摘 要：高速公路屬于公物，高速公路所有者或管理者與使用者之間的關(guān)系屬于公物利用法律關(guān)系。因此，應(yīng)在公物法視野下界定高速公路通行費(fèi)，突出體現(xiàn)高速公路的公共屬性。在對(duì)高速公路通行費(fèi)進(jìn)行法律規(guī)制時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)公物立法工作，將高速公路納入公物法的調(diào)整范疇，積極構(gòu)建政府、高速公路管理者和經(jīng)營(yíng)者、高速公路使用者之間良好的互動(dòng)機(jī)制，確保高速公路通行費(fèi)的合理性。同時(shí)，還應(yīng)建立高速公路通行費(fèi)爭(zhēng)議的公法救濟(jì)機(jī)制，保障高速公路使用者的基本權(quán)益。

關(guān) 鍵 詞：公物；高速公路；高速公路通行費(fèi)

中圖分類號(hào)：F542 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2019）01-0117-07

收稿日期：2018-10-15

作者簡(jiǎn)介：張福剛（1979—），男，河南固始人，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)基本理論、行政法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“河南省地方債務(wù)憲法規(guī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2018BFX001。

當(dāng)前，我國(guó)已基本形成了一套較為完備的規(guī)范公路收費(fèi)行為的法律規(guī)范體系。針對(duì)高速公路通行費(fèi)的收繳問(wèn)題，無(wú)論是中央立法還是地方立法抑或部門立法，都設(shè)立了嚴(yán)格的、多元化的規(guī)制措施。但是，高速公路通行費(fèi)的收繳矛盾并沒(méi)有因立法的不斷完善而得到有效緩解，相反，在新近高速公路使用過(guò)程中，因高速公路通行費(fèi)收繳問(wèn)題所產(chǎn)生的爭(zhēng)議較之以前呈現(xiàn)遞增之勢(shì)，轟動(dòng)一時(shí)的“天價(jià)過(guò)路費(fèi)案”便是這一問(wèn)題的注腳。高速公路通行費(fèi)收繳矛盾的背后，不僅僅是現(xiàn)有的立法在執(zhí)法層面是否得到有效貫徹的問(wèn)題，更深層次的則是這些規(guī)制高速公路通行費(fèi)的法律規(guī)范對(duì)通行費(fèi)的定位是否準(zhǔn)確的問(wèn)題。立法對(duì)高速公路通行費(fèi)能否進(jìn)行準(zhǔn)確定性，關(guān)系著有效化解當(dāng)前高速公路通行費(fèi)收繳矛盾以及徹底解決偷逃高速公路通行費(fèi)違法行為等問(wèn)題。

一、高速公路的公物性質(zhì)

（一）法律規(guī)范中的高速公路

高速公路的法律地位比較特殊，一方面，高速公路與其他民法規(guī)范中的物一樣，基于對(duì)其使用、管理等行為產(chǎn)生普通的民事權(quán)利或義務(wù)。如《國(guó)家賠償法（草案）》中關(guān)于橋梁、道路等國(guó)有公共設(shè)施，因設(shè)施、管理欠缺發(fā)生的賠償問(wèn)題可適用《民法通則》等請(qǐng)求民事賠償?shù)囊?guī)定即屬此類。另外，在行政法理論中，行政機(jī)關(guān)非基于行政權(quán)能之行使，而為平等主體間之行為，依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任，在此法律關(guān)系中，高速公路的所有者或管理者與其他企業(yè)、機(jī)關(guān)、社團(tuán)法人的法律地位并無(wú)二致；另一方面，使用者利用高速公路時(shí)，其與高速公路的所有者、管理者等之間的關(guān)系既有民事法律關(guān)系，還存在民事法律關(guān)系以外的其他關(guān)系。如《公路法》第50條關(guān)于超限車輛須經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府交通行政主管部門的批準(zhǔn)方可在公路、公路橋梁上行使的規(guī)定，足見(jiàn)高速公路的所有者、管理者等與利用者之間的關(guān)系顯然不是一般的民事關(guān)系。在高速公路利用過(guò)程中，由于高速公路的特殊性決定了特定的高速公路利用關(guān)系具有明顯的行政法律關(guān)系特征。

