樓春豪

【內(nèi)容提要】印度是印太地區(qū)重要的戰(zhàn)略力量，其“印太構(gòu)想”經(jīng)歷了由模糊到清晰、由爭論到統(tǒng)一的演進過程，直至莫迪總理在香格里拉對話會上予以完整的政策闡述，形成有別于美國“印太戰(zhàn)略”的獨特的政策構(gòu)想。印度積極推進“印太構(gòu)想”政策實踐，外交上堅持戰(zhàn)略自主，平衡推進大國關(guān)系；安全上積極作為，提升對印太安全事務(wù)的影響力；經(jīng)濟上開放進取，著力提升互聯(lián)互通水平。當(dāng)然，印度的“印太構(gòu)想”也面臨平衡大國關(guān)系、合理配置資源、提升政策效率等方面的挑戰(zhàn)。中國不應(yīng)完全將印度的“印太構(gòu)想”與美國的“印太戰(zhàn)略”相掛鉤，而應(yīng)客觀評估其政策動因并謹慎應(yīng)對其戰(zhàn)略影響。

2017年底美國總統(tǒng)特朗普提出“自由開放的印太戰(zhàn)略”以來，“印太”地緣板塊[注]當(dāng)前，“印太”已然成為國際戰(zhàn)略界的重要話語范式，但各國對“印太”的理解并不同。美國的“印太戰(zhàn)略”將印太地理范圍限于“印度西海岸至美國西海岸”，但印度、日本等國對“印太”的定義是“印度洋-太平洋”。本文主要探討印度的“印太構(gòu)想”，故“印太”所指的是印度洋—太平洋。參見：White House, “National Security Strategy of the United States of America”, December 2017, pp. 45-46, Indian Ministry of Defence (Navy), “Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy”, 2015, p. 19.在國際政治和經(jīng)濟格局中的重要性日顯，主要大國紛紛加強對該區(qū)域的戰(zhàn)略投入。而得益于其得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢、不斷提升的綜合實力、左右逢源的大國外交，印度成為印太地區(qū)重要而特殊的戰(zhàn)略力量。一方面，印度是美國推進“印太戰(zhàn)略”的重點拉攏對象，也是影響美國“印太戰(zhàn)略”能否順利推進的重要變量。無論是安全層面的美日印澳“四邊機制”，還是經(jīng)濟層面的地區(qū)互聯(lián)互通，“拉印制華”都是美國“印太戰(zhàn)略”的題中應(yīng)有之意。另一方面，在中國推進“一帶一路”和海洋強國建設(shè)的過程中，中印在印太地區(qū)的利益重疊和安全碰撞更趨激烈，穩(wěn)定并發(fā)展好中印關(guān)系攸關(guān)中國在印太地區(qū)國家利益的維護與拓展。因此，在美國將中國視為“戰(zhàn)略競爭者”而積極布局“印太”、中國“一帶一路”建設(shè)有效拓展其在印太地區(qū)利益和影響力的背景下，印度對印太地區(qū)的戰(zhàn)略認知及其相應(yīng)的政策實踐、政策走向，成為影響地區(qū)秩序變化的“關(guān)鍵變量”。雖然印度政府傾向于使用“構(gòu)想”(vision)而非“戰(zhàn)略”(strategy)，但這并不意味著其“印太構(gòu)想”或與之關(guān)聯(lián)的政策實踐不具備“戰(zhàn)略性”影響。對于中國來說，應(yīng)該客觀評估印度推進“印太構(gòu)想”既有外部地緣環(huán)境驅(qū)動的因素，也有其自身戰(zhàn)略利益拓展的需求，而非簡單地“對號入座”，完全將印度“印太構(gòu)想”與美國的“印太戰(zhàn)略”相掛鉤。

一、印度“印太構(gòu)想”的演進與發(fā)展

印度對“印太”的認知并非新近發(fā)生的。早在2004年，印度發(fā)布的首份海洋戰(zhàn)略文件《印度海洋學(xué)說》就指出，“國際海洋事務(wù)的關(guān)注點已經(jīng)從大西洋-太平洋轉(zhuǎn)移到太平洋-印度洋”，[注]Government of India, Indian Maritime Doctrine, New Delhi: Integrated Headquarters, Ministry of Defence 2004, pp. 65-67.前海軍參謀長阿倫·普拉卡什(Arun Prakash)表示，“‘亞太’標(biāo)簽已經(jīng)被‘印太’所取代”。[注]Arun Prakash, “A Moment for India: Shangri-La dialogue 2009”, Force, July 2009, p.7.不過，由于當(dāng)時美國對外安全戰(zhàn)略將反恐列為首要任務(wù)，對印太地區(qū)國際格局嬗變的關(guān)注有限，加上印度自身實力有限、印太地區(qū)傳統(tǒng)海洋安全挑戰(zhàn)并未趨緊，故而印太作為整體地緣板塊，也沒有引起國際戰(zhàn)略界足夠重視，印度政府也未形成系統(tǒng)的“印太構(gòu)想”。進入21世紀(jì)的第二個十年，時任美國國務(wù)卿希拉里·克林頓在火奴魯魯闡述美國的亞太政策時提到，“我們正擴大與印度海軍在太平洋的合作，因為我們理解印太對全球貿(mào)易和商業(yè)的重要性?！盵注]Hillary Clinton, “American’s Engagement in the Asia-Pacific”, October 28, 2010, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/10/150141.htm.2011年，她在《美國的太平洋世紀(jì)》一文中寫道，“從印度次大陸到美國西海岸的這個地區(qū)，跨越太平洋和印度洋，日益被航運和戰(zhàn)略連接起來?！盵注]Hillary Clinton, “American’s Pacific Century”, Foreign Policy, October 11,2011, https://foreignpolicy.com/2011/10/11/americas-pacific-century/.此后，包括印度、日本、澳大利亞乃至印尼，都逐漸開始接受“印太”概念。印度政府領(lǐng)導(dǎo)人對印太的使用頻率逐漸增多，印度前總理曼莫漢·辛格在論述“東進政策”時，多次提及印太地區(qū)的利益與印度緊密相連，“印太已經(jīng)成為印度戰(zhàn)略話語體系的流行詞”。[注]Shyam Saran, “Mapping the Indo-Pacific”, October 29, 2011,https://indianexpress.com/article/opinion/columns/mapping-the-indopacific/.2013年初，時任國家安全顧問梅農(nóng)表示，“印度洋和西太平洋地區(qū)缺失的是總體的安全架構(gòu)或范式，該架構(gòu)或范式應(yīng)可供新崛起的海軍力量發(fā)揮作用、加強合作、紓緩競爭、避免沖突”，“印度的東向政策需要有更多的安全考慮和更明確的地緣政策?？紤]到大國海洋戰(zhàn)略重點從冷戰(zhàn)時期的大西洋-太平洋，轉(zhuǎn)向冷戰(zhàn)后以及‘9·11’事件后的西太平洋-印度洋，印度洋-太平洋對印度來說可能是合適的舞臺?！盵注]C Uday Bhaskar, “India and the Indo-Pacific: Semantic and Strategic Import”, October 8, 2013,http://www.maritimeindia.org/india-and-indo-pacific-semantic-and-strategic-import.

