(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266237)

新時代以來，尤其是黨的十八屆四中全會以來，黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象受到法學(xué)、政治學(xué)、黨建學(xué)等學(xué)科的共同關(guān)注，黨內(nèi)法規(guī)研究快速起步并持續(xù)發(fā)展。尤其是黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象的法學(xué)研究，帶來了黨內(nèi)法規(guī)理論研究的新局面。當(dāng)然，囿于黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象的特殊性和復(fù)雜性，不同學(xué)科之間缺乏必要的交叉和互動，黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)研究還比較薄弱，基本概念、基本范疇和基本理論等還缺乏必要的共識。黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性、價值功能是黨內(nèi)法規(guī)研究最基礎(chǔ)的理論問題之一，“廣義法規(guī)范說”“不成文法說”“法律與政策二重屬性說”“黨性與法性雙重特性說”等論點(diǎn)，從不同角度為黨內(nèi)法規(guī)定性、定位，具有重要理論價值，但眾說紛紜、見仁見智，使黨內(nèi)法規(guī)定性和定位問題仍處于模糊狀態(tài)①。從法學(xué)角度定性黨內(nèi)法規(guī)，“軟法論”是一種代表性理論，軟法論者把黨內(nèi)法規(guī)定位為軟法，在一定程度上擺脫了黨內(nèi)法規(guī)是否“姓法”的糾結(jié)，“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的論斷在為黨內(nèi)法規(guī)作為法規(guī)的“正名”方面發(fā)揮了重要作用。

那么，“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的論斷在邏輯上能否自洽？能否全面客觀展現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)？能否準(zhǔn)確地反映黨內(nèi)法規(guī)在中國特色社會主義法治體系中的地位？這些問題還有待進(jìn)一步探討。不可否認(rèn)，黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”存有一定的理論局限性。“軟法理論”可以作為黨內(nèi)法規(guī)研究的理論分析工具，但是不能對其產(chǎn)生過度依賴。機(jī)械照搬和套用軟法理論研究黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象，在某種程度上將陷入“黨內(nèi)法規(guī)是國家法”的理論誤區(qū)。黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)定位應(yīng)結(jié)合中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)發(fā)展的歷史與現(xiàn)實，立基于中國特色社會主義法治體系，將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律視為兩種并行不悖、相輔相成，共同致力于推動黨和國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的法規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨自我監(jiān)督、自我約束、自我革新作用的法規(guī)范，旨在管黨治黨、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)、完善黨內(nèi)治理，必須在“黨內(nèi)法規(guī)—依規(guī)治黨—黨內(nèi)法治—黨內(nèi)治理現(xiàn)代化”主線上發(fā)揮不可替代的作用，與在“國家法律—依法治國—國家法治—國家治理現(xiàn)代化”主線上的國家法律作用相契合，才能準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實邏輯、科學(xué)定律和合理定位。

一 黨內(nèi)法規(guī)研究與軟法理論的“契合”

多元主體參與公共治理的時代背景和法律多元主義的價值導(dǎo)向共同孕育了軟法理論，軟法理論突破了傳統(tǒng)的國家法唯一主義的局限，將國家法律之外的法規(guī)范以軟法之名納入國家法范疇，成為具有國家法律意義的公共治理依據(jù)。依據(jù)軟法與硬法之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)以及軟法類型和外延的界定，學(xué)界產(chǎn)生了黨內(nèi)法規(guī)研究與軟法理論具有關(guān)聯(lián)性的觀點(diǎn)，在兩者的“契合”中，黨內(nèi)法規(guī)被視為軟法的一種表現(xiàn)形式。

(一)軟法理論為黨內(nèi)法規(guī)“姓法”正名

長期以來，理論界尤其是法學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)知存有一定的偏差和誤區(qū)。因黨內(nèi)法規(guī)帶有“法”字，容易使人直觀地理解成黨內(nèi)法規(guī)是國家法律體系的有機(jī)組成部分。于是，部分學(xué)者堅定地認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不是法，黨內(nèi)法規(guī)的提法會模糊黨和國家之間的關(guān)系，甚至?xí)茐默F(xiàn)有的法律秩序和一般的法治原理。有學(xué)者指出：“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不妥，理由是政黨組織不擁有立法權(quán)限，黨內(nèi)條例不具備法的特征，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不能嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確地反映黨與法的關(guān)系[1]。黨內(nèi)法規(guī)不“姓法”的論斷，很大程度上是受以約翰·奧斯丁為代表的分析法學(xué)派和前蘇聯(lián)維辛斯基式法理學(xué)的影響。奧斯丁將法定性為主權(quán)者的命令，認(rèn)為實在法最本質(zhì)的特征乃是它的強(qiáng)制性或命令性，任何一種實在法都是由特定的主權(quán)者對其統(tǒng)治下的某個人或某些人制定的[2]125。維辛斯基對法的理解突出表現(xiàn)為法具有國家性和強(qiáng)制性、法具有階級意志性以及法具有規(guī)范性。國內(nèi)學(xué)者由此延伸得出了關(guān)于“法”的經(jīng)典釋義，即法是由國家制定和認(rèn)可，體現(xiàn)國家意志并由國家強(qiáng)制力保證實施的行為規(guī)范?！皩嶋H上，即便不認(rèn)同‘黨內(nèi)法規(guī)’提法的學(xué)者，大多也是不認(rèn)同維辛斯基式的法律定義的。但往往由于‘路徑依賴’，雖然在理論上已經(jīng)拋棄維辛斯基法學(xué)概念，但在事實上仍然會受到其不自覺的影響”[3]。也正是因為這種國家法中心甚至唯一主義的思維定式，理論界在黨內(nèi)法規(guī)是否“屬法”和能否“姓法”的命題上一直未能達(dá)成基本的共識。