在我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范體系中，高速公路應(yīng)屬于我國(guó)立法術(shù)語(yǔ)中的公共財(cái)產(chǎn)，尤其是在公路投資體制改革以前，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)這一判斷基本一致。這種定位是依據(jù)《憲法》和《土地管理法》進(jìn)行判斷的，在我國(guó)國(guó)有土地和集體土地二元土地所有制結(jié)構(gòu)下，高速公路的修建需要建立在高速公路所在土地權(quán)屬國(guó)有的基礎(chǔ)上，加之我國(guó)絕大多數(shù)高速公路是由地方政府融資興建的，因此，在所有權(quán)歸屬上，高速公路的國(guó)有財(cái)產(chǎn)屬性是毋庸置疑的。雖然隨著公路收費(fèi)制度和特許經(jīng)營(yíng)制度的建立，包括政府還貸公路以及國(guó)內(nèi)外社會(huì)資本通過(guò)BOT、TOT等方式參與經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)的出現(xiàn)，使得原有高速公路產(chǎn)權(quán)歸屬一度受到質(zhì)疑，①但是，相繼出臺(tái)的《民法通則》《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》均秉持了憲法對(duì)作為公路之一種的高速公路及其產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行界定的基本精神，將高速公路作為公共財(cái)產(chǎn)納入法律的調(diào)整范圍。

（二）高速公路性質(zhì)的理論分析

從某種意義上說(shuō)，為了實(shí)現(xiàn)行政目的，公共財(cái)產(chǎn)與域外公法理論及實(shí)務(wù)領(lǐng)域中的公物大致相當(dāng)。自法國(guó)18世紀(jì)創(chuàng)設(shè)現(xiàn)代公物制度以來(lái)，公物以及公物利用的問(wèn)題開(kāi)始進(jìn)入國(guó)內(nèi)外研究者的視野，尤其是隨著現(xiàn)代行政法學(xué)的興起，給付行政理論研究不斷深入，以承載服務(wù)行政理念為核心價(jià)值的公物理論得到不斷地完善?，F(xiàn)代意義的公物制度最早可以溯及到羅馬法關(guān)于公共物與私有物的劃分理論，羅馬法從所有權(quán)的角度對(duì)公物利用進(jìn)行了較為精準(zhǔn)的界定。在羅馬法看來(lái)，公物為不屬于任何人所有的無(wú)主物，任何人不得取得其所有權(quán)，但每個(gè)人有利用公物的權(quán)利，這種利用不具有排他性，更無(wú)權(quán)處分任何一部分公物，甚至國(guó)家也僅僅是公物的管理者、維護(hù)利用秩序者而不是所有者。羅馬法的公共物與私有物劃分理論深深地影響了法國(guó)的公產(chǎn)制度，甚至直接成為法國(guó)行政法公產(chǎn)理論的基礎(chǔ)。出于對(duì)王權(quán)管理公產(chǎn)的不信任，以普魯東、狄驥為代表的20世紀(jì)以前的法國(guó)理論界對(duì)于公產(chǎn)所有權(quán)均持否認(rèn)態(tài)度。隨著法國(guó)王權(quán)統(tǒng)治以及傳統(tǒng)法實(shí)證主義的式微，以?shī)W里烏為代表的行政所有權(quán)公產(chǎn)理論在法國(guó)理論界開(kāi)始為大多數(shù)學(xué)者接受并影響著法國(guó)的實(shí)踐。法國(guó)最高行政法院在1909年的一個(gè)判決中承認(rèn)了巴黎市對(duì)其公共道路的所有權(quán)。1957年《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法典》規(guī)定：“國(guó)有財(cái)產(chǎn)中，由于本身性質(zhì)或由于政府指定用途而不能作為享有私所有權(quán)的屬于公產(chǎn)。其他的財(cái)產(chǎn)屬于私產(chǎn)?！边@種立法安排在2004年的相關(guān)法令中得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。法國(guó)的公產(chǎn)在某種意義上類似于德國(guó)的公物（或公法設(shè)施）。按照德國(guó)行政法學(xué)之父奧托·邁耶對(duì)公法設(shè)施的權(quán)威定義，公法設(shè)施主要是一種客觀上與人員類似的物質(zhì)手段，為公共行政主體所掌握并用于特定的公共目的。設(shè)立公法設(shè)施的主要目的是以使用關(guān)系的形式、為公民和除公共行政之外的其他法律主體提供特定的服務(wù)。[1]對(duì)比德法關(guān)于公物的不同概念，一般認(rèn)為行政法意義上的公物主要指行政機(jī)關(guān)為履行行政任務(wù)所提供的直接供一般人民通常利用或特別利用之公共用財(cái)產(chǎn)。[2]據(jù)此，公物需具備以下幾個(gè)特征：第一，公法設(shè)施由行政工作人員和物質(zhì)手段（大樓、設(shè)施、技術(shù)設(shè)備）共同組成的獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)。第二，公法設(shè)施應(yīng)當(dāng)執(zhí)行特定的行政任務(wù)，特別是給付行政。第三，公法設(shè)施通常具有使用人，即通過(guò)反復(fù)或者持續(xù)進(jìn)行的適用關(guān)系而接受設(shè)施所提供的服務(wù)的人。第四，公法設(shè)施必須直接供公眾使用，其所有或管理機(jī)關(guān)不得將其私有化，即公物的融通性受到限制。第五，債務(wù)人管理的公物，如果因?yàn)橥菩泄珓?wù)所必須或其轉(zhuǎn)移違反公共利益的，債權(quán)人不得為強(qiáng)制執(zhí)行。

