郝亞光

治水是政府的一項重要公共職能。特別是在東方的傳統(tǒng)中國，黃河洪水每隔一定時期的泛濫，①[美]費正清：《美國與中國》，張理京譯，北京：世界知識出版社，1999年，第12頁。對中國國家的產(chǎn)生和演進(jìn)有著重要的甚至決定性的影響。“大禹治水”的傳說，不但昭示著治水與國家產(chǎn)生之間的密切關(guān)系，而且揭示了“河長”成功治水的公共責(zé)任機(jī)制。然而，這一成功機(jī)制長期以來被政府治水產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)所遮蔽，甚至被曲解，未能得到客觀的認(rèn)識和理解，以至于對當(dāng)下的“河長制”造成不良影響。只有將“河長制”這一實踐置于中國政治與治水的事實場景下，才能深刻認(rèn)識中國政府治水這一公共職能存在和運(yùn)行的依據(jù)，才能深刻理解中國剛建立的河長制為何會較短時間內(nèi)取得顯著成效。②一些河湖的水域岸線逐步恢復(fù)，一些河湖的黑臭臟現(xiàn)象基本消除，一些河湖的水質(zhì)明顯提升。因此，本文試從歷時性的研究視角，以公共責(zé)任制為分析框架，深入探討政府治水公共職能的產(chǎn)生與演進(jìn)過程，以圖揭示“河長制”的歷史邏輯與中國邏輯。

一、河長制產(chǎn)生的歷史背景

中國是伴隨農(nóng)業(yè)文明而生長的。③徐勇：《基于中國場景的“積極政府”》，《黨政研究》2019年1期。建立在人工灌溉設(shè)施基礎(chǔ)上的東方農(nóng)業(yè)，④《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第850頁。需要專門的人員或公共管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)水渠的利用和水利工程的建設(shè)。如何將水患變?yōu)樗寝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)在需求。這一需求不但催生了遠(yuǎn)古時期部落聯(lián)盟首領(lǐng)執(zhí)行治水的公共職能，而且形成了鯀、禹等“河長”治水的傳說，還先后塑造了歷代政府專設(shè)的治水機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人，如司空、水部郎中、“三公”“四司”工部侍郎以及員外郎等。馬克斯·韋伯在檢視中國整個歷史后發(fā)現(xiàn)，治水作為公共管理機(jī)構(gòu)的一項重要職能，在中央政權(quán)及其世襲官僚制的塑造中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。如在中國北方地區(qū)，政府的首要任務(wù)便是筑堤或開鑿運(yùn)河，以防水患或通內(nèi)河航行。①[德]馬克思·韋伯：《儒教與道教》，洪天富譯，南京：江蘇人民出版社，2008年，第23-24頁。因此，面對治水的必要性，中國歷代政府都會履行治水的公共職能。但，為何會產(chǎn)生“河長”這一角色，主要有以下原因：

（一）民間自主組織治水的局限性需要政府集中治水

中國雙層治水體系中一直存在著以“稻田治理模式”②郝亞光：《“稻田治理模式”：中國治水體系中的基層水利自治——基于“深度中國調(diào)查”的事實總結(jié)》，《政治學(xué)研究》2018第4期。為主導(dǎo)的豐富基層治水實踐，如土地相鄰的初級聯(lián)合、堰塘組織的次級聯(lián)合以及堤垸組織的高級聯(lián)合治水等。雖然這些自愿聯(lián)合治水機(jī)制能夠在江河湖泊的支流或局部、水網(wǎng)系統(tǒng)的部分區(qū)域發(fā)揮重要作用，但在大江大河或整體水域的水患面前常常出現(xiàn)失靈。因此，大江大河大湖進(jìn)行有效的灌溉與防洪，必須依靠中央機(jī)構(gòu)的控制。③[美]費正清：《美國與中國》，第29頁。正如馬克思所言：“在東方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產(chǎn)生自愿的聯(lián)合，因而需要中央集權(quán)的政府進(jìn)行干預(yù)。所以亞洲的一切政府都不能不執(zhí)行一種經(jīng)濟(jì)職能，即舉辦公共工程的職能。這種用人工方法提高土壤肥沃程度的設(shè)施靠中央政府辦理，中央政府如果忽略灌溉或排水，這種設(shè)施立刻就會荒廢。④《馬克思恩格斯選集》第1卷，第850-851頁?！蓖瑯樱瑢τ谥袊r(nóng)業(yè)文明的存續(xù)而言，第一條件便是人工灌溉或疏浚河道。這一條件的實現(xiàn)，很大程度上依賴于中央政府及其治水公共職能的執(zhí)行。因此李約瑟也說，中國官僚體制存在主要是為了維護(hù)灌溉體系的需要。