不過，當(dāng)時印度國內(nèi)戰(zhàn)略界對是否接受印太存有爭論，主要有三派觀點。第一種觀點拒絕“印太”框架，認為“印太”是美國牽引的、具有強烈競爭色彩的地緣政治概念，如果印度接受“印太”概念，將對不結(jié)盟外交政策造成潛在威脅，影響自身的戰(zhàn)略自主性。持這種觀點的人士認為，“采用‘印太’的表述沒有必要，而且意味著印度與美國利益捆綁太緊，而印度本身并未做好相應(yīng)準(zhǔn)備……依據(jù)地緣政治進行國家分類可能釋放錯誤信號”。[注]Priya Chacko, “India and the Indo-Pacific: An Emerging Regional Vision”, Indo-Pacific Governance Research Center Policy Brief, Issue 5, November 2012, pp. 2-3.第二種觀點接受“印太”概念，認為“印太”地緣板塊的崛起是難以阻擋的態(tài)勢，印度應(yīng)該順應(yīng)此種趨勢。拉賈·莫漢(Raja Mohan)表示，“作為主導(dǎo)型的海上力量，美國在過去幾十年里管理著印度洋和太平洋的秩序，現(xiàn)在卻面臨崛起中國的新挑戰(zhàn)，并尋求與印度在印太地區(qū)構(gòu)建強大的安全伙伴關(guān)系。美印兩國海軍別無選擇，必須在印度洋和太平洋加強合作，兩大洋之間傳統(tǒng)的分隔很可能迅速消失。”[注]C. Raja Mohan, “Indispensable India”, October 17, 2011, https://www.ussc.edu.au/analysis/indispensable-india.此外，有學(xué)者認為中國是印太地區(qū)秩序的最大“修正主義者”，印度不應(yīng)拘泥于過時的“不結(jié)盟”外交政策，而應(yīng)與美國、澳大利亞、日本等持相同價值觀的國家構(gòu)建印太經(jīng)濟和安全架構(gòu)，共同制衡中國崛起。印度和平與沖突研究所學(xué)者阿倫·薩加爾(Arun Sahgal)稱，“中國的海上絲綢之路計劃，凸顯其建立從東亞到西歐的經(jīng)濟和政治共同體、重塑‘中央王國’的企圖”。[注]Arun Sahgal, “China’s Proposed Maritime Silk Road: Impact on Indian Foreign and Security Policies”, July 2014, http://ccasindia.org/issue_policy.php?ipid=21.第三種觀點比較客觀、務(wù)實，希望“印太”新地緣區(qū)域的劃分為印度的經(jīng)濟發(fā)展提供適合的外部空間，同時主張印度堅持不結(jié)盟的外交傳統(tǒng)，營造一個有利于經(jīng)濟改革的穩(wěn)定環(huán)境，將“印太”打造為一個多元、開放和包容的地區(qū)安全架構(gòu)。[注]“India and the Indo-Pacific: Three Approaches”, January 23, 2013, http://www.aspistrategist.org.au/india-and-the-indo-pacific/.

2014年5月莫迪政府上臺后，印度政府采取更加積極、進取的外交戰(zhàn)略，其對“印太”的認知也更趨清晰，即：印度是印太地區(qū)重要的地緣力量，印太將成為印度崛起為世界強國的必然舞臺，印度應(yīng)該在堅持戰(zhàn)略自主的同時，最大限度調(diào)動于己有利的戰(zhàn)略資源、服從服務(wù)國家戰(zhàn)略。因此，無論是強調(diào)對南亞國家的“鄰國優(yōu)先”，還是“東向政策”由“向東看”(Look East)升級為“向東干”(Act East)，提出針對中東、非洲東海岸的“西向思考”(Think West)，亦或是挖掘印度洋地區(qū)文化紐帶、打造印度洋地區(qū)安全與繁榮共同體的“季風(fēng)計劃”(Mausum Project)、“薩迦”倡議(SAGAR，印地語意為“?！?，以及與美國、日本等國在印太秩序、海洋安全層面的互動，印度逐漸從“印太”而非“印度洋”的框架內(nèi)進行戰(zhàn)略布局。時任海軍參謀長羅賓·多萬(Robin Dhowan)在2015年版《確保安全海洋：印度的海洋安全戰(zhàn)略》序言中指出，“(觀察全球和地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境的)視野已經(jīng)從歐洲-大西洋轉(zhuǎn)向印度洋-太平洋，全球經(jīng)濟和軍事力量向亞洲的重新配置已經(jīng)在印度洋產(chǎn)生重大的政治、經(jīng)濟和社會變化，并將對印度海洋環(huán)境產(chǎn)生切實影響。”[注]R.K.Dhowan, Admiral Chief of the Naval Staff,“Forward”, in Integrated Headquarters, Ministry of Defence (Navy), Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy, 2015.2018年6月，作為首位出席香格里拉對話會的印度總理，莫迪在主旨演講中稱“印太地區(qū)的發(fā)展深深地影響了世界的命運”，“我深信生活在該地區(qū)的我們的命運是相連的，這種信念與日俱增”，并用相當(dāng)大的篇幅闡述了印度的“印太構(gòu)想”，[注]“PM Modi’s Keynote Address at the Shangri-La Dialogue in Singapore”, June 1, 2018, https://www.narendramodi.in/pm-%20modi-%20to%20-deliver%20-keynote-%20address%20-at%20-shangri-la-%20dialouge-%20in%20-singapore-540324.足見其戰(zhàn)略認知已經(jīng)拓展至印太地區(qū)。

導(dǎo)致印度政府接受“印太”概念并提出“印太構(gòu)想”的因素，既包括外部地緣情勢的復(fù)雜變化，也包括印度自身國家戰(zhàn)略的調(diào)整，是內(nèi)外因素相互交織作用的結(jié)果。

一是主要大國紛紛布局“印太”，牽引印太秩序加速變革，印度作為印太重要力量，必須順勢而為。2013年9月和10月，中國國家主席習(xí)近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”(下稱“一帶一路”)的重大倡議，旨在推動亞歐非大陸及其印太兩洋的互聯(lián)互通，促進沿線地區(qū)和國家的經(jīng)濟社會發(fā)展與人文交流。考慮到地理鄰近、發(fā)展中國家較多等因素，印太地區(qū)的東南亞、南亞、西亞北非、中東、南太平洋等，是中國推進“一帶一路”的重點地區(qū)，中國在印太的利益和力量上升是長期趨勢。美國對印太地區(qū)有重大戰(zhàn)略利益，涉及能源、航道、同盟體系、海洋霸權(quán)等諸多層面，傳統(tǒng)上將印太地區(qū)劃分為中東、南亞、東南亞等區(qū)域予以經(jīng)營。但從奧巴馬政府醞釀“印度洋-亞洲-太平洋”開始，美國外交安全戰(zhàn)略重心逐漸向印度洋-太平洋傾斜，直至特朗普總統(tǒng)2017年底的東亞之行提出“自由開放的印太戰(zhàn)略”，美國《國家安全戰(zhàn)略》更將印太作為各大地緣板塊之首。日本首相安倍于2007年在印度議會演講時提出“兩洋交融”的概念，2016年正式提出“自由開放的印太戰(zhàn)略”，2018年底則修改為“自由開放的印太構(gòu)想”，體現(xiàn)更多的“包容”色彩。澳大利亞2013年國防白皮書首次在官方文件中使用“印太”，2017年底外交白皮書強調(diào)“聚焦實現(xiàn)安全、開放與繁榮的印太”。[注]Malcolm Turnbull, Prime Minister of Australia, “Prime Minister’s Introduction”, in Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, November 2017.在此情勢下，印度作為在印太地區(qū)具有廣泛而重要利益存在的域內(nèi)大國，勢必需要順勢而為、布局印太。

