侯曉靖 馬麗

【摘 要】 鑒于空氣污染的日益嚴重，大氣污染的預防和控制已成為社會關注的焦點，大氣污染防治審計也成為我國環(huán)境審計新的著力點。通過對國內(nèi)外大氣污染防治審計的研究成果進行全面、系統(tǒng)的綜述發(fā)現(xiàn)：國外大氣污染防治審計的研究集中在審計的內(nèi)容、程序、技術方法等方面，并且實踐研究比較多;國內(nèi)文獻偏重于理論研究，主要集中在大氣污染防治審計存在的問題、內(nèi)容、績效審計評價等方面;但總體研究還相當薄弱，尚未形成系統(tǒng)的理論體系和具體的實施指南。為了促進相關研究的繼續(xù)深入，文章根據(jù)現(xiàn)有研究存在的問題提出了未來的研究方向。

【關鍵詞】 大氣污染防治審計; 霧霾治理審計; 研究綜述

【中圖分類號】 F239? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）03-0032-04

一、大氣污染防治審計產(chǎn)生的背景

近些年，隨著生活水平的提升，健康問題越來越受到重視。但大氣污染日益嚴重，已經(jīng)直接污染了人們的生活環(huán)境，危害到人們的身體健康，因此，大氣污染防治已經(jīng)引起人們廣泛的關注。美國歷史上的“洛杉磯光化學煙霧事件”和“多諾拉煙霧事件”都是由于過度排放煙霧造成的大氣污染事件。1952年，舉世矚目的倫敦煙霧事件中，大約4 000人死于呼吸系統(tǒng)疾病，10萬人致病。事發(fā)后，英國政府決定治理空氣污染。我國自2013年以來多地連續(xù)出現(xiàn)大范圍霧霾天氣，尤其2016年的空氣質(zhì)量問題更為嚴重。環(huán)境保護部發(fā)布的《2016年中國環(huán)境狀況公報》顯示，全國338個地級以上城市中環(huán)境空氣質(zhì)量超標的占75.15%（254個），達標（參與評價的污染物濃度均達標）城市僅占24.85%（84個）。為治理大氣污染、改善空氣質(zhì)量，2013年國務院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》。隨著財政收入的增加，大量、多層次的財政資金投入到大氣污染防治中，2017年中央財政在大氣污染防治方面安排的專項資金就達到160億元，足見中央政府對大氣污染防治工作的重視程度。

由于大氣污染防治涉及主體較多，既有地方政府又有排污單位，使得大氣污染防治過程十分復雜。為保證大氣污染防治工作的有效進行，社會公眾、市場以及政府都應該參與其中，并且政府治理占據(jù)主導地位。社會公眾參與反映在一些環(huán)境事件的公眾參與機制中，但是，為了保證公眾能夠真正地參與其中，需要大量真實的大氣環(huán)境信息，而我國的大氣環(huán)境信息尚未被充分披露。此外，我國公眾缺乏參與的能力和權(quán)力，公眾參與成為形式。因此，為了解決大氣污染的困境，就需要與大氣污染治理主體對等的權(quán)力機構(gòu)對其治理行為進行監(jiān)督，加之經(jīng)濟和責任的監(jiān)督是審計機關的基本職能之一，所以，大氣污染防治需要依靠審計部門進行資源環(huán)境審計，以期監(jiān)督各大氣污染防治工作主體在履行相關責任時對政策的執(zhí)行情況以及取得的效益情況。大氣污染防治審計就成為大氣污染防治工作的重要組成部分，成為審計領域新的著力點。

二、國外大氣污染防治審計研究內(nèi)容及主要結(jié)論

國外開展大氣污染防治審計方面的研究比較早。受工業(yè)發(fā)展的影響，1956年英國頒布了《清潔空氣法案》，并且英國審計署于2009年發(fā)布了《改善空氣質(zhì)量—政策發(fā)展》的審計報告。美國審計署（GAO）早在1979年就對空氣質(zhì)量予以關注，而后幾乎每年就大氣沉降物、大氣污染防治、氣候變化等問題開展審計工作，采用訪談法、審查文件法、問卷調(diào)查法、計算機系統(tǒng)應用法等多種方法，定期發(fā)布審計報告。學者的研究主要集中在兩方面：