（二）國家大型治水的負(fù)效應(yīng)制約治水效率

中央政府舉國式的集中治水，在修建大型水利工程時成效尤為顯著。如京杭大運(yùn)河的開鑿，黃河“三年兩決口，百年一改道”的馴服，均依賴于國家治水公共職能的執(zhí)行。一般而言，政府舉辦工程所需人力，主要依靠強(qiáng)制性徭役；所需管理費用，主要依靠賦稅。大型水利工程的興建與維護(hù)，不但需要更多的人力，而且需要更多的賦稅支持龐大的行政組織。隋煬帝為修建京杭大運(yùn)河，征用一百多萬民工；朱棣為維修運(yùn)河，于永樂九年（1411）征用山東60萬戶服運(yùn)河徭役，占山東省總戶數(shù)的近75%。強(qiáng)有力的政府與繁重的賦稅，正如硬幣的兩面，大型水利工程的舉辦，必將伴隨著賦稅的層層加碼。

與此同時，由于傳統(tǒng)國家官僚體制的約束機(jī)制不健全，在政府舉辦的水利工程中經(jīng)常出現(xiàn)假公濟(jì)私、營私舞弊等貪污現(xiàn)象。如在治理黃河中，“無人不利于河決者。侵克金錢，則自總河以至于閘官，無所不利。支領(lǐng)工食，則自執(zhí)事以至于游閑無食之人，無所不利”⑤顧炎武：《日知錄集釋》，上海：上海古籍出版社，2006年，第742頁。。費正清因此將中華帝國官僚政府視為“有組織的‘貪污集體’”⑥[美]費正清：《美國與中國》，第106頁。。在“竭天下之力以事河”的治水邏輯與實踐下，強(qiáng)有力的政府一邊積極履行治水的公共職能，試圖盡量降低水患帶來的影響，一邊塑造著政府與民眾之間的“主人-奴役關(guān)系”，孕育著“官逼民反”的社會動蕩。魏特夫基于干旱、半干旱地區(qū)治水事實的研究，提出影響東方學(xué)研究的分析框架——東方專制主義。⑦[美]魏特夫：《東方專制主義》，徐式谷等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1989年，第39頁。在“專制主義”的框架下，東方國家執(zhí)行治水公共職能的實踐，也被蒙上“治水即專制”的陰影。

（三）“河長”的區(qū)域治水彌補(bǔ)中央治水的缺位

從中國治水實踐的歷史看，大型水利工程的修建并非常態(tài)。在黃河中下游、長江中下游以及西南區(qū)域水患較為頻發(fā)的地區(qū)，地方主官的區(qū)域性治水卻是一種常態(tài)。在傳統(tǒng)社會，囿于民眾承載稅賦的能力有限，歷代政府只能用盡量少的官員治理國家。如在晚清時期，2萬名官員管理著4億人的國家。一名縣官管理的人口規(guī)模，從漢朝末年的5萬人增加至清末的30萬人。⑧[美]費正清：《美國與中國》，第37頁。但是，無論地方主官面臨多大的地域范圍和人口規(guī)模，均有責(zé)任將其行政區(qū)域內(nèi)的財政、民政、司法甚至包括兵事等處理好。特別是對于行政區(qū)域內(nèi)水患較為嚴(yán)重的地方主官，執(zhí)行治水的公共職能便是其“為官一任，造福一方”的首要任務(wù)。因此，在中國歷史上出現(xiàn)了多位治水有方的“河長”。

除了最早擔(dān)任“河長”的大禹治水傳說，還有許多歷史記載的地方河長治水案例，如秦國蜀郡郡守李冰修建都江堰，宋代杭州太守蘇東坡疏浚西湖，明朝河南、山西兩省巡撫于謙治理黃河，清朝江蘇巡撫林則徐引黃灌溉等。從這些成功的地方治水案例看，治水的負(fù)責(zé)人均為地方行政長官。在上級政府的允諾下，地方主官整合行政區(qū)域內(nèi)的人力、物力和財力資源，有效解決了民眾急盼的水患問題?？梢哉f，這些地方主官都是當(dāng)時的優(yōu)秀“河長”。更讓人驚奇的是，在浙江紹興的諸暨，明代知縣劉光復(fù)面對當(dāng)?shù)仡l發(fā)的洪旱澇災(zāi)害，利用責(zé)任制創(chuàng)造性地設(shè)計并實施的圩長治水制度，取得了極好效果。由此可見，即使在治水技術(shù)相對落后的傳統(tǒng)社會，以“責(zé)任制”為核心的地方主官亦能利用有限的社會資源，最大限度地將水患變成水利，促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、治水的“公意”新需求再現(xiàn)河長

