這樣的方式就會導(dǎo)致缺編單位逐漸超編，而超編機構(gòu)持續(xù)性超編，最終引起政府人員數(shù)量的逐年增多，財政開銷供不應(yīng)求。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要以農(nóng)村組成，其財政支出大大超過其收入，大部分地區(qū)資金甚至要向縣級政府上繳，靠縣級政府撥款補助去解決財政緊張的問題，財政體制不順。

（二）依法履行政府職能不足，行政效率低下

我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理制度是在調(diào)控性計劃經(jīng)濟時代出現(xiàn)的，因此具有中央高度集權(quán)的特征，具體表現(xiàn)為政府的權(quán)力至高無上，覆蓋范圍廣闊，由此形成了機構(gòu)數(shù)量繁多、分工繁瑣，職能擴張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)受鄉(xiāng)土人情關(guān)系的長久影響，嚴(yán)格依法行政的理念雖然早已提出，但尚未深入群眾內(nèi)心，強制型和管制型作風(fēng)為主的封建思想和調(diào)控性經(jīng)濟的行為傾向仍占據(jù)一定比例。

在日常的職責(zé)履行環(huán)節(jié)中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的地區(qū)大部分為農(nóng)村地區(qū)，工作繁雜，在推進計劃生育政策開展、促進義務(wù)教育普及、完善農(nóng)村社會保障制度、向基層群眾宣傳法治知識等工作上難度較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要完成發(fā)展地方經(jīng)濟、提供居民公共服務(wù)的繁重任務(wù)，還要應(yīng)付眾多的行政強制拆遷、行政檢查、行政收費、行政許可等群眾管理工作②。在兼顧農(nóng)村地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境、衛(wèi)生醫(yī)療等等方面的社會事務(wù)的同時，還需根據(jù)上級政府的方針政策的指導(dǎo)開展工作，聽取群眾呼聲，反映群眾意見，維護農(nóng)民老百姓的利益。有的工作人員，包括領(lǐng)導(dǎo)干部，往往認(rèn)為“法治”是行政的工具，法治思維和法治能力不足，行政決策違法、隨意；行政執(zhí)法違法、不當(dāng)或者不作為；弊端浮現(xiàn)之后問責(zé)對象不全面，因而，政府執(zhí)法權(quán)威和管理服務(wù)效能大打折扣，公信力也屢屢下降。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)人員法治思維和能力欠缺

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)人員的自身法律素養(yǎng)和覺悟能力方面來思考，有的干部在進行決策時依然習(xí)慣于傳統(tǒng)的人治思維和方式，而運用法律思維和法治模式處理基層問題的能力有限③。工作遇到障礙時不是深入到群眾中，找到問題的因由，研究出解決方案，而是簡單的紙上談兵做決定。這樣，其作出的重大決策既唯利是圖，又不具備縝密的邏輯論證過程，無法應(yīng)用于實踐。特別是在出現(xiàn)急性事件時就愈加凸顯運用法治理論能力的不足，不能做到兼管全局，依法適當(dāng)安排，以致形勢惡化。

與此同時，由于受傳統(tǒng)“人治”思想的影響，基層公務(wù)員對依法行政的認(rèn)知仍不到位，傳統(tǒng)思維模式和工作方式仍占有一席之地。這個弊端在兩個層面顯露：第一個層面是是法律知識匱乏。尤其表現(xiàn)為兩個“不足”：一是對法律知識體系學(xué)習(xí)程度的不足。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只是掌握與其日常工作有關(guān)的法治理論，除此之外的法律知識則沒有被其具體掌握。二是對法制理論理解度不足④。比如，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將執(zhí)法片面解釋為剝奪權(quán)利性的行政職責(zé)，而并不包含授予公民法人合法權(quán)利的工作和義務(wù)，抱著“消滅就是太平，擺平就是能力”的錯誤觀點；還有一些干部搞形式主義、工作表面化，把法治建設(shè)僅僅當(dāng)作口號，卻沒有表現(xiàn)在實際行動上。

三、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府制度建設(shè)的思考

黨中央近年來提出的一系列指導(dǎo)性政策對我國的法治政府的制度建設(shè)從整體、宏觀層面上作出了部署。這對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府的制度建設(shè)具有提綱挈領(lǐng)的作用。各地方應(yīng)該依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況出發(fā)，探索符合地方的法治政府的制度建設(shè)舉措。

