肖啟榮

(河南大學(xué)黃河文明與可持續(xù)發(fā)展研究中心，河南開封 475000)

下河地區(qū)地處江淮東部，包括淮揚(yáng)運(yùn)河以東、廢黃河以南、泰州運(yùn)鹽河以北的廣大區(qū)域。就明代的行政區(qū)劃而言，該地區(qū)包括淮安府之山陽、鹽城及揚(yáng)州府之江都、高郵、寶應(yīng)、興化、泰州七州縣。下河地區(qū)地勢(shì)低洼、水網(wǎng)密布，湖蕩港汊等水體形態(tài)密集分布，明清時(shí)期洪澤湖、黃河分別高懸于西北、正北方向，大運(yùn)河的淮揚(yáng)段南北縱貫于諸湖之中，運(yùn)堤以西是浩渺廣大的寶應(yīng)、高郵湖泊水域。在明清兩朝治水策略中，洪澤湖盛漲之水部分經(jīng)清口入北面的黃河，東流入海；其余部分則經(jīng)東面的湖泊，跨淮揚(yáng)運(yùn)河，經(jīng)下河入海入江。因此下河地區(qū)的自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)都深受黃河變動(dòng)、國(guó)家黃運(yùn)治理、洪澤湖分泄的影響，眾多的研究成果已經(jīng)從各個(gè)角度進(jìn)行了探討。鄒逸麟先生曾較早指出元明清時(shí)期江淮運(yùn)河沿線農(nóng)田灌溉與漕運(yùn)的矛盾。(1)鄒逸麟： 《從地理環(huán)境角度考察我國(guó)運(yùn)河的歷史作用》，《椿廬史地論稿》，天津古籍出版社2005年版，第244—245頁。近年來的研究主要集中在兩個(gè)方面。其一是從官僚體制運(yùn)作、黃運(yùn)治理水利工程修建角度來考察黃運(yùn)治理與下河地區(qū)的關(guān)系(2)王英華的研究考察了清代前中期的治河政治；安東籬考察了康乾時(shí)期黃運(yùn)治理對(duì)下河地區(qū)的影響以及河務(wù)、地方行政與鹽政三者之間的關(guān)系；馬俊亞考察了國(guó)家治水宏觀調(diào)控對(duì)下河地區(qū)的政策取向；曹志敏主要從治水技術(shù)的角度考察了清代黃河、高堰、里運(yùn)河減水壩的設(shè)立過程及其在洪澇災(zāi)害、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)群體事件發(fā)生頻率方面的影響。王英華： 《康乾時(shí)期關(guān)于治理下河地區(qū)的兩次論爭(zhēng)》，《清史研究》2002年第4期；安東籬： 《說揚(yáng)州： 1550—1850年的一座中國(guó)城市》第七章《水利》，中華書局2007年版，第137—153頁；馬俊亞： 《被犧牲的“局部”——淮北社會(huì)生態(tài)變遷研究(1680—1949)》第一章《淮北治水事務(wù)中的地區(qū)沖突與政策偏向》，北京大學(xué)出版社2011年版，第28—117頁；曹志敏： 《清代黃淮運(yùn)減水閘壩的建立及其對(duì)蘇北地區(qū)的消極影響》，《農(nóng)業(yè)考古》2011年第1期。；其二是確定下河地區(qū)民眾如何調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)，應(yīng)對(duì)頻繁的水旱災(zāi)害(3)盧勇在《環(huán)境變遷視野下的明清時(shí)期蘇北旱災(zāi)研究》(《中國(guó)農(nóng)史》2013年第1期)、《江蘇興化地區(qū)垛田的起源及其價(jià)值初探》(《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第2期)、《從洪水走廊到水鄉(xiāng)天堂： 明清治淮與里下河濕地農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的形成》(《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第6期)等文中作了探討。。

但是學(xué)界對(duì)該地區(qū)基層水利的探討較為薄弱。實(shí)際上，基層水利治理是下河地區(qū)的核心事務(wù)之一。明清時(shí)期，地方政府與民眾不斷地調(diào)整其農(nóng)田水利管理形式，以適應(yīng)水環(huán)境與國(guó)家治水政策的變動(dòng)。對(duì)基層水利的解讀對(duì)于理解該地區(qū)人地關(guān)系演變至為關(guān)鍵。本文擬梳理明清時(shí)期下河地區(qū)基層水利活動(dòng)圖景，關(guān)注王朝國(guó)家的水利治理對(duì)下河地區(qū)基層水利活動(dòng)的影響，尤其考察在黃河變動(dòng)與國(guó)家治水活動(dòng)影響下地方政府與社會(huì)的應(yīng)對(duì)方式。

一、 明中后期黃淮潰溢、治理的影響與地方政府的應(yīng)對(duì)

兩宋之際，淮南為宋金戰(zhàn)場(chǎng)，深遭蹂躪，水利設(shè)施大多被毀壞。淮揚(yáng)低地大規(guī)模開發(fā)始自紹熙年間?！端问贰肪砭牌摺逗忧酒摺|南諸水下》曰：

紹熙五年，淮東提舉陳損之言：“高郵、楚州之間，陂湖渺漫，茭葑彌滿，宜創(chuàng)立堤堰，以為潴泄，庶幾水不至于泛溢，旱不至于干涸。乞興筑自揚(yáng)州江都縣至楚州淮陰縣三百六十里，又自高郵、興化至鹽城縣二百四十里，其堤岸傍開一新河，以通舟船。仍存舊堤捍風(fēng)浪，栽柳十余萬株，數(shù)年后堤岸亦牢，其木亦可備修補(bǔ)之用。兼揚(yáng)州柴墟鎮(zhèn)，舊有堤閘，乃泰州泄水之處，其閘壞久，亦于此創(chuàng)立斗門。西引盱眙、天長(zhǎng)以來眾湖之水，起自揚(yáng)州江都，經(jīng)由高郵及楚州寶應(yīng)、山陽，北至淮陰，西達(dá)于淮；又自高郵入興化，東至鹽城而極于海；又泰州海陵南至揚(yáng)州而徹于江： 共為石十三，斗門七。乞以紹熙堰為名，镵諸堅(jiān)石?！被刺锒嗑阡玻驌p之筑堤捍之，得良田數(shù)百萬頃。(4)《宋史》卷九七《河渠志七·東南諸水下》，中華書局1985年版，第2395頁。

由上引文可知，陳損之上疏修筑的水利工程，基本成一個(gè)完整的水利系統(tǒng)，包括楚州、高郵軍、揚(yáng)州、泰州的地域范圍，亦即下河地區(qū)所在的區(qū)域。

永樂十四年(1416年)陳瑄建清江浦運(yùn)河五閘之后，運(yùn)河、湖水的調(diào)節(jié)與運(yùn)河兩岸農(nóng)田灌溉的關(guān)系為：“運(yùn)河雖用湖水，而湖水或多，又于淮揚(yáng)運(yùn)河?xùn)|岸為減水閘、減水洞，限則水勢(shì)七尺以下，蓄以濟(jì)漕，七尺以上減入諸湖，會(huì)于射陽湖，以入海。用水有節(jié)，漕運(yùn)既便，岸東西之田皆利焉。”(5)〔明〕 胡應(yīng)恩： 《淮南水利考》卷下“十四年平江伯陳瑄奏建板閘”條，《中華山水志叢刊·水志卷》第24冊(cè)，線裝書局2004年版，第540頁。明萬歷以前，淮揚(yáng)運(yùn)河堤雖新增一些減水閘洞，用以調(diào)節(jié)運(yùn)水，但是今洪澤湖區(qū)尚未受到黃河來水的影響，處于湖澗并存的景觀，下河地區(qū)亦仍沿用南宋以來的水利系統(tǒng)，直至嘉靖、隆慶時(shí)期，射陽湖“最深且闊，能受諸州邑水東走入?！?6)萬歷《鹽城縣志》卷一《地理志》“射陽湖”條，《北京圖書館古籍珍本叢刊》史部地理類第25冊(cè)，書目文獻(xiàn)出版社1998年版，第809頁。。

