高園

摘 要：國家治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要組成部分，也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政思維、執(zhí)政戰(zhàn)略和執(zhí)政方法的重大躍升。在國家治理能力現(xiàn)代化的多重表征中，“治理高效化”是最基本的架構，而治理的高效化又有賴于迅速、有力且準確地執(zhí)行制度安排，因此公共政策執(zhí)行力是國家治理能力現(xiàn)代化的基層表征。作為國家治理核心主體的政府，必須在執(zhí)行剛度、執(zhí)行力度、執(zhí)行高度、執(zhí)行效度、執(zhí)行速度和執(zhí)行公信度各方面滿足國家治理能力現(xiàn)代化的根本要求，才能以高效的公共政策執(zhí)行力為基點撬動國家治理能力現(xiàn)代化建設的杠桿，從而有力推進國家治理現(xiàn)代化的進程。

關鍵詞：國家治理能力；政府治理；執(zhí)行力

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2019）01-0053-05

隨著中國特色社會主義制度的不斷完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，但距離人民日益增長的美好生活的需要仍然有一定的差距。國家治理的主體包括政府、第三部門、非營利組織、企業(yè)以及全體公民，但必須清醒認識到政府具有強大的公共政策制定和執(zhí)行能力，其主體地位影響著社會治理和市場治理的運作和效能，乃至決定整個國家治理的成敗。因而，在20世紀提出的“四個現(xiàn)代化”戰(zhàn)略規(guī)劃已基本實現(xiàn)的基礎上，政府作為國家治理的核心主體，必須順應新時代國家和社會的發(fā)展要求，努力實現(xiàn)“第五個現(xiàn)代化”——治理現(xiàn)代化。而作為政府有效治理保障的公共政策執(zhí)行力則成為實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的關鍵。

一、政府治理視角下國家治理能力現(xiàn)代化的理解

習近平指出：“國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！盵1]（P91）治理能力是國家綜合國力中越來越重要的組成部分，推進國家治理能力現(xiàn)代化不僅是應對國內治理困局的需要，也是“建構文明國家形象、提升中國國際地位的需要”。[2]可以說，國家治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)整個社會現(xiàn)代化的前提，也是衡量一個國家現(xiàn)代化程度和社會進步程度的重要維度。

（一）國家治理能力現(xiàn)代化的界定

目前國內關于國家治理能力的定義，大多以2014年習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上的講話（簡稱“2·17”講話）為依據(jù)進行闡釋，即“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。而關于國家治理能力現(xiàn)代化的定義，目前在學界尚未形成普遍接受和贊同的統(tǒng)一認知。最早提出國家治理能力現(xiàn)代化理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯N·羅西瑙（JamesN·Rosenau）認為，現(xiàn)代國家治理能力比傳統(tǒng)政府統(tǒng)治能力的內涵更加豐富，它既包括政府機制也包括非政府機制，它既包括非正式的制度也包括非正式的共識協(xié)議。[3]世界銀行對現(xiàn)代治理能力所下的定義包括：（1）如何選擇、監(jiān)督和取代政府；（2）政府有效制定和實施合理政策以及提供公共服務的能力；（3）公民和國家對制度的遵守，這些制度用于管理公民和國家之間的經(jīng)濟和社會互動。[4]

不管從哪個角度進行界定，有一點是不容否認的，即：國家治理能力現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的一個必要方面，與國家治理體系現(xiàn)代化二者相輔相成，緊密聯(lián)系?！傲挤啦哔F在能行”，即使世上最完美最理想的制度或政策，如果在實施過程中得不到有效的執(zhí)行，那也只是空中樓閣，沒有實際意義。

（二）以政府治理為核心的國家治理能力現(xiàn)代化

現(xiàn)代國家治理是一項龐大、系統(tǒng)的工程，國家治理現(xiàn)代化要求治理主體的多元化。國家治理能力現(xiàn)代化按照治理主體的不同可分為：政府治理能力現(xiàn)代化、市場治理能力現(xiàn)代化和社會治理能力現(xiàn)代化；而其中作為國家治理核心主體的政府無疑發(fā)揮著關鍵的作用。