高速公路作為公路的一種，完全符合公物的要件：第一，高速公路開(kāi)通的目的是為了滿足社會(huì)公眾的出行便利。第二，高速公路無(wú)論是由地方政府投資設(shè)立的高速公路公司提供，還是由私經(jīng)濟(jì)主體提供，都必須納入公路行政主管部門的統(tǒng)一管理和支配，通行費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)也由有關(guān)行政機(jī)關(guān)審批。第三，《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的絕大多數(shù)規(guī)定都屬于高權(quán)性公法法律規(guī)范。比如跨區(qū)作業(yè)的聯(lián)合收割機(jī)、運(yùn)輸聯(lián)合收割機(jī)等免交車輛通行費(fèi)的規(guī)定即屬于公法規(guī)范。另外，在公物所要求的“命名”（公用的意思表示）這一形式要件上，《公路法》及《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》也對(duì)收費(fèi)高速公路項(xiàng)目的審批、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)等方面做了規(guī)定。

總之，無(wú)論高速公路的所有權(quán)歸屬于地方政府或地方政府設(shè)立的高速公路公司，還是歸屬于混合所有制企業(yè)或私有企業(yè)，以及高速公路是否收取通行費(fèi)，它們?cè)诠▽W(xué)上都屬于公物，都應(yīng)受公法的制約，都應(yīng)按照公物法的基本原理、基本原則和基本制度進(jìn)行規(guī)范和治理。

二、公物利用與高速公路通行收費(fèi)