（一）完善依法行政制度體系

政府要想真正落實依法行政，首先要具備一套精細(xì)完備、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、執(zhí)行有力的法律制度體系，在組織層面上使行政機關(guān)管理各方面事務(wù)的制度依據(jù)更加有法可依、科學(xué)高效。以此為著眼點，可提出的具體措施有：

1、完善有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政制度的立法

堅持立改廢釋并舉，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的制度性立法精確化⑤。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極參與有立法權(quán)限的政府機關(guān)舉辦的征求行政立法意見、信息公開活動，提出立法建議，并引導(dǎo)基層群眾參與。對初步起草的與政府行政執(zhí)法密切相關(guān)的立法事項，主動建議立法機關(guān)通過座談會、聽證會、來電信訪等途徑廣泛收集群眾建議，提高基層政府政策的社會知悉度，切實發(fā)揮法律指引作用，真正做到民主決策、科學(xué)立法。從國家治理視角出發(fā)，要加強重點領(lǐng)域的政府立法，盡快制定行政程序法、政務(wù)信息法等法律，及時修改或廢止過時的法律法規(guī)，堅持在法治框架下推進基層改革工作，保證基層行政命令暢通，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的法治建設(shè)進程；指導(dǎo)政府把本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要作為行政體制改革的依據(jù)和憑借，使改革方式與制度相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)對立法程序的規(guī)范。

2、健全行政權(quán)力運行制約和監(jiān)督制度，全面推進政務(wù)公開

我國行政區(qū)域眾多，各個地區(qū)差異性導(dǎo)致不同的行政區(qū)域都形成了單獨的行政架構(gòu)。我國經(jīng)濟飛速發(fā)展時期帶動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟水平的不斷上升，其發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題也要引起我們的高度重視，這些問題的解決則依賴于社會監(jiān)督。因此，為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的有效開展，一定要形成一套嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)完備的監(jiān)督保障系統(tǒng)，嚴(yán)加要求行政機關(guān)實施執(zhí)法工作的主體、權(quán)力、途徑、程序和時效。

在具體措施方面，一是要大力實施“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)辦公能力，建立政務(wù)公開新途徑。截至2017年年底，全國范圍內(nèi)已有一半以上區(qū)域完成了互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)模式地方三級全覆蓋。在平臺功能方面，北京、上海、山東等地區(qū)網(wǎng)絡(luò)搜索、用戶注冊、咨詢等服務(wù)的實際使用的比例超過八成；辦理事項方面，廣東、山東、江蘇等地區(qū)都做到了本地區(qū)服務(wù)性事項的規(guī)范性、適用性、精確度性的較大提高。這些創(chuàng)新性制度進一步推進了互聯(lián)網(wǎng)審批的應(yīng)用。同時，要充分利用微博、微信關(guān)注號等新式網(wǎng)絡(luò)途徑對國家政策、法規(guī)，本地區(qū)熱點、敏感事件及時、公開發(fā)布，加強規(guī)范和重視運用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，建立健全網(wǎng)絡(luò)輿論評估、審核、處理體系，促進政府行政執(zhí)法工作的合法性。

3、深化行政審批制度改革

針對行政審批制度存在的疏漏，要求基層政府綜合精簡行政審批項目，逐步廢止非行政許可審批項目。通過加強立法，理清上級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的行政許可界限。對于涉及基層政府行政主體、職能、權(quán)責(zé)界限、服務(wù)流程、監(jiān)督主體的事項，要積極借鑒和吸收中央政府長期踐行的權(quán)力清單、責(zé)任清單制度中的符合本地區(qū)實際的成分，以制定清單的方式向基層群眾公開相關(guān)政務(wù)信息。同時要對基層行政機關(guān)的組織設(shè)置進行優(yōu)化，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的行政組織層級和依法行政的程序法律制度，推進權(quán)責(zé)、職能法定化。濰坊安丘市政府作為山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的試點單位，以依法下放上級政府權(quán)力、增大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)限等為著眼點，把市縣一級相關(guān)行政部門的部分審批權(quán)，例如發(fā)展改革部門的鎮(zhèn)政府直接建設(shè)政府性項目的審批權(quán)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的審批權(quán)、核準(zhǔn)權(quán)、備案權(quán)；規(guī)劃政府部門的建設(shè)、用地事宜，財政管理部門的商戶注冊、征稅等權(quán)力，統(tǒng)統(tǒng)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接行使。真正實現(xiàn)了“小事不出社區(qū)，大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，難事不出縣（市）”。行政審批環(huán)節(jié)的大幅減少和部分權(quán)力的下移，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的辦事質(zhì)量和行政效率，有力地促進了基層社會各領(lǐng)域的發(fā)展。

