王金秀 楊翟婷

內(nèi)容提要：現(xiàn)代預(yù)算制度的建立是推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，預(yù)算監(jiān)督與績效管理是現(xiàn)代預(yù)算制度的核心環(huán)節(jié)。本文從新公共管理運動帶來的變化來解讀國家治理中我國人大預(yù)算監(jiān)督與績效管理的定位與作用。在具有中國特色的國家治理體系下，約束有力的預(yù)算監(jiān)督體系必不可少，有效的人大預(yù)算監(jiān)督是打造“法治政府”與“責(zé)任政府”的有力保障。人大預(yù)算監(jiān)督以預(yù)算治理、戰(zhàn)略監(jiān)督、民主問責(zé)和有效溝通四個維度體現(xiàn)“治理性”。因此，應(yīng)找準監(jiān)督的發(fā)力點，發(fā)揮人大提前介入、事前溝通的優(yōu)勢，實質(zhì)化預(yù)算初審，并推進人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)模式下的全面監(jiān)督和績效管理，加強直接問責(zé)，以“預(yù)算之治”推動“中國之治”。

一、引 言

“預(yù)算監(jiān)督是最有效的監(jiān)督手段”①約翰·穆勒著，段小平譯：《代議制政府》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007 年，第155 頁。，是以高質(zhì)量發(fā)展推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要保障。當(dāng)前我國的預(yù)算監(jiān)督主要由行政體制內(nèi)部的監(jiān)督和外部的人大監(jiān)督構(gòu)成。雖然《預(yù)算法》修改后，預(yù)算受到更多關(guān)注，預(yù)算信息更加公開透明，人大在預(yù)算監(jiān)督中的地位也顯著提高，但受到行政主導(dǎo)預(yù)算監(jiān)督思維的影響，各地人大的預(yù)算監(jiān)督力度普遍不足，對人大預(yù)算審查監(jiān)督范圍的規(guī)定不盡相同，提交地方人代會審議的預(yù)算草案披露詳細程度也存在地區(qū)差異。加上監(jiān)督過程人力物力財力受限，人大預(yù)算監(jiān)督的力度地方差異明顯，從程序性向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的提升空間依然較大。人大作為最高國家權(quán)力機關(guān)，代表人民的根本利益，要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，從促進人民和社會的長遠發(fā)展整體布局，依法監(jiān)督；預(yù)算具有連接“事和錢”的天然特質(zhì)，將財政支出與政府行為緊密聯(lián)系，因此人大預(yù)算監(jiān)督體系的不斷完善對推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化重要且必要。

已有研究分別從治理機制、執(zhí)行策略和預(yù)算績效管理等方面對人大監(jiān)督進行了有益的探索。在治理機制的分析中，溝通對話、問責(zé)機制、強制輸出被共同認為是人大高效監(jiān)督的基礎(chǔ)，能有效地促進人大預(yù)算監(jiān)督從程序到實質(zhì)的轉(zhuǎn)變（林慕華和馬駿，2012；孟憲艮，2019）。在對人大預(yù)算監(jiān)督具體執(zhí)行層面的研究中，現(xiàn)行預(yù)算的行政主導(dǎo)需通過立法配套不斷落實地方人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，從而形成人大主導(dǎo)預(yù)算的思維（許聰，2018）；要在“一體兩翼”的框架中②一體為“主體”，是人民代表大會制度，“兩翼”分別是對“人民財政”的審查監(jiān)督與對“人民國資”的監(jiān)督（鄧力平，2018）。準確把握人大監(jiān)督的本質(zhì)和特征（鄧力平，2018），同時加強監(jiān)督隊伍建設(shè)，優(yōu)化完善監(jiān)督流程，明確重點監(jiān)督內(nèi)容，依靠多方力量有序推動人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展細化①中共中央辦公廳于2018 年3 月印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，以下簡稱為《指導(dǎo)意見》。（汪德華和李苗，2019）。在人大預(yù)算監(jiān)督與績效預(yù)算管理的關(guān)系上，可在不同情形下分別運用政策績效、部門績效和項目績效為抓手推動人大預(yù)算初審，提升整體監(jiān)督績效（王逸帥，2017）；鄭方輝等（2017）主張采用以人大主導(dǎo)，財政與主管部門協(xié)同、第三方實施的預(yù)算績效管理模式，共同推動涵蓋收支的人大預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算績效管理模式。