軟法最早是國際法學(xué)領(lǐng)域的專有術(shù)語，在歐盟治理乃至全球化治理的過程中產(chǎn)生了一部分不具備強(qiáng)制約束力和執(zhí)行力的行為規(guī)則或制度規(guī)范，它們主要依靠各國根據(jù)自身需求選擇適用，卻在國際治理實踐中發(fā)揮著不容忽視的作用。比如建議書、倡議書、國際宣言、國際公告等，這些不具有法律約束力、但又具有一定法律效果的國際文件被稱為軟法。“盡管軟法概念首先見之于國家法學(xué)，但這既不意味著軟法現(xiàn)象最早發(fā)生于國家法領(lǐng)域，更不意味著唯有國際法領(lǐng)域才有軟法現(xiàn)象。相反，作為一種影響公共資源配置與社會財富分配的規(guī)范形態(tài)，軟法規(guī)范從來就是國內(nèi)公法體系不可或缺的組成部分”[4]111。21世紀(jì)之初，軟法逐漸進(jìn)入國內(nèi)學(xué)者的研究視野，以羅豪才教授為代表的公法學(xué)者，在吸收借鑒國際軟法理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國公域之治的實際，創(chuàng)設(shè)和發(fā)展了軟法的概念和范疇、價值與功能等，力圖構(gòu)建我國本土的軟法理論體系。近年來，軟法理論開始被引入黨內(nèi)法規(guī)理論研究，基于法律多元主義視角下的軟法論，擺脫了國家—控制法范式的困境，為證成黨內(nèi)法規(guī)“姓法”提供了理論支撐。姜明安認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)”的基本性質(zhì)屬于社會法和軟法，但是由于我國憲法確立的中國共產(chǎn)黨的特殊領(lǐng)導(dǎo)地位，黨內(nèi)法規(guī)對黨務(wù)的調(diào)整必然影響和涉及國務(wù)，從而黨內(nèi)法規(guī)又同時具有一定的國家法和硬法的因素[5]。當(dāng)然，由于黨內(nèi)法規(guī)與軟法、硬法、社會法、國家法等概念難以契合，比如軟法、硬法的效力不同，但黨內(nèi)法規(guī)的實際效力卻不符合軟法、硬法比較的常態(tài)。宋功德因此對學(xué)界關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的論點(diǎn)作出修正，認(rèn)為黨規(guī)這種軟法具有相當(dāng)強(qiáng)的法的屬性和功能，黨的主張經(jīng)過法定程序可以上升為國家意志、轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，同時黨規(guī)對黨組和黨員而言一點(diǎn)都不“軟”，是不容違反、不得突破的剛性約束，屬于“堅硬的軟法”[6]64。

(二)“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的主要理據(jù)

如果“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的論斷僅僅是概念性的描述或主觀推測，缺乏扎實的邏輯分析與理論闡釋，那么這一論斷勢必不具備強(qiáng)有力的說服力和科學(xué)性。為此，軟法論支持者從多個角度出發(fā)詳盡闡釋了黨內(nèi)法規(guī)是軟法的規(guī)范依據(jù)。周葉中指出，黨內(nèi)法規(guī)屬于“軟法”之范疇，因其制定程序具有準(zhǔn)立法程序?qū)傩裕邆浞ǖ慕Y(jié)構(gòu)形式和構(gòu)成要件，并具有明確的調(diào)整對象和范圍，具有相應(yīng)的拘束力和強(qiáng)制力[7]。劉長秋認(rèn)為，黨規(guī)黨法的自身特征與軟法的特征相契合，黨規(guī)黨法是一種行為規(guī)則，黨規(guī)黨法不完全具備國家法的要素，軟法具備一種主要立足于自我約束基礎(chǔ)上的約束力，這與黨規(guī)黨法相契合[8]。廉睿指出，黨內(nèi)法規(guī)在中國的政治語境中構(gòu)成了本土化的軟法資源，具體表現(xiàn)在三個方面：其一，黨內(nèi)法規(guī)作為一項黨內(nèi)成文規(guī)范；其二，黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨的內(nèi)部規(guī)章制度，通常情況下僅能作用于黨務(wù)關(guān)系；其三，黨內(nèi)法規(guī)只能依靠組織強(qiáng)制和內(nèi)心強(qiáng)制的方式而獲得施行，而不依賴于國家暴力機(jī)關(guān)所營造出的國家強(qiáng)制力[9]?；谏鲜鰧W(xué)者的觀點(diǎn)，“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的規(guī)范依據(jù)主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，依據(jù)軟法與硬法之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)，黨內(nèi)法規(guī)具備軟法的特征。軟法與硬法的區(qū)分是以有無國家強(qiáng)制力保障實施為標(biāo)準(zhǔn)，硬法是依靠國家強(qiáng)制力保障實施的法規(guī)范，軟法則是不依賴于國家強(qiáng)制力保障實施的法規(guī)范。軟法通常能夠產(chǎn)生有別于國家強(qiáng)制力的局部約束功效和規(guī)范實效；黨內(nèi)法規(guī)的實施和效力不是訴諸于國家強(qiáng)制力，而是旨在以黨的內(nèi)部運(yùn)行體制機(jī)制和組織處理、紀(jì)律制裁為后盾。另一方面，依據(jù)軟法的類型和外延，黨內(nèi)法規(guī)是軟法的類型之一。盡管軟法的種類和外延尚存有爭論，但一般認(rèn)為，政治組織的自律規(guī)范和社會組織的自治規(guī)范均屬于軟法的類型。按照政治學(xué)的一般原理，中國共產(chǎn)黨既是凝聚共同利益和共同意志的社會組織，又是領(lǐng)導(dǎo)政治生活運(yùn)作的典型政治組織，那么，作為政黨內(nèi)部自我監(jiān)督、自我約束的黨內(nèi)法規(guī)無疑屬于軟法的主要類型之一。通過部分學(xué)者對“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”論點(diǎn)主要理據(jù)的闡釋，黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”在黨內(nèi)法規(guī)研究中已經(jīng)形成了重要學(xué)術(shù)影響。