這一時(shí)期的農(nóng)田水利系統(tǒng)運(yùn)行良好，以地勢(shì)最低洼之鹽城與興化縣為例。正德《淮安府志》、萬歷《淮安府志》都沒有關(guān)于鹽城縣水利設(shè)施維護(hù)的記載，萬歷《鹽城縣志》亦沒有專門的《水利志》，將“水利各詳于湖蕩、?儋?、堰之下”。各?儋?、堰或始建于南宋，或建于明初，至萬歷時(shí)仍在使用。范公堤沿岸建?儋?，用以防潮，主要有廣惠?儋?和大通?儋?。在河流與湖泊之間則多堰，旱則塞之，澇則開之，決水入湖，以資灌溉，主要有岡門鎮(zhèn)堰、徑口堰、侍其汊堰等(7)萬歷《鹽城縣志》卷二《建制志》“堰”條，《北京圖書館古籍珍本叢刊》史部地理類第25冊(cè)，第825頁。。興化縣則倚賴南北塘的維護(hù)，南北塘也稱劉堤，筑于南宋建炎間。(8)嘉靖《興化縣志》卷一《地理》 “劉堤”條，《泰州文獻(xiàn)》第1輯第7冊(cè)，鳳凰出版社2014年版，第11頁。南塘以興化縣治為起點(diǎn)，西南延伸至海陵溪畔之河口鎮(zhèn)，長(zhǎng)四十五里。北塘亦以縣治為起點(diǎn)，向北延伸至鹽城之界首鎮(zhèn)，長(zhǎng)六十里。(9)萬歷《興化縣新志》卷三《人事之紀(jì)上》“水利”條，《泰州文獻(xiàn)》第1輯第7冊(cè)，第134頁。北塘未壞之前，興化縣的水利倚靠南北塘攔蓄與調(diào)節(jié)的功能，基本可保證境內(nèi)西部低洼之地農(nóng)田的防水與東部較高區(qū)域農(nóng)田的灌溉： 南塘將西水?dāng)r于海陵溪，北塘調(diào)蓄興化縣北大縱湖、吳公湖之水。(10)〔明〕 楊果： 《修復(fù)土橋記》，嘉靖《興化縣志》卷四《詞翰》，《泰州文獻(xiàn)》第1輯第7冊(cè)，第74頁?！按说膛d之第一要區(qū)也。興地勢(shì)東高西下，乃高郵、泰州各場(chǎng)潴水匯流下海處，中無妨阻，上下不分，水勢(shì)渙散，高阜立成旱道，下濕咸為巨浸，其害有不可勝言者。惟此堤一創(chuàng)，蓄泄以時(shí)，旱則上河有灌溉之資，澇則下河免墊溺之患，民生利賴于無窮矣?！?11)嘉靖《興化縣志》卷一《地理》“劉堤”條，《泰州文獻(xiàn)》第1輯第7冊(cè)，第11—12頁。至萬歷初，鹽城、興化二縣的水利設(shè)施仍以南宋時(shí)期修建的為主，說明這一時(shí)期二縣的水環(huán)境并無質(zhì)的改變。

嘉隆年間情形開始發(fā)生變化，各州縣敏銳地認(rèn)識(shí)到黃淮侵襲是造成水災(zāi)的根本原因?；窗哺T州縣緊鄰黃河，對(duì)黃淮潰決所帶來的水災(zāi)感受最為直接。萬歷《淮安府志》卷五《河防志》曰：“然黃河勢(shì)高，南趨益順，而東流之勢(shì)漸殺，郡后大河北岸淤漲，漸徙南偏，春夏水盛，不惟郡西之南入運(yùn)河者勢(shì)不可支，其溯大河而東者，緣北岸勢(shì)高，障之使南，南岸勢(shì)低，舊堤坍塌，更無攔阻，郡城迤東漫焉南侵。故大河之委流益障，入海之故道益微，郡之東西南三境歲有水患，淤梗無常，此之故耳?！?12)萬歷《淮安府志》卷五《河防志》，《天一閣藏明代方志選刊續(xù)編》第8冊(cè)，上海書店1990年版，第435—436頁。鹽城、興化縣境內(nèi)的農(nóng)田水利深受射陽湖淤淺以及眾水匯歸之害，時(shí)人認(rèn)為其根源是黃河南徙奪淮。萬歷初年，吳敏道描述鹽城縣的情形曰：“嘉隆以來淮水奪淮之柳鋪灣而下，黃河南徙則又奪高寶之堤而下，并匯于射陽湖，日湔月洗，兼以黃河之水停蓄沙積，于是射陽湖日就淤淺，非曩昔矣……自是諸州縣咸蒙其害，而鹽城尤甚，流離困苦之狀慘不忍見?！?13)〔明〕 吳敏道： 《楊公墩記》，萬歷《鹽城縣志》卷一《藝文志二》，《北京圖書館古籍珍本叢刊》史部地理類第25冊(cè)，第902頁。

但是，明萬歷以來，地方水利事務(wù)并沒有納入明朝廷與河務(wù)當(dāng)局的視野。萬歷六年(1578年)，潘季馴奉命治理兩河，興泰等處入海支河的浚治曾一度納入規(guī)劃之中，但是治河完成之后，他認(rèn)為高堰既筑，黃浦、八淺等決口已塞，下河不再受到黃淮侵襲，因此不用疏浚。徐州、鳳陽、淮安府境內(nèi)原被水田地的墾復(fù)，交由淮鳳營(yíng)田道僉事督促地方政府來進(jìn)行，其核心策略是政府提供耕牛與種子，招民墾種，并未提及水利維護(hù)的問題。(14)〔明〕 潘季馴： 《兩河經(jīng)略》卷三“恭報(bào)兩河工成仰慰圣衷疏”條、“議復(fù)營(yíng)田兼攝州縣以廣招徠以利民生疏”條，《文淵閣四庫(kù)全書》第430冊(cè)，臺(tái)北商務(wù)印書館1986年版，第223—233頁。雖然在萬歷六年潘季馴計(jì)劃中，提出減少在運(yùn)河?xùn)|堤修建減水壩的舉措來避免下河地區(qū)的水患(15)〔明〕 潘季馴： 《兩河經(jīng)略》卷三“遵奉明旨恭報(bào)續(xù)議工程以便查核疏”條，《文淵閣四庫(kù)全書》第430冊(cè)，第221頁。，但是在萬歷十一、十二兩年在寶應(yīng)與江都縣境內(nèi)仍新增多座減水閘(表1)。更甚者，萬歷二十三年(1595年)，楊一魁任總河，鑒于其上任之前一年，黃水大漲，清口淤墊，淮水暴侵祖陵、淹沒泗州城的嚴(yán)峻形勢(shì)，采取了分黃導(dǎo)淮的方針，大量的洪澤湖水被分入下河(16)〔明〕 朱國(guó)盛： 《南河全考》卷下《治河治漕考》“(萬歷)二十三年又決高郵中堤七顆柳” 條，《續(xù)修四庫(kù)全書》史部第729冊(cè)，上海古籍出版社1995年版，第49—50頁。，山陽、寶應(yīng)、高郵、江都境內(nèi)運(yùn)河?xùn)|堤的分水閘也相應(yīng)增加(表2)，但是歸海閘的增建卻明顯滯后，只于天啟二年(1622年)增修興化等五座入海閘。(17)〔明〕 朱國(guó)盛： 《南河志》卷一《水利》，《四庫(kù)全書存目叢書》史部第223冊(cè)，齊魯書社1996年版，第32—34頁。

表1 明嘉靖、萬歷中前期山陽、寶應(yīng)、高郵、江都境內(nèi)減水閘壩概況

資料來源： 〔明〕 胡應(yīng)恩： 《淮南水利考》卷下，《中華山水叢刊·水志卷》第24冊(cè)，線裝書局2004年版，第544—545頁。

表2 萬歷后期至天啟年間山陽、寶應(yīng)、高郵、江都、興化境內(nèi)增建分水閘壩表

續(xù)表

資料來源： 〔明〕 朱國(guó)盛： 《南河志》卷一《水利》，《四庫(kù)全書存目叢書》史部第223冊(cè)，齊魯書社1996年版，第32—34頁。

在黃淮侵襲、河務(wù)當(dāng)局不斷在運(yùn)河?xùn)|堤上加增減水閘壩并且政府高層對(duì)于農(nóng)田水利維護(hù)支持微弱的背景之下，倚靠地方政府進(jìn)行的水利維護(hù)無法取得實(shí)質(zhì)性的成效。

鹽城知縣楊瑞云于萬歷七年(1579年)請(qǐng)發(fā)帑金三千兩治理射陽湖，于萬歷九年(1581年)興工，“疏浚積淤，增葺頹岸”(18)〔明〕 余孟麟： 《重開射陽湖記》，萬歷《鹽城縣志》卷一《藝文志二》，《北京圖書館古籍珍本叢刊》史部地理類第25冊(cè)，第898頁。，射陽湖由廟灣新豐市入海之道得以開通。(19)萬歷《鹽城縣志》卷一《地理志》“射陽湖”條，《北京圖書館古籍珍本叢刊》史部地理類第25冊(cè)，第809頁。這次治理使得射陽湖入海之道維持了近二十年的暢通。(20)〔明〕 吳敏道： 《楊公墩記》，萬歷《鹽城縣志》卷一《藝文志二》，《北京圖書館古籍珍本叢刊》史部地理類第25冊(cè)，第902頁。明末，淮安府境內(nèi)黃河先后兩次決口，“崇禎四年，河決原武、封丘，黃淮交漲，河決建義諸口，下灌興化、鹽城，村落盡漂沒。又決山陽縣新溝口蘇家嘴。五年又決蘇家嘴、建義，入射陽湖。黃淮漫漲，淮屬盡淹沒?！?21)乾隆《淮安府志》卷六《河防》“崇禎四年”條，《續(xù)修四庫(kù)全書》史部第699冊(cè)，上海古籍出版社1995年版，第510頁。黃水的浸灌導(dǎo)致此后“射陽湖幾化為平陸”，清初侍郎王永吉建議疏浚射陽湖，但因?yàn)樯潢柡俜e太甚，工程浩大，終未獲施行。(22)〔清〕 王永吉： 《重浚射陽湖議》，〔清〕 賀長(zhǎng)齡、魏源等編： 《清經(jīng)世文編》卷一一二《工政一八·江蘇水利中》，中華書局1992年版，第2716—2718頁。又光緒《鹽城縣志》卷三《河渠志》敘王永吉《重浚射陽湖議》下按語曰“議不果行”，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第59冊(cè)，江蘇古籍出版社1991年版，第58頁。