現(xiàn)有研究充分肯定了人大監(jiān)督的溝通優(yōu)勢和在預(yù)算績效管理中的地位，對實踐有積極的指導(dǎo)作用。與已有的研究不同，本文將從新公共管理運動提升政府效率的外部監(jiān)督視角，以超越資金分配與執(zhí)行的戰(zhàn)略導(dǎo)向來看待人大預(yù)算監(jiān)督的職能和定位，論證人大預(yù)算監(jiān)督的四種治理維度，嘗試優(yōu)化與國家治理現(xiàn)代化相匹配、多元共治、相互促進的人大預(yù)算監(jiān)督與績效管理框架。

二、人大預(yù)算監(jiān)督是推進國家治理現(xiàn)代化的重要機制

（一）人大預(yù)算監(jiān)督有助于提升政府運行效率

源自西方的新公共管理運動將“管理”與“效率”引入政府部門，掀起了政府向服務(wù)型、責(zé)任型轉(zhuǎn)變的改革。新公共管理理論運用于我國的政府式委托情景（王金秀，2002），在以往的合規(guī)執(zhí)行基礎(chǔ)上，更關(guān)注政府效率的實現(xiàn)程度，對政府履行職能提出了更高的治理要求，不僅要支出合規(guī)，更要有效，為強化人大預(yù)算監(jiān)督注入理論基礎(chǔ)和外部動力。與提升政府效率相對應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督不僅要關(guān)注財政收支的合規(guī)合法性，更要關(guān)注財政資金投入與產(chǎn)出、產(chǎn)出與效益的關(guān)系，是否實現(xiàn)了績效目標，是否達到了公平與效率的均衡，是否帶來了公眾的滿意，是否有利于社會的長遠發(fā)展。相對于審計事后監(jiān)督和財政執(zhí)行監(jiān)督，人大對預(yù)算的監(jiān)督更能貫穿財政收支全過程，從衡量績效目標實現(xiàn)與否的視角對預(yù)算進行監(jiān)督，不僅關(guān)注基礎(chǔ)性的合規(guī)，更關(guān)注拓展性的有效，倒逼政府改革，提升行政運行效率。

（二）人大預(yù)算監(jiān)督有助于政府實現(xiàn)戰(zhàn)略管理

新公共管理運動將戰(zhàn)略目標引入政府管理體系，戰(zhàn)略目標不僅包括原有對政府部門的運行效率的考量，更加入了對社會外部環(huán)境、地區(qū)長期目標、部門未來發(fā)展的考慮，將行政管理的焦點從日常運行管理轉(zhuǎn)向未來發(fā)展與戰(zhàn)略管理，并以此促進部門管理能力的提升，實現(xiàn)黨和人民的受托責(zé)任。政府的戰(zhàn)略管理也需相對應(yīng)的戰(zhàn)略監(jiān)督，及時溝通與糾偏。相比其他監(jiān)督主體，人大更具備超越資金收支監(jiān)督和跨越部門局部利益的戰(zhàn)略布局能力，能從黨和國家的方針政策統(tǒng)籌全局，衡量預(yù)算收支分配，不僅要實現(xiàn)收支效率“正確地做事”，更要實現(xiàn)戰(zhàn)略布局“做正確的事”，不僅要監(jiān)督預(yù)算分配和執(zhí)行的數(shù)量金額，更要監(jiān)督預(yù)算背后的支出政策、支出結(jié)構(gòu)和支出標準。因此在預(yù)算的戰(zhàn)略監(jiān)督中人大責(zé)無旁貸，這也正是《指導(dǎo)意見》下賦予人大預(yù)算監(jiān)督向支出預(yù)算與政策拓展，戰(zhàn)略推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