二 黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”的局限性

不可否認(rèn)，軟法理論關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的論點(diǎn)，在一定程度上回應(yīng)了學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)法屬性的質(zhì)疑，但它最終不能說明黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和功能，無法科學(xué)表達(dá)黨內(nèi)法規(guī)的價值品性和現(xiàn)實邏輯，甚至可能引起法概念體系的邏輯紊亂。部分學(xué)者敏銳地洞察到這一問題，發(fā)表了一些富有針對性的評論。比如，有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與社會法、軟法概念雖有相似，但仍有根本性的區(qū)別；黨內(nèi)法規(guī)雖冠以“黨內(nèi)”這一限定語，但這不足以保證黨內(nèi)法規(guī)屬于“自律規(guī)范”或者“自治規(guī)范”，另外，部分黨內(nèi)法規(guī)的實施實際上是以國家強(qiáng)制力為后盾的；因此黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)像軟法一樣成為一個獨(dú)立的理論體系[10]。再比如，有學(xué)者指出，軟法理論忽視了黨內(nèi)法規(guī)制定的權(quán)限，黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的事項應(yīng)僅限于黨組織的工作、活動和黨員行為，軟法論者將黨的政策所發(fā)揮的法律作用不加區(qū)分地理解為黨內(nèi)法規(guī)也可發(fā)揮同樣作用[11]。又比如，有學(xué)者認(rèn)為，“軟法說”仍然未能深入解釋一些現(xiàn)象，特別是在憲法和多數(shù)法律并未明確對黨進(jìn)行授權(quán)的情況下，以黨可根據(jù)憲法和法律直接行使某些國家公權(quán)力來推論黨內(nèi)法規(guī)具有“國家法和硬法的因素”是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，難以解釋部分黨內(nèi)法規(guī)為何會成為國家機(jī)關(guān)及其公職人員的行為依據(jù)；同時，軟法說對黨內(nèi)法規(guī)的解釋實際上是在學(xué)界對法律概念原有認(rèn)識之外另起爐灶[12]。還比如，有學(xué)者更是對黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”提出疑問，從多個方面系統(tǒng)地闡釋了軟法理論在解釋黨內(nèi)法規(guī)的特殊性時存在的局限②。上述觀點(diǎn)從不同角度揭示了把黨內(nèi)法規(guī)定位為軟法可能存在的悖論與局限，這對于科學(xué)闡釋黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象，進(jìn)一步明晰黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和功用，完善中國法的基礎(chǔ)理論具有重要的價值。概括而言，“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”論點(diǎn)的局限性主要體現(xiàn)在如下幾個方面：黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”忽視了黨內(nèi)法規(guī)非國家法的前提；黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”忽視中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的特殊性；黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”偏離了黨內(nèi)法規(guī)的價值追求和目標(biāo)指向；黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”忽略了黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策的界限。

(一)黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”忽視了黨內(nèi)法規(guī)非國家法的前提

國家法是由國家制定或認(rèn)可的規(guī)范國家公權(quán)力主體和國家共同體成員行為，調(diào)整二者相互關(guān)系及公權(quán)力主體之間相互關(guān)系和國家共同體成員之間相互關(guān)系的法規(guī)范[13]44。國家法是國家公權(quán)力和國家意志的體現(xiàn)。軟法和硬法的劃分是以國家法為分析框架的，是否由國家強(qiáng)制力保證實施是它們劃分的基本標(biāo)準(zhǔn)和主要依據(jù)，運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實施的法規(guī)范是硬法，反之為軟法。軟法和硬法雖有著明顯的界分，但兩者以國家法為前提，同屬于國家法范疇。由國家機(jī)關(guān)制定并以國家強(qiáng)制力保障實施的硬法，毋庸置疑是國家法，國家法當(dāng)中的道德倡導(dǎo)性條款、政策促進(jìn)性條款等通常不具備“硬法”特征，它們是“軟法”的重要體現(xiàn)，與硬法一樣本屬國家法范疇。更多的軟法原本不屬于國家法范疇，像大量的社會規(guī)范并非國家法，但由于公共治理的需要，它們被納入國家法規(guī)范體系，就是在這樣的意義上它們被稱為“軟法”。換言之，軟法當(dāng)中大部分內(nèi)容具有國家立法機(jī)關(guān)制定的背景，即使在無此背景的那部分之中，更多的部分則是得到立法機(jī)關(guān)之外的國家機(jī)器和輿論機(jī)器的承認(rèn)和認(rèn)可[14]。

公共治理至少包括相互聯(lián)系的兩個方面：一是國家規(guī)制，二是社會自治。良好社會治理就是在國家必要法律規(guī)制保障下實現(xiàn)社會自治。社會組織的自治規(guī)范是軟法的主要表現(xiàn)形式之一，各種類型的社會組織秉持組織內(nèi)部自治優(yōu)先的原則，運(yùn)用社團(tuán)規(guī)章、高校章程、行業(yè)規(guī)章等規(guī)范實現(xiàn)社會組織內(nèi)部的自我治理。當(dāng)社會組織的自治面臨諸多困境，僅憑內(nèi)部自治無法維系組織內(nèi)部良性運(yùn)轉(zhuǎn)時，當(dāng)國家法的規(guī)制僅憑國家法無法產(chǎn)生良效時，國家公權(quán)與社會規(guī)范的互動就成為公共治理的重要機(jī)制和方式，國家公權(quán)機(jī)關(guān)單靠硬法難以調(diào)和社會組織內(nèi)部的矛盾和糾紛，于是在公共治理中吸收借鑒和綜合運(yùn)用部分組織內(nèi)部軟法規(guī)范，部分軟法規(guī)范以獲得國家機(jī)關(guān)認(rèn)可和承認(rèn)的形式在國家管理和治理社會組織的過程中發(fā)揮作用，起到了對國家法的補(bǔ)充作用，這部分軟法就被納入國家法范疇。以近年來備受關(guān)注的大學(xué)章程為例，大學(xué)結(jié)合自身實際制定的章程，已成為高校依法自主辦學(xué)的基本依據(jù)。其中，大學(xué)章程涉及的教職工考核評價、學(xué)生獎懲制度等學(xué)校內(nèi)部自治規(guī)范是對《教育法》《高等教育法》等國家法律的有效補(bǔ)充，教育行政部門在管理高校的過程中會不同程度地借鑒、采納、運(yùn)用。與一般社會組織規(guī)范不同，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨內(nèi)部管黨治黨的自治性規(guī)范。作為全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政、高度自治的政黨，國家不宜也不能介入中國共產(chǎn)黨的內(nèi)部治理，黨內(nèi)法規(guī)不能納入國家法范疇。把黨內(nèi)法規(guī)定性為軟法，顯然是忽略了黨內(nèi)法規(guī)非國家法的前提。