（一）公物利用中的法律關(guān)系

在公物利用中，公物利用法律關(guān)系主體由公物所有人、公物管理人、公物養(yǎng)護(hù)人和公物利用人四方當(dāng)事人組成。一般而言，公物所有人、公物管理人和公物養(yǎng)護(hù)人往往并不總是一致的，但三者以行政主體的身份出現(xiàn)在公物利用法律關(guān)系中成為常態(tài)。在公物利用過(guò)程中，行政主體扮演著不可或缺的角色，一方面，行政主體具有公物管理權(quán)，負(fù)責(zé)公物的維護(hù)、管理和運(yùn)行；另一方面，行政主體具有公物警察權(quán)，即在利用人違反法律、法規(guī)的規(guī)定或公物利用規(guī)則時(shí)，或者其利用行為影響了其他利用人的正當(dāng)利用時(shí)，行政主體作為公物秩序的維護(hù)者有權(quán)對(duì)違法行為人進(jìn)行處罰，從而與利用人之間產(chǎn)生行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在德國(guó)、法國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，由于秉持大陸法系關(guān)于公私法劃分的一貫做法，將公物利用法律關(guān)系納入公法范疇并受公法規(guī)則的調(diào)整成為通說(shuō)。[3]除此之外，在公物利用過(guò)程中還有可能出現(xiàn)行政主體以平等主體的身份與利用者建立私法關(guān)系。公物提供者一旦選擇采取契約等私法方式完成行政任務(wù)時(shí)，則公物提供者在公物利用法律關(guān)系中的權(quán)利、義務(wù)、地位將在一定程度上受到私法規(guī)范的制約。在公法私法化的總體趨勢(shì)下，按照現(xiàn)代司法為最終解決途徑的基本理念，有限承認(rèn)公物利用糾紛的司法保護(hù)又是公物法發(fā)展和完善的必然趨勢(shì)。

雖然行政機(jī)關(guān)的上述選擇權(quán)有利于提高行政效率，有利于有效完成行政任務(wù)和管理目標(biāo)，但因在選擇過(guò)程中自由裁量權(quán)存在濫用的可能性，行政機(jī)關(guān)借用選擇權(quán)規(guī)避責(zé)任，侵害利用人權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)在所難免。因此，從有效控制行政權(quán)力，保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的角度看，公物利用法律關(guān)系應(yīng)該嚴(yán)格放在公法的框架下進(jìn)行設(shè)計(jì)。我國(guó)高速公路通行費(fèi)的征收行為完全符合公法關(guān)系的構(gòu)成要件。首先，高速公路經(jīng)營(yíng)管理者向通行者收取通行費(fèi)的行為是基于法律授權(quán)的行為。我國(guó)高速公路經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)大都是經(jīng)過(guò)法律授權(quán)的管理機(jī)關(guān)，其行使的部分行政職權(quán)來(lái)源于交通部門的委托，其與利用者之間的關(guān)系也是行政法律關(guān)系，《公路法》第8條第4款和第57條為此提供了直接的法律依據(jù)。其次，高速公路經(jīng)營(yíng)管理主體收取的通行費(fèi)也不屬于民法意義上的高速公路服務(wù)的對(duì)價(jià)。高速公路通行費(fèi)是由履行公共服務(wù)職能的特定社會(huì)組織——公法人或私公益法人，依據(jù)法律、法規(guī)及行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，向高速公路通行者收取的特定計(jì)量公共服務(wù)的受益費(fèi)。[4]在此意義上，高速公路通行費(fèi)的收繳關(guān)系仍然屬于行政法律關(guān)系的范疇。

（二）高速公路通行收費(fèi)

