羅 敏

內(nèi)容提要：預(yù)算監(jiān)督關(guān)涉財(cái)政制度的運(yùn)行和國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程，新時(shí)代預(yù)算監(jiān)督新形勢(shì)對(duì)發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督主體參與作用的人大代表提出了更高的要求。預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制不斷創(chuàng)新，但人大代表在其中的參與成效差強(qiáng)人意。究其根本存在著主客觀方面的原因，主觀上人大代表參與預(yù)算監(jiān)督主觀動(dòng)力羸弱，監(jiān)督意識(shí)以及自信心不強(qiáng)，客觀上代表專(zhuān)業(yè)能力不高以及創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制不夠完善。鑒此，應(yīng)當(dāng)雙管齊下，一方面提升強(qiáng)化人大代表參與預(yù)算審查監(jiān)督的能力和意識(shí)，另一方面切實(shí)完善人大代表參與預(yù)算監(jiān)督的創(chuàng)新型制度機(jī)制，使得人大代表參與預(yù)算審查監(jiān)督從程序性向?qū)嵸|(zhì)性邁進(jìn)。

主持人語(yǔ)：黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，在黨的十八大和十九大會(huì)議關(guān)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及要建立完善全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了國(guó)家治理體系的新框架。人大預(yù)算審查監(jiān)督是各級(jí)人大監(jiān)督政府的重要手段，同時(shí)也是公眾和社會(huì)有效約束政府財(cái)政支出行為的重要途徑。加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督是新時(shí)代提出的新要求，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。

近年來(lái)，黨中央、全國(guó)人大常委會(huì)連續(xù)出臺(tái)了一系列加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督的重大舉措。尤其是2018 年中辦印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將人大預(yù)算審查監(jiān)督推進(jìn)到了前所未有的深度和廣度，提出人大要對(duì)政府預(yù)算實(shí)施“全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管”。這些重大舉措，既是對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督賦予的新任務(wù)，也是對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督提出的新要求，同時(shí)，也是人大預(yù)算審查監(jiān)督制度研究的新課題。

為了充分發(fā)揮人大預(yù)算審查監(jiān)督在政府治理中的作用，進(jìn)一步推動(dòng)政府預(yù)算規(guī)范化和提高財(cái)政資金使用績(jī)效，本期策劃特邀羅敏、王金秀、肖鵬、陳治、周克清、羅亞西等6 位研究者的成果，從不同視角進(jìn)行解讀，寄希望于對(duì)中國(guó)地方財(cái)政運(yùn)行層面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有所認(rèn)知，進(jìn)而為推進(jìn)國(guó)家治理體系建設(shè)，提升財(cái)政治理能力有所裨益。

——?jiǎng)?蓉

一、人大代表參與預(yù)算監(jiān)督的時(shí)代要求

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的物質(zhì)保障，財(cái)政制度對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)與否意義重大。眾所周知，政府只有經(jīng)人民授權(quán)才能具體地分配從人民手中籌集的公共財(cái)政資金，向全社會(huì)提供人民所必須的公共服務(wù)。預(yù)算作為國(guó)家從公民手中籌集公共財(cái)政資金，并監(jiān)督和分配公共財(cái)政資金的制度安排，亦應(yīng)接受人民的監(jiān)督。我國(guó)憲法明確規(guī)定，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)代表人民行使其監(jiān)督權(quán)①苗連營(yíng)：《論人民代表大會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的理論基礎(chǔ)》，《人大研究》，1998 年第2 期。。因此，人民的預(yù)算監(jiān)督權(quán)乃由人大代行。而在人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使過(guò)程中，人大代表并非以自身“主體”權(quán)能予以行使“主體”責(zé)任，而自始至終發(fā)揮參與者的角色，參與人大及其常委會(huì)的工作②李翔羽：《關(guān)于人大代表和常委會(huì)組成人員的法理地位及其作用辨析》，《人大研究》，2016 年第7 期。。換言之，人大代表作為人民的代表，通過(guò)人民授權(quán)獲得合法的權(quán)力，代表人民的意志和利益，代表人民管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，正所謂“代表來(lái)自人民、為了人民、代表人民，并向人民負(fù)責(zé)”③蔡文成：《代表、回應(yīng)、責(zé)任：人大代表制度的政治邏輯》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2017 年第4 期。，其當(dāng)仁不讓擁有預(yù)算監(jiān)督權(quán)。但是，人大代表預(yù)算監(jiān)督權(quán)能的發(fā)揮則需要其切實(shí)參與至預(yù)算審查監(jiān)督之中，從預(yù)算監(jiān)督的各方面發(fā)揮監(jiān)督作用。