(二)黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”不合乎我國政黨政治運(yùn)行的現(xiàn)實邏輯

如前所述，“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的規(guī)范依據(jù)在于政治組織的自律規(guī)范和社會組織的自治規(guī)范是軟法，政黨是典型的政治組織和社會組織，那么政黨內(nèi)部的制度規(guī)范理應(yīng)歸為軟法的范疇。面向我國政黨政治運(yùn)作的基本規(guī)律與現(xiàn)實邏輯，中國共產(chǎn)黨既不同于一般的社會組織，又不同于西方的政黨組織，中國共產(chǎn)黨是一個極具特殊性的政黨——具備領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重屬性。在西方的政治體制中，兩個政黨或多個政黨之間往往是通過選舉贏得民眾的支持，進(jìn)而合法地執(zhí)掌國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)對整個國家和社會的管理。西方政黨政治的本質(zhì)在于維護(hù)資產(chǎn)階級小部分利益集團(tuán)的共同利益。中國共產(chǎn)黨以國家政權(quán)創(chuàng)建者的身份長期執(zhí)掌國家政權(quán)，通過良好的政治統(tǒng)治績效以及不斷加強(qiáng)自身執(zhí)政能力建設(shè)鞏固執(zhí)政地位。與此同時，中國共產(chǎn)黨又是領(lǐng)導(dǎo)黨，憲法總綱第一條明確規(guī)定了“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家”，中國共產(chǎn)黨作為工人階級的先鋒隊組織，肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)國家和人民的重任。中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨所提出的治國理政的路線、方針、政策，無不體現(xiàn)著中國人民的共同利益和共同價值追求，也因此吸引著人民群眾甚至其他黨派及其成員的支持和追隨。中國共產(chǎn)黨在社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的事務(wù)中從事引導(dǎo)、組織、帶領(lǐng)人民群眾和其他追隨者，是為實現(xiàn)黨所提出的價值觀念、路線、政策而共同奮斗的活動[15]。領(lǐng)導(dǎo)黨的地位是基于人民的自覺接受和信服，而非依靠暴力和強(qiáng)制。盡管中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨又是領(lǐng)導(dǎo)黨，卻不能以“領(lǐng)導(dǎo)者”的身份自居，而必須將自己定位為人民意志的表達(dá)者，這是中國共產(chǎn)黨與西方資產(chǎn)階級政黨的本質(zhì)區(qū)別?！爸袊伯a(chǎn)黨是工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊”的性質(zhì)，決定了黨除了代表工人階級和最廣大人民群眾的利益之外，沒有自己的特殊的利益。質(zhì)言之，“黨除了人民的利益之外，不能有自己的特殊利益，黨也必須以人民的意志為依歸，不能違反人民的意志而自行其是”[16]。國家法律是國家意志的表達(dá)，又是人民意志的根本反映，黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志的集中體現(xiàn)，又因中國共產(chǎn)黨長期領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的歷史現(xiàn)實以及中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)，共同決定了黨的意志與人民意志的一致性。因此，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)同生共源于人民的意志，都是人民意志和人民利益的載體。而一般的政治組織和社會組織制定的規(guī)章制度往往代表各自利益集團(tuán)或社會團(tuán)體的意志，這部分意志僅僅是少部分人意志的表達(dá)而非全體人民共同意志的體現(xiàn)。那么，將黨內(nèi)法規(guī)定位為軟法，實則忽視了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在價值。

在傳統(tǒng)的國家與社會二分的理論框架下，政黨是產(chǎn)生于社會當(dāng)中的組織團(tuán)體，政黨內(nèi)部的制度規(guī)范構(gòu)成了社會法的有機(jī)組成部分。軟法論者主張國家法中的任意性規(guī)范和全部的社會法規(guī)范不能依靠國家強(qiáng)制力保證實施，屬于軟法，因此，隸屬于社會法規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)理應(yīng)屬于軟法。需要指出的是，國家與社會二分的視角，在某種程度上忽略了在現(xiàn)代民主政治國家中國家與社會兩者之間存在廣大媒介領(lǐng)域的事實，而政黨正是屬于第三領(lǐng)域并在其間發(fā)揮著交互連接的作用[17]。中國共產(chǎn)黨不僅是連接國家與社會之間的橋梁和紐帶，更是整個國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨正是通過加強(qiáng)對國家和社會的管理、組織和協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)?；谖覈h政治運(yùn)作的現(xiàn)實實踐，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起“政黨—國家—社會”的三元權(quán)力架構(gòu)，與此相對應(yīng)，管黨治黨的黨內(nèi)法規(guī)、管理國家的國家法規(guī)范、規(guī)制社會的社會法規(guī)范同屬于法規(guī)范體系，它們各自致力于黨內(nèi)治理和法治、國家治理和法治、社會治理和法治建設(shè)。通常說來，社會治理離不開國家干預(yù)，而黨內(nèi)治理無需國家介入。正是基于對中國政黨政治現(xiàn)實邏輯的認(rèn)識，很難將黨內(nèi)法規(guī)嵌入國家法范疇(無論軟法抑或是硬法)。