隨著傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)變，政府的公共管理職能不斷得到強(qiáng)化、內(nèi)容不斷細(xì)化。即使在水患矛盾比較突出的地區(qū)，治水的公共管理功能逐漸被其他公共職能所掩蓋。但是，地方主官治水的公共職能始終沒有被遺忘。這一公共職能，曾經(jīng)被發(fā)揮到極致。中華人民共和國成立后，在“一定要把淮河修好”①《毛澤東與20世紀(jì)中國社會的偉大變革》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017年，第506-507頁。的號召下，全國各地掀起了興修水利的高潮。在地方主官的帶領(lǐng)下，通過合作化、集體化的形式，全國先后修筑了8萬余座大中型水庫，②鐘家棟主編：《在理想與現(xiàn)實之間:中國社會主義之路》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，1991年，第184頁。實現(xiàn)灌溉面積占農(nóng)田總面積的50%以上，較1949年前的灌溉面積提高了3.5倍。盡管集體化時期水利建設(shè)中存在盲目建設(shè)甚至破壞環(huán)境的情況，但這些水利工程有效地保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，大大提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，甚至在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后仍然發(fā)揮著重要作用。③劉俊浩：《農(nóng)村社區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)組織動員機(jī)制研究》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2006年，第163頁。

（一）生態(tài)治水：民眾公意的新訴求

中國自古以來面臨的“水資源時空分布極不均勻、水旱災(zāi)害頻發(fā)”④陳雷：《新時期治水興水的科學(xué)指南——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于治水的重要論述》，《求是》2014年第15期。的基本國情，要求政府執(zhí)行治理水患的公共職能。隨著中華人民共和國的成立和國家治理能力的不斷提升，長江、黃河、珠江、淮河等水患迅速得到有效控制。然而，囿于環(huán)保意識的缺乏，在各地經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的同時，也造成了水體的污染、水環(huán)境的破壞以及水生態(tài)的惡化，嚴(yán)重影響水安全。不少地方水生態(tài)的老問題尚未解決，新問題又層出不窮，甚至危害極大。習(xí)近平總書記因此強(qiáng)調(diào)，“水安全是涉及國家長治久安的大事”⑤陳雷：《新時期治水興水的科學(xué)指南——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于治水的重要論述》。，“要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”⑥《習(xí)近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第395頁。。

屬于公共事物的自然水資源，具有明顯的競爭性和非排他性。即使面臨著較為嚴(yán)峻的水生態(tài)治理形勢，公共事物自身的性質(zhì)仍導(dǎo)致公地悲劇、囚徒困境和“集體行動的問題”頻頻出現(xiàn)，甚至是“一群無助的個人陷入毀滅他們自己資源的殘酷進(jìn)程之中”⑦[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第21頁。。雖然奧斯特羅姆提出的“自主組織治理模式”，有效地規(guī)避了“國家強(qiáng)制方案”與“私有產(chǎn)權(quán)方案”的治水困境，但在面對規(guī)模較大的自然水資源問題時卻難以奏效。從治水的內(nèi)在邏輯看，地方主官統(tǒng)領(lǐng)下的“河長治水”與“自主組織治水”有著本質(zhì)的區(qū)別。河長代表著“公意”，“自主組織”代表著“眾意”?！氨娨馀c公意之間經(jīng)常總有很大的差別；公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益。⑧[法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，北京：商務(wù)印書館，2003年，第35頁。”因此，日益復(fù)雜、惡化的水生態(tài)條件，迫切要求政府回應(yīng)公意，執(zhí)行治水的公共職能。