萬歷初，興化南北塘的修護(hù)已頗為艱難。嘉靖三十八年(1559年)以前，由于運(yùn)河?xùn)|堤閘壩分下諸水尚少，兩塘尚可抵御，因此兩塘并修。嘉靖三十年(1551年)，由于寶應(yīng)運(yùn)河堤決，北塘被沖廢，嘉靖三十八年，知縣胡順華只修南塘，北塘改修白涂、車路等河至丁溪場(chǎng)一路。嘉靖末、隆慶六年(1572年)、萬歷十一年(1583年)的三次修筑，北塘已不可復(fù)，改為維護(hù)東路，或只修南塘。(23)萬歷《興化縣新志》卷八《詞翰之紀(jì)上》“李侯修河塘記”條、“凌公生祠記”條，《泰州文獻(xiàn)》第1輯第7冊(cè)，第282—283、290—291頁。這一做法至康熙初也難以為繼，興化縣境內(nèi)南北塘舊址之西、大縱湖以東區(qū)域變?yōu)椤俺了铩薄?24)康熙《興化縣志》卷二《水利》“圖”條，《泰州文獻(xiàn)》第1輯第7冊(cè)，第382頁。南北塘也一并圮壞：“今自洪濤沖蕩之后，南塘雖廢，尚存故址，北塘圮壞，不可復(fù)識(shí)?！?25)康熙《興化縣志》卷二《水利》“兩塘”條，《泰州文獻(xiàn)》第1輯第7冊(cè)，第401頁。

二、 康乾時(shí)期治水財(cái)政與下河地區(qū)的農(nóng)田水利

與潘季馴治河不同，康乾時(shí)期最初的治河財(cái)政規(guī)劃與下河地方農(nóng)田水利緊密聯(lián)系在一起。(26)明萬歷時(shí)期，潘季馴主持治河期間的經(jīng)費(fèi)籌措并沒有與下河地區(qū)土地的墾辟聯(lián)系起來，潘季馴采取的是，一蠲免淮安所屬山陽、清河、桃源、宿遷、睢寧、安東、鹽城，鳳陽所屬泗州，揚(yáng)州所屬興化、寶應(yīng)，徐州所屬蕭縣十一州縣的夏秋起運(yùn)一半錢糧，以便征集夫役。二改折淮南、浙江等省漕糧，得銀九十余萬兩。見〔明〕 潘季馴： 《兩河經(jīng)略》卷一“條列河工事宜乞恩俯賜俞允以便經(jīng)理疏”條，《文淵閣四庫(kù)全書》第430冊(cè)，第204—205頁。康熙十六年(1677年)，靳輔初次主持治河，上經(jīng)理河工八疏，其中第六疏“籌劃錢糧”中提到經(jīng)費(fèi)籌措來源有三，首要即為“淮揚(yáng)被淹田畝補(bǔ)納修河之費(fèi)”，規(guī)劃是先在“直隸、江南、浙江、山東、山西、河南、湖北各直省州縣俱豫征康熙二十年分一切起存、正雜錢糧十分之一，約可得銀二百萬兩，其中即有未敷，統(tǒng)容臣于河庫(kù)內(nèi)通融動(dòng)支。……俟河工告成之后，容臣會(huì)同江蘇撫臣，督令淮揚(yáng)二郡府州縣官照議按畝征收修河之費(fèi)，并督淮揚(yáng)兩關(guān)收取各船剝淺之費(fèi)，抵還豫征各直省康熙二十年分錢糧十分之一之?dāng)?shù)，并移會(huì)各直省，于該年應(yīng)征項(xiàng)下少征十分之一，扣還民間”。據(jù)靳輔的估算，“二郡被淹田畝補(bǔ)納修河之費(fèi)約可得銀一百六七十萬”(27)〔清〕 靳輔： 《靳文襄奏疏》卷一 “經(jīng)理河工第六疏： 籌劃錢糧”條，《文淵閣四庫(kù)全書》第430冊(cè)，第468—470頁。。考慮到靳輔估算的河工治理的所有費(fèi)用為二百一十五萬八千余兩，河工經(jīng)費(fèi)主要的來源實(shí)際上計(jì)劃以淮揚(yáng)二府涸出田畝補(bǔ)納修河之費(fèi)為主體，因此至康熙二十二年(1683年)前后，黃運(yùn)治理基本完成，排泄下河積水、涸出田畝成為康熙皇帝關(guān)心的問題。

康熙二十六年(1687年)，工部侍郎孫在豐整治下河河道，工部、巡撫、朝廷欽差等各層級(jí)官員互相掣肘，工程進(jìn)行過程中無統(tǒng)一之規(guī)劃，進(jìn)展緩慢。至康熙二十八年(1689年)只是挑浚了丁溪、草堰、白駒等閘引河。(28)〔清〕 傅澤洪主編，〔清〕 鄭元慶纂輯： 《行水金鑒》卷一三七《運(yùn)河水》“康熙二十八年正月二十九日駐蹕瓜洲陳家灣地方”條，鳳凰出版社2011年版，第4603—4604頁。四年之后，“丁溪、草堰、白駒新建閘座始行興工，車路引河尚未挑完”(29)〔清〕 傅澤洪主編，〔清〕 鄭元慶纂輯： 《行水金鑒》卷一三七《運(yùn)河水》“康熙三十一年二月初二日工部題奏臣等議得戶部侍郎博濟(jì)等疏稱” 條，第4619頁。?？滴跞?1697年)十月，康熙皇帝再次提出分消下河積水的問題。同年十一月，總漕桑格等會(huì)題，提出辟邵伯鎮(zhèn)南金灣三閘等歸江之路，分邵伯湖水勢(shì)；整修泰州何垛場(chǎng)車兒埠和興化丁溪、小海、草堰場(chǎng)入海之口，改闊淮安興文閘，浚澗河，以分上游水勢(shì)?？滴跞吣?1698年)，經(jīng)過踏勘之后，桑格等認(rèn)為歸江之路、興文閘可修，澗河可浚，海口可挑。至于興化境內(nèi)白涂、車路、海溝、海陵溪，鹽城境內(nèi)蝦須二溝、戛梁河、射陽湖等河淤塞道里綿長(zhǎng)，需費(fèi)巨大，而且康熙二十六、二十八年經(jīng)挑浚后，并未導(dǎo)積水入海，因此是否挑浚，需再行商議。(30)〔清〕 傅澤洪主編，〔清〕 鄭元慶纂輯： 《行水金鑒》卷一三八《運(yùn)河水》“是年七月二十六日九卿詹事科道會(huì)議”條(康熙三十七年)，第4634—4638頁?？滴跞迥旰記Q童家營(yíng)，射陽湖諸支流盡塞，總河張鵬翮疏浚了射陽湖蝦、須二溝，疏通射陽湖東北出朦朧口一路。這次討論使得康熙皇帝放棄了高郵、興化、鹽城境內(nèi)各行洪入海河道的集中浚治?？滴跞四?1699年)三月，康熙皇帝巡視河工之后，默認(rèn)了桑格等提出的方案，確立了較為經(jīng)濟(jì)的以歸江為主的分泄策略，同時(shí)堅(jiān)筑運(yùn)河堤防、堅(jiān)閉高郵減水壩與涵洞，以此來減少?gòu)母哙]各減水壩排入下河的水量：

應(yīng)將高郵以上當(dāng)湖堤岸修筑堅(jiān)固，高郵以下河之東堤亦應(yīng)修筑堅(jiān)固，有月堤之處照舊存留，有應(yīng)修堤岸仍照舊堤修筑堅(jiān)固……高郵東岸之滾水壩涵洞俱不必留用，將湖水河水俱由芒稻河、人字河引出歸江，入江之河口如有淺處，責(zé)令挑深。如此條治，則湖水河水俱歸大江，各河之水既不歸下河，下河不必挑修爾。(31)〔清〕 傅澤洪主編，〔清〕 鄭元慶纂輯： 《行水金鑒》卷一三八《運(yùn)河水》“十一月歲貢馬泰轉(zhuǎn)傳上諭”條，第4643—4644頁。

總之，康熙中后期治理下河的內(nèi)容主要在堅(jiān)固運(yùn)堤、控制高郵境內(nèi)減水壩流入下河的水量、開辟歸江之路、整修?？谥T方面，是為治理下河的外圍工程，對(duì)于下河腹里河道的維護(hù)沒有展開。

