何得桂?徐榕?張碩

【摘 要】 千陽(yáng)縣脫貧攻堅(jiān)“項(xiàng)目超市”建設(shè)的內(nèi)容：規(guī)劃引領(lǐng)與需求導(dǎo)向相結(jié)合，多向匯集建項(xiàng)目超市；精準(zhǔn)對(duì)接與精確配置相結(jié)合，“四批認(rèn)領(lǐng)”推進(jìn)落實(shí)；資金整合與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，充實(shí)壯大“項(xiàng)目超市”；規(guī)范管理與嚴(yán)督實(shí)考相結(jié)合，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)落地見效。項(xiàng)目超市的主要成效：脫貧過程和成效的項(xiàng)目化、條理化、可視化；扶貧資金管理的規(guī)范化、安全化、高效化；農(nóng)民增收與能人培育的穩(wěn)步化、一體化、持續(xù)化；內(nèi)生動(dòng)力與群眾獲得感的協(xié)調(diào)化、有效化、升華化。

【關(guān)鍵詞】 精準(zhǔn)脫貧；質(zhì)量脫貧；穩(wěn)定脫貧；項(xiàng)目超市

讓貧困群眾實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，提高脫貧成效，并建立長(zhǎng)效機(jī)制，是脫貧攻堅(jiān)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的背景下，如何積極探索精準(zhǔn)脫貧和質(zhì)量脫貧的有效實(shí)現(xiàn)方式極為重要。千陽(yáng)縣地處陜西省寶雞市北部山區(qū)，屬國(guó)家六盤山片區(qū)縣和省級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，總?cè)丝?3.4萬(wàn)人，精準(zhǔn)識(shí)別確定貧困村53個(gè)、貧困人口10433戶3.83萬(wàn)人。已累計(jì)實(shí)現(xiàn)5個(gè)貧困村退出，22367人穩(wěn)定脫貧，全縣貧困發(fā)生率由2014年的32.74%下降到目前的8.6%?！绊?xiàng)目超市”工作經(jīng)驗(yàn)受到國(guó)務(wù)院扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)充分肯定，被國(guó)務(wù)院扶貧辦《扶貧信息》《人民日?qǐng)?bào)》《CCTV新聞聯(lián)播》等媒體深度報(bào)道。千陽(yáng)縣2016、2017連續(xù)兩年被評(píng)為陜西省扶貧績(jī)效考核優(yōu)秀縣、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)A級(jí)縣。

一、堅(jiān)持精準(zhǔn)要義、探索脫貧載體：項(xiàng)目超市建設(shè)的背景

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“完善資金管理。扶貧資金量大、面廣、點(diǎn)多、線長(zhǎng)，監(jiān)管難度大，社會(huì)各方面關(guān)注高”。中央脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以來，各級(jí)力量、資金、資源井噴式聚焦貧困縣、貧困村、貧困戶，千軍萬(wàn)馬走進(jìn)千差萬(wàn)別的千家萬(wàn)戶，如何迅速高效整合各類資源、探索創(chuàng)新扶貧方式方法、實(shí)現(xiàn)資源效益最大化和脫貧效果可視化，成為貧困縣急需破解的重要課題。

1、幫扶資源的供給與需求如何精準(zhǔn)對(duì)接

在脫貧攻堅(jiān)過程中，干什么、幫什么、誰(shuí)來幫、怎么幫的問題一直困擾著幫扶部門和干部。有能力的貧困戶不知道干什么、沒能力的不知道怎么干；幫扶干部只知道扶誰(shuí)，但不知道怎么扶、拿什么扶；行業(yè)部門拿著政策找不到需求在哪里；一些幫扶單位、社會(huì)力量通過各種渠道聯(lián)系政府部門，但不知道給錢還是給物，打井還是修路，力量既分散又缺乏有效整合。幫扶資源供給與需求之間存在“最后一公里”的問題。

2、扶貧資金的管理與使用如何精準(zhǔn)高效

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要切實(shí)加強(qiáng)扶貧資金管理，優(yōu)化資金配置，提高使用效率，確保每一分錢都花在刀刃上。”脫貧項(xiàng)目的選擇和實(shí)施不但要精準(zhǔn)，而且要長(zhǎng)短結(jié)合、管理規(guī)范，還要能調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)村的積極性。國(guó)家的扶貧資金從各個(gè)渠道切塊下來，躺在賬上等項(xiàng)目，各有各的標(biāo)準(zhǔn)，各有各的要求，怎樣統(tǒng)籌、怎樣找項(xiàng)目、怎樣抓管理、怎樣防腐敗，確保資金精準(zhǔn)高效安全，不出問題以及便于操作，在實(shí)踐中有待進(jìn)一步破解。