（二）政府治水：響應(yīng)公意的社會責(zé)任

政府作為民眾的代理人，是“主權(quán)的執(zhí)行人”，理應(yīng)按照“公意”訴求行事，最大限度回應(yīng)“公意”。在行使權(quán)力時，政府一定要遵守其與社會之間達(dá)成的契約，切實履行相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)，更“不應(yīng)忘記自己對社會承擔(dān)的責(zé)任”①[法]盧梭：《社會契約論》，第18頁。。可以說，政府執(zhí)行“公意”的過程，便是對其授權(quán)主體——社會公眾負(fù)責(zé)的過程。因此，中國政府執(zhí)行治水的公共職能，便是滿足民眾要求生態(tài)治水公意的體現(xiàn)。

從生態(tài)治水的治理主體看，中國式河長治水仍為“國家治水”。在奧斯特羅姆看來，國家強(qiáng)制性的治水方案往往過于簡化或理想化，如中央機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照什么方法來組織，應(yīng)該擁有何種權(quán)威，應(yīng)該如何限制這種權(quán)威以及如何獲得信息、如何選擇代理人、如何對其工作進(jìn)行激勵、監(jiān)督或制裁等都不夠明晰，很難執(zhí)行。與此同時，國家實施“國有化把原先限制進(jìn)入的公共財產(chǎn)變成了開放性資源……原先集體所有的森林因?qū)嵭袊谢斐蔀?zāi)難性影響”②[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，第44頁。。而在政府主導(dǎo)的河長治水中，不但明確了各級政府的職能，而且明晰黨政主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的主體責(zé)任，還創(chuàng)設(shè)了信息交流平臺、激勵監(jiān)督機(jī)制等，有效地回應(yīng)了生態(tài)治水的新訴求。因此，在地方政府執(zhí)行治水的公共職能時，政策的顯著成效贏得了“公共力量”的肯定和支持，形成了上下治水的合力。

（三）河長：統(tǒng)領(lǐng)治水公共職能的執(zhí)行

在西方社會，“對一個中央政府來說，擁有充足的時間和空間的信息、準(zhǔn)確估算公共池塘資源的負(fù)載能力和為促使合作行為規(guī)定適當(dāng)?shù)牧P金，是一件困難的事情”③[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，第35-36頁。。但是對于擔(dān)任“河長”的中國地方黨政負(fù)責(zé)人而言，并不困難。正如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016年12月11日印發(fā)并實施的《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）規(guī)定，“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，各級河長由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任”。為何安排各級黨委或政府的主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任河長？是因為地方黨政主要負(fù)責(zé)人不但是代表當(dāng)?shù)毓惨庵镜娜藛T，而且是掌管地方公共權(quán)力的核心人員，還是最有能力調(diào)動公共資源的人員。如地方行政首長利用科層制系統(tǒng)，將治水的任務(wù)層層分解、下壓，形成“壓力型”效應(yīng)，提高下級行政負(fù)責(zé)人的治水意識；地方黨委領(lǐng)導(dǎo)利用組織系統(tǒng)、政治動員技術(shù)等，亦可有效調(diào)動地方黨政負(fù)責(zé)人的積極性。

《意見》明確要求，“地方各級黨委和政府要把推行河長制作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，狠抓責(zé)任落實”。在中國黨政機(jī)關(guān)的責(zé)任體系中，所有承擔(dān)河長的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)不但不會因為自己距離河湖遠(yuǎn)而缺少責(zé)任感，反而會積極發(fā)揮自身的主動性和能動性，創(chuàng)造性地解決水生態(tài)問題以及時響應(yīng)“公意”。特別是作為地方黨政主要負(fù)責(zé)人，在把山水林田湖看作一個生命共同體的系統(tǒng)治水思維指導(dǎo)下，將治水與治山、治林、治田等分別統(tǒng)籌起來，跳出“點穴治水”“九龍治水”的窠臼，實施“整體治水”“集中治水”，不但提高了水資源的利用率，而且破解了上下游、左右岸的合作難題。由此不難發(fā)現(xiàn)，河長治水所蘊(yùn)含的“公共責(zé)任制”，深刻而充分地展示著中國長期以來“政府本位”的歷史邏輯。