既然高速公路通行應(yīng)納入公物利用的理論分析框架，則隨之對(duì)應(yīng)的即是公物利用不收費(fèi)原則在高速公路通行法律關(guān)系中是否適用的問(wèn)題。德國(guó)公法學(xué)認(rèn)為，由于公物是以增進(jìn)公共福祉為宗旨，國(guó)家提供公物絕不能出于商業(yè)目的，因此國(guó)家理應(yīng)堅(jiān)持無(wú)償利用原則，即不收費(fèi)原則。[5]《日本地方自治法》針對(duì)公共設(shè)施的利用承繼了德國(guó)公物利用不收費(fèi)原則，該法第244條規(guī)定：“普通公共地方團(tuán)體只要沒(méi)有正當(dāng)?shù)睦碛?，不得拒絕居民利用公共設(shè)施。普通公共地方團(tuán)體就居民利用公共設(shè)施一事不得采取不當(dāng)?shù)钠缫曅源胧！痹缙诘睦碚撗芯恳舱J(rèn)為高速公路是履行公共服務(wù)職能的公物。既然是公物，就應(yīng)當(dāng)充分考量和滿足公民的各種權(quán)利，始終以服務(wù)公共利益為根本原則，貫徹成本最小化原則，并自覺(jué)地接受社會(huì)和地方人民群眾的監(jiān)督。因此，不能依據(jù)純粹私法上消費(fèi)者與商品或服務(wù)提供者之間的關(guān)系來(lái)評(píng)價(jià)和界定高速公路的受益人與高速公路所有人或管理人，進(jìn)而確認(rèn)不收費(fèi)原則在高速公路利用關(guān)系中的適用。

事實(shí)上，在當(dāng)前各國(guó)高速公路管理實(shí)踐中，不收費(fèi)原則的適用范圍越來(lái)越窄，對(duì)高速公路的通行車輛適度征收一定數(shù)量的通行費(fèi)已成為世界多數(shù)國(guó)家高速公路管理的常態(tài)。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的使用限制所給出的理由那樣，由于部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品的實(shí)際消費(fèi)過(guò)程具有強(qiáng)烈的私人產(chǎn)品性質(zhì)，所以，如果政府只是免費(fèi)提供或者只是象征性地收費(fèi)，人們就可能過(guò)度消費(fèi)該產(chǎn)品，而政府對(duì)多供給一些人消費(fèi)所花費(fèi)的邊際成本就會(huì)很大，從而造成擁擠性的加劇。就高速公路利用而言，高速公路利用具有非競(jìng)爭(zhēng)性，在適應(yīng)通行量的范圍內(nèi)，高速公路利用還具有非排他性。但是，一旦高速公路通行車輛超過(guò)了其應(yīng)通行量，則任何車輛的行使都對(duì)其他車輛造成影響，造成使用者擁擠成本的增加。據(jù)此，適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)不僅可以平衡使用者和未使用者之間的利用關(guān)系，彌補(bǔ)其給公共利益帶來(lái)的損失，同時(shí)也符合有效配置公共資源的原則，并避免因有利于特定人而造成市場(chǎng)主體之間的不平等。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法將這種收費(fèi)放在對(duì)公物使用者課以負(fù)擔(dān)中予以考慮，如繳納使用費(fèi)、除害設(shè)施或損失補(bǔ)償義務(wù)、修筑負(fù)擔(dān)等。[6]另外，汽車使用量的不斷增加必然帶來(lái)高速公路管理和維護(hù)成本的上升，加之政府與社會(huì)資本合作（PPP）建設(shè)、運(yùn)營(yíng)高速公路并由此牽涉的高速公路建設(shè)的投融資主體社會(huì)化、私人化等原因，也使得高速公路通行收費(fèi)成為當(dāng)前世界各國(guó)高速公路利用的常態(tài)。我國(guó)20世紀(jì)80年代公路管理體制改革以后，高速公路投資手段不斷豐富，銀行貸款、發(fā)行股票和債券、利用外資以及轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)等融資手段的出現(xiàn)，決定了傳統(tǒng)的政府單一的投資體制的結(jié)束。我國(guó)的高速公路也因此劃分為兩大類型，即以高管局、公路局等為投資主體的還貸型收費(fèi)高速公路和以國(guó)有企業(yè)、一般民營(yíng)公司、外商投資公司投資的經(jīng)營(yíng)型收費(fèi)高速公路。高速公路投資主體基于還貸的壓力抑或盈利的考慮，會(huì)向高速公路的利用者收取一定的通行費(fèi)。相繼出臺(tái)的一系列高速公路管理法律、法規(guī)也對(duì)高速公路通行費(fèi)的收取依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、年限等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，如《公路法》第58條、第59條等。