二是互聯(lián)互通與海洋安全議題的上升，增強了印太地緣板塊的“整體性”。印太由多個次區(qū)域(sub-regions)組成，各次區(qū)域間的文化、民族、宗教等各不相同，但近年來隨著相關(guān)大國紛紛提出跨區(qū)域的互聯(lián)互通計劃，以及海洋作為連接紐帶的角色日益突出，技術(shù)在縮短自然距離中的作用更加明顯，印太地區(qū)互聯(lián)互通水平有所提升。非常重要的變量是，中國和印度的崛起及其在印太地區(qū)存在的拓展。除東南亞地區(qū)外，中國積極參與南亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善與南亞國家的海陸空交通渠道，孟中印緬經(jīng)濟走廊與中巴經(jīng)濟走廊是兩大支柱；推動與西亞北非地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略對接，中國-阿拉伯國家合作論壇第八屆部長級會議2018年7月在北京召開，簽署了《中阿合作共建“一帶一路”行動宣言》等重要成果文件。印度在“東向行動”中更加強調(diào)互聯(lián)互通，特別是在加大東北部地區(qū)開發(fā)力度的政策考慮下，將環(huán)孟加拉灣作為推動南亞、東南亞互聯(lián)互通的重點樞紐，比如計劃將印度-緬甸-泰國的高速公路延伸到越南、老撾和柬埔寨。2013年5月日本制定了“基礎(chǔ)設(shè)施體系輸出戰(zhàn)略”，加強對外基礎(chǔ)設(shè)施援助力度。2016年8月，第六屆“東京非洲發(fā)展國際會議”(TICAD)在肯尼亞首都內(nèi)羅畢召開，日本首相安倍晉三首次提出“自由與開放的印太戰(zhàn)略”，欲加強印太地區(qū)的互聯(lián)互通。美國將印太地區(qū)互聯(lián)互通作為其印太戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，國務(wù)卿蓬佩奧2018年7月在美國商會發(fā)表題為“美國的印太經(jīng)濟愿景”演講時稱，美國將啟動“基礎(chǔ)設(shè)施交易和援助網(wǎng)絡(luò)”，促進印太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，[注]Michael R. Pompeo, “America’s Indo-Pacific Economic Vision”, July 30, 2018, Remarks at Indo-Pacific Business Forum, U.S. Chamber of Commerce,https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/07/284722.htm.并在資金援助、伙伴關(guān)系協(xié)調(diào)等方面采取諸多舉措，比如美日澳成立加強印太互聯(lián)互通的三邊伙伴關(guān)系，美國甚至在駐日使館派駐專員推動相關(guān)項目。[注]“U.S.-Japan-Australia Announce Trilateral Partnership for Indo-Pacific Infrastructure Investment”, July 30, 2018, https://www.opic.gov/press-releases/2018/us-japan-australia-announce-trilateral-partnership-indo-pacific-infrastructure-investment.此外，前幾年西太平洋地區(qū)海洋安全問題急劇升溫，東海、南海爭端短期內(nèi)難以解決，引起國際社會對海洋秩序、海洋規(guī)則、海洋權(quán)利等議題的爭論。由于印度洋和西太平洋都分布著國際重要航道，都面臨著傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)海上威脅相互交織的難題，從海洋安全層面有一定相似性，故而引起了國際社會對印太海洋安全議題的關(guān)注。從美國、日本、印度等國的印太戰(zhàn)略或海洋安全戰(zhàn)略，以及美日印澳“印太磋商”的內(nèi)容來看，海洋秩序、海洋規(guī)則等都是重要的顯性議題。

三是印度自身國家實力和國家利益的拓展，推動其對外戰(zhàn)略視野的拓展。印度在印太地區(qū)貿(mào)易投資、能源資源、海外資產(chǎn)、僑民保護等利益的不斷提升，自身綜合國力及海洋安全力量的發(fā)展以及要成為世界強國的雄心抱負，決定其戰(zhàn)略視野拓展至印太地區(qū)乃是長期趨勢，只不過莫迪政府在理念上更加清晰、在實踐中愈發(fā)堅定。以印度-東盟經(jīng)貿(mào)關(guān)系為例，根據(jù)印度財政部經(jīng)濟事務(wù)司的數(shù)據(jù)，2000年以來，東盟對印度投資約占印度吸收的總投資額的18.28%。2000年4月至2018年3月，東盟國家對印度的FDI流入約為689.1億美元，而2007年4月至2015年3月，印度對東盟國家的FDI流入約為386.72億美元。東盟是印度第四大貿(mào)易伙伴，與印度貿(mào)易額約為813.3億美元，占印度對外貿(mào)易總額的10.6%。[注]Ministry of External Affairs, GOI, “India- ASEAN Relations”, August 2018, https://mea.gov.in/aseanindia/20-years.htm.以印度在海灣地區(qū)的利益為例，印度42%的石油進口來自海灣國家，其中沙特阿拉伯占印度石油進口總量的20%。此外，大約有760萬印度僑民在海灣國家工作、生活，主要在沙特阿拉伯(280萬)和阿聯(lián)酋(260萬)，而在阿聯(lián)酋和卡塔爾，印度僑民人數(shù)已經(jīng)超過當(dāng)?shù)厝丝?。[注]Rahul Roy-Chaudhury, “India and the Gulf Region: Building Strategic Partnerships”, August 29, 2018, https://www.iiss.org/blogs/analysis/2018/08/india-gulf-strategic-partnerships.因此，隨著印度在印太地區(qū)海外利益的大幅攀升，印度需要強化自身海外利益保障能力。

二、印度“印太構(gòu)想”的政策內(nèi)涵與實踐

莫迪在香格里拉的講話是對印度“印太構(gòu)想”的權(quán)威闡釋，這從2018年下半年印度官方在雙多邊場合反復(fù)提及莫迪講話可以看出。[注]不過，有意思的是，2018年6月第二次美日印澳“印太磋商”時，印度新聞稿提及“印度方面強調(diào)總理在香格里拉對話會主旨演講時闡述的印度對印太地區(qū)的構(gòu)想”，而2018年11月第三次四邊磋商時，印方新聞稿并未對此提及。莫迪的講話從七個層面論述了印度的“印太構(gòu)想”，包括：(1)印太代表自由、開放與包容，所有地區(qū)國家及其他存在利益的域外國家，都應(yīng)共同追求進步與繁榮；(2)東盟一直是且今后也是印太地區(qū)的中心；(3)共同的繁榮與安全，需要通過對話構(gòu)建出共同的、基于規(guī)則的、平等適用于所有國家及全球公域的秩序。該秩序必須恪守主權(quán)和領(lǐng)土完整，所有國家不論大小強弱一律平等。這些規(guī)則和規(guī)范，應(yīng)該基于各方共識而非少數(shù)國家的權(quán)勢、基于對話而非權(quán)力；(4)各國應(yīng)該擁有基于國際法的、使用海洋、天空等公域的平等權(quán)利，包括航行自由、商貿(mào)不受限制、基于國際法和平解決爭端；(5)當(dāng)前保護主義抬頭，但印度支持開放、穩(wěn)定的國際貿(mào)易機制，支持印太地區(qū)基于規(guī)則、開放、均衡、穩(wěn)定的貿(mào)易環(huán)境，在貿(mào)易和投資的大潮中促進所有國家發(fā)展；(6)互聯(lián)互通非常關(guān)鍵。相關(guān)倡議必須基于尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、磋商、良治、透明、可行性和可持續(xù)性；必須讓國家強大，而非讓國家陷入無法擺脫的債務(wù)負擔(dān)；必須促進貿(mào)易，而非戰(zhàn)略競爭；(7)不應(yīng)回到傳統(tǒng)的大國對抗。競爭很正常，但競爭不應(yīng)變?yōu)闆_突、分歧不應(yīng)變?yōu)闋幎?。與基于共同價值和利益的國家擁有伙伴關(guān)系是正常的。但是，友誼不是出于遏制的結(jié)盟。印度堅持原則和價值、致力和平與繁榮，而非分裂。[注]“PM Modi’s Keynote Address at the Shangri-La Dialogue in Singapore”，June 01, 2018，https://www.narendramodi.in/pm-%20modi-%20to%20-deliver%20-keynote-%20address%20-at%20-shangri-la-%20dialouge-%20in%20-singapore-540324.