(三)黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”偏離了黨內(nèi)法規(guī)的目標(biāo)定位與功能價值

隨著社會的急劇轉(zhuǎn)型和公眾價值訴求的多元化，傳統(tǒng)的國家管理模式已很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會政治發(fā)展的要求。國家管理模式的主導(dǎo)者政府必須積極尋求角色的轉(zhuǎn)變，一方面要轉(zhuǎn)變自身職能，適度放權(quán)于社會，由管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府；另一方面要以開放和包容的姿態(tài)接納多元治理主體共同參與社會治理，謀求多元共治，創(chuàng)新發(fā)展公共治理模式。“公共治理模式試圖還原公域之治的多元、鮮活和真實，將社會從對國家的迷信中解放出來，還原社會自治；將法律從國家主義的桎梏上解放出來，祛除法律的魅性”[18]38-39。在新興的公共治理模式中，僅憑國家法律并不足以維系良好的社會秩序，不同治理主體內(nèi)部的自律規(guī)范和自治規(guī)則成為公共治理過程中不可或缺的組成部分，市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體規(guī)章、組織規(guī)則等社會規(guī)范與國家法律相互作用、優(yōu)勢互補(bǔ)，為推動公共治理的規(guī)范化、制度化、程序化提供了法規(guī)范保障，也為推動法治社會建設(shè)提供了制度支撐。由于上述社會組織規(guī)范、自治規(guī)則等不具有國家強(qiáng)制力，它們主要是通過社會自身運(yùn)作維系社會秩序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)公共治理中一部分社會規(guī)范成為政府與社會共治依據(jù)時，這部分社會規(guī)范通常會被稱之為區(qū)別于“硬法”的“軟法”。質(zhì)言之，“軟法的出現(xiàn)主要是在于法規(guī)范的多樣化或者公共制度的多樣化，是滿足公共機(jī)構(gòu)與公眾兩種需求的共同選擇”[18]315。與一般社會自治規(guī)范不同，黨內(nèi)法規(guī)具有自身的價值功能和目標(biāo)指向，它對國家和社會生活產(chǎn)生影響，但通常不會成為國家直接運(yùn)用的規(guī)范。中國共產(chǎn)黨是一個高度自治的政黨，黨內(nèi)治理的民主化和法治化水平直接決定著黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平，乃至決定著國家前途和民族命運(yùn)。黨內(nèi)法規(guī)的核心要義在于通過形成一套完整的自我監(jiān)督、自我約束的規(guī)章制度，管理和指引各級黨組織和全體黨員的行為，防止黨內(nèi)權(quán)力恣意妄為，保障黨內(nèi)民主和黨員的權(quán)利。黨內(nèi)法規(guī)通過從嚴(yán)管黨治黨，深化黨內(nèi)法治建設(shè)，推動黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，進(jìn)而引領(lǐng)和帶動國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化。由此而言，黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”實際上偏離了黨內(nèi)法規(guī)的價值功能與目標(biāo)指向，難以實現(xiàn)理論上的邏輯自洽。

(四)黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”忽略了黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)的界限

黨的主張(黨的政策)與黨內(nèi)法規(guī)是一對既相互聯(lián)系又相對獨(dú)立的概念。黨的主張是指中國共產(chǎn)黨為了實現(xiàn)人民的意志和利益，以權(quán)威形式規(guī)定在一定的歷史時期內(nèi)所遵循的路線方針政策及其措施，黨的主張又可稱之為黨的政策[19]。黨的主張或黨的政策具有兩方面的鮮明特性：一方面，對國家政權(quán)機(jī)關(guān)而言，黨的主張和意見是建設(shè)性、導(dǎo)向性和號召性的；另一方面，黨的主張體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，對保障黨規(guī)和國法的實施以及協(xié)調(diào)黨規(guī)國法關(guān)系發(fā)揮重要作用[20]。黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨內(nèi)部監(jiān)督和規(guī)范黨員與黨組織活動的規(guī)章制度，是黨內(nèi)部進(jìn)行自我治理、自我監(jiān)督的重要媒介，是從嚴(yán)管黨治黨的制度依據(jù)，是實現(xiàn)黨內(nèi)治理民主化和法治化的制度依托。黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策關(guān)系密切，二者在階級本質(zhì)、指導(dǎo)思想、基本原則等方面保持一致，但在制定主體、規(guī)定內(nèi)容、穩(wěn)定程度、實施手段等方面有明顯差異[21]。黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策之于軟法有著不同的界定，黨內(nèi)法規(guī)不宜定位為軟法，而黨的政策從某種意義上可以視為軟法③。一部分承載著人民意志和利益要求的黨的政策可以通過法定的程序轉(zhuǎn)換為國家法律，依靠具有國家強(qiáng)制力的國家法律調(diào)整和規(guī)范國家和社會生活。當(dāng)然，“并不是所有的政策都需要轉(zhuǎn)化為法律，或者說，并不是所有的社會關(guān)系都需要法律調(diào)整，政策有獨(dú)立存在的價值和空間”[22]，還有一部分黨的政策可以直接以政策的形式服務(wù)于社會治理乃至國家治理的方方面面。從軟法孕育的背景和價值理念出發(fā)，后者可以歸為軟法的范疇。比如，黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》是典型的政黨性政策的表現(xiàn)形式，其中提出的創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展等發(fā)展理念，可以直接以政策的形式指引和推動著國家和社會的發(fā)展。簡言之，“政黨性政策具有公共性，它指向公域，旨在規(guī)范、調(diào)整黨內(nèi)與黨外的公共關(guān)系”[4]195。黨的政策所具備的外部性特征決定了它不同于黨內(nèi)法規(guī)，其通過國家以“軟法”形式實現(xiàn)對公共治理的作用，而規(guī)范黨組織與黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)不能成為國家實施的規(guī)范，當(dāng)然在理論上不宜定性為軟法。