康熙時(shí)期治水的目的在地方志的記載中得到反映。康熙初，由于下河疊被水災(zāi)，可征收田賦的田地嚴(yán)重缺額，政府只得命州縣官“每歲冬勘涸出田畝，三年起征，永為定例”(32)道光《寶應(yīng)縣志》卷八《田賦》，《中國(guó)方志叢書·華中地方》江蘇省第406號(hào)，臺(tái)北成文出版社1983年版，第336頁。。此后，康熙時(shí)期，淮揚(yáng)二屬的賦稅征收以州縣官上報(bào)“涸田”畝數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，至康熙十六年后，各縣的賦稅田畝始開始上升，二十六、七年前后始上升至期望的面積。以地勢(shì)最低洼之興化、寶應(yīng)、鹽城為例。興化縣原額民灶田24 272頃(33)康熙《興化縣志》卷四《田賦》，《泰州文獻(xiàn)》第1輯第7冊(cè)，第421頁。，康熙十一年(1672年)止征熟涸田800余頃，康熙十七年(1678年)涸田始達(dá)到4 000余頃(34)康熙《興化縣志》卷四《田賦》，《泰州文獻(xiàn)》第1輯第7冊(cè)，第435頁。。寶應(yīng)縣原額官民田、牧馬草場(chǎng)田、高郵衛(wèi)歸并屯田，通共折田2 452頃，康熙七年至十九年間(1668—1680年)共9年大水，存熟田不超過200頃，二十年至二十四年間(1681—1685年)600余頃，至二十八年始達(dá)1 700余頃，占正賦的4/5。(35)道光《寶應(yīng)縣志》卷八《田賦》，《中國(guó)方志叢書·華中地方》江蘇省第406號(hào)，第335—337頁。鹽城縣清初田額35 072頃，康熙十八年(1679年)，知縣馮昱勘分鹽邑?zé)o主永廢田9 984余頃，并所屯田121余頃，可見此前荒廢田額約占闔縣征收賦稅田畝的1/3。雖然康熙二十九年(1690年)，知縣王賜玙為了個(gè)人的政績(jī)，“混報(bào)全涸，致部議概令起征”，但是遭到地方民眾與繼任知縣的反對(duì)，至康熙三十二年(1693年)豁免，仍維持康熙十八年的數(shù)目。(36)光緒《鹽城縣志》卷四《食貨志》，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第59冊(cè)，江蘇古籍出版社1991年版，第77—78頁。

州縣涸田畝數(shù)的遞年增長(zhǎng)，說明賦稅征收存在較大的上升空間，因此康熙時(shí)期通過水利維護(hù)以爭(zhēng)取更多可征收賦稅田畝的政策，在雍正、乾隆以至嘉慶時(shí)期得以延續(xù)?！坝赫哪暌院Ｖ荨⑸疥柖菘h葦蕩升科地八千頃九十三畝六分，令海防廳經(jīng)征錢糧，每畝科銀五厘，每年共征銀四千兩四錢六分八厘，自五年為始。”(37)乾隆《淮安府志》卷六《河防》“海防廳”條，《續(xù)修四庫(kù)全書》史部第699冊(cè)，第565頁。又雍正十年(1732年)，政府在對(duì)鹽城縣田地的清丈中，以莊名作圩名，將通縣田地計(jì)折歸圩，用以正疆界，征賦稅。(38)乾隆《鹽城縣志》卷三《地理志》，乾隆十二年刻本，第6b頁。

乾隆時(shí)期，以農(nóng)田水利為主要旨?xì)w的水利維護(hù)大力展開。乾隆五年(1740年)，動(dòng)用河庫(kù)、鹽庫(kù)、商捐銀兩維護(hù)了淮揚(yáng)二府十一州縣的入江、入海河道、堤、閘等工程。(39)〔清〕 佚名編：《南河成案》卷五“會(huì)籌淮揚(yáng)通屬疏浚河道修建移置各閘加筑堤圩動(dòng)支銀兩部議”條，乾隆五年二月二十五日，《中華山水志叢刊·水志卷》第26冊(cè)，第211頁?；窗哺谇“四?1743年)前后陸續(xù)實(shí)施了水利工程的計(jì)劃，從乾隆《淮安府志》卷八《水利》關(guān)于淮安府境內(nèi)山陽、鹽城、阜寧水利工程的維護(hù)情形來看，在維護(hù)的范圍上，除傳統(tǒng)的行洪河道外，諸如山陽縣境內(nèi)涇河、澗河以及鹽城縣境內(nèi)的絕大部分河道，用于農(nóng)田灌溉的支河小港也被包括在內(nèi)；在經(jīng)費(fèi)的來源上，國(guó)家提供帑金支持的比例較高，乾隆前中期山陽、阜寧縣的河道維護(hù)以使用帑銀為多；工程的組織上，自欽差、總河、總漕、知府、知縣皆參與其中。(40)關(guān)于淮安府的水利工程修筑情形，見乾隆《淮安府志》卷八《水利》，《續(xù)修四庫(kù)全書》史部699冊(cè)，第573—590頁。乾隆十年(1745年)再次修治淮揚(yáng)河道，疏浚高郵、興化、鹽城境內(nèi)高郵官河，并蚌沿、梓辛、車路、白涂、海溝、興鹽界河、東西官河、南北串場(chǎng)河入海等河道，以及范堤添建閘座金門及閘下歸海引河。(41)〔清〕 佚名編：《南河成案》卷七“勘估興挑河道添建閘座應(yīng)需銀兩并分別興筑緩急部議”條，乾隆十年三月三十日，《中華山水志叢刊·水志卷》第26冊(cè)，第267—268頁。

乾隆朝對(duì)下河農(nóng)田水利的大力維護(hù)是出于國(guó)家財(cái)政的考量，希冀由國(guó)家出資進(jìn)行水利維護(hù)，從而達(dá)到： 一減少蠲免帑金的支出，二涸出田畝征收賦稅的目的。首先，從各官員呈請(qǐng)興修淮揚(yáng)地區(qū)農(nóng)田水利的動(dòng)機(jī)與開發(fā)方式的建議來看。乾隆元年(1736年)漕運(yùn)總督顧琮明確指出，與其在旱災(zāi)、水災(zāi)之后投入巨額的帑金用來賑濟(jì)災(zāi)民與蠲免錢糧賦稅，不如用來在黃河以北之地開辟圩田，使貧瘠之區(qū)變?yōu)楦嚯橹?，這樣更有利于國(guó)賦的征收與民生的普濟(jì)。(42)〔清〕 顧琮： 《請(qǐng)廣淮北水利疏》，〔清〕 賀長(zhǎng)齡、魏源等編： 《清經(jīng)世文編》卷一一一《工政一七·江蘇水利上》，第2689—2690頁。雖然顧琮所言針對(duì)淮北，但也反映了淮、揚(yáng)二府興修農(nóng)田水利工程的動(dòng)機(jī)。乾隆三年(1738年)江蘇巡撫許容上奏，提出應(yīng)全面整修淮揚(yáng)地區(qū)的水利工程，以減少二府的水旱災(zāi)害，其邏輯與顧琮如出一轍。許容首先描述了水利興修的方案： 在政府層面，應(yīng)整修入海、入江水道與泄水閘、?儋?等工程，“使內(nèi)河之水有所泄，亦有所蓄”，民間則“修筑壩圩，疏浚支河小港”，“如是則淮揚(yáng)九屬民生旱澇無虞，一勞而永賴矣”。接著指出，修筑這些工程“費(fèi)皆不貲”，“然興大利者不惜費(fèi)”，“工程雖巨，但計(jì)及被災(zāi)賑濟(jì)蠲免之?dāng)?shù)”，“所省究多”(43)〔清〕 佚名編：《南河成案》卷四“奏請(qǐng)疏挑淮揚(yáng)河道建置閘座機(jī)宜”條，乾隆三年十月初六日，《中華山水志叢刊·水志卷》第26冊(cè)，第197—198頁。。

其次，因?yàn)橛袊?guó)家財(cái)政支持，地方政府遂樂于組織所在行政區(qū)域內(nèi)的水利事務(wù)。地方志在敘述這一時(shí)期的水利治理成效時(shí)，多以田畝的改造作為標(biāo)準(zhǔn)。以乾隆《淮安府志》關(guān)于山陽縣水利的記述為例。

市河：“乾隆五年，府縣據(jù)士民呈，詳請(qǐng)發(fā)帑興挑，亦未深通。乾隆八年邑令金公秉祚詳請(qǐng)開挑……兩岸田畝，霖潦得以宣泄，連年旱田大熟。”

縣西北劉家河：“上承安東縣高家蕩等處之鮑營(yíng)河，宣泄上游西蕩姚家莊之水，年久壅噎成平陸，停潦散布迤北一帶田畝，農(nóng)民困苦”，乾隆七、八兩年，“知縣金秉祚采士民議，詳請(qǐng)開?！锖钥筛ｎ^二三井下水溝，黃運(yùn)兩堤夾峙，民田居其中，伏秋淫雨，消注無所，乾隆八年興修……堤內(nèi)瘠鹵遂為腴田?！?/p>

縣東北壽寧十二鄉(xiāng)：“多圍田、旱田，其地北阻黃河，東瀕湖蕩。圍田地勢(shì)卑洼，堤岸低塌，每淫雨驟至，渺然巨浸。旱田莽蒼平衍，迤邐坦坡，悉無障衛(wèi)，積潦散布，苗皆腐敗?！鼻∈?，知縣金秉祚“率鄉(xiāng)民興筑圍岸……由是數(shù)百里沮洳不毛之地有圍以障，外來之橫潦有溝以泄，田中之積水盡為膏腴，連歲禾苗芊眠郁然彌望”。

乾隆八年至十三年之間，知縣金秉祚與知府衛(wèi)哲治先后主持治理漁濱河，兩岸民田萬頃“盡改稻田”(44)乾隆《淮安府志》卷八《水利》，《續(xù)修四庫(kù)全書》史部第699冊(cè)，第576頁。。