三、河長制發(fā)展的國家邏輯

任何政府都需要建立一套責(zé)任機(jī)制。這樣才能在社會廣泛的支持下運(yùn)作。政府組織由公眾創(chuàng)立，為公眾服務(wù)，就需要對公眾負(fù)責(zé)，④[澳]歐文·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論》，彭和平等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年，第268頁。由此形成不同于私營部門的“公共責(zé)任”。公共責(zé)任機(jī)制作為政府的行政部門與政治體系之間的重要聯(lián)系，隨著政府規(guī)模的擴(kuò)張、社會職能的拓展，其內(nèi)容、類型及實現(xiàn)形式悄然發(fā)生“范式轉(zhuǎn)換”。即從一個復(fù)雜而模糊的公共責(zé)任機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S度、多層面的復(fù)合性公共責(zé)任制。擔(dān)任河長的地方長官，在執(zhí)行治水的公共職能時，不但有主體承包責(zé)任、分級承包責(zé)任和分段承包責(zé)任，而且有部門之間、地方之間的橫向協(xié)同責(zé)任。從復(fù)合性公共責(zé)任制的內(nèi)容看，河長還承擔(dān)著政治責(zé)任、行政責(zé)任、專業(yè)責(zé)任以及法律責(zé)任。

（一）政治責(zé)任：公共責(zé)任制的根本機(jī)制

在威爾遜與古德諾看來，政府的職能可以分為“政治”與“行政”兩個層面，即國家意志的“表達(dá)”與“執(zhí)行”。若要執(zhí)行國家所希望表達(dá)的意志，并且將其塑造成一種行為規(guī)范時，便需要將此功能“置于政治的控制之下”①[美]古德諾：《政治與行政》，王元、楊百朋譯，北京：華夏出版社，1987年，第41頁。。因此，各級政府執(zhí)行行政職能的同時，需要承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。政治責(zé)任是現(xiàn)代民主政治的核心責(zé)任，代議制度是實現(xiàn)政治責(zé)任的重要途徑。在中國，各級人民政府由各級人民代表大會產(chǎn)生，向同級人民代表大會負(fù)責(zé)；各級地方人民政府首長，向同級人民代表大會匯報工作，并受其監(jiān)督。各級河長同為地方行政首長，是公共權(quán)力的代理人，也是“公意”的執(zhí)行人，自然是政治責(zé)任的主體。在中國“代議制民主政治生活中，社會公眾之所以服從公共權(quán)力，是建立在公共權(quán)力能夠滿足他們的利益或要求這一期待的基礎(chǔ)上的。盡管不是所有公共權(quán)力的行使者都是政治責(zé)任主體，但政治責(zé)任主體肯定是公共權(quán)力的行使者”②張賢明：《政治責(zé)任的邏輯與實現(xiàn)》，《政治學(xué)研究》2003年第4期。?？梢哉f，30多萬名河長為推進(jìn)“河長制”所研究制定和出臺的各項治水政策，不僅是執(zhí)行行政職能的體現(xiàn)，而且是履行治水“政治責(zé)任”的要求。

《意見》中明確指出，在實施過程中要“堅持黨政領(lǐng)導(dǎo)”的原則，“建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，明確各級河長職責(zé)”的同時，進(jìn)一步建立健全監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，強(qiáng)化問責(zé)，甚至實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究、自然資源資產(chǎn)離任審計，確保各級河長時刻以治水的“公意”為工作指引和重心。隨著“河長制”的實施，各級地方主要黨政干部環(huán)保意識明顯增強(qiáng)，在努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，自覺通盤考慮污染問題。在招商引資時，對高耗能、高污染、低附加值的生產(chǎn)項目敢于說不。正如某位縣領(lǐng)導(dǎo)所說：“污染項目一旦引進(jìn)來，環(huán)境肯定被污染，老百姓的生活將受到影響，對政府必定有意見。到頭來，還得由我這個河長來治理?！?/p>

（二）行政責(zé)任：公共責(zé)任制的核心機(jī)制

對于擁有政治與行政雙重職能的政府而言，主權(quán)者意志的表達(dá)和執(zhí)行實質(zhì)上是“一體兩面”。因為“作為政治實體的國家的行為，既存在于對表達(dá)其意志所必需的活動中，也存在于對執(zhí)行其意志所必需的活動中”③[美]古德諾：《政治與行政》，第41頁。。河長作為地方黨政負(fù)責(zé)人，需要帶領(lǐng)和代表當(dāng)?shù)卣畧?zhí)行“公意”，履行行政責(zé)任。“守土有責(zé)、守土盡責(zé)”，是對每位地方首長的基本要求。然而，在“地方保護(hù)主義”影響下，流域生態(tài)環(huán)境的整體性與行政區(qū)劃的碎片化之間產(chǎn)生了矛盾；在“九龍治水”的格局下，出現(xiàn)了部門間水污染治理的“碎片化”。雖然發(fā)改、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門做好了各自的本職工作，但因為整體性治理思維和橫向合作的缺乏，導(dǎo)致“問題仍在水里，根子還在岸上”。