3、脫貧績(jī)效的考核與評(píng)價(jià)如何精準(zhǔn)評(píng)議

脫貧攻堅(jiān)，從嚴(yán)從實(shí)是要領(lǐng)。要加強(qiáng)考核，確保成效。在基層脫貧攻堅(jiān)工作考核如何具體化、標(biāo)準(zhǔn)化，資金使用成效如何從定性考核變定量考核，脫貧工作如何客觀公正評(píng)價(jià)，脫貧過程如何體現(xiàn)真實(shí)優(yōu)劣，脫貧成果能否體現(xiàn)長(zhǎng)效、經(jīng)得起檢驗(yàn)，在實(shí)踐層面上難以把握、較難實(shí)現(xiàn)、很難精準(zhǔn)。需要用嚴(yán)格、具體的制度來要求和監(jiān)督，確保脫貧績(jī)效考核的客觀公正。

4、脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)展與退出如何精準(zhǔn)呈現(xiàn)

習(xí)近平總書記指出：“幫助困難鄉(xiāng)親脫貧致富要有針對(duì)性，要一家一戶摸情況，張家長(zhǎng)、李家短都要做到心中有數(shù)?！薄凹纫f清楚有多少人脫貧，也要說清楚怎么脫的貧?！泵總€(gè)貧困戶的致貧原因、發(fā)展能力、發(fā)展需求是各不相同的。過去那種大水漫灌式扶貧很難奏效，必須采取更精準(zhǔn)的舉措。但脫貧攻堅(jiān)工作如何清晰呈現(xiàn)政府和社會(huì)各界對(duì)貧困戶、貧困村、貧困縣的幫扶措施和進(jìn)展程度，如何清清楚楚、明明白白地說明貧困退出情況及成效，特別是如何精準(zhǔn)而又具體地展現(xiàn)每個(gè)貧困戶的退出，是脫貧攻堅(jiān)工作面臨的又一道難題。

面對(duì)上述四大難題，千陽(yáng)縣2016年3月在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，集思廣益，科學(xué)研判，系統(tǒng)謀劃，率先提出建設(shè)項(xiàng)目超市的理念并付諸實(shí)踐?；诜鲐毠┙o與脫貧需求精準(zhǔn)對(duì)接和均衡發(fā)展的客觀需要，借助信息化手段把貧困戶的需求、國(guó)家扶持政策、社會(huì)幫扶資源物化成具體項(xiàng)目擺出來，貧困戶、貧困村及各方幫扶力量像選購(gòu)商品一樣，根據(jù)自身實(shí)際認(rèn)領(lǐng)實(shí)施，讓扶貧工作從“想辦法”變?yōu)椤斑x辦法”，讓脫貧工作從“籠統(tǒng)化”變?yōu)椤翱梢暬?，這種項(xiàng)目化、具體化、條理化、精細(xì)化的精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧做法，被稱之為項(xiàng)目超市。