預(yù)算監(jiān)督權(quán)是現(xiàn)代法治國(guó)家立法機(jī)關(guān)所普遍享有的重要權(quán)力，被形象地比喻為控制政府“錢(qián)袋子”的權(quán)力。我國(guó)憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職能便是審查批準(zhǔn)預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。2015 年新《預(yù)算法》強(qiáng)化了人大代表的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，從預(yù)算的管理、預(yù)算的編制，到預(yù)算的審查和批準(zhǔn)、預(yù)算的執(zhí)行調(diào)整以及決算監(jiān)督，都明確了人大的監(jiān)督職權(quán)，為人大代表監(jiān)督預(yù)算提供了法律保障。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步明確提出“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督”的改革任務(wù)，為此，中央還專(zhuān)門(mén)制發(fā)了幾個(gè)重要的指導(dǎo)性文件④中央制發(fā)的指導(dǎo)性文件分別是：（1）中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會(huì)議召開(kāi)審議通過(guò)的《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見(jiàn)》（2015），這是加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作、探索完善人大監(jiān)督工作方式的重要制度創(chuàng)新。（2）全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立預(yù)算審查前聽(tīng)取人大代表和社會(huì)各界意見(jiàn)建議的機(jī)制的意見(jiàn)》（2017），此指導(dǎo)意見(jiàn)緊緊圍繞“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督”的要求，為提高預(yù)算編制的合理性、規(guī)范性，增強(qiáng)預(yù)算審查的針對(duì)性、有效性，為全國(guó)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（3）全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2017），此指導(dǎo)意見(jiàn)明確了，運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，是建立和完善中國(guó)特色社會(huì)主義預(yù)算審查監(jiān)督制度的有益探索，也是新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的客觀需要，此指導(dǎo)意見(jiàn)的出臺(tái)為建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度提供了有力的推動(dòng)。（4）中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2018），人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”的一項(xiàng)重要改革舉措，也是對(duì)預(yù)算法、監(jiān)督法關(guān)于人大預(yù)算決算審查監(jiān)督特別是支出預(yù)算和政策審查監(jiān)督規(guī)定的細(xì)化和深化。，無(wú)一不為加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作、探索完善人大監(jiān)督工作方式的重要制度創(chuàng)新進(jìn)一步提供了規(guī)范指導(dǎo)。中央接連發(fā)文更是表明，進(jìn)行預(yù)算審查監(jiān)督制度的有益探索，是新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的客觀需要。雖然修改《預(yù)算法》之后，人大及其常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督職能得以強(qiáng)化，但當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督力度與民眾的期待仍然存在一定的差距。審查監(jiān)督政府預(yù)算是每一位全國(guó)人大代表依法履職的重要責(zé)任和重要內(nèi)容，新時(shí)代人大預(yù)算審查監(jiān)督面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)都顯示出人大代表肩負(fù)的使命和責(zé)任重大，人大代表能否切實(shí)有效地參與到預(yù)算審查監(jiān)督工作中具有重要現(xiàn)實(shí)意義。鑒此，面對(duì)新時(shí)代對(duì)人大代表參與預(yù)算審查監(jiān)督提出的新要求，及時(shí)總結(jié)十八大以來(lái)預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域?qū)映霾桓F的創(chuàng)新舉措，反思其與人大代表參與預(yù)算監(jiān)督的脫節(jié)之處，明確問(wèn)題根源，有針對(duì)性地從制度層面提出保障人大代表有效參與預(yù)算監(jiān)督的對(duì)策，以期從實(shí)踐層面推動(dòng)預(yù)算監(jiān)督從程序性邁向?qū)嵸|(zhì)性，提高公共資金的使用效率。