從中可以看出，印度“印太構(gòu)想”的主要特點有：一是強調(diào)自由、開放、包容、基于規(guī)則的印太秩序，既強調(diào)與美國“印太戰(zhàn)略”在價值觀、規(guī)則秩序等方面的共識，也強調(diào)要持“包容”態(tài)度，反對印太成為針對某一國家的集團組織，反對“傳統(tǒng)的大國對抗”。實際上，印度的話語已經(jīng)對美國、日本、澳大利亞產(chǎn)生影響。在2017年11月首次美日印澳“印太磋商”后，四國各自發(fā)表的聲明中，僅有印度提及“包容”，但在此后的四邊磋商中，其他國家的聲明也將“自由、開放的印太”調(diào)整為“自由、開放、包容的印太”。二是強調(diào)國際法、國際規(guī)范、國際規(guī)則在維護國際秩序中的重要性。莫迪在講話中多次提及國際法、國際規(guī)范、國際規(guī)則等，既包括安全領(lǐng)域的航行自由，也包括經(jīng)濟領(lǐng)域的互聯(lián)互通和貿(mào)易多邊主義。另外，2007年版的《自由利用海洋：印度海洋軍事戰(zhàn)略》并未觸及國際法問題，僅提及聯(lián)合國框架內(nèi)的維和行動。莫迪政府則非常重視包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法和國際規(guī)則的作用，2015年新版海洋安全戰(zhàn)略在正文中提及“國際法和規(guī)范”10次、《聯(lián)合國海洋法公約》4次、“國際海洋法律機制”4次、印孟基于仲裁解決海上劃界爭端1次。[注]Integrated Headquarters, Ministry of Defence (Navy), Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy, 2015.三是注重互聯(lián)互通。此前，印度在開發(fā)國內(nèi)東北部地區(qū)、推動南亞區(qū)域一體化方面，面臨內(nèi)外多重掣肘，進展不大。莫迪政府上臺后，對開發(fā)東北部地區(qū)持開放態(tài)度，并將推動區(qū)域經(jīng)濟合作、提升互聯(lián)互通作為擴大其戰(zhàn)略影響力的重要渠道，故而在陸海兩個維度都積極推進互聯(lián)互通，拋出了諸多倡議。不過，從話語表述來看，考慮到近年來西方輿論對中國“一帶一路”的批評，以及印度對中巴經(jīng)濟走廊、孟中印緬經(jīng)濟走廊的保留態(tài)度，可以看出印度對中國的互聯(lián)互通倡議是存疑的，莫迪在講話中的話語體系也與西方話語體系接近。四是突出東盟中心。地理上，東盟是印太的樞紐、中心，缺乏東盟支持與合作的任何印太構(gòu)想/戰(zhàn)略，都是不可持續(xù)的。地緣上，在中美日印積極布局印太的時候，東盟作為印太地區(qū)相對成熟、中立的區(qū)域合作組織，對其作用的強調(diào)可以淡化大國博弈色彩。2017年底首次美日印澳“印太磋商”，各方并未明確提及東盟因素，但在后兩次“印太磋商”中，各方均支持東盟中心、東盟領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)機制在印太機制建設(shè)中的不可替代作用。

上述理念指導(dǎo)了印度推進“印太構(gòu)想”的政策實踐，大致可概括為：外交上堅持戰(zhàn)略自主，平衡推進大國關(guān)系；安全上積極作為，提升對印太安全事務(wù)的影響力；經(jīng)濟上開放進取，著力提升互聯(lián)互通水平。

第一，外交上堅持戰(zhàn)略自主，平衡推進大國關(guān)系。一方面，持續(xù)深化與美國及其盟友的戰(zhàn)略合作。2017年6月，莫迪出訪美國，兩國聯(lián)合聲明《美國和印度：邁向繁榮的伙伴》開篇即強調(diào)，“作為印太地區(qū)負責(zé)任的管理者(stewards),特朗普總統(tǒng)和莫迪總理一致認為，美印緊密的伙伴關(guān)系是地區(qū)和平穩(wěn)定的核心”，呼吁所有國家“尊重印太地區(qū)航行與飛越自由、商貿(mào)自由的重要性；根據(jù)國際法和平解決領(lǐng)土和海洋爭端”。[注]“Joint Statement-United States and India: Prosperity through Partnership”, June 26, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/united-states-india-prosperity-partnership/.2017年11月，特朗普提出“自由與開放的印太”，稱印度是“全球領(lǐng)導(dǎo)力量”，“印度洋以及更廣泛區(qū)域的安全事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者”。[注]White House, National Security Strategy of the United States of America, December 2017, pp.46, 50; Kenneth Juster, U.S. Ambassador to India, “U.S.-India Relations: Building a Durable Partnership for the 21st Century”, January 11, 2018, https://in.usembassy.gov/u-s-india-relations-building-durable-partnership-21st-century/.美印戰(zhàn)略對接也帶動了美國其他盟友與印度的合作。截至2018年底，日印在莫迪上臺后已舉行五次首腦峰會，從莫迪上臺后將日本作為南亞地區(qū)之外首次出訪對象國，到2015年雙邊關(guān)系升級為“特殊的戰(zhàn)略和全球伙伴關(guān)系”，到2017年強調(diào)“共建自由開放與繁榮的印太”，再到2018年提出在共同的印太愿景下打造“新時期日印關(guān)系”，日印圍繞印太秩序戰(zhàn)略趨同不斷增強。此外，2014年底莫迪出訪澳大利亞，是印度總理時隔28年來首次訪澳，印澳就印太地區(qū)海洋安全問題開展合作；2018年3月法國總統(tǒng)馬克龍到訪印度，發(fā)表《印法加強印度洋地區(qū)合作的戰(zhàn)略愿景》，就印法聯(lián)手確保印度洋的安全和穩(wěn)定達成合作共識。[注]“Joint Strategic Vision of India-France Cooperation in the Indian Ocean Region”, March 10, 2018, http://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/29598/Joint+Strategic+Vision+of+IndiaFrance+Cooperation+in+the+Indian+Ocean+Region+New+Delhi+10+March+2018.

另一方面，堅持獨立的對俄、對華政策，不“唯美是瞻”、不“隨美起舞”。印俄傳統(tǒng)友誼始自冷戰(zhàn)時期，兩國在防務(wù)、能源、地區(qū)互聯(lián)互通等領(lǐng)域合作密切，在伊朗、阿富汗等地區(qū)熱點上持相似立場。雖然印度努力推動裝備采購多元化，但俄式裝備在印軍中依然占比最高，而近些年美俄關(guān)系的惡化，也未對印俄關(guān)系造成沖擊。2018年10月，普京訪印出席第19屆印俄首腦峰會，雙方簽署8項合作協(xié)議并發(fā)表聯(lián)合聲明，包括準(zhǔn)備舉行首次戰(zhàn)略經(jīng)濟對話、攜手推進國際北南交通走廊(INSTC)等。[注]“India-Russia: an Enduring Partnership in a Changing World”, October 5, 2018, https://mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/30469/IndiaRussia_Joint_Statement_during_Visit_of_President_of_Russia_to_India_October_05_2018.此訪中，印度不顧美國強烈反對與制裁警告，與俄簽署進口5套S-400防空系統(tǒng)的協(xié)議。中印關(guān)系在2017年洞朗對峙后“觸底反彈”，2018年4月兩國領(lǐng)導(dǎo)人在中國武漢舉行非正式會晤，就全局性、長期性和戰(zhàn)略性議題達成廣泛共識，為雙邊關(guān)系的發(fā)展指明方向。此后，中印在政治、經(jīng)濟、安全等領(lǐng)域的交流機制逐步恢復(fù)并取得成效。比如，2018年7月，中印第二輪海上合作對話，印度向中方通報其對印太的看法，表明其與美國的印太戰(zhàn)略不同；同年11月，中印邊界問題特別代表第二十一次會晤在成都舉行，就維護邊境地區(qū)和平安全、加強邊境地區(qū)信任措施等達成諸多共識，并授權(quán)中印邊境事務(wù)磋商和協(xié)調(diào)工作機制啟動早期收獲的磋商，以盡快達成具體成果；緊接著12月，中印高級別人文交流機制首次會議在新德里召開，共同促進中印文化交流、鞏固雙邊關(guān)系民意基礎(chǔ)。