這種出于國(guó)家財(cái)政的考量進(jìn)行下河農(nóng)田水利維護(hù)的策略，至嘉慶年間仍存在于河務(wù)官員的思維與治河方略中。嘉慶十八年(1813年)，總河初彭齡奏曰：“江省高、寶、興、鹽等處下河地方勢(shì)處洼下，為上游水潦奔匯之區(qū)，從前河道屢經(jīng)疏浚，今歲久淤塞，每遇洪湖盛漲分泄，運(yùn)河不能容納，而下游去路阻滯，數(shù)縣民田廬舍被淹浸，年來蠲賑頻仍，多糜帑項(xiàng)。”(45)〔清〕 傅澤洪主編，〔清〕 鄭元慶纂輯： 《續(xù)行水金鑒》卷一一九《運(yùn)河水·章牘四七》“嘉慶十八年正月十七日初彭齡奏”條，《行水金鑒、續(xù)行水金鑒》第24冊(cè)，第7382—7383頁。但是由于水環(huán)境的變化，施行遇到諸多阻礙。嘉慶十八、十九兩年，初彭齡與地方政府組織了對(duì)高、寶、興、鹽境內(nèi)排水河道的治理，但收效甚微。高郵州對(duì)各壩下分流入海河道進(jìn)行加寬、挑深、培筑堤防等治理措施，并對(duì)此次河道治理作出了積極的評(píng)價(jià)。興化縣則不然，“嘉慶十九年借帑浚河，梓辛、車路、白涂、海溝，又與鹽分界之界河，皆自東而西各三四十里不等，挑出之土堆積岸根，不待壩水，而天雨淋漓，先已泄入河心，依舊逐節(jié)阻滯”(46)嘉慶《高郵州志》卷二《下河》，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第46冊(cè)，江蘇古籍出版社1991年版，第126—127頁；咸豐《興化縣志》卷二《河渠一》,《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第48冊(cè)，第68頁。。道光年間高郵人孫應(yīng)科所作《射陽湖考》內(nèi)曰：“嘉慶十八年分疏下河水路，民辦銀五十萬七千余兩，次年遽報(bào)功成，未幾堙塞如故?！?47)〔清〕 孫應(yīng)科： 《射陽湖考》，〔清〕 孫應(yīng)科編： 《下河水利新編》卷下，《中國(guó)水利志叢刊》第39冊(cè)，廣陵書社2006年版，第98頁?？梢哉f，嘉慶十八年對(duì)歸海河道的整治總體而言并沒有達(dá)到理想的效果。

需要指出的是，嘉慶十八、十九兩年對(duì)下河水道的疏浚，“民辦”資金的比重急劇上升。乾隆元年，江蘇巡撫奏請(qǐng)將“官挑”“民挑”河道查定造冊(cè)，曰：“官挑者動(dòng)帑委員募夫挑浚，民挑者業(yè)戶幫給飯食，佃戶出力，農(nóng)隙修浚……除江甘徒陽等處運(yùn)河每年分別動(dòng)支藩運(yùn)二庫(kù)公銀挑挖外，其余各屬一切河道凡關(guān)糧艘往來及江河湖海要區(qū)專資通泄之處，俱于河庫(kù)及藩庫(kù)收存匣費(fèi)項(xiàng)下，查照往例，動(dòng)帑委員每年勘估修浚。”(48)〔清〕 佚名編： 《南河成案》卷四“奏定江南河道分別官民挑浚緣由”條，乾隆二年□月初七日，《中華山水志叢刊·水志卷》第26冊(cè)，第189頁。從前揭乾隆初疏?；磽P(yáng)兩府河道工程的資金來源來看，這些河道在國(guó)家組織整體的水利維護(hù)時(shí)是使用帑金的。嘉慶十八年，興修下河水利工程，規(guī)劃分“官辦”“商辦”“民辦”三項(xiàng)，“其應(yīng)歸官辦銀一萬八千余兩照數(shù)動(dòng)撥，應(yīng)歸商辦銀八萬八千余兩……此內(nèi)歸民辦工程亟需銀三十二萬一千余兩，著先行借款給發(fā)，俟年歲豐收后攤征歸款”(49)嘉慶《高郵州志》卷首《恩綸》“嘉慶十八年正月二十三日內(nèi)閣奉上諭”條，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第46冊(cè)，第37頁。?？梢娒褶k銀兩占主要的份額。之所以如此，是因?yàn)樵谇r(shí)期由“官辦”的工程此時(shí)改為民辦了。

在水環(huán)境日益嚴(yán)峻與國(guó)家財(cái)政投入減少的雙重壓力下，嘉慶以降下河地區(qū)的農(nóng)田水利維護(hù)開始進(jìn)入另外的模式當(dāng)中。

三、 嘉慶以降洪澤湖水排泄水量的增加與圩田興筑

如所周知，地方官的行政仰賴與地方精英合作，但是嘉慶以前，在圩田修筑問題上，下河地方精英并不支持。圩堤的修筑面臨著經(jīng)費(fèi)、組織以及養(yǎng)護(hù)、維持問題，這些事宜都是由地方來完成，官府既無資金支持，也不參與組織管理。乾隆五年，大理寺卿汪漋奏圩田修筑組織方式云：

查向例修筑田圩，俱系百姓自行出工，但民力不齊，全來良有司實(shí)力董率，殷勤勸導(dǎo)，每年于農(nóng)隙之時(shí)挑土晾曬，春初間暇實(shí)力修筑。并州縣官如有俸滿應(yīng)升者，準(zhǔn)其以升銜留任，俾得專力修筑，限于三年之內(nèi)告成。督撫河臣遴委大員查勘，如果修筑如式，實(shí)于田畝有益，將各員會(huì)題送部引見。(50)〔清〕 佚名編： 《南河成案》卷五“會(huì)籌淮揚(yáng)通屬疏浚河道修建移置各閘加筑圩堤動(dòng)支銀兩部議”條，乾隆五年二月二十五日，《中華山水志叢刊·水志卷》第26冊(cè)，第209頁。

又《三續(xù)高郵州志》卷一，“圩岸”敘圩田修筑之難曰：

上河有堤，下河有圩，其用一也，然堤僅一面御水，圩宛在中央，則防守難。堤發(fā)官帑以修，圩斂民財(cái)以筑，則籌費(fèi)難。且圩必有董官，擇鄉(xiāng)民充之，良懦或賠累以破家，桀黠又厚斂以肥己，則用人尤難，故圩小憂款項(xiàng)不足，圩大患心力不齊。或植基未固，或常年失修，一遇橫流，淪胥以敗。至若湖汊淺灘蕩邊荒垛頻年墾熟，私筑小圩，官府但顧升科，并不禁其圈占，一經(jīng)水發(fā)，節(jié)節(jié)遮留，諸壩雖開，不能驟泄。川雍而潰，傷人必多，不但堤工及諸老圩咸受其害，即彼新筑之彈丸黑子又庸可恃乎？(51)民國(guó)《三續(xù)高郵州志》卷一《輿地志》，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊(cè)，第277頁。

從乾隆前中期圩田修筑情形，也可以看出地方社會(huì)對(duì)于此事的消極態(tài)度。如前所述，乾隆初，漕河以及兩江總督、江蘇巡撫等高層官員均提倡在淮揚(yáng)九屬修筑圩田，但是只有鹽城一縣做出了積極的回應(yīng)。(52)乾隆八年始，鹽城縣在知縣黃垣的組織下，修筑河圩十八萬余丈、蕩圩二萬余丈。見乾隆《淮安府志》卷八《水利》，“鹽城縣圩岸志敘”條，《續(xù)修四庫(kù)全書》史部第699冊(cè)，第584—585頁。鹽城縣這次大規(guī)模的修筑圩田實(shí)際上是在雍正年間已經(jīng)形成圩堤基礎(chǔ)上的維護(hù)。乾隆十八、十九年間，興化下層士紳稟請(qǐng)修筑的圩田(53)咸豐《興化縣志》卷二《河渠一》，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第48冊(cè)，第71頁。，位于東北的興鹽界河以南、范公堤以西區(qū)域(54)民國(guó)《興化縣志》卷一《輿地志·興化縣全境圖》，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第48冊(cè)，第399頁。。主要原因在于鹽城、興化地勢(shì)低洼，而且這一區(qū)域?yàn)楸娝鶜w與分流之處，圩田修筑是為保護(hù)民田。(55)明中后期至清康乾時(shí)期，洪澤湖排水主要是先潴蓄于興化縣境，然后入鹽城縣境，經(jīng)廟灣、石、天妃諸?？谌牒！？滴酢杜d化縣志》卷二《水利》“來水”條、“去水”條，《泰州文獻(xiàn)》第1輯第7冊(cè)，第382—383頁。

自嘉慶年間始，寶應(yīng)以南各州縣圩田修筑進(jìn)入高潮，是在洪澤湖水分泄途徑、運(yùn)河河床以及水文變化的背景下，地方各州縣地方官與民眾依據(jù)自身所處的環(huán)境選擇的結(jié)果。