4、完善規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務(wù)管理體制建設(shè)

在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政體制方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的相關(guān)要求制定并在此基礎(chǔ)上依據(jù)本地區(qū)的實際情況加以修改完善，建立新的適合自己的資金管理方式，從而依靠此條例去調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金的收入與支出，從根本上規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的使用情況。另外，從我國現(xiàn)行經(jīng)濟制度上看，通過中央政府的統(tǒng)一部署來管制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務(wù)事項的宏觀調(diào)控型經(jīng)濟體制已經(jīng)不復(fù)存在，轉(zhuǎn)而代之的是更具活力和發(fā)展?jié)摿Φ氖袌鼋?jīng)濟體制。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)隨著市場發(fā)展需要不斷提高財政業(yè)務(wù)管理能力，根據(jù)市場需要設(shè)置相應(yīng)的部門機構(gòu)，鼓勵能動性和財政管理創(chuàng)新性的發(fā)揮，提高財政績效，擴大財政收入，縮小收支差距。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府紀(jì)檢機構(gòu)應(yīng)對財政部門的工作進行定期檢查，財政部門應(yīng)就其財政經(jīng)費來源、開支等情況具體說明并予以公示。

5、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法化解矛盾糾紛的體制機制

自改革開放以來，伴隨著基層地方自治權(quán)的逐步擴大，人們的思想觀念、行為方式、自主能力、物質(zhì)精神需求以及本區(qū)域政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等發(fā)生了巨大的變化，由此致使基層矛盾糾紛的多樣性、廣泛性以及處理的復(fù)雜性和難度加大。諸如土地權(quán)歸屬、土地流轉(zhuǎn)糾紛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與公民的矛盾糾紛等事件層出不窮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)長時間以來主要依賴于民間調(diào)解方式，靠居住區(qū)內(nèi)有威望、有說服力的人來進行評判、處理糾紛。但在涉及行政法律法規(guī)的事件上，非職業(yè)性的公務(wù)人員很難作出符合法定標(biāo)準(zhǔn)的事實評判，缺乏公正性和權(quán)威性。這就要求基層行政機關(guān)要充分發(fā)揮糾紛化解職能，切實解決好本區(qū)域內(nèi)的矛盾問題。就具體措施而言，首先，要盡快對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治安綜合治理工作進行部署，建立矛盾糾紛防范制度、基層群眾權(quán)益訴求制度、矛盾溝通調(diào)解制度，健全落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，有機結(jié)合人民內(nèi)部、司法機關(guān)和其他社會主體的調(diào)節(jié)力量，切實提高矛盾化解率；其次，要提高社會治理的科學(xué)化和法治化水平，建立一整套基層社會治安防控體系，在第一時間發(fā)現(xiàn)并處理治安問題，保護群眾的生命安全；再次，要加強運用法制知識和法律途徑解決糾紛觀念的宣傳教育，使公民、法人和其他利益主體的訴求和權(quán)益得以切實保障；此外，要充分推動信訪工作、保障制度的建立實施。對于基層群眾而言，在遇到自身難以解決的矛盾糾紛事項時，往往需要借助政府相關(guān)平臺的幫助，通過信訪途徑，在合法合理的范圍內(nèi)有效維護其權(quán)利。

（二）全面依法履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

我國依法全面行使政府職能的目標(biāo)是，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，政府與市場、社會的關(guān)系基本理順。以此為出發(fā)點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)體現(xiàn)在：

在經(jīng)濟職能方面，發(fā)展經(jīng)濟是永遠(yuǎn)不會變的話題，而為了使得農(nóng)民擺脫貧窮走向致富的道路，只能通過大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。但是需要注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分支持農(nóng)民發(fā)揮其主觀能動性進行經(jīng)濟建設(shè)，及時提供軟硬件設(shè)施和服務(wù)幫助農(nóng)民發(fā)展，輔助農(nóng)民，而不能靠著權(quán)力去強制農(nóng)民種這個干那個。

在社會管理職能方面，作為國家政權(quán)機關(guān)的底層代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基本的獨立行政單位，履行國家意志，健全公共服務(wù)設(shè)施，管理某一方土地并保護安全是義不容辭的責(zé)任。