就政府治理與國家治理現(xiàn)代化的關系，可以概括為三點。（1）政府治理是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分：國家治理體系涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各個領域的制度安排，政府則是制定具體政策和實施方案的主要機構；（2）政府治理是國家治理能力現(xiàn)代化的有力保證：政府是制度執(zhí)行的第一主體，政府高效運轉才能實現(xiàn)國家的良性治理；（3）國家治理現(xiàn)代化以政府治理現(xiàn)代化為前提：就某種層面而言，政府即國家的代言人，政府治理的滯后必然影響國家治理現(xiàn)代化的進程。

從政府治理的角度來看，強調國家治理能力現(xiàn)代化也就是政府的公共政策制定能力、公共財政與預算能力和選人用人能力的現(xiàn)代化，具體表現(xiàn)為：政府的公共精神或“公信力”；依法行政或政府履行自己職能的“責任能力”；政府的“執(zhí)行能力”；政府的“監(jiān)督能力”；政府的“服務能力”。[5]由此可見，國家治理能力現(xiàn)代化是以政府治理為核心的，甚至有學者干脆認為國家治理能力實際上就是政府治理能力。[6]（P144）

二、國家治理能力現(xiàn)代化的表征：基于公共政策執(zhí)行力的維度

國家治理能力現(xiàn)代化的表征即實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化所應呈現(xiàn)出來的特征。國家治理能力現(xiàn)代化具體地表現(xiàn)為持續(xù)提升的制度執(zhí)行能力。它內在地表現(xiàn)為正確理解制度價值的能力、忠于和遵守制度的能力、原則性前提下靈活使用制度的能力；外在地表現(xiàn)為依法治理、民主協(xié)商、公共服務、責任承擔、動員整合、風險化解等能力。[7]國家治理能力現(xiàn)代化具有多重表征，徐勇等提出的“五表征說”包括治理制度化、治理民主化、治理法治化、治理高效化、治理協(xié)調化。[8]（P8）這里，“治理高效化”是所有表征中最基本的架構，而治理的高效化又有賴于迅速、有力且準確地執(zhí)行制度安排，因此可以說公共政策執(zhí)行力是國家治理能力現(xiàn)代化的基層表征。

（一）公共政策執(zhí)行力是衡量國家治理能力現(xiàn)代化的重要標尺

世界銀行推出的“世界治理指數(shù)（WGI）”由6個指標構成，分別是：公民表達與政府問責、政治穩(wěn)定與低暴力、政府效能、管制質量、法治以及控制腐敗。[9]其中“政治穩(wěn)定與低暴力”“政府效能”“管制質量”和“控制腐敗”四項都與政府治理密切相關，而公共政策執(zhí)行力又是政府治理的生命力，是政府治理績效的集中反映，因而也成為衡量國家治理績效的重要指標。國家治理能力現(xiàn)代化要求實現(xiàn)“治理高效化”，即國家治理水平高、治理效果好且治理效率優(yōu)，即一個國家通過決策科學化和執(zhí)行高效化，能最終改善民生，促進經(jīng)濟、社會的協(xié)調發(fā)展，這也是國家治理能力現(xiàn)代化建設的目標。所以說公共政策執(zhí)行力是判斷一個國家治理能力是否達到現(xiàn)代化水平的重要標尺。