嘉慶年間，洪澤湖向下河排水日益增加、運(yùn)河河床淤高、歸江受阻，各州縣受水災(zāi)頻度增加，尤以寶應(yīng)以南州縣為劇?？滴跄觊g采取了于高郵集中分泄寶應(yīng)、高郵諸湖之水的措施之后(56)康熙二十四年，靳輔調(diào)整運(yùn)河?xùn)|堤分水的格局，于高郵城南建五歸海壩，集中于高郵城南分水?！睬濉?傅澤洪主編，〔清〕 鄭元慶纂輯： 《行水金鑒》卷一三五《運(yùn)河水》“康熙二十四年九月十八日總河靳輔題奏高寶興泰山鹽等七州縣”條，第4573頁。，寶應(yīng)境內(nèi)洪災(zāi)主要來自運(yùn)堤的潰決以及高郵反漲之水，其防御措施是堅(jiān)筑子?jì)牒拥?，將高郵漲水?dāng)r阻于南，其成效則視高郵、邵伯湖來水的大小而定(57)光緒《寶應(yīng)圖經(jīng)》引康熙《寶應(yīng)志》曰： 寶應(yīng)水患皆由高郵堤決，洶涌浩瀚，自南而北。子?jì)腴l下有泄水大河，兩岸夾峙，若修筑堅(jiān)，則高郵之水不能飛渡。參見光緒《寶應(yīng)圖經(jīng)》卷三，光緒九年刊本，第12頁。。乾隆年間，在高郵州地方政府看來，高郵農(nóng)田水利的關(guān)鍵首在運(yùn)堤的安全、運(yùn)河的疏浚。(58)嘉慶《高郵州志》卷二《河渠志》曰：“國(guó)家數(shù)百萬漕艘皆資一線之運(yùn)河，豈可不使之深通哉？自運(yùn)河淺塞，放水灌田，則舟恐難行，蓄水行舟則民苦無水，故運(yùn)河口及界首至揚(yáng)州一帶亦大為挑浚，務(wù)令深通，使水由地中行，而不專借堤以束水，則雖有盛漲之時(shí)，可無泛溢之慮?！薄吨袊?guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第46冊(cè)，第116頁。州境內(nèi)田畝主要位于城北運(yùn)鹽河沿岸，也是高郵歸海壩的排水河道，“統(tǒng)計(jì)下河形勢(shì)，運(yùn)鹽河為經(jīng)，南北河為緯，溉民田數(shù)十萬頃”(59)乾隆《高郵州志》卷二《下河》，乾隆刻本，第14頁。，因此地方政府十分重視運(yùn)鹽河及其附屬河道的維護(hù)，由知州負(fù)責(zé)挑浚事宜。(60)乾隆《高郵州志》卷二《下河》，乾隆刻本，第10—13頁。嘉慶《高郵州志》卷二《河渠志》,《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第46冊(cè)，第123—124頁。嘉慶年間則發(fā)生了變化：“近年運(yùn)河淺狹，平時(shí)閉閘濟(jì)運(yùn)，下河已成暵地，一經(jīng)開壩，黃水沖入，逐年淤墊，久不挑浚，則下河廢，下河廢，則蓄泄無資，農(nóng)田奚望焉?！?61)嘉慶《高郵州志》卷二《河渠志》，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第46冊(cè)，第126頁。至道光初年，形勢(shì)更為嚴(yán)峻。境內(nèi)河流變窄，蕩地被圩田侵占，壩水下注，河道不能容納，也無足夠的蕩地儲(chǔ)水，遂漫入民田：“昔則水過沙停，積久漸窒，今則圩多河窄，無地可容。而支河僻港又多閉塞，甚有規(guī)占蕩地，以為私田者。每遇啟壩之年，昔時(shí)但懼不得達(dá)海，今后將憂不得達(dá)蕩。且蕩既成田，田復(fù)筑圩，是自受淤多而又添阻塞之病。即使壩河一律深通，而蕩中受水已萬萬不及往日……近年有壩開數(shù)十日，甚或百余日，而水不泄者，上由圩埝太多，下因鹽河淡水之禁，達(dá)海各閘不許驟開，故大半多坐阻塞，至各河淤淺，則興挑實(shí)為今日急務(wù)矣?！?62)道光《續(xù)增高郵州志》第二冊(cè)《河渠志》，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第46冊(cè)，第645—646頁。總之，自嘉慶時(shí)始，寶應(yīng)以南區(qū)域州縣開始遭受洪澤湖分水的侵襲趨于頻繁。至黃河改徙北上，情形更甚：“咸豐五年黃河決銅瓦廂，河流(水徒)[改徙]，湖泊積淤，里運(yùn)墊高，歸江不暢，此為下河受害之原因。”(63)民國(guó)《續(xù)纂泰州志》卷二《河渠志·水利附》，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第50冊(cè)，第547頁。

自嘉慶年間始，寶應(yīng)大縱湖沿岸陸續(xù)修筑了唐公圩、太平圩、同義圩、九龍口等圩。(64)均師位于大縱湖西岸，唐公圩、太平圩在均師，同義圩在均師北，見光緒《江蘇全省輿圖》卷二《寶應(yīng)縣》圖，《中國(guó)方志叢書·華中地方》江蘇省第144號(hào)，臺(tái)北成文出版社1974年版，第190—191頁；民國(guó)《寶應(yīng)縣志》卷三《水利》，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第49冊(cè)，第51頁。光緒年間，又興筑了金溝西大圩、中六伍圩、合境圩、藕圩及小河圩、厚生圩，諸圩在運(yùn)堤?hào)|，南與高郵州接壤，二縣田地交錯(cuò)于圩內(nèi)。(65)民國(guó)《三續(xù)高郵州志》卷一《河渠志》，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊(cè)，第273、275—276頁。

高郵州筑圩自嘉慶十年(1805年)州城東北養(yǎng)老圩之筑始，“嘉慶十年重筑壩下護(hù)城堤，東北聯(lián)屬成養(yǎng)老圩。迨十九年挑浚下河并修筑諸河，兩岸出地?cái)?shù)尺，群圩乃興”(66)民國(guó)《三續(xù)高郵州志》卷一《河渠志》，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊(cè)，第270頁。。道光、咸豐年間，筑圩進(jìn)入高潮：“歷道光、咸豐棋布星羅，增筑累百。湖西亦然。光緒十四年，臬使張富年親勘下河，欲使無田不圩，遽興大役，與水爭(zhēng)地，績(jī)用弗成，故郵境惟極東尚少圩岸?！?67)民國(guó)《三續(xù)高郵州志》卷一《河渠志》，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊(cè)，第270頁。

甘泉縣境內(nèi)的圩田一部分在縣境北邵伯湖所在的北湖區(qū)。自嘉慶時(shí)期開始，高郵、甘泉境內(nèi)運(yùn)堤各歸海壩開壩水志標(biāo)準(zhǔn)愈來愈高(68)據(jù)嘉慶《高郵州志》、光緒《再續(xù)高郵州志》關(guān)于歸海五壩開放的記載統(tǒng)計(jì)，嘉慶九年至嘉慶二十五年共十七年間，只有十二年、十四年、十七年、二十二年這四年沒有開壩，其余每年皆開。而且除嘉慶十五年、十八年、二十三年、二十五年只開一壩外，其余年份開壩皆在兩壩以上。道光年間，高郵、邵伯湖水位一直高于運(yùn)河水位，開壩的頻率與嘉慶年間相似。自嘉慶九年至道光六年，開壩時(shí)運(yùn)河實(shí)際水位在1丈至1丈2尺之間，道光六年以后，實(shí)際水位1丈5尺左右，咸豐以后漲至1丈5尺以上，光緒年間漲至1丈6尺以上，光緒后期達(dá)到1丈7尺左右。見嘉慶《高郵州志》卷二《河渠志》“運(yùn)河五壩”條，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第46冊(cè)，第138—139頁；光緒《再續(xù)高郵州志》卷二《河渠志》“啟壩定志·歷年啟壩附”條，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊(cè)，第60—61頁；民國(guó)《續(xù)修興化縣志》卷二《河渠二·運(yùn)堤閘座》“附歷年啟壩日期尺寸表”條，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第48冊(cè)，第449—450頁。，為減輕運(yùn)河?xùn)|堤的受水壓力，嘉慶十八年，重修揚(yáng)糧廳境內(nèi)運(yùn)河西岸之葉云、瓦甸兩閘，添建南窯、龍亭、子?jì)肴l，于運(yùn)河水大時(shí)啟放，減水入湖。(69)中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水利史研究室編校： 《再續(xù)行水金鑒·運(yùn)河卷》卷四《運(yùn)河四》“道光四年四月二十二日，張文浩奏”條，湖北人民出版社2004年版，第141—142頁。洪澤湖減下之水與運(yùn)河減放之水遂共同匯潴于運(yùn)西諸湖，沿湖田地遂受淹沒之虞。北湖民眾集議興筑圩田自嘉慶時(shí)始：“北湖居運(yùn)河西，地本下隰，更以洪湖淤墊不能存蓄，有水即下。自嘉慶八年至二十二年歲比不登，逃亡過半，于是集議鳩工，就中央極高者筑一圩，湖名赤岸，兼保民生，是以立名保赤。后遂倚圩筑圩，陸續(xù)成十余處，綜計(jì)田數(shù)千畝，毗連壤接，而各有界岸。”(70)〔清〕 阮克： 《新筑太平圩記》，〔清〕 阮元： 《揚(yáng)州北湖續(xù)志》卷一《水利》，《中華山水志叢刊·水志卷》第32冊(cè)，第292頁。