第二，安全上積極作為，提升對印太安全事務(wù)的影響力。一是積極參與印太安全事務(wù)。莫迪政府強調(diào)構(gòu)建“立足印度洋、面向印太”的戰(zhàn)略視野，在印太安全事務(wù)中的能見度和話語權(quán)都有所提升，這也充分體現(xiàn)在2015年版的《確保安全海洋：印度的海洋安全戰(zhàn)略》中。該戰(zhàn)略大幅拓展“首要利益區(qū)”和“次要利益區(qū)”的范圍，從原來的“聚焦印度洋”轉(zhuǎn)向“立足印度洋、扭住印太兩洋、面向全球海域”，體現(xiàn)出鮮明的“印太”元素，并強調(diào)印度應(yīng)該扮演海洋安全環(huán)境“塑造者”、海洋安全利益區(qū)“凈安全提供者”和印度洋安全事務(wù)“主導(dǎo)者”。具體做法上，首先推動構(gòu)建“印度洋安全共同體”。莫迪2015年提出的“薩迦”倡議系統(tǒng)闡述了其印度洋外交政策的目標(biāo)與路徑，重中之重是在印度洋安全事務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。[注]C. Raja Mohan, “Modi and the Indian Ocean: Restoring India’s Sphere of Influence”; Rahul Roy-Chaudhury, “India’s Emerging New Proactive Maritime Security Policy: Rationale, Progress, Challenges”, Introductory Remarks at the Second Indian Ocean Conference, August 31, 2017.其次，提高對南海問題的介入力度。莫迪上臺后，除依循歷屆政府有關(guān)“和平解決爭端”、“維護南海地區(qū)油氣區(qū)塊利益”等主要原則和政策外，其南海政策更加積極主動，立場傾向性更強。[注]樓春豪，《印度莫迪政府南海政策評估》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2017年第6期，第41-48頁。此外，印度以新加坡和越南為重點，推進與東南亞國家的海洋安全合作。再次，深化與印度洋島國的安全合作。莫迪政府通過軍事援助、聯(lián)合巡邏、修建軍事設(shè)施、防務(wù)安全合作機制建設(shè)等，進一步強化對斯里蘭卡、馬爾代夫、毛里求斯、塞舌爾等印度洋島國的安全影響力。如2015年3月莫迪出訪塞舌爾，激活了印度援建的一座沿海監(jiān)視雷達，正式啟動拖沓了三年的“沿海監(jiān)視雷達系統(tǒng)”計劃，[注]印度與塞舌爾早在2012年就簽署了《印度向塞舌爾提供沿海監(jiān)視雷達系統(tǒng)的諒解備忘錄》，但此后多年沒有進展。推進本國及相關(guān)印度洋島國沿海監(jiān)視雷達系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建。

二是推進與美國及其盟國的防務(wù)合作。美印2015年6月簽署《美印防務(wù)合作新框架》、2016年8月簽署《后勤交換協(xié)議備忘錄》，減少美印防務(wù)合作在體制機制和法律條文方面的制約，其中海洋安全是受益較大領(lǐng)域。[注]“Framework for the U.S.-India Defense Relationship”, June 3, 2015, http://archive.defense.gov/pubs/2015-Defense-Framework.pdf.特朗普政府提出“印太戰(zhàn)略”后，在阿富汗問題、印太海洋安全秩序、對華戰(zhàn)略競爭等議題上，對印合作訴求更強。特朗普政府內(nèi)部一名高官稱，“我們討論印太的原因，就是該表述捕捉到了印度崛起的重要性?！盵注]Louis Nelson, “In Asia, Trump Keeps Talking about Indo-Pacific”, November 7, 2017, https://www.politico.com/story/2017/11/07/trump-asia-indo-pacific-244657.2018年8月，美國政府破例讓印度成為繼日韓之后第三個獲美“戰(zhàn)略貿(mào)易許可地位(STA-1)”的亞洲國家；同年9月，印美首次防長與外長“2+2”對話在印度首都新德里舉行，雙方簽署歷史性的《通訊兼容與安全協(xié)議》(COMCASA)，約定2019年在印度東海岸舉行印美首次三軍聯(lián)合演習(xí)。[注]U.S. Statement of State, “Joint Statement on the Inaugural U.S.-India 2+2 Ministerial Dialogue”, September 6, 2018, https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/09/285729.htm.除美國外，莫迪政府還大幅深化與法國、日本、澳大利亞等國的海洋安全合作機制建設(shè)。印法設(shè)有海洋安全對話、簽署了旨在交換印度洋海上通道和海域感知信息的《白色航運協(xié)定》。2018年3月馬克龍訪印，雙方簽署《關(guān)于兩國武裝部隊之間提供互惠后勤支持的協(xié)定》。日印2015年底簽署《關(guān)于機密軍事信息保護的安全措施的協(xié)定》《防務(wù)裝備與技術(shù)轉(zhuǎn)讓協(xié)定》，2016年7月防長會晤還同意“建立討論海洋安全問題的雙邊框架”，[注]Thomas F. Lynch III and James J. Przystup, “India-Japan Strategic Cooperation and Implications for U.S. Strategy in the Indo-Asia-Pacific Region”, Institute for National Strategic Studies Strategic Perspectives,No.24, March 2017, pp.5-6.而印度也是第四個日本同時派駐海陸空武官和海保廳官員的國家。[注]“India-Japan Defence Ties Set to Grow Stronger”, Economic Times, July 26, 2015.2014年底莫迪出訪澳大利亞，雙方簽署《安全合作框架》，就海洋安全、國防技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問題進行規(guī)劃。除雙邊層面外，美日印、日印澳三邊對話機制運行多年，美日印澳2017年底舉行司局級“印太磋商”，呈現(xiàn)雙邊、三邊和四邊多層推進的合作架構(gòu)。

三是推動地區(qū)安全機制建設(shè)。印度是印度洋海軍論壇(IONS)的發(fā)起國，該論壇是涵蓋印度洋域內(nèi)國家最多的專門的海上安全機制，也是印度參與印度洋安全事務(wù)的重要的多邊平臺。印度是環(huán)印度洋聯(lián)盟(IORA)的重要創(chuàng)始國。2017年3月，環(huán)印度洋聯(lián)盟舉辦以“加強海洋合作，打造和平、穩(wěn)定、繁榮的印度洋”為主題的首次峰會，并通過《雅加達協(xié)定》《防止和打擊恐怖主義和暴力極端主義宣言》等文件，印度也積極參與。與此同時，印度還積極推動其主導(dǎo)性較強的地區(qū)安全機制。莫迪政府給環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟技術(shù)合作倡議(BIMSTEC)注入更多安全元素，除牽頭該機制的反恐和跨國犯罪合作小組外，2017年3月舉行首次成員國國家安全首腦會議，2018年3月舉行第二次會議，通過舉辦1.5軌BIMSTEC安全對話論壇、加強數(shù)據(jù)和信息共享、加強海洋安全合作等，應(yīng)對共同安全威脅。[注]“First Meeting of the BIMSTEC National Security Chiefs”, March 21, 2017, http://mea.gov.in/press-releases.htm?dtl/28193/First_meeting_of_the_BIMSTEC_National_Security_Chiefs_March_21_2017; “The Second Meeting of the BIMSTEC National Security Chiefs”, March 29, 2018, https://bimstec.org/?event=the-second-meeting-of-the-bimstec-national-security-chiefs.印度與斯里蘭卡和馬爾代夫設(shè)有海上安全合作機制，并醞釀將毛里求斯、塞舌爾納入其中。此外，2016年起，印度基金會每年舉辦“印度洋會議”，將之作為探討印度洋安全問題的重要二軌對話平臺。得益于印度外交部的支持，該會議已成為相關(guān)方釋放政策信號的重要平臺。