三 黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)定位

黨內(nèi)法規(guī)的定位應(yīng)立基于中國特色社會主義法治體系，從完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)黨和國家治理現(xiàn)代化的角度，將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律視為并行不悖、相輔相成的中國法制度規(guī)范，二者合成黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化制度基礎(chǔ)。黨的十八大以來，“黨內(nèi)治理現(xiàn)代化—依規(guī)治黨—依法執(zhí)政—依法行政—依法治國—國家治理現(xiàn)代化”的治理體系日趨成熟，如何讓其中的法治邏輯促進(jìn)黨規(guī)國法有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一，是實現(xiàn)黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大課題。

(一)黨內(nèi)法規(guī)：黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的制度基石

治理現(xiàn)代化已經(jīng)成為一個全球性命題，無論全球治理、大黨治理、大國治理還是地方治理、基層社會治理，都有一個現(xiàn)代化的問題。黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總體目標(biāo)，黨和國家治理現(xiàn)代化成為新時代治國理政的目標(biāo)導(dǎo)向和行動路線。在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，無論是政府管理、公共治理、社會自治都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的執(zhí)政、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)需要黨內(nèi)治理現(xiàn)代化，沒有黨內(nèi)治理科學(xué)化、民主化、法治化，就不可能有國家和社會治理現(xiàn)代化。中國共產(chǎn)黨作為一個超大組織型政黨，是全面領(lǐng)導(dǎo)和長期執(zhí)政的政黨，同時又是一個超強(qiáng)制度型政黨，通過全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)管黨治黨，推進(jìn)科學(xué)民主依法執(zhí)政，實現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一，致力于黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?；谥袊温肪€和邏輯、法治方針和道路，實現(xiàn)黨的治理現(xiàn)代化必須成為優(yōu)先戰(zhàn)略。中國共產(chǎn)黨唯有率先推進(jìn)以自身現(xiàn)代化為旨?xì)w的改革和調(diào)適，推動黨內(nèi)治理的科學(xué)化、民主化、法治化，才有可能領(lǐng)導(dǎo)國家和社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程。黨內(nèi)治理現(xiàn)代化無疑是國家治理現(xiàn)代化的邏輯前提和關(guān)鍵所在，在一定意義上講，黨內(nèi)治理現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化是一個同構(gòu)的過程，通常所說的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實質(zhì)上就是“黨和國家”治理體系和治理能力現(xiàn)代化[23]。

黨內(nèi)治理現(xiàn)代化事實上是政黨內(nèi)部政治運(yùn)行機(jī)制和治理能力的自我優(yōu)化升級，是由黨內(nèi)傳統(tǒng)的治理模式向現(xiàn)代治理模式的轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)為黨內(nèi)政治生活的制度化、民主化和法治化。黨內(nèi)政治生活制度化，主要表現(xiàn)為黨內(nèi)政治生活運(yùn)行的制度約束和保障，強(qiáng)調(diào)黨的制度建設(shè)的重要意義，形成配套的制度規(guī)范，通過各種制度規(guī)范的剛性約束，規(guī)范黨內(nèi)政治生活運(yùn)行狀態(tài)，從而有效避免黨內(nèi)政治活動的任意和無序，為黨內(nèi)治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)；黨內(nèi)政治生活民主化，強(qiáng)調(diào)以黨內(nèi)民主集中制為根本組織原則和實現(xiàn)黨內(nèi)民主的根本制度規(guī)范，保障全體黨員以直接或間接方式參與、管理和決定黨內(nèi)事務(wù)，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的優(yōu)良特性；黨內(nèi)政治生活法治化，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)制度化安排，貫徹權(quán)責(zé)一致的原則，突出黨員在政治生活中的主體地位，保障知情權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等黨員民主權(quán)利，由此形成黨內(nèi)治理法治化的兩條主線，將黨內(nèi)權(quán)力和黨內(nèi)權(quán)利納入法治軌道，運(yùn)用法治思維和方式實現(xiàn)限制權(quán)力與保障權(quán)利之間的平衡[24]。概言之，黨內(nèi)政治生活制度化、民主化和法治化構(gòu)成黨內(nèi)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義、基本內(nèi)涵和實現(xiàn)形式。