另一部分在運(yùn)堤以東的艾陵、淥洋、恒子湖區(qū)。邵伯湖入江先入艾陵湖：“金灣三閘并滾壩之水，十八里至人字河分小支，由蕭家口入艾陵湖，正流十八里入芒稻河閘下江。”(71)嘉慶《甘泉縣志》卷三《河防》，嘉慶刻本，第36頁?！败艚z、淥洋二湖舊為昭關(guān)壩及昭關(guān)壩耳閘泄水所經(jīng)?！?72)民國(guó)《甘泉縣續(xù)志》，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第44冊(cè)，第275頁。“嘉慶年間水發(fā)則開車邏、開昭關(guān)最甚者”，道光年間更不具論。(73)道光《泰州志》卷四《河渠志·水利附》，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第50冊(cè)，第36頁。故而自嘉慶時(shí)期始，甘泉縣艾陵、淥洋、恒子湖區(qū)邵伯東北鄉(xiāng)諸圩大興，以防諸湖水。(74)嘉慶《甘泉縣續(xù)志》卷三《水利》，嘉慶十五年刻本，第14頁。

東臺(tái)來水有三： 泰州縣治以西運(yùn)鹽河孔家涵向北分水、以東泰州縣境內(nèi)運(yùn)鹽河上的涵洞減下之水、楊冒河水?？准液鄰某巫拥群颖壁吪d化各涵洞，稍可宣通者為楊冒河，但為如皋、泰州界河，管理不善。去路則“范堤以西俱從堤西各路與丁溪、小海泄，范堤以東只從丁溪、小海泄”。因“凡水從西北至者即從西北去，故每逢旱年一洩而盡。若到澇年，西北諸地又因車邏等壩減下之水抵住，絕不驟退”，因此縣境內(nèi)“旱年去路嫌多，澇年去路反少”(75)〔清〕 馮道立： 《淮揚(yáng)水利圖說》“東臺(tái)水利去路圖” 條、“東臺(tái)水利來源圖”條，《中華山水志叢刊·水志卷》第25冊(cè)，第7—8頁。。嘉慶十二年(1807年)，為障御海潮與“西水”，士紳呈請(qǐng)、組織鄉(xiāng)民修筑十八里河總圩：“在縣治南門外。由東南至梁垛徑西，出十八里河口繞北，周圍五十四里，計(jì)莊舍四十八區(qū)，仿照海州、通州等處按圩分浚溝渠，取土筑岸……其圍岸除運(yùn)河舊堤修整加倍外，新筑岸土約面寬三丈，底寬五丈，高低皆隨地勢(shì)而成，以足御水為度。其夫工每畝捐錢三十文，有力者出錢，無力者準(zhǔn)以工代，公議董事經(jīng)理?！?76)嘉慶《東臺(tái)縣志》卷一一《水利下》，《中國(guó)方志叢書·華中地方》江蘇省第27號(hào)，第465頁。

道光以降，歸江水量驟增，歸江河道的維護(hù)顯然滯后于來水沖擊所導(dǎo)致的河道淤塞，江都縣境內(nèi)開始修筑圩田。江都縣境內(nèi)位于運(yùn)鹽河南北兩岸的圩田有：

秦塘河支流： 顧家圩、二里三圩；

沙河： 盧家圩、邱家圩、十二圩、一里九圩、二里十圩；

馬泊河： 佘家圩、朱家圩；

白塔河： 南圩、老圩、田家圩、中二圩、馮小圩；

儀征運(yùn)河： 儀征十二圩、龐圩；

秦家橋官溝： 卜家圩；

儀河南岸： 陳圩、戚圩、高圩、孔圩、軍橋閘圩、孔圩。(77)民國(guó)《江都縣續(xù)志》卷三《河渠考》，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第67冊(cè)，江蘇古籍出版社1991年版，第361—373頁。

綜上所述，圩田修筑之大力提倡始自乾隆初，嘉慶年間開始進(jìn)入高潮。圩田的修筑始于鹽城、興化縣境，接著往西南遞進(jìn)，是為寶應(yīng)、高郵二縣，再往南推進(jìn)到濱江區(qū)域，大體上與來自洪澤湖水分泄的方向與壓力相應(yīng)。圩田占據(jù)的空間大多為“西水”分泄之地。圩田的修筑一方面緩解了民眾的生計(jì)問題，另一方面由于其占據(jù)水道、湖蕩，也加劇了洪澤湖分泄的難度。隨著圩田的普遍興筑，下河鄉(xiāng)村農(nóng)田水利維護(hù)的基層權(quán)力實(shí)際上已經(jīng)轉(zhuǎn)移至士紳與民眾，因?yàn)檫@些圩田基本上是由士紳與民眾主導(dǎo)圍筑、維護(hù)的，官府的力量微乎其微。圩田由地方民眾自行組織修筑與維護(hù)，是為獨(dú)立運(yùn)作的空間。

實(shí)際上，除圩田外，嘉慶以降地方上也開始修筑具有明確地域范圍的、較大型的水利工程。這些水利工程的修筑雖呈官府備案，但是其提議、經(jīng)費(fèi)籌措、管理與維護(hù)的規(guī)章均由地方自主決定。以泰州境內(nèi)的斜豐港、三洋河堤的修筑與管理為例。斜豐、三洋兩堤防車邏壩來水，“壩水正溜即可循堤而北而東，東臺(tái)縣接筑蚌蜒河堤九十里一千六百五十丈，束水入海隅”，阻水南侵泰州境。斜豐港堤肇始于嘉慶年間，但是其受到重視是在道光后期?！暗拦馐荒赀\(yùn)河決馬棚灣，下河淹沒。十二年至二十一年疊遭水患，旋筑旋圮。”道光二十四年(1844年)，“邑紳陳琥、程祥芝等公稟修筑，知州張之杲準(zhǔn)諭紳富并各莊首領(lǐng)循照舊堤，分段按畝派夫攤捐，每畝給稻一石，折錢千五百文，挑挖田土，每筑堤一丈貼錢百五十文。修后連年俱獲豐收?！比蠛拥虨樾必S港堤?hào)|向的延伸，咸豐元年(1851年)筑，長(zhǎng)十五里。此后，泰州地方政府與士紳、民眾認(rèn)識(shí)到兩堤實(shí)為泰州西北境三百余莊數(shù)十萬田畝的安全屏障，實(shí)行嚴(yán)格的管理。其維護(hù)的資金采取按畝收捐，存典生息的方式籌集，由知州與紳董共同管理資金的使用，制度細(xì)密而嚴(yán)格，保證資金的充裕以及不被挪用。(78)民國(guó)《續(xù)纂泰州志》卷二《水利》“斜豐港三洋河堤”條，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第50冊(cè)，第549—550頁。

圩田以及地方水利工程的修筑導(dǎo)致了鄉(xiāng)村基層水利空間的擴(kuò)張，在一定程度上壓縮了王朝國(guó)家的水利運(yùn)作空間。且不論圩田的修筑占據(jù)了排水的空間，更甚者當(dāng)?shù)胤缴鐣?huì)控制地方水利工程之后，就有了拒絕服從國(guó)家排水大局的基礎(chǔ)。光緒十四年(1888年)，泰州地方社會(huì)即以斜豐、三洋兩堤為“民捐民辦”，拒絕了上游高郵、寶應(yīng)開堤泄水的請(qǐng)求：

北逍遙口門，在三洋河四段，上通丁溝，下通樊汊，直對(duì)車邏閘壩，尤關(guān)緊要，光緒十四年臬憲張親駐泰東工次，派委督董監(jiān)修堤工效用。徐得元估算北逍遙口門南北計(jì)長(zhǎng)十二丈，簽水深九尺，平水深五尺，稍面寬一丈四尺，稍面土一百五十方，后戧土長(zhǎng)十二丈，頂寬六尺，底寬三丈四尺，每丈土二十八方，共計(jì)后戧土三百三十六方。外戧土有底無頂，長(zhǎng)十二丈，高一丈，每丈土十方，共計(jì)前戧土一百二十方，外用草料樹椿、篾纜、蘆纜、麻纜將口門實(shí)閉，令建石閘，隨時(shí)啟閉，水□時(shí)高寶(仁)請(qǐng)開該閘泄水，經(jīng)泰紳以民捐民辦拒之。(79)民國(guó)《續(xù)纂泰州志》卷二《水利》“北逍遙口門”條，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第50冊(cè)，第562頁。

四、 道光以來運(yùn)河干堤維護(hù)的地方化

不論是嘉慶以降清口日益淤墊，下河地區(qū)分洪澤湖入海、入江的壓力驟增的影響，還是從保護(hù)下河地區(qū)田地、鹽業(yè)的角度，運(yùn)河堤防的防守對(duì)于下河來說成為關(guān)鍵的一環(huán)，在圩田修筑、黃河北徙以及太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)等因素的影響下，運(yùn)河干堤的維護(hù)方式日益地方化。