二、人大代表與創(chuàng)新型預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制仍有脫節(jié)

人大代表對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的參與度是檢驗(yàn)人大監(jiān)督政府“錢(qián)袋子”是否貫徹落實(shí)的標(biāo)桿，縱使預(yù)算監(jiān)督方式創(chuàng)新多樣，卻仍在一定程度上與人大代表之間存有脫節(jié)現(xiàn)象，人大代表參與預(yù)算審查監(jiān)督并未達(dá)到預(yù)期效果。

（一）預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制推陳出新

2005 年浙江溫嶺市率先實(shí)踐的“參與式預(yù)算”①陳家剛、陳奕敏：《地方治理中的參與式預(yù)算——關(guān)于浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)改革的案例研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2007 年第3 期。將民主懇談與人大預(yù)算監(jiān)督相結(jié)合，將政府預(yù)算決策、人大預(yù)算審查和民眾監(jiān)督三者之間有機(jī)結(jié)合，從而建立起公眾與政府、人大之間的對(duì)話(huà)機(jī)制，“激活了基層人大的預(yù)算審議和預(yù)算監(jiān)督功能”②申建林、譚詩(shī)贊：《參與式預(yù)算的中國(guó)實(shí)踐、協(xié)商模式及其轉(zhuǎn)型——基于協(xié)商民主的視角》，《湖北社會(huì)科學(xué)》，2016 年第3 期。，是公共預(yù)算改革試驗(yàn)中較為成功的經(jīng)驗(yàn)，也是公民與人大代表深度參與公共預(yù)算監(jiān)督的風(fēng)向標(biāo)。十八大以來(lái)，圍繞“加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督”的要求，基于各指導(dǎo)性文件的精神，從中央到地方積極推進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督改革，創(chuàng)新監(jiān)督方式方法。尤其是《預(yù)算法》修改以后，預(yù)算監(jiān)督改革領(lǐng)域涌現(xiàn)出一系列創(chuàng)新舉措。

1.預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督制度。即“利用政務(wù)內(nèi)網(wǎng)光纖專(zhuān)線(xiàn)實(shí)現(xiàn)人大及其常委會(huì)與同級(jí)財(cái)政的聯(lián)網(wǎng)，建立各級(jí)人大預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，把財(cái)政數(shù)據(jù)同步到人大來(lái)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政部門(mén)與人大的實(shí)時(shí)互聯(lián)互通，將政府各個(gè)部門(mén)單位的預(yù)算執(zhí)行情況置于人大監(jiān)督之下”③福州市鼓樓區(qū)南街街道人大工委課題組：《推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的思考》，http：//www.fjrd.gov.cn/ct/1300-141043 福建人大網(wǎng)，最后訪(fǎng)問(wèn)日期2019 年9 月9 日。“相較于傳統(tǒng)監(jiān)督模式，其具備實(shí)時(shí)性、全面性、實(shí)質(zhì)性等優(yōu)勢(shì)”④周華：《論預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的先行先試及全國(guó)推進(jìn)》，《人大研究》，2017 年第9 期。。