三、體現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督治理性的四個維度

（一）人大以“治”代“管”，體現(xiàn)國家治理的善治

首先，人大預(yù)算監(jiān)督的根本是法治。《憲法》《預(yù)算法》等法律法規(guī)分別賦予人大對預(yù)、決算的審查批準權(quán)；對不適當(dāng)決議的改變或撤銷權(quán)；對預(yù)算調(diào)整事項的審查批準權(quán)和對支出政策，特別是對重點支出、重大投資項目資金使用及績效情況的審查監(jiān)督權(quán)。目前，已有16 個地方人大依據(jù)《預(yù)算法》的修改制定或修訂了地方預(yù)算監(jiān)督條例，包括湖北省在內(nèi)的8 ?。ㄊ校┰诒O(jiān)督條例中設(shè)立了人大對預(yù)算草案的修正權(quán)①參考許聰（2018）對各地區(qū)“有關(guān)預(yù)算草案修正案規(guī)定”的統(tǒng)計，根據(jù)最新各地權(quán)力機關(guān)預(yù)算監(jiān)督立法情況進行了統(tǒng)計更新，統(tǒng)計來源于北大法寶法律數(shù)據(jù)庫。；同時從法理上明確了人大在預(yù)算績效管理中的重要地位。其次，人大預(yù)算監(jiān)督是多元共治。人大代表是經(jīng)民主選舉代表人民利益的個體，來自社會各界，代表人民呼聲，與政府內(nèi)部的“自上而下”的預(yù)算監(jiān)督不同，人大監(jiān)督不僅體現(xiàn)為“由外及內(nèi)”的監(jiān)督，還體現(xiàn)為“自下而上”的治理②如溫州市人大關(guān)于部門預(yù)算的公開聽證、上海閔行區(qū)人大關(guān)于重點項目預(yù)算的公開聽證和池州市人大參與政府采購的聽證會；信息來源參見：《溫州市市級部門預(yù)算審查監(jiān)督辦法》《閔行區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算初審聽證規(guī)則》和http：//www.chizhou.gov.cn/openness/detail/5270837e916a0a674211f6ee.html，訪問日期2019 年11 月7 日。。人大預(yù)算監(jiān)督還體現(xiàn)在借助專家、智庫、第三方力量，及對行政體制內(nèi)部財政與審計監(jiān)督結(jié)果的運用上。

（二）人大對預(yù)算全面監(jiān)督，體現(xiàn)地區(qū)整體戰(zhàn)略

首先，人大預(yù)算監(jiān)督不僅體現(xiàn)為在人民代表大會上對預(yù)算的審議與表決，更體現(xiàn)在預(yù)算初審、預(yù)算執(zhí)行和對決算審批的三個環(huán)節(jié)，涵蓋財政收支、國有資產(chǎn)監(jiān)督，與實施預(yù)算績效管理的“全面”相呼應(yīng)?！吨笇?dǎo)意見》將人大預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容進行擴充，重點關(guān)注“支出預(yù)算的總量與結(jié)構(gòu)、重點支出與重大投資項目、部門預(yù)算、財政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)和政府預(yù)算收入”，全口徑、有重點地全力監(jiān)督保障國家各項重大方針政策和決策部署的落實。其次，法律賦予人大監(jiān)督權(quán)時明確要求“圍繞國家工作大局”，相比財政部門的預(yù)算監(jiān)督，人大監(jiān)督更能體現(xiàn)監(jiān)督的整體性和戰(zhàn)略性。人大作為立法機構(gòu)，在對預(yù)算的監(jiān)督和審查中更能超越預(yù)算編制部門自身的局部利益，更能從地區(qū)的整體利益和長遠規(guī)劃著眼，防止收支脫離實際，防范重大風(fēng)險，保障財政收支策略，確保監(jiān)督有效。

（三）人大以預(yù)算問責(zé)，體現(xiàn)民主監(jiān)督

首先，人大作為法定的預(yù)算審查監(jiān)督主體，擁有建議、詢問和質(zhì)詢等權(quán)力，部門或機構(gòu)面對人大代表的建議與提案須答復(fù)，人大擁有對預(yù)算單位和部門“無效問責(zé)”的職責(zé)與權(quán)力。其次，人大的監(jiān)督問責(zé)與督促改進，充分體現(xiàn)出預(yù)算監(jiān)督管理的工具屬性和價值屬性。一方面，人大預(yù)算監(jiān)督結(jié)合預(yù)算績效管理，在政府應(yīng)該做什么，采用何種方式去做，是否做好等問題上提供了管好、用好政府“錢袋子”的技術(shù)解決方案，體現(xiàn)了預(yù)算為國家治理服務(wù)的工具屬性。另一方面，人大代表人民公眾的利益對預(yù)算監(jiān)督與問責(zé)，不但將人民利益與預(yù)算控制和財政問責(zé)相結(jié)合，而且從基層治理、公眾參與和社會問責(zé)三個維度體現(xiàn)了國家治理中的民主與法制，體現(xiàn)出預(yù)算監(jiān)督的價值屬性，彰顯出我國特色的預(yù)算民主監(jiān)督。