在公共服務(wù)職能方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)逐漸的從帶有“管制型”、“官本位”的管理色彩中向公共服務(wù)型政府過渡。要統(tǒng)籌兼顧，合理規(guī)劃，落實好計劃生育政策;大力支持義務(wù)教育的開展工作，加強文化建設(shè)，逐步提高村民文化水平;鼓勵發(fā)展農(nóng)村事業(yè)，探索發(fā)展新前景;加強社會公德建設(shè)和思想道德建設(shè);完善農(nóng)村養(yǎng)老和社會保險制度，為新農(nóng)村建設(shè)營造一個健康穩(wěn)定、和諧有序的環(huán)境。

（三）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)人員的法治思維和能力

提升公務(wù)人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法行政能力是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政水平、推進法治政府建設(shè)的治本之策。十八大、十九大就對政府公務(wù)人員的法治能力和素養(yǎng)進行了著重部署和規(guī)劃。法治思維的主要特點是強化限制權(quán)力和保障權(quán)利意識⑥，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，法治理念在基層公務(wù)人員中的認(rèn)可度和普及度，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理法治化能否實現(xiàn)的關(guān)鍵因素。

為防止積重難返的人治傳統(tǒng)作祟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)注重在同等資歷下重用法律素質(zhì)較好、行政行為適當(dāng)?shù)母刹?。?yán)格批評那些強調(diào)特權(quán)、按主觀意愿行使職權(quán)、法律知識薄弱的人員，指導(dǎo)其改進工作作風(fēng)，依法辦事。至于違法亂紀(jì)造成不良影響的，根據(jù)法律規(guī)定嚴(yán)肅處置；加強基層行政機關(guān)工作人員對法治理論的系統(tǒng)化學(xué)習(xí)，形成正確的法律觀。同時學(xué)好憲法以及與職業(yè)法律規(guī)定并將法律與道德觀念有機結(jié)合，大力倡導(dǎo)社會主義核心價值觀。守法誠信是法治政府制度建設(shè)的本源性核心要素、存在之基礎(chǔ)，也是法制的基本原則。因此，公務(wù)人員理當(dāng)做守法誠信的楷模。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、作決策、辦事情必須依據(jù)法律規(guī)定、落實每個重點環(huán)節(jié)、接受社會監(jiān)督，全力履行法定職能，切實保護人民權(quán)益。貫徹“誰執(zhí)法誰普法”的體制，提高行政公務(wù)人員運用實例闡釋、把握法律的覺悟，使依法行政更具說服力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國基層政府，探討其法治運作制度性建設(shè)的成效、問題以及相應(yīng)的原因、解決方案對于實現(xiàn)黨中央十八大、十九大提出的依法行政號召，推動我國依法治國的總進程具有基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性的意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府制度建設(shè)是一個龐雜繁瑣、長期性的進程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的復(fù)雜性和所面臨問題的多元性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制的不完備和運行的低質(zhì)量等困境都為整個法治建設(shè)的系統(tǒng)工程提出了嚴(yán)苛的要求，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在國家的政策支持和推動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及與之相關(guān)的社會各方必須審慎斟酌、踐行符合本地建設(shè)實際的措施，以保證法治建設(shè)目標(biāo)在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度層面的順利實施。

注釋：

①李曉.《中國轉(zhuǎn)型期法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀、可行性及對策》[J].時代報告，2012(8):157-158.

②盛清才，田園.《新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)研究》[J].中州學(xué)刊，2013(7):61-64.

③劉麗.《基層政府法治建設(shè)中的難點問題及對策研究》[J].北華大學(xué)學(xué)報，2011(4):88-92.

④孟大川.《基層法治政府建設(shè)實踐現(xiàn)狀與制度創(chuàng)新——以成都縣、鄉(xiāng)兩級政府依法行政實踐為例》[J].成都行政學(xué)院學(xué)報，2009(1):44-47.

⑤中共中央國務(wù)院.《法治政府建設(shè)實施綱要 （2015－2020年）》[J/OL].http://www.xinhuanet.com/politics/2015 -12/27/c_1117591748.htm，2015-12-27.

⑥《什么是總理口中“牽一發(fā)動全身的深刻變革”？ 》[J/OL].http://www.audit.gov.cn/n4/n18/c83485/content.html，2016-05-11.