二、注重精細(xì)管理，創(chuàng)新脫貧路徑：項(xiàng)目超市的主要做法

1、規(guī)劃引領(lǐng)與需求導(dǎo)向相結(jié)合，多向匯集建項(xiàng)目超市

脫貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，規(guī)劃是引領(lǐng)，需求是基礎(chǔ)，項(xiàng)目是支撐，三者互為依托，相互影響，密不可分。群眾的需求與扶貧政策的有效對(duì)接是精準(zhǔn)扶貧的首要環(huán)節(jié)。千陽(yáng)縣根據(jù)“十三五”發(fā)展規(guī)劃和扶貧規(guī)劃，堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走、項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、規(guī)劃跟著需求走”的理念，有效整合政府、企業(yè)、社會(huì)愛心人士等各方資源，以貧困戶需求為切入點(diǎn)，以政策、項(xiàng)目、資金為支撐，搭建“超市平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)了扶貧要素的有機(jī)銜接。向下征集脫貧需求。成立精簡(jiǎn)高效的脫貧攻堅(jiān)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，抽調(diào)7名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、76名科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、152名機(jī)關(guān)干部，組建7個(gè)駐鎮(zhèn)工作隊(duì)和76個(gè)駐村工作組，動(dòng)員100個(gè)單位包村、2536名干部聯(lián)戶，形成四支脫貧攻堅(jiān)力量進(jìn)村入戶，深入調(diào)查研究。通過下沉到貧困群眾身邊，廣泛走訪群眾，摸清致貧原因，找準(zhǔn)發(fā)展瓶頸，掌握貧困戶的所思、所需和所想，列成一個(gè)個(gè)問題清單，為制定脫貧舉措奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。向上對(duì)接扶貧資源。將征集形成的貧困群眾需求和問題清單，與各級(jí)各行各業(yè)的政策、資金、項(xiàng)目及時(shí)進(jìn)行對(duì)接，逐個(gè)細(xì)化分解，轉(zhuǎn)化為科學(xué)的幫扶措施，真正把貧困戶的需求轉(zhuǎn)化為具體可操作的、到村到戶到人的項(xiàng)目。同時(shí)用簡(jiǎn)明扼要、條理清楚和群眾易懂的語(yǔ)言整理印制成脫貧攻堅(jiān)政策匯編，發(fā)送到幫扶干部和貧困群眾手中，進(jìn)村入戶開展脫貧政策宣講，打通扶貧政策宣傳的“最后一公里”。創(chuàng)建三級(jí)超市平臺(tái)。在需求與政策對(duì)接基礎(chǔ)上，歸納梳理出針對(duì)貧困村脫貧的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、環(huán)境優(yōu)化等四大類項(xiàng)目，針對(duì)貧困戶脫貧的易地搬遷、產(chǎn)業(yè)脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)、生態(tài)補(bǔ)償、金融扶貧、教育資助、醫(yī)療救助、兜底保障等八大類項(xiàng)目，經(jīng)過召開村組干部、黨員代表、貧困群眾代表專題會(huì)議和與貧困戶本人反復(fù)討論，匯集形成貧困戶需求項(xiàng)目及村級(jí)項(xiàng)目超市，最終形成入庫(kù)村級(jí)項(xiàng)目2424個(gè)（2016-2018年分別為1055個(gè)、750個(gè)、619個(gè)）、戶級(jí)項(xiàng)目11.26萬(wàn)個(gè)（2016—2018年分別是2.48萬(wàn)個(gè)、3.21萬(wàn)個(gè)、5.57萬(wàn)個(gè)）。在村級(jí)項(xiàng)目超市的基礎(chǔ)上，把涉及公眾利益的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、公共服務(wù)、環(huán)境優(yōu)化等需求匯總成幫扶大項(xiàng)，自下而上逐級(jí)匯總，鎮(zhèn)級(jí)、縣級(jí)的扶貧“項(xiàng)目超市”平臺(tái)也隨之產(chǎn)生。每個(gè)項(xiàng)目都張榜公示、聯(lián)網(wǎng)發(fā)布，可以通過平臺(tái)，找準(zhǔn)扶持政策、幫扶措施和責(zé)任單位（人員），數(shù)據(jù)共享、即時(shí)可查，實(shí)現(xiàn)了一戶一策，因人施策。