三、高速公路通行收費(fèi)的法治化

（一）高速公路收費(fèi)存在的問(wèn)題

⒈經(jīng)營(yíng)與管理主體不清，權(quán)責(zé)不明。部分高速公路的經(jīng)營(yíng)管理主體角色定位不清，有些政府公路主管部門既承擔(dān)著政府的管理職能，又承擔(dān)著本該由事業(yè)單位或企業(yè)承擔(dān)的某些職能，尤其是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能。加之高速公路管理缺乏服務(wù)意識(shí)和監(jiān)督機(jī)制，片面強(qiáng)調(diào)高速公路的壟斷性和國(guó)有性，要求公眾支持公路建設(shè)、遵守道路規(guī)則、維護(hù)公路權(quán)益，卻忽視公眾利益和自身的服務(wù)責(zé)任，導(dǎo)致公眾要求的高質(zhì)量的高速公路服務(wù)品質(zhì)無(wú)法滿足，甚至高速公路使用人被亂收費(fèi)或收費(fèi)后無(wú)法體驗(yàn)高速公路的快捷、舒適、高效的服務(wù)等現(xiàn)象往往很難找到相應(yīng)的責(zé)任主體。

⒉收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一且缺乏公眾參與。高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多由地方政府批準(zhǔn)，由于沒(méi)有統(tǒng)一的定價(jià)方法和統(tǒng)一的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定帶有很大的隨意性。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，不僅使收費(fèi)高速公路經(jīng)常受到輿論譴責(zé)，而且相應(yīng)提高了公路運(yùn)輸成本，影響了公路運(yùn)輸?shù)母?jìng)爭(zhēng)力。另外，從行政決策民主與科學(xué)的角度，多數(shù)地方政府確定高速公路通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)很少引入公眾參與機(jī)制，這也降低了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的客觀性與合理性。

⒊收費(fèi)權(quán)配置不合理。我國(guó)高速公路立法對(duì)高速公路通行費(fèi)的收取進(jìn)行了規(guī)定，如《公路法》第58條、第59條均成為我國(guó)高速公路收費(fèi)最直接的法律依據(jù)。但是，對(duì)于這種直接影響公路利用人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的立法行為，根據(jù)法律保留原則，對(duì)收費(fèi)權(quán)的具體設(shè)立應(yīng)嚴(yán)格由最高立法機(jī)關(guān)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)行使。但遺憾的是，《公路法》在作出上述安排后，在第68條又規(guī)定：“收費(fèi)公路的具體管理辦法，由國(guó)務(wù)院依照本法制定。”實(shí)際上是將收費(fèi)權(quán)的立法控制問(wèn)題授權(quán)給了國(guó)務(wù)院。這種立法安排在制度設(shè)立之初即為收費(fèi)權(quán)的具體實(shí)施埋下了隱患。

⒋減免高速公路通行費(fèi)的規(guī)定存在問(wèn)題。根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，在國(guó)家規(guī)定的綠色通道上運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛，可以適當(dāng)降低車輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者免交車輛通行費(fèi)。根據(jù)該規(guī)定，2015年全年，成都市共減免車輛75萬(wàn)余輛，減免車輛通行費(fèi)3645萬(wàn)余元。①遼寧省從2005年至2011年累計(jì)減免的車輛通行費(fèi)則高達(dá)15.43億元。問(wèn)題是這些減免出來(lái)的通行費(fèi)如何分擔(dān)？由政府進(jìn)行補(bǔ)償，顯然缺乏上位法依據(jù)。在此情形下，經(jīng)營(yíng)者或管理者必將通過(guò)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或延長(zhǎng)收費(fèi)期限將減免出來(lái)的通行費(fèi)分解由其他利用者承擔(dān)以收回投資，這勢(shì)必加重了其它公路利用者的負(fù)擔(dān)，也顯失公平。