（一）實踐研究方面

Cole和Rousseau[ 1 ]分析了大氣污染防治審計在建筑行業(yè)的作用，概述了與環(huán)境評估有關的材料生產(chǎn)和使用的關鍵問題，介紹了四個類似熱阻的商業(yè)建筑組件的能源和空氣污染審計實例。Chukwu et al.[ 2 ]指出，在發(fā)展中國家，通常沒有進行環(huán)境影響評估就引進了工業(yè)企業(yè)，因此他們認為應對食品加工業(yè)進行審計以確定其對環(huán)境氣候和空氣質(zhì)量的影響，并可以用調(diào)查研究法進行審計;他們強調(diào)了環(huán)境審計的必要性以及作為項目管理工具的重要性，最后得出的結(jié)論是，食品加工行業(yè)確實對其環(huán)境產(chǎn)生了積極和消極影響，并建議減輕對環(huán)境的負面影響。Pooliyadde[ 3 ]闡述了建筑材料的碳排放審計結(jié)果。Ballantyne et al.[ 4 ]就土地和海洋的利用對碳排放的影響進行審計評估。Lyer和Rao[ 5 ]對ICT行業(yè)進行了360度碳審計，用于審計的工具是Bow-Tie Diagram，一種風險評估工具。他們通過對ICT行業(yè)日益增加的碳足跡進行威脅—后果測繪，確定了五個威脅和三個后果，并且使用文獻調(diào)查法，確定了25個遏制ICT行業(yè)碳足跡的障礙，其中有17個在威脅方面，其余8個在后果方面。Gruijter et al.[ 6 ]提出了一種基于數(shù)據(jù)值的農(nóng)田土壤碳審計新方法，澳大利亞農(nóng)場的一項申請表明，使用所提出的方法可以有效審計農(nóng)場和地區(qū)間的土壤碳變化。Gauld[ 7 ]開展了對景區(qū)區(qū)域委員會全面能源和碳審計的工作，從而確定了溫室氣體排放總量，并確定了適當?shù)膽?zhàn)略以達到減排目標。

（二）理論研究方面

Rhodes et al.[ 8 ]提到美國環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)實驗室開發(fā)的績效審計程序能夠?qū)φ麄€國家的空氣污染進行獨立評估;除此之外，該計劃還為各參與機構(gòu)提供了有價值的反饋信息，以提高其測量系統(tǒng)的準確性。Lovell[ 9 ]研究了碳排放審計的框架和審計步驟，認為要實現(xiàn)減排目標，克服企業(yè)層面的減排壁壘，需要開發(fā)環(huán)境審計技術，制定務實和全面的碳審計框架。Shilenje et al.[ 10 ]認為空氣污染監(jiān)管是一個重要的研究領域，隨著國家發(fā)展和社會經(jīng)濟規(guī)模的擴大，空氣污染物排放量將增加，污染水平將上升并引發(fā)健康問題，因此，最重要的是進行臨時和持續(xù)的監(jiān)測，以確定空氣污染物水平，并呼吁限制建立高耗能行業(yè)，優(yōu)先使用清潔能源并制定空氣質(zhì)量監(jiān)管政策及指南。Chene[ 11 ]認為審計有助于實行碳減排計劃，REDD（減少森林砍伐和森林退化造成的溫室氣體排放）等碳減排方案存在重大的腐敗風險，國家政府需要建立有效的審計體系來主持REDD計劃以確保健全的財務管理和有效執(zhí)行財務監(jiān)管。Mckinnon[ 12 ]對碳排放審計程序進行了探討。