2、精準(zhǔn)對(duì)接與精確配置相結(jié)合，“四批認(rèn)領(lǐng)”推進(jìn)落實(shí)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“精準(zhǔn)扶貧，就是要對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)行精細(xì)化管理，對(duì)扶貧資源實(shí)行精確化配置，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)行精準(zhǔn)化扶持，確保扶貧資源真正用在扶貧對(duì)象身上，真正用在貧困地區(qū)?！比珕T凝心聚力參與脫貧攻堅(jiān)工作。為將超市項(xiàng)目逐一落實(shí)到位，千陽(yáng)縣把每個(gè)月的第1個(gè)星期六和第3個(gè)星期二設(shè)定為全縣“扶貧工作日”，活動(dòng)當(dāng)天全縣不再召開或舉行脫貧攻堅(jiān)之外的其它會(huì)議、活動(dòng)，所有包扶單位除留足必要的值班力量外，全部深入到包扶村和幫扶戶，讓所有幫扶干部靜心潛力，及時(shí)對(duì)接落實(shí)“超市”項(xiàng)目，解決貧困群眾脫貧愿望，做到了真扶貧、扶真貧。動(dòng)員貧困戶結(jié)合自身實(shí)際積極選領(lǐng)一批。幫扶干部在扶貧工作日入戶幫扶中，對(duì)照貧困戶脫貧超市項(xiàng)目，結(jié)合家庭成員勞動(dòng)能力實(shí)際，幫助貧困戶認(rèn)清自身特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，掌握政策扶持方向，激發(fā)群眾擺脫貧困的志氣，動(dòng)員其選領(lǐng)一批；貧困戶項(xiàng)目超市近三年平均自領(lǐng)率達(dá)53%，實(shí)現(xiàn)了從“要我脫貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙撠殹钡牧己梅諊６酱侔挝缓蛶头龈刹恐鲃?dòng)認(rèn)領(lǐng)一批。動(dòng)員9個(gè)省級(jí)、12個(gè)市級(jí)、100個(gè)縣級(jí)幫扶單位，廣泛籌集資金，按照至少1個(gè)的要求認(rèn)領(lǐng)村級(jí)項(xiàng)目295個(gè)，幫助改善包抓村的生產(chǎn)生活條件。發(fā)動(dòng)幫扶干部為幫扶戶送技術(shù)、送信息、介紹務(wù)工、幫助做務(wù)、發(fā)展生產(chǎn)，共認(rèn)領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)移就業(yè)等超市項(xiàng)目9988個(gè)；近三年包抓單位和幫扶干部主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)平均率達(dá)31%，幫扶工作實(shí)現(xiàn)了從“被動(dòng)參與”到“主動(dòng)參與”的轉(zhuǎn)變。倡導(dǎo)社會(huì)各界力量支持幫扶一批。整合工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等籌資幫扶渠道，利用政府網(wǎng)站、電視廣播、報(bào)刊雜志、微信微博等形式，公開全縣“項(xiàng)目超市”清單和圖冊(cè)，動(dòng)員征集社會(huì)各界愛心人士積極認(rèn)領(lǐng)。蒙牛集團(tuán)、寶雞二電廠及各級(jí)社會(huì)組織、愛心人士認(rèn)領(lǐng)落實(shí)70個(gè)村級(jí)和1180個(gè)戶級(jí)超市項(xiàng)目；近三年社會(huì)各界力量幫扶認(rèn)領(lǐng)平均率達(dá)13%，廣泛參與扶貧的局面已然形成?？h鎮(zhèn)兩級(jí)項(xiàng)目對(duì)接兜底一批。對(duì)各級(jí)承接、認(rèn)領(lǐng)后的剩余項(xiàng)目，縣脫貧攻堅(jiān)工作領(lǐng)導(dǎo)小組按照項(xiàng)目類型，以文件形式分解下達(dá)到各相關(guān)單位。各單位向上爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，兜底認(rèn)領(lǐng)實(shí)施村超市項(xiàng)目190個(gè)、戶超市項(xiàng)目1490個(gè)，近三年縣鎮(zhèn)兩級(jí)項(xiàng)目對(duì)接兜底平均認(rèn)領(lǐng)率為3%，從而確保了脫貧攻堅(jiān)不留死角、扶貧路上不落一人。

3、資金整合與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，充實(shí)壯大“項(xiàng)目超市”

習(xí)近平總書記指出：“在增加財(cái)政投入的同時(shí)要加大扶貧資金整合力度?！鼻ш?yáng)縣按照中省關(guān)于貧困縣涉農(nóng)資金整合要求，創(chuàng)新涉農(nóng)資金整合方式，保障項(xiàng)目資金需求，結(jié)合實(shí)際以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，以脫貧項(xiàng)目超市為主要平臺(tái)，把專項(xiàng)扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金、金融資金、社會(huì)幫扶資金捆綁使用。有效整合資金與管理機(jī)構(gòu)創(chuàng)新相統(tǒng)一。2016—2018年全縣用于扶貧開發(fā)的各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金共計(jì)21835萬(wàn)元，同時(shí)整合各級(jí)涉農(nóng)資金49628萬(wàn)元；為改變扶貧資金管理“分割式”問題，創(chuàng)新組建縣級(jí)產(chǎn)業(yè)脫貧辦公室，有效協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、分配使用各項(xiàng)扶貧資金，確保資金的安全、精準(zhǔn)、高效。將全部到縣資金統(tǒng)一放置于縣級(jí)產(chǎn)業(yè)脫貧辦公室，以項(xiàng)目庫(kù)為依據(jù)，項(xiàng)目化的將資金向相關(guān)部門及各鎮(zhèn)撥付。這種并小池為大池，形成一個(gè)龍頭出水的做法，有效避免扶貧資金多頭管理、低效使用。資金使用方向與產(chǎn)業(yè)培育壯大相結(jié)合。2015年底千陽(yáng)縣就確立“黨建引領(lǐng)，質(zhì)量為基，扶志為先，產(chǎn)業(yè)為本，精準(zhǔn)為要”的脫貧思路，按照“立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、統(tǒng)籌規(guī)劃、持續(xù)受益”的原則，始終把培育產(chǎn)業(yè)作為脫貧攻堅(jiān)的根本出路，不斷壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。從資金使用方向來看，所整合的各類扶貧資金有80%用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金當(dāng)中90%用于集體經(jīng)濟(jì)的培育與壯大，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的有機(jī)結(jié)合，為脫貧效果的可持續(xù)性奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需求相對(duì)接。充分考慮縣鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、全縣產(chǎn)業(yè)布局，盡量靠近主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，靠近產(chǎn)業(yè)鏈條，提高防風(fēng)險(xiǎn)能力。對(duì)征集的項(xiàng)目，嚴(yán)格篩選把關(guān)，確保資金投向精準(zhǔn)、與上級(jí)政策無(wú)縫對(duì)接，確保能夠落地落實(shí)，支撐群眾穩(wěn)定脫貧。同時(shí)，對(duì)貧困戶的基本情況、發(fā)展愿望精準(zhǔn)把脈，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際、圍繞穩(wěn)定脫貧不返貧這一目標(biāo)，在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，因戶因人選項(xiàng)目，保護(hù)每戶至少有2-3個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)短期能脫貧、長(zhǎng)期能致富。細(xì)化生產(chǎn)要素與多重搭載機(jī)制相聯(lián)結(jié)。結(jié)合貧困戶自身特點(diǎn)及其可投入生產(chǎn)要素不盡相同的實(shí)際，探索出多種生產(chǎn)投入要素與多重搭載機(jī)制相連接脫貧路徑。將有土地、缺資金、缺技術(shù)的貧困戶通過土地流轉(zhuǎn)入股的方式進(jìn)行搭載，做到了“幫”；將有資金、缺勞力、缺土地的貧困戶通過資金入股的方式進(jìn)行搭載，做到了“扶”；將有能力、缺資金、缺土地的貧困戶通過勞力入股的方式進(jìn)行搭載，做到了“托”。通過上述做法，不同類型貧困戶結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)選取與之相適應(yīng)的脫貧搭載方式，實(shí)現(xiàn)有效脫貧。