制度—法治—治理—善治是黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的基本邏輯。黨內(nèi)治理現(xiàn)代化離不開以法治為核心的黨的制度建設(shè)的規(guī)范和促進(jìn)，主要體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)制度基礎(chǔ)上的黨內(nèi)法治對黨內(nèi)治理及其現(xiàn)代化的基礎(chǔ)保障作用。換言之，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度基石。遵循黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)階黨內(nèi)法治，黨內(nèi)法治推動黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實邏輯，黨內(nèi)法規(guī)是推動黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，黨內(nèi)治理現(xiàn)代化是黨內(nèi)法規(guī)的動態(tài)表達(dá)和目標(biāo)追求。黨內(nèi)法規(guī)之于黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的重要意義主要體現(xiàn)為三個方面。第一，黨內(nèi)法規(guī)提升黨的制度建設(shè)水平，有利于黨的制度體系的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。黨的制度建設(shè)是黨的建設(shè)的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是重中之重。黨的十八大期間，共制定修訂92部中央黨內(nèi)法規(guī)，包括2部準(zhǔn)則、14部條例，占195部現(xiàn)行有效中央黨內(nèi)法規(guī)的近50%，制定修訂黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量之多、質(zhì)量之高皆前所未有[25]。目前已初步形成以黨章為核心，以準(zhǔn)則、條例為主干，以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為分支的制度框架體系，為黨的系統(tǒng)建設(shè)、全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政和黨內(nèi)治理現(xiàn)代化奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。第二，黨內(nèi)法規(guī)促進(jìn)黨內(nèi)民主政治生活的開展，為黨內(nèi)民主建設(shè)提供制度規(guī)范依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)為黨內(nèi)民主集中制、黨員主體地位、黨員權(quán)利提供制度規(guī)范和保障。比如，2004年頒布實施的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，是在堅持民主集中制原則的基礎(chǔ)上制定而成，內(nèi)含黨員權(quán)利、保障措施、責(zé)任追究等內(nèi)容，進(jìn)一步明確了黨員享有的各項權(quán)利，規(guī)定了黨員權(quán)利保障的舉措，對侵犯黨員權(quán)利的行為明確了追究程序和方式。第三，黨內(nèi)法規(guī)奠定黨內(nèi)法治制度基礎(chǔ)，是黨內(nèi)法治建設(shè)的內(nèi)在基礎(chǔ)性依據(jù)。管黨治黨的法治化意味著黨內(nèi)治理向現(xiàn)代化邁進(jìn)，以黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)性依據(jù)，通過規(guī)范和約束黨組織與全體黨員的行為，防止黨內(nèi)權(quán)力恣意濫用，全面從嚴(yán)治黨，依規(guī)管黨治黨，遵循黨內(nèi)治理的一般規(guī)律和一般法治原理，實踐黨內(nèi)治理和黨內(nèi)法治的特殊邏輯，不斷推動黨內(nèi)治理法治化進(jìn)程。

通過黨內(nèi)法治推進(jìn)黨內(nèi)治理，走向黨內(nèi)善治，是推進(jìn)黨內(nèi)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的另一表述。黨的十九大報告指出，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！啊挤ā歉呒壭螒B(tài)法治的價值標(biāo)準(zhǔn)和理性追求，‘善治’是高級形態(tài)法治的運(yùn)作模式和實現(xiàn)方式，二者構(gòu)成了國家治理的一體兩面”[26]。正如良法善治是國家治理現(xiàn)代化的基本遵循，良規(guī)善治亦是黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的必然進(jìn)路。進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立規(guī)、民主立規(guī)、依法立規(guī)，以良規(guī)促成黨內(nèi)法治、保障黨內(nèi)善治，是黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的必由之路。

(二)黨內(nèi)法規(guī)：與國家法律并行的法規(guī)范

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，一方面將黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系一并納入中國特色社會主義法治體系，把黨內(nèi)法規(guī)的戰(zhàn)略定位提升到新的高度；另一方面強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，二者同為建設(shè)社會主義法治國家有力的制度支撐和法治保障。黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系作為中國特色社會主義法治體系的兩個分支，二者相互獨(dú)立而存在，擁有各自的作用板塊和領(lǐng)域。與此同時，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律互不替代、互不抵觸，協(xié)同致力于全面依法治國，共同推進(jìn)黨和國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

黨內(nèi)法規(guī)的定位既要立足于文本依據(jù)，又要契合中國特色社會主義法治實踐。一方面，黨內(nèi)法規(guī)不是國家法律的組成部分。有學(xué)者曾從應(yīng)然和實然兩個角度出發(fā)提出“黨規(guī)是法律”的觀點(diǎn)。從應(yīng)然角度講，黨規(guī)的法律性來自于憲法所確立的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和中國共產(chǎn)黨章程；從實然角度講，黨規(guī)具有強(qiáng)制約束力，因為中國共產(chǎn)黨掌握著暴力力量并以暴力做后盾[27]。亦有學(xué)者提出將黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)稱為“中共法規(guī)”，通過明確黨內(nèi)法規(guī)的法律階位和效力等級、確定黨內(nèi)法規(guī)所遵循的立法原則和立法權(quán)限的邊界、科學(xué)設(shè)計黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督審查機(jī)制三個環(huán)節(jié)，將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律體系[28]。很明顯，將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律混為一體，忽視了黨的十八屆四中全會《決定》明確將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系而非中國特色社會主義法律體系的意義，不僅無助于黨內(nèi)法規(guī)的準(zhǔn)確定位，還可能引起黨內(nèi)法規(guī)是否屬法的反復(fù)性爭論。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)不等同于政黨法。盡管黨內(nèi)法規(guī)與政黨法在價值理念、目標(biāo)指向等多個方面具有高度的相似性甚至一致性，比如二者都旨在防止政黨權(quán)力濫用，保障黨員權(quán)利，規(guī)范政黨運(yùn)作機(jī)制等等，但是二者在制定主體、作用對象、規(guī)范方式、效力范圍等方面有顯著區(qū)別。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的權(quán)力機(jī)關(guān)，而政黨法的制定主體則是國家立法機(jī)關(guān)；黨內(nèi)法規(guī)的作用對象僅限于中國共產(chǎn)黨各級黨組織和黨員，政黨法的作用對象則包括中國共產(chǎn)黨和各民主黨派。事實上，相較于制定一部政黨法，黨內(nèi)法規(guī)更適用于中國特色社會主義法治實踐。制定政黨法的本質(zhì)目的在于，“用法律來實施對政黨的政治控制與組織控制，約束政黨行為，防止政黨林立、無序競爭，防止政黨成為社會沖突的工具，維護(hù)既有政治秩序或達(dá)到預(yù)期政治秩序”[29]。不少國家的政黨法歸根結(jié)底還是用國家法律規(guī)制政黨行為，調(diào)和不同黨派之間的紛爭，保障政治秩序的穩(wěn)定與良性運(yùn)轉(zhuǎn)。中國的政黨規(guī)范對完善和發(fā)展中國特色社會主義政黨政治具有重要意義，但政黨法無法替代黨內(nèi)法規(guī)。作為與國家法律并行的黨內(nèi)法規(guī)，是政黨通過內(nèi)部制度規(guī)范管黨治黨，促進(jìn)和保障政黨自主、自律、自洽與自治屬性的制度規(guī)范體系。