河長治水與“九龍治水”不同。河長作為各行政區(qū)水環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人，對各行政區(qū)內(nèi)的水治理工作負(fù)總責(zé)。“河長制”通過整體性和系統(tǒng)性的頂層設(shè)計，建構(gòu)一套省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系組織結(jié)構(gòu)，形成了“從全局到微觀”“從整體到個體” 自上而下、層層銜接、環(huán)環(huán)相扣的“第一治水”行政責(zé)任體系。如省域范圍內(nèi)的眾多河流湖泊，常常因為橫跨不同縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成上下游、左右岸的治理困境。而省級河長、市級河長、縣級河長分別超越市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人“有限”的治水空間，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水域、縣級水域、市級水域放在更大的空間去治理，有效克服了單個地方主體治水的“有限理性”。與此同時，各級河長借助“河長制辦公室”平臺，有效地打破了涉水部門間溝通的藩籬，大大強(qiáng)化了各部門、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)治理合力。在行政責(zé)任的約束下，各級河長整合行政資源，形成“一級抓一級、層層抓落實”的工作格局。如有擔(dān)任河長的黨政負(fù)責(zé)人未能盡職盡責(zé)，將通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度追究責(zé)任人的行政責(zé)任。

（三）法律責(zé)任：公共責(zé)任制的底線機(jī)制

公意的體現(xiàn)形式是法律。河長在執(zhí)行“公意”的過程中，需要擔(dān)負(fù)法律的責(zé)任。河長制不但是一項政策，而且是一項水綜合治理的制度，還是涉及河湖管理的法律規(guī)范總稱。2015年1月1日施行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定，各級行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量由相應(yīng)的人民政府負(fù)責(zé)。各級地方行政長官作為人民政府的法人代表，自然需要對相應(yīng)行政區(qū)域的環(huán)境治理負(fù)責(zé)。地方人民政府若片面重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)，便是違法。為進(jìn)一步明確和強(qiáng)化各級地方政府黨政負(fù)責(zé)人的治水責(zé)任，2017年修正的《中華人民共和國水污染防治法》將“河長制”納入法律的框架，明確規(guī)定了省、市、縣、鄉(xiāng)四級組織架構(gòu)和河長負(fù)責(zé)的六大領(lǐng)域與具體工作內(nèi)容。因此，各級政府擔(dān)任河長的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，作為該行政區(qū)域水環(huán)境保護(hù)的責(zé)任人，理應(yīng)承擔(dān)水環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任。

為強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)的職責(zé)和責(zé)任意識，中央組織部和監(jiān)察部根據(jù)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)于2015年頒布施行的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，明確提出在生態(tài)環(huán)境方面施行“黨政同責(zé)”，對造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的領(lǐng)導(dǎo)干部實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。凡是不顧科學(xué)發(fā)展規(guī)律而造成資源或生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的黨政負(fù)責(zé)人，不論是否調(diào)離或提拔甚至退休，都將被嚴(yán)格追責(zé)。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，除了審計生態(tài)文明建設(shè)和自然資源保護(hù)相關(guān)工作情況外，還要審計“遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)情況”?？梢哉f，河長在河湖管理保護(hù)中所承擔(dān)的法律責(zé)任，既是公共責(zé)任的底線機(jī)制，又是實現(xiàn)“河長治”的長遠(yuǎn)機(jī)制。

（四）專業(yè)責(zé)任：公共責(zé)任制的基礎(chǔ)機(jī)制

“一河一策”“一河一檔”，是河湖庫治理的前提和基礎(chǔ)。從《意見》規(guī)定各級河長的六大任務(wù)看，無論是水資源和水環(huán)境的保護(hù)與治理，還是水污染和水生態(tài)的防治與修復(fù)，抑或是河湖水域岸線管理保護(hù)以及執(zhí)法監(jiān)管等可行性方案的提出，均需要專業(yè)人士結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r科學(xué)決策?？茖W(xué)的治水策略，需要在對管轄水域內(nèi)的水質(zhì)、水量、水文、水能、水周圍環(huán)境的歷史與現(xiàn)狀充分了解的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析研究、規(guī)劃。