4、規(guī)范管理與嚴(yán)督實(shí)考相結(jié)合，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)落地見效

按照“責(zé)任明晰、運(yùn)行規(guī)范、公開透明、嚴(yán)格管理”的要求，通過部門聯(lián)動(dòng)、動(dòng)態(tài)管理、信息公開、督查問責(zé)等方式，推進(jìn)超市項(xiàng)目有力有序?qū)嵤?、?guī)范運(yùn)行、落地見效。部門聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)力量整合。為保證入庫(kù)項(xiàng)目全部落地實(shí)施，進(jìn)一步提升全縣統(tǒng)攬統(tǒng)籌效能，千陽(yáng)縣2016年將原來的“脫貧辦+15個(gè)專項(xiàng)工作部門”工作機(jī)構(gòu)優(yōu)化為脫貧辦、產(chǎn)業(yè)辦、幫扶干部管理辦、督查辦和12個(gè)專項(xiàng)工作部門共同參與的“4+12”脫貧攻堅(jiān)工作體系，提高了工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，責(zé)任更加清晰、分工更加明確、指導(dǎo)更加有力。出臺(tái)教育、醫(yī)療、轉(zhuǎn)移就業(yè)、兜底保障等扶貧政策9大類100條，協(xié)調(diào)各類資源，督促項(xiàng)目落實(shí)。健全制度有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。先后出臺(tái)和完善了扶貧項(xiàng)目資金管理、利益聯(lián)結(jié)、風(fēng)險(xiǎn)防控等8個(gè)規(guī)范性文件，涉及各級(jí)財(cái)政資金及社會(huì)幫扶資金實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，財(cái)政、扶貧、審計(jì)等部門對(duì)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)；特別是從2016年開始，千陽(yáng)縣委托專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)所有扶貧項(xiàng)目打包審計(jì)，對(duì)項(xiàng)目人物和建設(shè)過程進(jìn)行監(jiān)管，用制度管錢、管項(xiàng)目、管各級(jí)評(píng)價(jià)，重點(diǎn)監(jiān)督審計(jì)項(xiàng)目分紅和貧困戶的利益連接機(jī)制，有效規(guī)避了工作風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。動(dòng)態(tài)管理推進(jìn)精準(zhǔn)幫扶。結(jié)合扶貧政策導(dǎo)向、貧困戶發(fā)展需求和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，及時(shí)銷號(hào)已完成項(xiàng)目，不斷調(diào)整不合理項(xiàng)目，適時(shí)對(duì)接包裝新項(xiàng)目，使項(xiàng)目超市更具針對(duì)性、實(shí)效性、可操作性，有效推進(jìn)了精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧。公開監(jiān)督保障管理科學(xué)。建立縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)“項(xiàng)目超市”電子管理臺(tái)賬，將項(xiàng)目超市全部掛牌作戰(zhàn)，實(shí)施情況實(shí)行“紅心”標(biāo)注管理，及時(shí)、真實(shí)記錄每個(gè)項(xiàng)目實(shí)施情況；建立網(wǎng)上公示平臺(tái)，把項(xiàng)目?jī)?nèi)容、完成時(shí)限、責(zé)任單位和個(gè)人公開公示，接受各界人士監(jiān)督，讓群眾對(duì)項(xiàng)目超市運(yùn)行和扶貧資金使用情況清清楚楚、明明白白。嚴(yán)督實(shí)考確保落地見效。發(fā)揮考核“指揮棒”作用，建立“2+4”大督查機(jī)制，專業(yè)督查、日常督查，原汁原味通報(bào)結(jié)果，與干部個(gè)人獎(jiǎng)懲掛鉤。把超市項(xiàng)目認(rèn)領(lǐng)、實(shí)施情況納入脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)督查考核內(nèi)容，制定溫馨提示、督查督辦、通報(bào)批評(píng)三項(xiàng)督查機(jī)制，提高考核分值，重獎(jiǎng)重罰，使認(rèn)領(lǐng)單位和個(gè)人有壓力、有動(dòng)力，確保對(duì)群眾的每項(xiàng)承諾兌現(xiàn)落實(shí)。