自道光時(shí)期始，運(yùn)河堤防始在下河收益各州縣按田籌款，只是沒有成為一項(xiàng)固定的制度。道光三十年(1850年)修筑西堤，兩江總督陸建瀛組織，先行墊款修筑，隨后在受益民田攤征。高郵州詳報(bào)受益民田，按畝攤捐。(80)光緒《再續(xù)高郵州志》卷二《河渠志·運(yùn)河?xùn)|西堤》“國(guó)朝道光三十年兩江總督陸建瀛會(huì)同”條，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊(cè)，第52頁。此后歷次工程維護(hù)的具體事宜以及款項(xiàng)籌措由紳董負(fù)責(zé)。咸豐四、五、六年堤防的修筑由民董負(fù)責(zé)： 咸豐四年(1854年)高郵知州張鵬展飭民董修理東堤；咸豐五年(1855年)“高郵州知州督同汛弁暨紳董”將西堤殘塌處所擇要興修；咸豐六年(1856年)，“知州張鵬展以城北界首鎮(zhèn)一帶運(yùn)河河身淤墊，堤工單薄，飭民董乘水涸農(nóng)隙時(shí)分段按田挑撈”(81)光緒《再續(xù)高郵州志》卷二《河渠志·運(yùn)河?xùn)|西堤》“咸豐四年”條、“咸豐五年”條、“咸豐六年”條，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊(cè)，第52—53頁。。在經(jīng)費(fèi)的籌措與使用中，紳董擁有較大的權(quán)力。咸豐五年淮揚(yáng)兵備道兼署兩淮鹽運(yùn)司郭沛霖飭修理西堤，交由高郵州知州督同汛弁暨紳董辦理，但是因?yàn)榭铐?xiàng)籌措上的爭(zhēng)議，高郵、興化二縣的紳董拒絕修理，只是自行籌款，將馬棚灣緊要工程修理堅(jiān)固。(82)光緒《再續(xù)高郵州志》卷二《河渠志·運(yùn)河?xùn)|西堤》“咸豐五年”條，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊(cè)，第53頁。

咸豐五年黃河于銅瓦廂決口改道北上，咸豐十年(1860年)江南河道總督、淮揚(yáng)、淮海道、運(yùn)河、中河、里河、揚(yáng)河、江運(yùn)諸廳，以及“管河州同、州判、縣丞、主簿、巡檢等六十四缺，均著一并裁撤”，河務(wù)部門的職責(zé)遂歸于府佐貳官：“裁撤之里河廳著改歸淮安府督捕通判兼管，裁撤之揚(yáng)河、江運(yùn)二廳著改歸揚(yáng)州府清軍總捕同知兼管?！?83)中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水利史研究室編校： 《再續(xù)行水金鑒·運(yùn)河卷》卷三《運(yùn)河三》“咸豐十年六月庚辰(十八日)諭”條，第942—943頁。河務(wù)機(jī)構(gòu)裁撤，漕河總督與地方政府正式提出運(yùn)河堤防修防借助“民間力量”。咸豐十年秋，高郵、甘泉交界決口，“潰溢至三四百丈之寬”，當(dāng)局諭令“王夢(mèng)齡會(huì)同晏端書，迅籌修筑，或勸諭紳耆，民捐民辦，以工代賑”(84)中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水利史研究室編校： 《再續(xù)行水金鑒·運(yùn)河卷》卷三《運(yùn)河三》 “咸豐十年十月乙丑(初五日)諭軍機(jī)大臣等”條，第949頁。。咸豐十一年(1861年)，正式頒布運(yùn)河?xùn)|西堤經(jīng)費(fèi)籌措的章程，規(guī)定：

一切工程均須藉資民力捐輸修辦，前經(jīng)卑屬知高郵州會(huì)商紳董，擬于鄰境田地按畝攤捐備辦。除湖西田畝不應(yīng)攤捐外，所有運(yùn)河?xùn)|岸各總里受益田地，無論丁減歉熟，每畝一律捐錢十八文，以歸劃一。每年于春初開明各戶田冊(cè)，按照議定捐數(shù)按戶填明聯(lián)票，分別掣執(zhí)存查，諭飭公正紳董設(shè)局收捐儲(chǔ)局，以備修護(hù)堤壩工程隨時(shí)?？钐嵊?，事竣核實(shí)報(bào)銷，其余公用，不得率行動(dòng)撥。至里下河各州縣仍請(qǐng)?jiān)嗩A(yù)議章程捐備，于每年大汛以前先將捐錢解郵，俾得早為修筑齊整，共資保衛(wèi)而免貽誤。

查運(yùn)河?xùn)|岸上自山寶交界起，下至瓜州江口止，綿亙?nèi)儆嗬铮伎h之灣頭以下無工可計(jì)外，寶應(yīng)、高、甘境內(nèi)兩岸長(zhǎng)堤土石磚埽閘壩等工，乃為里下河億萬生靈之保障，所關(guān)匪細(xì)，常年歲修工費(fèi)自應(yīng)預(yù)為籌計(jì)，以昭慎重。通飭受益之通州、如皋、鹽城、阜寧、江都、甘泉、高郵、寶應(yīng)、泰州、興化、東臺(tái)等州縣，一律按年按畝捐解憲庫(kù)，以備撥用，嗣奉漕河憲札飭籌議按畝攤捐章程稟覆辦理。(85)光緒《再續(xù)高郵州志》卷二《河渠志·運(yùn)河?xùn)|西堤》 “咸豐十一年”條，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第47冊(cè)，第53—54頁。

從上引文可以看出，這個(gè)章程是在揚(yáng)州知府與高郵州知州、“紳董”協(xié)商的基礎(chǔ)上形成的，其運(yùn)作的模式在道光三十年至咸豐十年運(yùn)河?xùn)|西堤修筑中已經(jīng)運(yùn)用過。經(jīng)費(fèi)征收的方式、儲(chǔ)存、使用，皆由“紳董”負(fù)責(zé)具體事宜。

但是，運(yùn)河堤防實(shí)際上與下河地區(qū)的國(guó)計(jì)民生生死攸關(guān)，同治初，戰(zhàn)亂基本平息之后，江蘇省當(dāng)局迅速重建了運(yùn)河堤防的管理體制，掌握了關(guān)鍵工程的控制權(quán)。同治四年(1865年)，在兩江總督曾國(guó)藩的建議下，“復(fù)設(shè)淮揚(yáng)河務(wù)道員缺”，并“分設(shè)五廳，專管運(yùn)河修防工程”(86)中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水利史研究室編校： 《再續(xù)行水金鑒·運(yùn)河卷》卷三二《運(yùn)河三二》“同治四年正月，兩江總督曾國(guó)藩等奏”條，又“五廳”分別為運(yùn)河廳，屬徐州府同知，管轄邳州、宿遷兩縣；里河廳，專管桃源、清河兩縣；以淮安通判為淮軍廳，專管淮安、寶應(yīng)兩縣；以揚(yáng)州府同知為揚(yáng)軍廳，專管高郵、甘泉、江都三縣；堰盱廳，專管清河、山陽、盱眙三縣境內(nèi)洪澤湖大堤石工。五廳所需工款，由漕督庫(kù)發(fā)給，每歲率八萬余兩。第991—992頁。。光緒五年(1879年)，設(shè)堤工總局，負(fù)責(zé)揚(yáng)州府堤工閘壩等項(xiàng)工程，由省委道員為總辦。堤工總局管轄的工程范圍基本繼承了康乾時(shí)期河務(wù)部門所管轄的下河水利工程，包括揚(yáng)州府境內(nèi)的運(yùn)河堤防、分水閘、涵洞以及歸海與歸江壩。(87)民國(guó)《江都縣續(xù)志》卷二《建置考上》“堤工總局”條，《中國(guó)地方志集成·江蘇府縣志輯》第67冊(cè)，第348—349頁。這是因?yàn)檫@些工程是下河水利工程管理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，構(gòu)成控制下河水資源管理的空間結(jié)構(gòu)。

五、 結(jié) 語

綜上所述，下河地區(qū)的鄉(xiāng)村基層水利可分為四個(gè)階段。

明代萬歷以前，下河地區(qū)基本沿用南宋以來的水利系統(tǒng)，地方州縣政府與民眾基本可以獨(dú)立自主地進(jìn)行維護(hù)。

萬歷時(shí)始，黃淮潰決頻繁，從下河地區(qū)分泄洪澤湖盛漲成為國(guó)家治水層面的決策，原有的水利系統(tǒng)迅速趨于癱瘓，面對(duì)突如其來的驟變，地方政府與民眾雖然意識(shí)到問題所在，但是這一時(shí)期鄉(xiāng)村基層水利的治理并沒有被納入朝廷與總河等高層官員的視野中，仍只囿于府州縣的行政范圍之內(nèi)，地方官雖竭力維護(hù)既有的水利系統(tǒng)，但是在黃淮變遷以及國(guó)家支持微弱的宏觀背景下，終歸于無治。

康熙時(shí)期，出于支撐治水財(cái)政的需要，下河鄉(xiāng)村農(nóng)田水利問題提升到國(guó)家行政層面，國(guó)家不斷地提供資金、組織維護(hù)農(nóng)田水利設(shè)施，至乾隆年間達(dá)到極致。地方政府利用這一契機(jī)，積極維護(hù)地方的農(nóng)田水利。這一時(shí)期，因?yàn)辄S運(yùn)大體得治，尤其是清口通暢，消納了大部分的洪澤湖盛漲，因此下河地區(qū)的水利維護(hù)取得了良好的成效。

嘉慶前中期，由于洪澤湖水下注日趨頻繁，以及清口淤淀、黃河變動(dòng)、國(guó)家水利維護(hù)的財(cái)政投入減少等因素的影響，下河鄉(xiāng)村圩田大興。自道光后期始，省、州縣政府與地方民眾在運(yùn)堤維護(hù)的問題上達(dá)成共識(shí)，下河鄉(xiāng)村水利也逐漸地方化，地方社會(huì)逐漸成為水利維護(hù)的主要力量。肇始于道光后期，至咸豐十年形成的運(yùn)堤以東高郵等十一州縣聯(lián)合修筑運(yùn)河堤防的制度，是一種更廣地域上的地方人群出于防御洪水的共同需求而產(chǎn)生的水利關(guān)聯(lián)。