第三，經(jīng)濟上開放進取，著力提升地區(qū)互聯(lián)互通水平。一是海上聯(lián)通方面，結(jié)合國內(nèi)“薩迦瑪拉”(Sagarmala)的港口升級計劃，推動與印度洋國家及東盟的海上互聯(lián)互通。2015年莫迪總理提出的“薩迦”倡議，將地區(qū)互聯(lián)互通作為其中一項內(nèi)容。2018年8月第三屆“印度洋會議”上，印度外長斯瓦拉吉提出落實“薩迦”倡議的三項舉措，即：促進內(nèi)陸聯(lián)通，加強地區(qū)互聯(lián)互通；連接南亞、東南亞(東向行動)和海灣地區(qū)(西向思考)；在加強地區(qū)海上安全方面發(fā)揮積極和建設(shè)性作用，[注]“Remarks by External Affairs Minister at the 3rd Indian Ocean Conference”, August 27, 2018, https://www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/30327/Remarks+by+External+Affairs+Minister+at+the+3rd+Indian+Ocean+Conference+Vietnam+August+27+2018.將地區(qū)互聯(lián)互通作為“薩迦”倡議的重要內(nèi)容。此外，印度期望加強與東盟海上互聯(lián)互通，提議與緬甸、泰國、柬埔寨和越南成立海上運輸工作組，建立海上直航線路。目前，印度正與東盟協(xié)商《海上運輸協(xié)定》，并將之與東盟互聯(lián)互通規(guī)劃對接。2018年5月30日，莫迪出訪印度尼西亞，雙方發(fā)表《印尼加強印太地區(qū)海上合作的共同印度-愿景》，強調(diào)印度“東向行動”、“薩迦”倡議與印尼海洋政策、“全球海洋軸心愿景”的對接，[注]“Shared Vision of India-Indonesia Maritime Cooperation in the Indo-Pacific”, May 30, 2018, http://www.pmindia.gov.in/en/news_updates/shared-vision-of-india-indonesia-maritime-cooperation-in-the-indo-pacific/.有意凸顯“薩迦”與“東向行動”政策的融合。目前，印度和印尼已經(jīng)成立工作組，促進蘇門答臘和安達曼島之間的互聯(lián)互通，以及聯(lián)合開發(fā)印尼西部港口城市沙璜。2015年6月，莫迪訪問孟加拉國時簽署《沿海航運協(xié)定》，兩國貨輪能直接海路運輸，2017年2月實現(xiàn)集裝箱船只成功從加爾各答抵達孟加拉盤貢(Pangaon)。2016年9月，阿富汗總統(tǒng)吉拉尼訪問印度，雙方一致認為加快推進當(dāng)年5月簽署的印-阿-伊三邊協(xié)議，利用恰巴哈爾港促進地區(qū)互聯(lián)互通。[注]2016年5月，伊朗舉行恰巴哈爾港會議(Chabahar Connectivity Event)， 伊朗總統(tǒng)魯哈尼、阿富汗總統(tǒng)加尼、印度總理莫迪參加。三方簽署《建立三邊運輸和過境走廊的協(xié)定》(Agreement on the establishment of a Trilateral Transport and Transit Corridor)，期待在恰港推動新的工業(yè)設(shè)施建設(shè)，包括化肥廠、石化廠、藥劑、IT，推動恰港與國際北南運輸通道(International North South Transport Corridor)對接?！癛emarks by Prime Minister at Chabahar Connectivity Event”, May 23, 2016, https://www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/26838/remarks+by+prime+minister+at+chabahar+connectivity+event+may+23+2016。

二是陸上聯(lián)通方面，莫迪政府大力推進與尼泊爾、不丹、孟加拉國等在公路、鐵路、內(nèi)陸水道、能源通信等領(lǐng)域的合作。以尼泊爾為例，印度2014年11月啟動兩國間首個跨境公交線路，2014年10月簽署《尼印關(guān)于電力貿(mào)易、跨境傳輸和電網(wǎng)聯(lián)通的協(xié)定》，2015年簽署修建跨境石化管道的諒解備忘錄，2018年4月簽署《通過內(nèi)陸水道開啟新的互聯(lián)互通的聲明》。其他南亞國家方面，2017年11月9日，印總理莫迪、孟總理哈西娜、西孟加拉邦首席部長班內(nèi)吉聯(lián)合啟動兩國間一系列互聯(lián)互通項目，包括鐵路、橋梁等；2017年6月，印阿啟動往返喀布爾-德里、坎大哈-德里的“專門空中貨物走廊”。此外，印度向斯里蘭卡鐵路部門提供約12億美元發(fā)展援助，并幫助馬爾代夫發(fā)展海上和航空基建。[注]“Address by Foreign Secretary at the Regional Connectivity Conference: South Asia in the Indo-Pacific Context”, November 1, 2018, https://www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/30556/Address+by+Foreign+Secretary+at+the+Regional+Connectivity+Conference++South+Asia+in+the+IndoPacific+Context.此外，印度還日益重視孟加拉國-不丹-尼泊爾-印度(BBIN)、環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟技術(shù)合作倡議(BIMSTEC)等南亞區(qū)域互聯(lián)互通，如正在推進BIMSTEC框架下商議《沿岸航運協(xié)定》和《機動車協(xié)定》，在BBIN框架下討論電力和水資源管理方面的合作。[注]Ibid.此外，印度-緬甸-泰國的高速公路有望2019年全線通車，并延伸到越老柬。目前，印度-緬甸-泰國機動車協(xié)定(IMT MVA)進入最后階段，將是南亞-東南亞首個跨境便利化協(xié)定。[注]Suyash Desai, “ASEAN and India Converge on Connectivity”, December 19, 2017, https://thediplomat.com/2017/12/asean-and-india-converge-on-connectivity/.加叻丹多模式交通運輸項目旨在形成緬甸實兌港-印度加爾各答-印度米佐拉姆邦的海陸通道，目前也在推進過程之中。

三是加強與其他大國和地區(qū)組織在互聯(lián)互通領(lǐng)域的合作。日本是印度推動互聯(lián)互通的重要合作伙伴。2017年5月，第52屆非洲發(fā)展銀行年會在印度古吉拉特邦首府艾哈邁德巴德召開，印度總理莫迪在開幕式致辭中表示，印度和日本將聯(lián)手打造“亞非增長走廊”，強調(diào)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、軟件互聯(lián)互通和人員交往伙伴關(guān)系等。[注]Government of India, “PM’s Address at the Inauguration of the Annual Meeting of the African Development Bank”, May 23, 2017, http://www.pmindia.gov.in/en/news_updates/pms-address-at-the-inauguration-of-the-annual-meeting-of-the-african-development-bank/?comment=disable.2017年，日印成立“東向行動論壇”，主要深化印東北部和東南亞地區(qū)的互聯(lián)互通合作。該論壇2018年10月8日舉行第二次會議，加快落實東北部的相關(guān)項目。2018年10月底的印日年度峰會上，兩國領(lǐng)導(dǎo)人強調(diào)設(shè)立“日印亞非地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作平臺”，加強斯里蘭卡、緬甸、孟加拉國、非洲等第三國和地區(qū)開展基建合作。[注]“India-Japan Vision Statement”, October 29, 2018, https://www.mea.gov.in/outoging-visit-detail.htm?30543/IndiaJapan+Vision+Statement.目前，日印在第三國互聯(lián)互通方面已達成合作協(xié)議或取得成果。[注]“India-Japan Fact Sheets: India-Japan Development Cooperation in the Indo-Pacific, including Africa”, October 29, 2018, http://www.pmindia.gov.in/en/news_updates/india-japan-fact-sheets-india-japan-development-cooperation-in-the-indo-pacific-including-africa/此外，美國也強調(diào)印太框架下推進與印度、日本在地區(qū)互聯(lián)互通上的合作。2018年2月，美日印“三邊基礎(chǔ)設(shè)施工作組”召開會議，4月第九輪三邊會議上進一步細化，合作推進印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資，甚至明確分工，即印度負責(zé)港口開發(fā)、日本負責(zé)工業(yè)園區(qū)建設(shè)、美國負責(zé)發(fā)電站建設(shè)。[注]日經(jīng)中文網(wǎng)，“日美印要抱團與中國爭奪印太基礎(chǔ)設(shè)施需求”，2018年4月10日， http://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/29983-2018-04-10-03-09-21.html。此外，早在2000年，印度、伊朗、俄羅斯就簽署《國際北南運輸走廊協(xié)定》(INSTC)，促進三國及其中亞國家間的互聯(lián)互通，莫迪政府上臺后重新將國際北南運輸走廊建設(shè)提上日程。[注]Lok Sabha, “Question No. 665: Mechanism to Enhance Cooperation”, February 6, 2019, https://www.mea.gov.in/lok-sabha.htm?dtl/30988/QUESTION+NO665+MECHANISM+TO+ENHANCE+COOPERATION.此外，2017年12月，印度與東盟召開首屆互聯(lián)互通峰會，主題是“加強21世紀(jì)亞洲的數(shù)字和物理連接”，印度成為繼中日之后第三個與東盟互聯(lián)互通協(xié)調(diào)委員會開展對話的國家；2018年2月，印度正式加入《阿什哈巴德協(xié)定》(Ashgabat Agreement)，這一2016年4月即已生效的協(xié)定，旨在建立伊朗、阿曼、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦的國際運輸和過境走廊，促進中亞和海灣國家的互聯(lián)互通。[注]P. Stobdan, “Significance of India Joining the Ashgabat Agreement”, February 12, 2018, https://idsa.in/idsacomments/significance-of-india-joining-the-ashgabat-agreement_p-stobdan-120218.