三、穩(wěn)定脫貧與精準(zhǔn)脫貧：項(xiàng)目超市的主要成效

經(jīng)過三年實(shí)踐，項(xiàng)目超市成為了千陽(yáng)縣記錄全縣脫貧攻堅(jiān)的“項(xiàng)目庫(kù)”、貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧的“優(yōu)質(zhì)套餐”、財(cái)政扶貧資金公開公示的“高效平臺(tái)”、社會(huì)力量參與脫貧的“重要依托”、駐村工作組干部開展工作的“有力抓手”、各級(jí)工作考核績(jī)效評(píng)價(jià)脫貧成效的“主要依據(jù)”，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、穩(wěn)定脫貧和質(zhì)量脫貧。2018年1月，陜西省委書記胡和平批示：千陽(yáng)的脫貧攻堅(jiān)工作取得了很好的成效。2018年5月，國(guó)務(wù)院扶貧辦主任劉永富批示：請(qǐng)認(rèn)真總結(jié)千陽(yáng)等縣經(jīng)驗(yàn)，要詳細(xì)具體、適當(dāng)宣傳推介，把項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)這項(xiàng)工作活躍起來，發(fā)揮作用。

1、脫貧過程和成效的項(xiàng)目化、條理化、可視化

項(xiàng)目超市不僅是精準(zhǔn)扶貧的有效抓手，也是精準(zhǔn)脫貧的具體呈現(xiàn)。項(xiàng)目超市使復(fù)雜的脫貧工作具體化、清晰化、可視化，讓扶貧工作從“想辦法”變?yōu)椤斑x辦法”，實(shí)現(xiàn)了各種資源要素的高效對(duì)接、各種扶貧力量的有機(jī)整合，探索解決了如何精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的問題。隨著項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的不斷規(guī)范完善，扶貧力量更加聚焦，資金使用更加高效，脫貧進(jìn)程明顯加快，脫貧質(zhì)量持續(xù)提高。“八個(gè)一批”行業(yè)政策享受是否到位，貧困群眾脫貧措施是否精準(zhǔn)、干部幫扶是否扎實(shí)只要依據(jù)“項(xiàng)目超市”運(yùn)行情況，就能把幫扶單位、幫扶干部的扶貧成效及時(shí)呈現(xiàn)出來，也能體現(xiàn)所推動(dòng)項(xiàng)目是否高效實(shí)施、落地見效。一個(gè)貧困家庭搭載多少扶貧項(xiàng)目、一個(gè)扶貧項(xiàng)目搭載多少貧困戶、每個(gè)貧困戶承載多少財(cái)政扶貧資金、每年項(xiàng)目分紅金額多少等情況都能得到清晰的呈現(xiàn)，貧困群眾的脫貧過程和脫貧成效清清楚楚、明明白白、一目了然。項(xiàng)目超市的紅心標(biāo)注結(jié)束就是精準(zhǔn)脫貧任務(wù)的完成，有效防止了“數(shù)字脫貧”。