（二）公共政策執(zhí)行力是影響國家治理能力現(xiàn)代化的關鍵因素

高效的政策執(zhí)行力是政策執(zhí)行成功的重要前提，促進政策執(zhí)行力的提升對有效實現(xiàn)政策目標意義重大。從微觀層面看，政策執(zhí)行力影響到具體政策的落實情況，不僅影響政策實施過程中的預算執(zhí)行、人員配置、進展速度、公眾反應等，也直接影響政策結果能否實現(xiàn)預期價值。從宏觀層面看，政策執(zhí)行力通過對無數(shù)個單項政策的影響合力最終影響到整個社會的穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、民生大計乃至國家的長治久安。運行低效、執(zhí)行力差的政府難以將公共政策轉化為有序的治理效果，難以履行國家和社會層面的各項改革舉措，也就不能有力推進國家治理能力現(xiàn)代化建設，成為國家治理能力現(xiàn)代化進程中的功能性障礙。

（三）公共政策執(zhí)行力是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的強勁推手

國家治理能力現(xiàn)代化涵蓋面廣，蘊含著復雜的系統(tǒng)性和協(xié)同性。從治理過程看，涉及治理理念現(xiàn)代化、治理手段現(xiàn)代化、治理效果評價現(xiàn)代化。從治理領域看，涉及經(jīng)濟、政治、國防、外交、民族、教育、文化、社會、生態(tài)以及政黨等各方面治理能力的現(xiàn)代化。從治理的目標取向角度看，涉及制度建構能力的現(xiàn)代化、改革創(chuàng)新能力的現(xiàn)代化和科學發(fā)展能力的現(xiàn)代化。[10]因此，要實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化需要牽動整個國家和社會的每根神經(jīng)，每個參與主體，條塊融合，擰成一股繩，形成整體意識。而福山（Francis Fukuyama）曾經(jīng)將治理能力定義為“政府制定和實施規(guī)則以及提供服務的能力”。[11]可見，在致力于實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的所有合力中政策執(zhí)行仍然是最核心最基礎的環(huán)節(jié)，在所有參與國家治理的主體中政府仍然是擁有最廣泛資源和最具權威的一員。政府公共政策執(zhí)行力的高低決定著國家治理能力現(xiàn)代化進程的快慢，高效的政策執(zhí)行力能依靠政府的優(yōu)勢地位最大限度地保障公共資源的合理配置、平衡效率與公平的關系、協(xié)調各種社會利益與矛盾，最終成為實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的強勁推手。

三、國家治理能力現(xiàn)代化對公共政策執(zhí)行力的根本要求

世界銀行對《2020的中國》進行了科學分析，認為“中國當前的情況不是缺少制度和法律，而是執(zhí)行不力，在一些關鍵領域，紙上的法規(guī)遠不同于具體實施的法規(guī)。”[12]由此，要確保早日實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，政府就應該從執(zhí)行方面著力，在政策執(zhí)行過程中下大力、下狠力、下巧力、下快力，以滿足國家治理能力現(xiàn)代化對公共政策執(zhí)行力提出的根本要求。

（一）提升執(zhí)行剛度以明晰政策實施的決心

“剛度”在自然科學領域中是個力學概念，一般指材料或結構在受力時抵抗彈性變形的能力。引用到公共政策執(zhí)行力范疇，即指政策執(zhí)行過程中對于眾多干擾因素的抵御能力，主要表現(xiàn)為政府推行公共政策時的決心程度及其持久程度。公共政策的執(zhí)行必然牽涉各方利益的協(xié)調，又或許面臨政策執(zhí)行對象的消極應對，也可能受限于人財物等各方面資源的配給，但不管遇到何種困難和阻力，政府都應該堅決執(zhí)行不放棄，因為決心如果不明確，其后的執(zhí)行就將偏離方向和喪失標準。當執(zhí)行剛度不高時，會出現(xiàn)猶豫不決、虎頭蛇尾、雷聲大雨點小、說一套做一套、半途而廢、尺度不一因人而異、部門間互相推諉等執(zhí)行怪象，動搖的是政策制定時的初衷和決心，隨之而來的是低效的執(zhí)行力以及受損的政府威信，最終引發(fā)來自公眾和社會對國家治理能力的質疑。

（二）增強執(zhí)行力度以確保政策目標的實現(xiàn)