三、印度“印太構(gòu)想”面臨的制約

如前所述，印度是印太地區(qū)重要而特殊的力量，在推進“印太構(gòu)想”方面有其獨特優(yōu)勢，但同時也面臨諸多制約乃至挑戰(zhàn)。

首先，印度如何平衡處理好大國關(guān)系，特別是與中國和美國的關(guān)系。美國希望通過深化對印防務(wù)安全合作、推動美日印澳四邊機制建設(shè)、在諸多議題上對印特殊照顧，將印度打造成其印太安全架構(gòu)的“西錨”，既分擔(dān)美國在南亞(特別是阿富汗問題)上的安全壓力，也能夠強化海上安全合作、共同制衡中國崛起。但是，莫迪政府雖然在實踐層面超越不結(jié)盟政策傳統(tǒng)，但仍重視“戰(zhàn)略自主”，強調(diào)從自身利益出發(fā)推進國家外交和安全政策。在與美國及其同盟國的戰(zhàn)略合作中，印度有意借此提升自身實力和地位，但不會完全追隨美國。2017年底迄今的三輪美日印澳“印太磋商”中，四國均各自發(fā)表媒體聲明，而印度的措辭與其他三國明顯不同。2018年6月莫迪借香格里拉對話會闡述印度對印太的看法，并未如預(yù)期的那樣提及“美日印澳四邊架構(gòu)”，而是呼吁“(印太地區(qū))不應(yīng)回到傳統(tǒng)的大國對抗……與基于共同價值和利益的國家擁有伙伴關(guān)系是正常的。為了穩(wěn)定與和平的地區(qū)，印度將會以單獨或者三方或者多方的形式開展合作。但我們的友誼不意味著構(gòu)建出于遏制目的的同盟”，[注]“PM Modi’s Keynote Address at the Shangri-La Dialogue in Singapore”, June 1, 2018, https://www.narendramodi.in/pm-%20modi-%20to%20-deliver%20-keynote-%20address%20-at%20-shangri-la-%20dialouge-%20in%20-singapore-540324.明顯是要淡化四邊架構(gòu)的戰(zhàn)略指向。此外，美國特朗普政府的對外貿(mào)易政策，也加劇了美印貿(mào)易摩擦。特朗普多次公開批評印度的貿(mào)易壁壘，稱印度是“關(guān)稅之王”(tariff king)，推動與印度進行新的貿(mào)易協(xié)定談判，雙方在世界貿(mào)易組織改革、市場準(zhǔn)入等問題上也多次交鋒，不排除美印關(guān)系出現(xiàn)“政熱經(jīng)冷”的情況。另一方面，印度很難因為發(fā)展對美合作而忽視或犧牲對華對俄關(guān)系。中俄印都是金磚國家成員國，擁有三邊外長會、金磚國家峰會等對話機制，在國際和地區(qū)事務(wù)上也有很多共同利益。無論是冷戰(zhàn)還是當(dāng)下，俄印在彼此外交格局中占有重要地位，雙方從未發(fā)生戰(zhàn)略沖突，也無重大戰(zhàn)略分歧。中印雖然存在戰(zhàn)略互信缺失難題，但中國作為印度最大鄰國，印度仍期望穩(wěn)定中印關(guān)系、營造良好周邊安全環(huán)境。2017年洞朗對峙事件的教訓(xùn)，也促使印度反思與中國關(guān)系惡化的代價，印度將尋求避免與中國陷入戰(zhàn)略對抗。

其次，如何克服效率低下的問題，特別是在促進地區(qū)互聯(lián)互通方面。印度在地區(qū)機制、地區(qū)互聯(lián)互通方面有過很多倡議、計劃、設(shè)想，但很多都面臨進展緩慢的問題。印度與周邊國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，很難有如期完成的。比如，印度制定了在尼泊爾德賴地區(qū)修建公路網(wǎng)的三期計劃，2010年啟動修建19條公路的首期計劃，但直到2015年11月才完成總長71.2千米的2條公路，還剩余總長515千米的17條公路。[注]“Question No. 554, Rail/Road Connectivity with Nepal”, July 20, 2016, https://www.mea.gov.in/lok-sabha.htm?dtl/27078/question+no554+railroad+connectivity+with+nepal.再比如，印度和尼泊爾于2015年8月簽署的跨境石化管道諒解備忘錄，早在1995年就已在醞釀、推進，但時隔20年后才簽署諒解備忘錄。[注]Observer Research Foundation, “India’s Connectivity with Its Himalayan Neighbours: Possibilities and Challenges”, 2017, p. 48.印度-緬甸-泰國三國高速公路早在2005年即以啟動，最后完工期限也是一拖再拖。2008年印度提議并全額資助的加叻丹多模式交通運輸項目，其中的百力瓦(Paletwa，緬甸)至左林普里(Zorinpuri，印度)段公路建設(shè)的進度也嚴重滯后。導(dǎo)致互聯(lián)互通項目推進滯緩的因素很多，涉及資金、技術(shù)、環(huán)保、土地征用等。比如，印度、尼泊爾、不丹、孟加拉國于2015年6月簽署了《四國機動車協(xié)議》，但不丹國內(nèi)有不少人認為該協(xié)定對促進不丹經(jīng)濟社會發(fā)展效果有限，且可能對環(huán)境、社會安全帶來消極影響，故而導(dǎo)致不丹上議院在2016年11月拒絕批準(zhǔn)協(xié)定。2018年1月10-11日，印度、尼泊爾和孟加拉國在班加羅爾舉行會議落實《四國機動車協(xié)議》會議，不丹則作為觀察員參會。此外，在印度發(fā)揮重要作用的印度洋海軍論壇、環(huán)印度洋聯(lián)盟、環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟技術(shù)合作倡議，這些機制的發(fā)展在近年來雖有所推動，但整體效率依然低下。比如印度洋海軍論壇成立于2008年，但直至2014年才最終確定《印度洋海軍論壇章程》。環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟技術(shù)合作倡議是孟加拉灣地區(qū)的重要合作平臺，但直到2014年(該機制1997年成立)才設(shè)立秘書處，迄今僅舉行過四次峰會，諸多規(guī)劃、倡議未能有效落實。環(huán)印度洋聯(lián)盟逐漸成為地區(qū)重要的安全治理平臺，但在成立20年后的2017年才召開首次領(lǐng)導(dǎo)人峰會。