2.代表聯(lián)絡(luò)員制度⑤以四川省為例，2008 年四川省人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)工委探索設(shè)計(jì)并試行了代表聯(lián)絡(luò)員制度。2009 年，在四川省十一屆人大二次會(huì)議召開(kāi)前，省人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)工委組織省政府職能部門(mén)的同志對(duì)計(jì)劃和預(yù)算草案兩個(gè)報(bào)告進(jìn)行了輔導(dǎo)解讀，經(jīng)過(guò)各代表團(tuán)推選的55 名代表聯(lián)絡(luò)員以及發(fā)改、財(cái)政等部門(mén)參加了輔導(dǎo)解讀會(huì)，通過(guò)對(duì)草案的輔導(dǎo)解讀，并與發(fā)改、財(cái)政等部門(mén)的多次溝通，使得代表聯(lián)絡(luò)員能夠協(xié)助本代表團(tuán)的其他代表看懂計(jì)劃預(yù)算草案，這成為當(dāng)年人大會(huì)議的一大亮點(diǎn)。2010 年，四川省人大在總結(jié)制度試行經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，修訂代表聯(lián)絡(luò)員制度，健全相關(guān)工作機(jī)制，通過(guò)對(duì)代表聯(lián)絡(luò)員開(kāi)展培訓(xùn)、增加代表聯(lián)絡(luò)員數(shù)量、與代表聯(lián)絡(luò)員常態(tài)性互動(dòng)、構(gòu)建網(wǎng)上溝通平臺(tái)以及組織調(diào)研等方式進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化了代表聯(lián)絡(luò)員工作。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化了人大常委會(huì)與人大代表之間的聯(lián)系，通過(guò)聯(lián)絡(luò)員再組織人大代表進(jìn)行輔導(dǎo)培訓(xùn)，提高了整體人大代表的預(yù)算監(jiān)督能力。。在人大代表中，遴選出一部分代表，作為常委會(huì)與代表聯(lián)系的“嫁接點(diǎn)”，將“中樞”——人大常委會(huì)與“脈絡(luò)”——全體人大代表連接起來(lái)，形成“常委會(huì)——代表聯(lián)絡(luò)員——代表”之間“相互應(yīng)答，彼此激勵(lì)”的逐層發(fā)散的反應(yīng)體系，來(lái)充分調(diào)動(dòng)人大代表的履職積極性。①閔行區(qū)人大常委會(huì)研究室：《代表聯(lián)絡(luò)員制度的實(shí)踐與思考》，《上海人大》，2012 年第9 期。

3.人大代表工作站制度②以廣東深圳市為例，深圳市南山區(qū)月亮灣人大代表工作站是全國(guó)第一個(gè)人大代表工作站。工作站于2002 年開(kāi)始“試運(yùn)行”并在2005 年正式成立，現(xiàn)如今深圳市不僅在全市各區(qū)范圍內(nèi)設(shè)置了人大代表工作站，而且將每一個(gè)人大代表工作站的具體信息（地址、聯(lián)絡(luò)員姓名、聯(lián)絡(luò)站電話(huà)、上班工作時(shí)間等）在深圳市人大的官網(wǎng)上進(jìn)行了公開(kāi)，設(shè)置了市民找代表的快通道，方便市民快速找到離自己最近的人大代表工作站。同時(shí)對(duì)于地處偏遠(yuǎn)、轄區(qū)人員較少的人大代表工作站，還在網(wǎng)上開(kāi)設(shè)了人大代表預(yù)約通道，市民可以通過(guò)提前預(yù)約人大代表實(shí)現(xiàn)找代表、提訴求，預(yù)約成功后系統(tǒng)會(huì)通過(guò)短信方式提醒市民在預(yù)約時(shí)段帶上書(shū)面材料前去代表聯(lián)絡(luò)站，并告知接訪(fǎng)的代表名字。。通過(guò)在基層設(shè)立人大代表工作站，在人大、政府、民眾之間架設(shè)一座溝通的橋梁，為人大代表在閉會(huì)期間的履職提供平臺(tái)，使越來(lái)越多的代表和群眾參與到監(jiān)督和支持政府工作中來(lái)。這種工作機(jī)制形式，大大減少了市民搜集人大代表信息的成本，一方面實(shí)現(xiàn)了公民有序的政治參與，另一方面還有助于人大代表順利開(kāi)展工作。