執(zhí)行力度是指有效利用資源、保質保量達成目標的能力。執(zhí)行力度的強弱取決于兩個要素——能力和態(tài)度，其中能力是基礎，態(tài)度是關鍵。一方面，公共政策執(zhí)行主體能力強、資源足，就能有效推動政策實施的過程，這主要體現(xiàn)為較強的宏觀把控能力、對突發(fā)狀況的應變能力、與內外各方接觸的溝通能力、緩和矛盾的協(xié)調能力、調動各種資源的組織能力以及改革執(zhí)行方式方法與時代發(fā)展接軌的創(chuàng)新能力。另一方面，執(zhí)行力度還與政策執(zhí)行者的主觀認識和執(zhí)行態(tài)度直接相關。所謂態(tài)度決定一切，能力再強，但態(tài)度不認真、認識不到位，只用七八分力而不是全力以赴，就很難保證政策目標的實現(xiàn)。要提高認識、端正態(tài)度，不僅依靠公共政策執(zhí)行部門領導的高度重視，還要對具體執(zhí)行政策的基層公務人員進行教育、引導，更重要的是建立全程監(jiān)控機制，以制度規(guī)范態(tài)度和認知，不允許出現(xiàn)敷衍執(zhí)行、出工不出力、得過且過的懈怠行為。

（三）突顯執(zhí)行高度以落實政策效果的質量

執(zhí)行高度是一項公共政策付諸實施后要達到的標準，只有高標準嚴要求才能保證最佳的政策執(zhí)行效果和任務完成質量。但在政策執(zhí)行的實踐中往往會出現(xiàn)兩種執(zhí)行偏差，其一是政策標準層層降低，其二是政策標準層層拔高。前者主要表現(xiàn)為“上有政策、下有對策”，執(zhí)行機構或相關人員偷工減料、隨意降低執(zhí)行標準、不嚴格把關，使執(zhí)行效果大打折扣，實際執(zhí)行情況低于原定標準。后者則正好相反，主要表現(xiàn)為添工加料的“土政策”、設置額外的附加條件、增加復雜的辦理程序，為了謀取部門利益讓原本合理的政策變?yōu)椴缓侠淼恼?，人為墊高政策執(zhí)行難度，違背政策既定的原則和目標。這兩種執(zhí)行模式雖然大相徑庭，但實質都是沒有堅持執(zhí)行高度的反映，都會造成惡劣的社會影響。因而把握合適的執(zhí)行高度很關鍵，既不能把標準定得過高遙不可及，也不能把標準定得過低唾手可得；正如目標設置理論提出的：“有一定難度但經(jīng)過努力能夠實現(xiàn)的任務比沒有難度或者難度過大的任務要好”。[13]（P56）

（四）反饋執(zhí)行效度以維護政策過程的效益

執(zhí)行效度主要體現(xiàn)在兩個層面：一是經(jīng)濟效益，二是社會效益。所謂經(jīng)濟效益，是政策執(zhí)行過程中投入與產(chǎn)出比例的直觀反映，即耗費的人力、物力、財力等執(zhí)行成本與最后取得的執(zhí)行收益之間的對比，通常可以使用財政預算結算、收支數(shù)據(jù)等客觀指標進行評價。然而有些公共政策的執(zhí)行效果不能單純以經(jīng)濟收益為衡量標準，有其更加深遠重大復雜的政治、軍事或文化效益，因此在考量經(jīng)濟效益的同時還需要關注社會效益，才能更加全面地反饋執(zhí)行效度。社會效益主要反映公共政策的執(zhí)行是否達到了既定的預期目標、執(zhí)行手段方法是否科學合理、在公眾中產(chǎn)生的反響如何乃至國際社會的評價等。在執(zhí)行之初擬定效益目標，執(zhí)行之中實時監(jiān)控，執(zhí)行之后進行有效對標，能夠及時跟蹤效益變化并尋根溯源，從而維護政策過程的綜合效益。