（二） 高速公路通行費(fèi)收費(fèi)行為的法律規(guī)制

⒈引入“規(guī)費(fèi)”的概念，突出高速公路的公物屬性?！爸挥忻鞔_其行政性收費(fèi)的性質(zhì)，才能將舊有分散于各條高速公路經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)的分散收費(fèi)歸于政府統(tǒng)一收費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)基于管養(yǎng)需要長(zhǎng)期收費(fèi)之目的?！盵7]由于通行費(fèi)收費(fèi)主體多為事業(yè)單位，實(shí)踐中容易造成高速公路利用法律關(guān)系屬性的誤判。將“規(guī)費(fèi)”作為法律術(shù)語(yǔ)，比行政事業(yè)性收費(fèi)更易于界分收費(fèi)行為的法律屬性，有助于主體法律地位的定性。況且，在我國(guó)規(guī)范性文件中已經(jīng)大量引入“規(guī)費(fèi)”的概念，為“規(guī)費(fèi)”成為法律術(shù)語(yǔ)提供了立法先例。①

⒉加強(qiáng)公物立法工作，將高速公路納入公物法的調(diào)整范疇。針對(duì)高速公路管理問(wèn)題，我國(guó)雖然制定了關(guān)于高速公路管理及通行費(fèi)收取的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，但是，現(xiàn)行的立法并沒(méi)有站在公物法的角度對(duì)高速公路的設(shè)置、管理、利用、收費(fèi)等進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)制，“不僅在很大程度上削弱了公物在人權(quán)保障方面的作用，也使公物管理權(quán)成為我國(guó)公民人權(quán)面臨的一種新威脅?！盵8]因此，我國(guó)應(yīng)借鑒大陸法系國(guó)家的公物管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)公物立法工作，對(duì)高速公路的公物性進(jìn)行立法確認(rèn)，在基本理念上強(qiáng)化高速公路的公法規(guī)制意識(shí)，明確高速公路屬于公共服務(wù)性質(zhì)的公物，以防止因基本屬性界定不清導(dǎo)致高速公路管理制度的異化。

⒊強(qiáng)化高速公路的公共性，確保社會(huì)義務(wù)的履行。高速公路具有消費(fèi)的公平性和必需性等特質(zhì)，高速公路通行費(fèi)的高低直接影響高速公路利用人的切身利益和基本權(quán)益。長(zhǎng)期以來(lái)，政府通過(guò)指令性的價(jià)格控制手段來(lái)維持高速公路的低價(jià)運(yùn)營(yíng)。高速公路引入民營(yíng)資本，多元的投資主體必定要以一定的投資回報(bào)為前提，這樣高速公路必將面臨履行社會(huì)義務(wù)和實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化的矛盾。對(duì)此，高速公路管理人就應(yīng)增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，充分考量和滿足公民的基本權(quán)利，始終以服務(wù)公共利益為根本，貫徹成本最小化原則，并自覺(jué)地接受社會(huì)的監(jiān)督。另外，在立法上賦予高速公路管理人公法人地位與性質(zhì)，特別是管理使用過(guò)程中高速公路管理人本身承擔(dān)的法律義務(wù)及享有的權(quán)力，盡可能減少或限制高速公路管理人自行創(chuàng)設(shè)規(guī)則、自行決定使用者地位的權(quán)利。