4.人大與審計(jì)等跨部門(mén)合作監(jiān)督制度③近年來(lái)，各地方在尋求人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督聯(lián)動(dòng)上取得了不小的進(jìn)步。典型如天津市寶坻區(qū)人大常委會(huì)同政府審計(jì)部門(mén)建立聯(lián)系機(jī)制，把人大預(yù)算審查監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督有機(jī)融合。2015 年，天津市寶坻區(qū)審計(jì)部門(mén)對(duì)鈺華街調(diào)直道路工程實(shí)施了跟蹤審計(jì)，特邀請(qǐng)4 名來(lái)自建筑行業(yè)的人大代表參加，雙方共同從專(zhuān)業(yè)角度對(duì)發(fā)現(xiàn)的不按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范施工、監(jiān)理不履行職責(zé)以及管理工作不規(guī)范等問(wèn)題隨時(shí)進(jìn)行糾正，及時(shí)向被審計(jì)單位提出整改意見(jiàn)。在借助審計(jì)部門(mén)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，寶坻區(qū)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)及時(shí)向?qū)徲?jì)部門(mén)傳達(dá)中央有關(guān)文件中關(guān)于預(yù)算監(jiān)督的指示精神，從預(yù)算安排的合法性、完整性、可行性，重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目是否適當(dāng)?shù)确矫鎸?duì)審計(jì)工作提出了更加明確的要求。。人大預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)部門(mén)監(jiān)督雖然在監(jiān)督層次、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等方面都有所不同，但二者相輔相成，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是人大對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審查監(jiān)督的重要依靠；人大審議政府提出的審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，是促進(jìn)提高同級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)效果，發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行審計(jì)積極作用的重要保證，二者的有機(jī)結(jié)合，能夠形成有效的監(jiān)督財(cái)政的合力。④靳春燕：《淺談如何加強(qiáng)人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的有效結(jié)合進(jìn)一步提高財(cái)政監(jiān)督效果》，http：//www.jsrd.gov.cn/sszc/xz/201708/t20170830_471981.shtml 江蘇人大網(wǎng)，最后訪(fǎng)問(wèn)日期2019 年9 月9 日。

5.預(yù)算審查監(jiān)督咨詢(xún)組制度⑤我國(guó)多個(gè)地區(qū)均對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督咨詢(xún)組制度進(jìn)行了探索，典型如上海市閔行區(qū)人大常委會(huì)為了進(jìn)一步探索以區(qū)人大代表（包括預(yù)算工委委員、預(yù)算監(jiān)督小組成員）為主體，相關(guān)專(zhuān)家共同參與的預(yù)算審查監(jiān)督方式，擴(kuò)大充實(shí)財(cái)政預(yù)算專(zhuān)家?guī)欤劳袑?zhuān)家智力資源，提升預(yù)算審查監(jiān)督的有效性，在原有3 名預(yù)算咨詢(xún)專(zhuān)家的基礎(chǔ)上，擴(kuò)充補(bǔ)選了7名預(yù)算咨詢(xún)專(zhuān)家。專(zhuān)家的選聘是在部門(mén)推薦的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)評(píng)估專(zhuān)家研究領(lǐng)域和專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，既重視專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)理論水平，也重視專(zhuān)家的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提高了專(zhuān)家咨詢(xún)的有效性和針對(duì)性。參見(jiàn)《閔行區(qū)人大常委會(huì)召開(kāi)預(yù)算咨詢(xún)專(zhuān)家座談會(huì)》，http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n1992/n2398/u1ai116966.html 上海人大網(wǎng)，最后訪(fǎng)問(wèn)日期2019 年9 月9 日。。通過(guò)吸納專(zhuān)業(yè)人員、引入專(zhuān)業(yè)力量共同參與到預(yù)算的審查監(jiān)督中來(lái)，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查向?qū)I(yè)人員“借力”。鑒于新《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政預(yù)決算審查工作提出了更高要求，比如，收支是否合理，支出有沒(méi)有充分發(fā)揮財(cái)政資金作用等，故而需要有專(zhuān)業(yè)人員參與到審查工作中，提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)以作參考，以期客觀、高質(zhì)量地完成預(yù)算審查監(jiān)督工作。⑥雜志編輯部：《成立咨詢(xún)組：引入專(zhuān)業(yè)力量強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督》，《中國(guó)人大雜志》，2016 年第1 期。