（五）關注執(zhí)行速度以遵守政策規(guī)劃的時間表

無論是跨度15年的中長期藍圖，還是“五年規(guī)劃”這樣的階段性綱領，抑或是年度方案，公共政策的執(zhí)行都有明確的時間框架，只有在計劃的時間表內完成各項任務并按質按量地實現(xiàn)政策目標才能稱作高效的執(zhí)行。如果超出了有效的時間節(jié)點，政策本應彰顯的效果可能會大打折扣，難以達到預期，甚至還會因為連帶效應和系統(tǒng)關聯(lián)性，影響到其他相關政策的執(zhí)行，從而導致大面積的政策失靈現(xiàn)象。特別是在應對諸如災后重建、緊急救援、控制疫情、反恐維穩(wěn)等突發(fā)事件時，公共政策的執(zhí)行速度就顯得更為關鍵，時間就是生命，速度就是宗旨，任何拖延、遲緩、低效的執(zhí)行都會造成不可預見的惡劣后果。

（六）堅守執(zhí)行公信度以穩(wěn)固受政策影響的群眾基礎

公信力是政府的影響力與號召力，它是政府行政能力的客觀結果，也反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度。用一個公式來表示，就是：政府公信力=政府行政能力[×]公眾滿意度。[14]執(zhí)行力高的政府必然是“言必信，行必果”，在整個政策實施過程中能夠做到言行始終如一、遵守承諾，不朝令夕改、不失信于民、不欺騙于民、不陽奉陰違。政策執(zhí)行者堅持按既定程序辦、按規(guī)則辦、不搞特殊化、不以權謀私，才能讓公眾信服、信任政府，并相信公共政策的執(zhí)行是為了社會的發(fā)展和廣大人民的根本利益，從而愿意配合政府推行公共政策。也正基于此，才會使公共政策的執(zhí)行更加順利，提高政府效能?？鬃釉弧白怨沤杂兴?，民無信不立”，荀子云“水則載舟，水則覆舟”，皆深刻地說明了其中的道理，即只有依靠牢固的群眾基礎才能圓滿完成公共政策的執(zhí)行任務，實現(xiàn)政策目標，而執(zhí)行公信度又是獲取公眾信任的基石?？梢?，公共政策執(zhí)行與政府公信度密切相關，二者相輔相成，互為前提。

結語

黨的十九大報告不僅明確提出了國家治理能力現(xiàn)代化的建設要求，還首次規(guī)劃了實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的時間表和路線圖。報告提出：“從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”，同時讓“各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)”；“從2035年到本世紀中葉，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”，包括“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這表明國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國“兩個一百年”奮斗目標中的重要組成部分。

“國家治理能力現(xiàn)代化”的提出是對馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新，是貢獻給世界的中國智慧，反映了我們黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律認識的深化。同時，它也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政思維、執(zhí)政戰(zhàn)略和執(zhí)政方法的重大躍升，是治國理政理念的豐富和升華，是革命黨轉向執(zhí)政黨的重要“理論標志”。[15]那么，如何實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，將惠民利國的各項政策轉化為實實在在的成果，執(zhí)行力是核心。特別是各級地方政府的執(zhí)行力，更成為公眾和社會感知國家治理能力的最直觀參數(shù)。所以說，公共政策執(zhí)行力是國家治理能力現(xiàn)代化的基層表征與根本要求，擔負執(zhí)行重任的政府部門和相關機構應從執(zhí)行思維、執(zhí)行手段上銳意創(chuàng)新，在執(zhí)行監(jiān)控、執(zhí)行評價等環(huán)節(jié)加大改革力度，對執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行環(huán)境等深入剖析，全面構建速度快、著力準、推行穩(wěn)、應變靈、配給足、效果顯的公共政策執(zhí)行保障機制，以高效的公共政策執(zhí)行力為基點撬動國家治理能力現(xiàn)代化建設的杠桿，早日實現(xiàn)這一宏圖大業(yè)。

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