（四）人大以監(jiān)督優(yōu)化資源配置，體現(xiàn)溝通優(yōu)勢

人大代表來源于人民，具有公信力和天然的溝通優(yōu)勢，不僅能妥善協(xié)調(diào)公眾、政府與企業(yè)間的關(guān)系，還能在政府內(nèi)部橫向協(xié)調(diào)部門間的關(guān)系，縱向溝通相同部門不同層級間的關(guān)系，以最小的溝通成本優(yōu)化預(yù)算中的資源配置，實現(xiàn)社會效益最大化。在部門合作提供的公共品的實踐中，會出現(xiàn)類似私人提供公共品時供給不足和效率低下的現(xiàn)象，如惠農(nóng)補貼分8 類共10 余個部門分別管理，甚至一些地方的補貼種類超過100 細項的情況①信息來源參見：《2019 年第3 號公告：179 個縣惠農(nóng)補貼資金審計結(jié)果》，審計署網(wǎng)站http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c133002/content.html，訪問日期2019 年11 月7 日。。此外，當(dāng)預(yù)算績效脫離支出本意②浙江省農(nóng)家書屋工程項目就是一個硬件完美達標但未能實現(xiàn)支出政策本意，績效欠佳的案例（李金珊和徐越，2014）?；虿块T績效得分不高時，促進整改與預(yù)算問責(zé)同等重要。解決此類問題，除以行政手段督促整改與部門協(xié)作外，人大以立法機構(gòu)和預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)雙重身份的全程溝通與協(xié)調(diào)是優(yōu)化資源配置、促進事后整改的最佳柔性解決方案。

四、人大預(yù)算監(jiān)督體系的優(yōu)化路徑

（一）發(fā)揮事前監(jiān)督優(yōu)勢，戰(zhàn)略推進預(yù)算監(jiān)督

首先，要理順預(yù)算監(jiān)督中人大、財政和審計的關(guān)系。雖然財政部門要承擔(dān)事前、事中和事后的全程監(jiān)督，但更偏重于資金分配和對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督③詳見《財政部門監(jiān)督辦法》。；而審計監(jiān)督主要為事后糾偏。人大預(yù)算監(jiān)督的著力點應(yīng)提前至預(yù)算初審甚至部門預(yù)算編制階段。人大的提前介入和事前監(jiān)督并非干涉部門預(yù)算編制具體細節(jié)，而是對部門的重點收支計劃進行調(diào)查與了解，從黨的政策和人民的切實需求出發(fā)，以超越單一部門的全局戰(zhàn)略思維，搭建涵蓋人民、社會與黨和政府交流反饋的平臺，并建議重點投入的優(yōu)先事項。如2014 年北京市在預(yù)算初審后新增20 億元支持大氣污染治理等④信息來源參見：《北京兩會：公共財政預(yù)算占大頭“三公經(jīng)費”削減》，載于環(huán)球網(wǎng)網(wǎng)站，https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnJDYT0，訪問日期：2019 年11 月7 日。。其次，針對跨部門協(xié)作的重大支出事項，可發(fā)揮人大在預(yù)算編制前期的協(xié)商溝通作用，促進部門間協(xié)作，避免重復(fù)建設(shè)，保障社會資源的最優(yōu)配置，從源頭最小化政府的代理成本。

（二）明確人大在預(yù)算績效管理中的定位，以績效管理推進預(yù)算監(jiān)督

全面實施預(yù)算績效管理是有效實施預(yù)算監(jiān)督的重要制度保障，而績效目標的設(shè)定對績效管理和預(yù)算監(jiān)督具有提綱挈領(lǐng)的作用。首先，人大在預(yù)算績效管理中應(yīng)擁有戰(zhàn)略目標的設(shè)置權(quán)。人大同時接受公眾的委托和黨的領(lǐng)導(dǎo)，對黨和政府進行監(jiān)督，是連接公眾、政府部門與黨和社會各界的重要紐帶，應(yīng)以有利于黨和國家，有利于人民和社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略視角，設(shè)定恰當(dāng)?shù)目冃繕?，堅持正確的財政支出方向，做正確的事情。其次，人大在審核預(yù)算與具體績效目標時應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)溝通作用。具體績效目標的設(shè)定應(yīng)充分尊重預(yù)算部門的主觀能動性，設(shè)定明確可衡量、難度適當(dāng)、符合客觀規(guī)律和人民利益的目標，并與財政部門的財政投入相匹配。第三，人大應(yīng)充分利用財政部門、第三方機構(gòu)或部門自評的績效評價結(jié)果考察績效目標的實現(xiàn)程度，全部或部分擁有對重大支出和政策績效目標的檢查權(quán)。只有通過對績效目標的檢查和再確認，人大才能真正實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督的針對性，增強可操作性，實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督范圍的拓展，提升監(jiān)督效率。