雖然各級地方政府黨政主要負(fù)責(zé)人不一定是涉水相關(guān)領(lǐng)域的專家，但可借助河長制工作聯(lián)席會議制度集合發(fā)改、工信、財政、規(guī)劃、交通運(yùn)輸、環(huán)保、國土、城管、農(nóng)業(yè)、水利、住建等有關(guān)部門的專業(yè)公務(wù)人員，為實現(xiàn)河湖管理保護(hù)的總體目標(biāo)進(jìn)行頂層設(shè)計，在整體性治理的前提下，發(fā)揮各個部門的專業(yè)優(yōu)勢。隨著治水方式從“點穴式”到“整體式”、從“分散型”到“集中型”的轉(zhuǎn)變，各級河長通過合理調(diào)配行政資源、專業(yè)人員以及現(xiàn)代技術(shù)，逐步實現(xiàn)了河湖管理保護(hù)的專業(yè)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化，為“河長制”公共責(zé)任制成效的彰顯提供專業(yè)基礎(chǔ)。

四、結(jié)論與余論

為解決中國復(fù)雜水問題、維護(hù)河湖健康生命，習(xí)近平總書記在2017年元旦的新年賀詞中特別強(qiáng)調(diào)：“每條河流要有河長了”①陳雷：《堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展以河長制促進(jìn)河長治——寫在2017年“世界水日”和“中國水周”之際》，《山西水利》2017年第3期。?！昂娱L制”治水方案提出后，不但為民眾認(rèn)可和接受，而且于一年半時間內(nèi)在全國全面建立，還在較短時間內(nèi)發(fā)揮作用，根本原因在于河長的內(nèi)生性和歷史性基礎(chǔ)以及內(nèi)嵌于系統(tǒng)內(nèi)部的“公共責(zé)任”機(jī)制。

（一）治水底色孕育并生長著“河長制”

從歷史上看，中國獨特的地理條件和農(nóng)耕文明，決定了治水對中華民族生存發(fā)展和國家統(tǒng)一興盛至關(guān)重要。②陳雷：《新時期治水興水的科學(xué)指南——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于治水的重要論述》。水資源自身具有的公共性特點，需要依賴政府治理。在中國，公共性由“官”來體現(xiàn)，官家就代表“公家”“大家”，官是“公意”的體現(xiàn)。傳說中的大禹之所以要治水，是部落聯(lián)盟賦予其履行治水的公共責(zé)任；歷史上李冰、蘇東坡、于謙、林則徐等地方主官以及當(dāng)下的省市縣鄉(xiāng)黨政主要負(fù)責(zé)人治水，都是履行政府公共職能的基本要求。因此，無論是遠(yuǎn)古時代的“傳說河長”，還是當(dāng)下的“現(xiàn)代河長”，無不說明地方主官擔(dān)任“河長”是國家治水的內(nèi)生性需求。也正是由于國家治水的內(nèi)生性，才孕育出河長制的歷史性基礎(chǔ)。從最初部落聯(lián)盟式的一個河長，到傳統(tǒng)社會時期水網(wǎng)社會中的幾個河長，發(fā)展至當(dāng)下全國范圍省、市、縣、鄉(xiāng)（甚至包括村級）3萬余名河長，無不顯示出河長的歷史根基與旺盛的生命力。

（二）河長制的生命力源于“公共責(zé)任制”

在奧斯特羅姆看來，“政府的官員們是不可能制定出這樣一套（適合當(dāng)?shù)兀┮?guī)則的，除非指派一位專職官員長期在這個地方工作”①[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，第39頁。。而在中國，縱然黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要遵從任期交流回避制度的相關(guān)規(guī)定，地方各級黨政負(fù)責(zé)人在同一地方、同一崗位執(zhí)政的時間有限，但也沒有出現(xiàn)奧斯特羅姆所指出的“國家治水的官員困境”。流動性較強(qiáng)的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，并不會因為在某地執(zhí)政時間短而對治水工作不熟悉甚至不了解。在“黨政同責(zé)”的制度約束下，無論是各級黨委領(lǐng)導(dǎo)還是行政首長，只要擔(dān)任河長便會積極落實中央高位推動的“統(tǒng)領(lǐng)型水治理”②郝亞光：《“河長制”設(shè)立背景下地方主官水治理的責(zé)任定位》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第5期。模式——河長制。這一行為背后的動力和邏輯，便是“公共責(zé)任制”。因為政府作為公意的執(zhí)行者，及時回應(yīng)并滿足民眾對治水的需求，方能獲得權(quán)力的“合法性”。作為公意的代理人，地方黨政主要負(fù)責(zé)人只有積極施政，才能滿足地方黨委和人大對其提出的基本要求。由此可見，公共責(zé)任制是地方黨委、政府以及黨政主要負(fù)責(zé)人履行河長職務(wù)、開展河長制相關(guān)工作的源動力。