2、扶貧資金管理的規(guī)范化、安全化、高效化

項(xiàng)目超市有效解決了“資金躺在賬上等項(xiàng)目”問題，提高了扶貧資金的使用效率和效益，避免了扶貧項(xiàng)目的不科學(xué)、不合理及“資金花不出去挪作他用”等問題。從脫貧項(xiàng)目庫(kù)的建立、年度扶貧項(xiàng)目計(jì)劃的制定到任務(wù)落實(shí)、資金撥付到賬，都由縣級(jí)產(chǎn)業(yè)脫貧辦公室一個(gè)部門全程監(jiān)管，避免政出多門、責(zé)任不清。扶貧資金分配結(jié)果一律公開，鎮(zhèn)村兩級(jí)扶貧項(xiàng)目安排和資金使用情況一律公告公示，接受群眾和社會(huì)監(jiān)督。通過《千陽(yáng)縣財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用管理辦法》《千陽(yáng)縣搭載式產(chǎn)業(yè)扶貧管理辦法》等多個(gè)規(guī)范性的文件，明確了財(cái)政扶貧資金所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)益屬性。設(shè)立的300萬(wàn)元產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險(xiǎn)防范基金對(duì)自然災(zāi)害、市場(chǎng)波動(dòng)等因素造成的經(jīng)濟(jì)損失起到了較好的防范作用。同時(shí)通過制定鎮(zhèn)、村“小微權(quán)力清單”，將基層權(quán)力有效關(guān)進(jìn)制度籠子；通過出臺(tái)《加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控 提高扶貧資金使用效益實(shí)施辦法》，進(jìn)一步明確了項(xiàng)目源頭、實(shí)施、后端三個(gè)環(huán)節(jié)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，梳理了精準(zhǔn)選擇項(xiàng)目、選強(qiáng)合作主體、防范自然災(zāi)害等10條風(fēng)險(xiǎn)防控舉措，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目審批、實(shí)施、監(jiān)督、技術(shù)服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、電商服務(wù)、人才培訓(xùn)等環(huán)節(jié)的科學(xué)化、法治化。同時(shí)堅(jiān)持“扶貧資金所有權(quán)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，扶貧資金使用權(quán)歸項(xiàng)目建設(shè)方（或新型經(jīng)營(yíng)主體）擁有，扶貧資金收益權(quán)歸搭載貧困戶所有”的扶貧資金三權(quán)分值管理辦法進(jìn)行項(xiàng)目資金權(quán)益權(quán)屬分類指導(dǎo)。2018年5月，千陽(yáng)縣財(cái)政扶貧資金公開公示經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)財(cái)政扶貧資金監(jiān)督管理培訓(xùn)會(huì)進(jìn)行交流。截至目前，沒有發(fā)生扶貧資金閑置、挪用問題，也沒有發(fā)現(xiàn)貪污扶貧款項(xiàng)的行為，做到了陽(yáng)光扶貧、廉潔扶貧。

3、集體經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同化、規(guī)?；㈤L(zhǎng)效化

精準(zhǔn)扶貧不僅要解決貧困群眾短期快速致富的問題，還要保證其脫貧不返貧，能夠長(zhǎng)遠(yuǎn)富起來。以超市中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目為重點(diǎn)，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、多方共贏”的思路，扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、龍頭企業(yè)、能人大戶等經(jīng)營(yíng)主體搭載貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，形成合作聯(lián)營(yíng)、參股入股、托管經(jīng)營(yíng)、委托加工四種“搭載式”產(chǎn)業(yè)扶貧模式帶動(dòng)全縣蘋果、核桃、奶畜等產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，覆蓋全縣76個(gè)貧困村、6301戶貧困戶，實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性、勞務(wù)性收入一體化。隨著項(xiàng)目超市的深入實(shí)施，千陽(yáng)縣脫貧產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，帶動(dòng)全縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展到12萬(wàn)畝，奶畜存欄6.6萬(wàn)頭（只），刺繡產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村婦女近萬(wàn)人，形成了“戶有脫貧項(xiàng)目、村有特色產(chǎn)業(yè)、縣有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”的格局。已經(jīng)建成全國(guó)最大的矮砧蘋果基地和苗木繁育基地、全國(guó)唯一的莎能奶山羊保種擴(kuò)繁基地，成為陜西省光伏扶貧項(xiàng)目政府投資最大縣，列為全國(guó)電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村示范縣。同時(shí)，突出政策支撐，從項(xiàng)目支持、資金扶持、人才培養(yǎng)、稅收減免、電力保障等各個(gè)環(huán)節(jié)出臺(tái)優(yōu)惠政策，支持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大。將6799萬(wàn)元產(chǎn)業(yè)扶貧資金注入到76個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，支持發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)全縣貧困村集體經(jīng)濟(jì)從無(wú)到有，從負(fù)債到盈余，穩(wěn)步發(fā)展。目前村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織年收入100萬(wàn)元以上的1個(gè)、50萬(wàn)元以上的3個(gè)、10萬(wàn)元以上的10個(gè)，累計(jì)為5519戶貧困戶分紅531萬(wàn)元。