（三）多元共治，以績效導(dǎo)向?qū)嵸|(zhì)化預(yù)算初審

首先，人大常委會對預(yù)算初審時，應(yīng)運用上年部門績效評價結(jié)果，對預(yù)算草案和與其對應(yīng)的績效目標同步初審；尤其關(guān)注重大投資項目、重點支出、專項資金和地方債務(wù)。其次，在人大預(yù)算初審環(huán)節(jié)，制度化初審程序、書面化初審意見，明確反饋機制，力求預(yù)算初審與預(yù)算績效評價有呼應(yīng)，預(yù)算監(jiān)督部門與編制部門有溝通，預(yù)算初審意見有反饋，預(yù)算草案有體現(xiàn)。此外，人大可充分借助人大代表、專家智庫和第三方的力量，對重點或有爭議的預(yù)算項目或內(nèi)容充分論證，程序與實質(zhì)并重，推進預(yù)算初審。四川省等多地人大已明確增加預(yù)算審查前聽取意見的環(huán)節(jié)①信息來源參見：《四川省人大常委會出臺意見 建立預(yù)算審查前聽取意見》，載于四川省人民政府網(wǎng)站，http：//www.sc.gov.cn/10462/12771/2017/11/21/10438705.shtml，訪問日期2019 年11 月7 日。。

（四）推廣人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式，全面參與預(yù)算監(jiān)督

以往人大監(jiān)督乏力的重要原因之一是人力、物力的短缺和預(yù)算信息的不及時、不對稱。行政組織內(nèi)部的財政、審計等部門擁有與其職能相匹配的機構(gòu)設(shè)置和專業(yè)人員配置，具備良好的預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行能力。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式即運用了政府內(nèi)部的監(jiān)督能力，依靠政務(wù)內(nèi)網(wǎng)光纖專線，充分運用了財政、審計等部門的實時監(jiān)督執(zhí)行數(shù)據(jù)。當(dāng)前，全國各地正在有計劃、逐步地將全口徑的財政收支、各類國有資產(chǎn)管理信息納入人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，廣東省的人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督已經(jīng)連通省、地市級人大、財政、審計和人社部門，可實時查詢，自動預(yù)警②信息來源參見：《廣東省人大預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督：“第三只眼”讓政府花錢不再任性》，載于人大新聞網(wǎng)網(wǎng)站，http：//npc.people.com.cn/n1/2016/1227/c14576-28979432.html，訪問日期：2019 年11 月7 日。。人大對預(yù)算的全面監(jiān)督已具備信息化基礎(chǔ)。各地人大可根據(jù)實際，利用人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，選取重點部門、重點項目或風(fēng)險較大的領(lǐng)域及時監(jiān)督，在信息化建設(shè)下努力實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督與績效管理的全覆蓋，最終形成以監(jiān)督促管理的良性循環(huán)，達成預(yù)算監(jiān)督的治理效應(yīng)。

（五）加強直接跟蹤問責(zé)，以制度建設(shè)推動部門整改

人大預(yù)算問責(zé)，加強部門制度建設(shè)是關(guān)鍵。人大在對決算審查時不僅要間接依靠財政、審計等部門對財政違規(guī)等行為的問責(zé)，更要直接運用詢問、質(zhì)詢等方式從部門制度建設(shè)上糾偏、整改以防范違法違規(guī)和低效支出行為的再發(fā)生。審計部門的后續(xù)整改多以落實財政資金為主，問責(zé)多以移送司法、紀檢監(jiān)察和相關(guān)部門為主；大多在將審計報告提交人大審議前已督促部門整改，“就事論事”的整改在一定程度上造成了“屢審屢犯”。其次，人大可將問責(zé)和后續(xù)監(jiān)督結(jié)果運用于政府績效考評，“由外及內(nèi)”增加問責(zé)的威懾力和監(jiān)督的約束力。

人大預(yù)算監(jiān)督的治理作用對現(xiàn)代預(yù)算制度的建立至關(guān)重要，應(yīng)充分發(fā)揮人大提前介入預(yù)算編制的事前監(jiān)督優(yōu)勢，以戰(zhàn)略思維溝通協(xié)調(diào)部門決策，優(yōu)化地區(qū)整體資源配置，運用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，依靠人民和社會的力量，多元共治。也只有充分挖掘發(fā)揮人大監(jiān)督和在預(yù)算績效管理中的治理性，戰(zhàn)略推進預(yù)算監(jiān)督和績效管理，才能更好地打造責(zé)任政府，穩(wěn)步完善現(xiàn)代預(yù)算制度，不斷推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，以“預(yù)算之治”推動“中國之治”。