（三）“公共責(zé)任制”的特點在于復(fù)合性

奧斯特羅姆發(fā)現(xiàn)，不少國家和地區(qū)對公共池塘資源治理的失敗在于采用“過于簡化或理想化的制度，幾乎也是一種‘無制度’的制度”③[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，第42頁。。《意見》雖為一項公共政策，但對各級河長的定位、主要任務(wù)、工作職責(zé)、組織形式、主要任務(wù)以及保障措施均有明確的規(guī)定。特別是《意見》內(nèi)嵌的公共責(zé)任制，是一套立體式、復(fù)合性的責(zé)任體系，確保河長充分發(fā)揮主觀能動性回應(yīng)“公意”。在復(fù)合性公共責(zé)任論者看來，公共責(zé)任包含有政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、專業(yè)責(zé)任，但限于環(huán)境或制度條件的不同，四種責(zé)任并非同時被重視。如在危機(jī)或嚴(yán)重失敗時，那些未曾被充分利用的類型也會被激活；在改革時期，不同類型責(zé)任的重要性或優(yōu)先級也常常發(fā)生變化。④Barbara S.Romzek and Patricia Wallace Ingraham.Cross Pressures of Accountability: Initiative,Command,and Failure in the Ron Brown Plane Crash[J].Public Administration Review,Vol.60,No.3 (May - Jun.,2000),pp.242.而在河長制的頂層設(shè)計中，充分激活了各級河長的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、專業(yè)責(zé)任。如各地黨政主要領(lǐng)導(dǎo)所承擔(dān)的政治責(zé)任，是其完成河長職責(zé)的根本要求。只有履行政治責(zé)任，才能響應(yīng)民眾的治水公意。河湖管理保護(hù)的系統(tǒng)性和整體性治理能否得到實現(xiàn)，取決于行政責(zé)任的履行情況。與此同時，法律責(zé)任不但為河長履職設(shè)定了“底線”，而且指明了方向；專業(yè)責(zé)任，則為河長履職提供了技術(shù)支撐，也為行政責(zé)任和政治責(zé)任提供了專業(yè)保障。

（四）河長制長效機(jī)制的發(fā)揮依賴于公眾參與

自河長制推行以來，不少負(fù)面評論者與奧斯特羅姆對監(jiān)督的認(rèn)識相似，“人們自己不會監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行，即使這些規(guī)則是他們自己設(shè)計的”⑤[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，第74頁。。而《意見》中明確將“社會監(jiān)督”作為實施河長制的保障措施。在各地河長制的實踐中可以看到，不但建立了河湖管理保護(hù)信息發(fā)布平臺，及時向社會公布治水工作進(jìn)展，而且通過河長公示牌或現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)公告河長名單及相關(guān)責(zé)任，⑥在保定市，河長信息公告牌建設(shè)臺賬，包括公示牌名稱、安裝日期、GPS定位、現(xiàn)場照片、位置示意圖、河長名字、聯(lián)系電話、監(jiān)督電話等具體內(nèi)容。以便接受社會監(jiān)督。不少地方專門聘請社會監(jiān)督員，定期或不定期對河湖管理保護(hù)的成效進(jìn)行監(jiān)督和評價。正如馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中指出的那樣，巴黎公社“徹底清除了國家等級制……以真正的責(zé)任制來代替虛偽的責(zé)任制，因為這些（隨時可以罷免的）勤務(wù)員總是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的”⑦《馬克思恩格斯選集》（第3卷），北京：人民出版社，2012年，第141頁。。與此同時，為鼓勵社會參與“河長制”，全國各地涌現(xiàn)出一批“民間河長”“企業(yè)河長”“百姓河長”，甚至“洋河長”。由此可見，通過發(fā)揮社會監(jiān)督功能，河長制的公共責(zé)任制優(yōu)勢更能得到彰顯，河湖管理保護(hù)的成效更為顯著。通過鼓勵社會參與，可以綜合“統(tǒng)領(lǐng)型水治理”和基層“合作型水治理”兩種模式的雙重優(yōu)勢，加快“河長制”實現(xiàn)“河長治”的進(jìn)程。