依循“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度，法度必循法治”的現(xiàn)實邏輯，遵循“堅持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”的基本原則，全面從嚴(yán)治黨與依規(guī)管黨治黨相結(jié)合成為治國理政和依法治國的關(guān)鍵所在。全面從嚴(yán)治黨不僅要依據(jù)國家法律進(jìn)行外部管控，更要依靠黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)黨內(nèi)自我規(guī)制。這就需要以嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范為基礎(chǔ)實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨內(nèi)部治理的規(guī)則之治，尤其需要將法治一般原理和價值理念融入黨內(nèi)法規(guī)制度，著力構(gòu)建黨內(nèi)法治的進(jìn)階形態(tài)，推動黨內(nèi)治理制度化、法治化、程序化。當(dāng)然，法治中國宏偉目標(biāo)的實現(xiàn)，既要逐步提高依規(guī)治黨的法治化水平，實現(xiàn)政黨的法治轉(zhuǎn)型，又要不斷提高依規(guī)治黨與依法治國的系統(tǒng)兼容性和機(jī)制協(xié)調(diào)性[30]。推進(jìn)黨規(guī)國法進(jìn)入不僅并行不悖而且相輔相成的境界，推動依規(guī)治黨與依法治國有機(jī)統(tǒng)一，實現(xiàn)黨內(nèi)法治與國家法治之間的內(nèi)在聯(lián)動，是實現(xiàn)黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求。

四 結(jié)語

全球治理現(xiàn)代化是大勢所趨，黨內(nèi)治理現(xiàn)代化和國家治理現(xiàn)代化亦是如此。一個擁有近9000萬黨員、設(shè)有460萬各級各類組織的大黨，一個全面領(lǐng)導(dǎo)和長期執(zhí)政的政黨，一個把握國家前途和民族命運(yùn)的政黨，唯有實現(xiàn)自身治理的科學(xué)化、民主化、法治化，才能對國家治理現(xiàn)代化乃至全球治理現(xiàn)代化產(chǎn)生引領(lǐng)和示范作用。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的制度規(guī)范，是深化依規(guī)治黨、推進(jìn)依法執(zhí)政和推動黨和國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的制度保障。對于黨內(nèi)法規(guī)的定位，應(yīng)當(dāng)堅持合理性—改革、創(chuàng)新性—發(fā)展、規(guī)范性—穩(wěn)定的有機(jī)統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)的適用必然有一定的范圍和界限，既不能與國家法律隔斷聯(lián)系，也不能將黨規(guī)國法混同，將黨內(nèi)法規(guī)不加區(qū)分地適用于一切國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民。毫無疑問，黨內(nèi)法規(guī)是一個極具中國特色話語體系的基礎(chǔ)概念，作為歷史和現(xiàn)實客觀存在的制度現(xiàn)象，無法全然運(yùn)用西方政黨和法治理論詮釋其性質(zhì)和功能。只有全面把握黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展過程，科學(xué)闡釋黨內(nèi)法規(guī)制度演進(jìn)邏輯和發(fā)展規(guī)律，準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)之于黨和國家治理現(xiàn)代化的價值，才能給予黨內(nèi)法規(guī)以合理定位，才能使其有效釋放推動黨和國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的不可或缺的制度能量。

注釋：

①王振民認(rèn)為，“法”是一個更為廣泛的概念，除了國家制定的“法律”之外，還有很多其他的“法”規(guī)范(參見：王振民《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題》，載《中國高校社會科學(xué)》2013年第5期)；強(qiáng)世功認(rèn)為，從“實效憲法”的角度看，黨章作為規(guī)范性憲章，就其內(nèi)容和發(fā)揮的政治作用而言，必須被理解為中國不成文憲法的有機(jī)組成部分(參見：強(qiáng)世功《中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角》，載《開放時代》2009年第12期)；屠凱認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)具有法律與政策的二重屬性(參見：屠凱《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性:法律與政策》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報》2015年第5期)；歐愛民認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)具有雙重特性，既“姓黨”也“姓法”(參見：歐愛民《黨內(nèi)法規(guī)的雙重特性》，載《湖湘論壇》2018年第3期)。

②武小川從五個方面論及黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”的局限性：第一，軟法理論并不涉及特定社會規(guī)范的名稱問題，黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法，并不意味著軟法可以解釋其概念的合理性；第二，高度抽象的軟法理論無法解釋黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于其他社會規(guī)范的特性；第三，軟法理論與黨內(nèi)法規(guī)在理念上并不一致；第四，軟法和黨內(nèi)法規(guī)在形式特征上有顯著差異；第五，軟法理論不能及時回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)被納入法治體系的時代內(nèi)涵(參見：武小川《“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論——兼論“黨內(nèi)法規(guī)”軟法論的應(yīng)用局限》，載《中共中央黨校學(xué)報》2016年第6期)。

③學(xué)界對黨的政策是否屬于軟法尚未達(dá)成一致看法，羅豪才教授認(rèn)為黨的政策性規(guī)范屬于軟法。依據(jù)規(guī)制形成主體的分類，把軟法分為國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范、國家機(jī)關(guān)與社會公眾共同制定的規(guī)范、社會團(tuán)體自主制定的規(guī)范、黨制定的政策性規(guī)范等。姜明安教授則認(rèn)為軟法外延的范圍不宜過于寬泛，社會規(guī)則、政策、道德、理念等不可歸入軟法范疇。本文主張部分黨的政策可歸為軟法。參見：羅豪才等《軟法與公共治理》，北京大學(xué)出版社2006年版，第9頁；姜明安《軟法的興起與軟法之治》，載《中國法學(xué)》2006年第2期。