4、農(nóng)民增收與能人培育的穩(wěn)步化、一體化、持續(xù)化

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，說一千道一萬(wàn)，增加農(nóng)民收入是關(guān)鍵”。依托項(xiàng)目超市的實(shí)施，千陽(yáng)縣在堅(jiān)持搭載分紅、土地流轉(zhuǎn)、務(wù)工增收等措施的基礎(chǔ)上，推動(dòng)貧困戶向產(chǎn)業(yè)資金、技術(shù)、勞務(wù)、資產(chǎn)、市場(chǎng)等生產(chǎn)要素上搭載，拿租金、賺薪金、領(lǐng)股金，全產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)入，全要素搭載，全方位增收。草碧鎮(zhèn)羅家店村、寇家河村、草碧村將扶貧資金300萬(wàn)元入股大地豐泰農(nóng)業(yè)園區(qū)，建成矮化自根砧蘋果苗木繁育基地150畝，151戶流轉(zhuǎn)土地年得租金收入26.6萬(wàn)元；貧困戶169人進(jìn)入園區(qū)務(wù)工，月均收入1500元；村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織可獲利47萬(wàn)元，151戶貧困戶年戶均享受分紅600元以上。同時(shí)，積極吸引優(yōu)秀大學(xué)生、在外務(wù)工人員、農(nóng)村致富帶頭人、已退休的村干部等人才返鄉(xiāng)，進(jìn)入村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織參與運(yùn)營(yíng)管理。利用村級(jí)換屆，將思想活、懂技術(shù)、善管理的27名人才選入村兩委班子，配強(qiáng)村干部隊(duì)伍。加強(qiáng)人才培訓(xùn)，依托海升、華圣等農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，組織種植大戶、致富能人到企業(yè)學(xué)種植技術(shù)、企業(yè)管理、包裝銷售等知識(shí)，培養(yǎng)300多名鄉(xiāng)土人才。此外，突出技術(shù)支撐，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜產(chǎn)等部門組成7個(gè)技術(shù)服務(wù)組，分赴鎮(zhèn)村、進(jìn)入農(nóng)戶，提供政策咨詢、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、宣傳引導(dǎo)等服務(wù)，進(jìn)一步提高了貧困群眾參與發(fā)展的信心和決心。

5、內(nèi)生動(dòng)力與群眾獲得感的協(xié)調(diào)化、有效化、升華化

習(xí)近平總書記指出：脫貧致富貴在立志，只要有志氣，有信心，就沒有邁不過去的坎。扶貧不是慈善救濟(jì)，而是要引導(dǎo)和支持所有有勞動(dòng)能力的人依靠自己的雙手開創(chuàng)美好明天。千陽(yáng)縣通過項(xiàng)目超市、搭載式產(chǎn)業(yè)扶貧等不僅給貧困群眾培育了可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，也給貧困群眾培育了可持續(xù)脫貧的機(jī)制，還給貧困群眾提供了可持續(xù)致富的動(dòng)力。依托縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的燎原之勢(shì)，讓貧困群眾的眼前亮起來，腦子活起來，身子動(dòng)起來，帶動(dòng)大家拔“窮根”、栽“富根”、開“富路”，形成了“一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，脫貧奔小康”的發(fā)展新格局。貧困群眾充分發(fā)揮主體地位和作用，主動(dòng)參與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、合作組織建設(shè)，通過產(chǎn)業(yè)搭載、土地入股、園區(qū)務(wù)工、自主建園、育苗銷售等方式，拿租金、賺薪金、領(lǐng)股金，自主脫貧的能力明顯提升。通過改進(jìn)幫扶方式，更多的采取以工代賑、生產(chǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)、勞務(wù)補(bǔ)助等方式，組織動(dòng)員貧困群眾參與幫扶項(xiàng)目實(shí)施，提倡多勞多得，改變了以往包辦代替和簡(jiǎn)單發(fā)錢發(fā)物的行為，有效調(diào)動(dòng)了貧困群眾參與脫貧攻堅(jiān)的積極性、主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)了靠自己辛勤勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)脫貧，靠自己的努力改變命運(yùn)。干群關(guān)系明顯好轉(zhuǎn)，群眾滿意度、獲得感、幸福感顯著增強(qiáng)。

【作者簡(jiǎn)介】

何得桂，男，管理學(xué)博士、研究生導(dǎo)師，西北農(nóng)林科技大學(xué)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副教授、公共管理系主任、主要從事減貧與基層治理研究.

徐 榕、張 碩，西北農(nóng)林科技大學(xué)碩士研究生，主要從事貧困治理研究.