再次，如何合理配置資源，實現(xiàn)戰(zhàn)略意圖與國家實力的有效銜接。印度獨立后首任總理尼赫魯就曾有過印度在國際上“要么就做一個有聲有色的大國，要么就銷聲匿跡”的豪言壯語，這種大國情結(jié)在印度外交安全政策中一直有所體現(xiàn)。莫迪政府的“印太構(gòu)想”，某種程度上也規(guī)劃了印度從南亞大國(直接周邊，immediate neighborhood)到印太大國(大周邊，extended neighborhood)再到世界大國的路線圖。但是，國家戰(zhàn)略和實現(xiàn)需要有相應(yīng)的國家實力作為支撐，而印度在實現(xiàn)其“印太構(gòu)想”過程中，就面臨如何更好配置國家政策資源的問題。比如，在海洋安全領(lǐng)域，莫迪政府雖然在海洋安全力量體系建設(shè)方面已取得很大進展，但海軍現(xiàn)代化面臨機制完善、經(jīng)費保障、武器系統(tǒng)升級等多方面的掣肘，這也影響了其海上安全力量的投射能力。美國海軍分析中心研究報告稱，“印政府將堅持海上力量愿景計劃,但隨著項目成本增加，經(jīng)費是個問題?！盵注]SatuLimaye,Weighted West, Focused on the Indian Ocean and Cooperating across the Indo-Pacific: The Indian Navy’s New Maritime Strategy, Capabilities and Diplomacy, p. 28.顯然，在缺乏足夠?qū)嵙χ蔚那闆r下，海洋安全戰(zhàn)略視野的擴大容易導(dǎo)致戰(zhàn)略重心的分散和力量的透支，這將制約莫迪政府在印太地區(qū)推進海洋安全戰(zhàn)略。有學(xué)者就建議，印度對印太框架下事務(wù)的參與，“短期內(nèi)將仍然是外交、經(jīng)濟和話語層面的，印度核心的戰(zhàn)略焦點在馬六甲海峽以西?！盵注]Rahul Roy-Chaudhury and Kate Sullivan de Estrada, “India, the Indo-Pacific and the Quad”, Survival, Vol. 60, No. 3, p. 181.此外，穩(wěn)定的南亞周邊環(huán)境是印度推進“印太構(gòu)想”的基礎(chǔ)，但印巴矛盾根深蒂固、不時激化，南亞區(qū)域合作聯(lián)盟進展緩慢，都嚴重拖累印度“印太構(gòu)想”的推進。2019年2月，印控克什米爾發(fā)生針對印度中央后備警察部隊的恐怖襲擊，印巴雙方劍拔弩張甚至發(fā)生“空戰(zhàn)”，凸顯雙邊關(guān)系的脆弱性，而印巴關(guān)系的緊張將拖累印度大量政策資源。再比如，印度提出了雄心勃勃的區(qū)域互聯(lián)互通計劃，但在自身財力有限、國內(nèi)基建仍需外部資金援助的情況下，印度需要首先聚焦國內(nèi)互聯(lián)互通能力。根據(jù)2014年印度發(fā)展中國家研究與信息系統(tǒng)研究中心(RIS)的報告《東盟-印度海上聯(lián)通報告》，根據(jù)集裝箱吞吐量計算，全球25個最大港口中，東盟國家占據(jù)7個，而印度只有1個。[注]Research and Information System for Developing Countries, ASEAN-India Maritime Connectivity Report, 2014, p. iii. 不過，根據(jù)最新統(tǒng)計，全球30大集裝箱港口排名中，印度僅有1個港口(尼赫魯港，28名)入圍，而東南亞和中國則分別有7個和11個港口列榜。Lloyd’s List, “One Hundred Ports 2018”,https://lloydslist.maritimeintelligence.informa.com/one-hundred-container-ports-2018#ranking.再如，印度政府有諸多海上互聯(lián)互通倡議，但其國內(nèi)港口運行效率與聯(lián)通水平都相對滯后，拖累了其促進內(nèi)外聯(lián)通對接、成為地區(qū)海上航運樞紐的努力。數(shù)據(jù)顯示，印度港口運行效率低于全球平均水平。2014-15年，印度大型港口的周轉(zhuǎn)時間(TAT)大約4天，而全球平均水平是1-2天；連接港口的最后一公里，印度大約87%的貨運使用公路或鐵路，水路的不到6%，而沿岸或內(nèi)陸水運的比重中國是47%、日本是34%、美國是12.4%。[注]http://sagarmala.gov.in/about-sagarmala/background.2015年3月25日，印度政府啟動雄心勃勃的“薩迦瑪拉”計劃，希望通過新建和升級一批港口，提升港口效率，但計劃推進緩慢，截至2018年9月只完成1/5項目。[注]Megha Manchanda, “Sagarmala Drives in Slow Lane; Only 1/5 Projects Completed Since FY16”, Business Standard, September 18, 2018.

余 論

印度是南亞主導(dǎo)性大國，在全球主要戰(zhàn)略力量之間“縱橫捭闔”，是印太地區(qū)重要而特殊的力量，其“印太構(gòu)想”的推進將對印太地區(qū)的整體態(tài)勢產(chǎn)生影響。從莫迪在香格里拉對話會上的演講可以看出，印度的“印太構(gòu)想”與美國印太戰(zhàn)略有諸多不同之處。一是對印太本身的地理界限不同。美國的印太更像是“印度+太平洋”，而印度的印太則是“印度洋+太平洋”。因此，美國可能希望通過從敘利亞、阿富汗“雙撤軍”，重新調(diào)整軍事力量部署，加強在印太地區(qū)軍事部署，而印度海洋安全戰(zhàn)略則將整個北印度洋都納入其“首要利益區(qū)”。二是政策出發(fā)點不同。美國的印太主要維護其主導(dǎo)的印太秩序，而印度則是順勢拓展戰(zhàn)略利益和影響力，這導(dǎo)致對相關(guān)合作的針對目標(biāo)有所差異。比如，美國希望做實美日印澳四邊機制，而印度則不希望與美國及其同盟體系相捆綁，這也是為何三次美日印澳“印太磋商”，印度發(fā)表的聲明都與其他各國不同。三是政策重點不同。不管承認與否，美國的印太戰(zhàn)略有很強的針對中國的色彩，對華開展全政府的戰(zhàn)略競爭是題中應(yīng)有之意。而印度則希望維持中印關(guān)系的總體穩(wěn)定，不希望與美國及其同盟體系完全捆綁。即使在防范中國方面，印度希望美國加強對其陸上軍事力量的支持，以謀取中印陸地邊界的軍事優(yōu)勢，而美國則更關(guān)注與印度在海上安全方面的合作。

不過，總體上看，美印在印太地區(qū)共同的戰(zhàn)略和安全利益,要超過彼此的政策分歧或政策推進中的不同步。因為，即使存在上述差異，印度的“印太構(gòu)想”與美國“印太戰(zhàn)略”仍有趨同之處，尤其是在防范和應(yīng)對中國崛起方面，印度對華戰(zhàn)略疑慮超過與美戰(zhàn)略分歧，故而會繼續(xù)強化與美國的海洋安全合作，繼續(xù)推進與日本、澳大利亞等美國盟友的戰(zhàn)略合作，加劇中國在印太地區(qū)承受的戰(zhàn)略壓力。對此，中國應(yīng)該保持必要的戰(zhàn)略警醒，特別是對美日印澳四邊機制、印度插手南海問題、干擾“一帶一路”在南亞推進等動向保持警覺并做好相應(yīng)的政策預(yù)案。同時，中國也要認識到印度推進“印太構(gòu)想”有其利益拓展和大國雄心客觀必然性，是難以阻擋的，正如中國在印太地區(qū)戰(zhàn)略利益和力量存在的拓展一樣。簡單地將印度的“印太構(gòu)想”與美國的“印太戰(zhàn)略”相掛鉤或等同視之，則可能導(dǎo)致中國對外戰(zhàn)略在輕重緩急上的資源錯配、主次不分。因此，中國需要借助兩國領(lǐng)導(dǎo)人2018年武漢會晤后形成的良好氣氛，聚焦發(fā)展、管控分歧，著力挖掘與印度在海洋安全治理、地區(qū)互聯(lián)互通、地區(qū)經(jīng)濟一體化等議題上的合作空間，使中印在印太地區(qū)的合作走深走實。