⒋積極構(gòu)建政府、高速公路管理者和經(jīng)營(yíng)者、高速公路使用者之間良好的互動(dòng)機(jī)制，確保高速公路通行費(fèi)的合理性?；诟咚俟吩趯?shí)際使用過(guò)程中具有強(qiáng)烈的私人產(chǎn)品性質(zhì)，如果政府收費(fèi)過(guò)低，就會(huì)導(dǎo)致人們過(guò)度利用，增加政府高速公路服務(wù)的邊際成本，也會(huì)加劇高速公路的擁擠。相反，定價(jià)過(guò)高則會(huì)直接侵害高速公路使用者的財(cái)產(chǎn)權(quán)。由于高速公路進(jìn)入經(jīng)營(yíng)的時(shí)間、公路企業(yè)的融資成本、投資回報(bào)率、公路資產(chǎn)的壽命周期和折舊方法等問(wèn)題沒(méi)有公認(rèn)的、可操作的處理理論、技術(shù)和方法，所以，政府如何進(jìn)行接力定價(jià)非常困難。對(duì)此，可以借鑒美國(guó)和法國(guó)對(duì)公用事業(yè)的價(jià)格監(jiān)管的做法。美國(guó)調(diào)控公用事業(yè)價(jià)格以考慮經(jīng)營(yíng)者的收益、社會(huì)承受能力、透明度、對(duì)社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響及調(diào)價(jià)理由和措施的公開(kāi)性為原則。[9]法國(guó)公用事業(yè)的價(jià)格由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)測(cè)算得出，經(jīng)過(guò)市政議會(huì)討論通過(guò)，并對(duì)價(jià)格和企業(yè)收入定期復(fù)核調(diào)整，因公用事業(yè)產(chǎn)生爭(zhēng)議由專門的仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行解決。[10]我國(guó)高速公路通行費(fèi)的定價(jià)應(yīng)以專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)測(cè)算為參考，定價(jià)程序要盡可能體現(xiàn)決策的民主性，同時(shí)整個(gè)決策程序要公開(kāi)、透明，必要時(shí)要引入聽(tīng)證程序，加強(qiáng)高速公路使用者對(duì)決策程序的參與，確保定價(jià)的科學(xué)性、合理性。

⒌完善高速公路利用爭(zhēng)議的公法救濟(jì)機(jī)制。對(duì)于高速公路管理人實(shí)施高速公路管理行為引發(fā)的爭(zhēng)議，應(yīng)納入行政監(jiān)督救濟(jì)范疇，通過(guò)行政復(fù)議、行政監(jiān)察等方式加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。根據(jù)高速公路管理者與利用者之間的行政法律關(guān)系特性，將其爭(zhēng)議納入行政訴訟渠道具有重要意義。在立法中明確公物利用者的行政相對(duì)人的法律地位，明確其在公物利用行政法律關(guān)系中的權(quán)利，摒棄實(shí)踐中長(zhǎng)期將高速公路利用者定性為消費(fèi)者的錯(cuò)誤理念。在利用者的權(quán)利救濟(jì)方面，立法也將面臨新的安排。如前所述，公物利用關(guān)系本來(lái)應(yīng)該屬于行政法律關(guān)系，從保護(hù)利用者權(quán)益的角度考慮，應(yīng)該將其納入行政法的調(diào)整范圍之內(nèi)，但目前學(xué)術(shù)界和司法實(shí)踐對(duì)于收費(fèi)高速公路的使用是否為“合同”有不同看法，且該問(wèn)題在法律法規(guī)中仍屬空白，而最高人民法院對(duì)不同案例的司法解釋也有所不同。①將高速公路利用關(guān)系解釋為私法關(guān)系，雖然在短期內(nèi)能有效解決利用者在其基本權(quán)益受到侵害后無(wú)法尋求法律救濟(jì)的立法尷尬，但是，從高速公路行政法規(guī)制的長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種做法則無(wú)異于飲鴆止渴，完全背離了高速公路法律規(guī)制的基本邏輯。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

Abstract：Highway belongs to public property，the relationship between the owners or managers of highway and users of highway is public property using legal relationship.Therefore，we should define highway tolls in the perspective of the public property law，and incarnate it's public nature.In the legal regulation on highway tolls，should strengthen the public property legislation，bring highway into the adjustment of public property law，build effective interactive mechanism between the government，the highway management and operators and highway users，to ensure the rationality of highway tolls. At the same time，we should establish public law relief mechanism for highway tolls controversial，guarantee the basic rights of highway users.

Key Words：highway；highway tolls；public property