6.預(yù)算監(jiān)督績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制①典型示例：浙江省寧波市寧?？h于2014 年開(kāi)始開(kāi)展預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，縣人大常委會(huì)采用委托中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)和組織監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)相關(guān)業(yè)務(wù)人員評(píng)價(jià)兩種方式對(duì)政府專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效情況開(kāi)展試評(píng)價(jià)，并出臺(tái)了關(guān)于政府專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的暫行規(guī)定，明確了1000 萬(wàn)元以上的項(xiàng)目都要開(kāi)展績(jī)效監(jiān)督以及重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目3 年一輪的評(píng)價(jià)模式，即當(dāng)年選定關(guān)注項(xiàng)目，次年開(kāi)展中期評(píng)價(jià)，第3 年進(jìn)行最終評(píng)價(jià)，并進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)。此外，該縣常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)對(duì)政府專(zhuān)項(xiàng)資金重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)予以評(píng)審，聽(tīng)取政府專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效預(yù)算目標(biāo)初審情況匯報(bào)，同時(shí)按照規(guī)定對(duì)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目開(kāi)展中期評(píng)價(jià)，促使縣政府和有關(guān)部門(mén)邊評(píng)邊改，完善項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則，規(guī)范資金撥付程序，加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)度管理，出臺(tái)了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法和競(jìng)爭(zhēng)性分配改革辦法等制度，提高了政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效意識(shí)和社會(huì)公眾參與度，增強(qiáng)了財(cái)政資金使用效益。最后，該縣常委會(huì)對(duì)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目開(kāi)展了終期評(píng)價(jià)實(shí)地視察，并召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，出具整改意見(jiàn)。。以“預(yù)算”為對(duì)象開(kāi)展的績(jī)效管理，也就是將績(jī)效管理理念和績(jī)效管理方法貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程，并實(shí)現(xiàn)與預(yù)算管理有機(jī)融合的一種預(yù)算管理模式，同時(shí)亦是在監(jiān)督人大代表參與預(yù)算工作的責(zé)任落實(shí)。

7.預(yù)算聽(tīng)證會(huì)制度?！额A(yù)算法》規(guī)定“人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采取多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽(tīng)取選民和社會(huì)各界的意見(jiàn)”。預(yù)算聽(tīng)證會(huì)是很多地方人大已經(jīng)在改革試行的預(yù)算監(jiān)督手段。②以上海市閔行區(qū)為例，閔行區(qū)的公共預(yù)算監(jiān)督改革“閔行模式”漸趨成熟，人大代表也實(shí)現(xiàn)了從“閉口看預(yù)算”向“開(kāi)口審預(yù)算”的轉(zhuǎn)變。具體而言，閔行區(qū)一場(chǎng)預(yù)算聽(tīng)證會(huì)的流程是這樣的：先由區(qū)職能部門(mén)、區(qū)財(cái)政部門(mén)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算安排進(jìn)行介紹說(shuō)明，再由區(qū)人大代表和社會(huì)公眾組成的陳述人，以及行業(yè)或預(yù)算專(zhuān)家對(duì)預(yù)算安排提出意見(jiàn)建議。最后，由區(qū)人大常委會(huì)組成人員組成聽(tīng)證人，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目擬定聽(tīng)證結(jié)果報(bào)告，提交區(qū)人大常委會(huì)討論后轉(zhuǎn)交區(qū)政府，要求對(duì)預(yù)算安排進(jìn)行優(yōu)化完善。此外，聽(tīng)證會(huì)上還吸納了通過(guò)各類(lèi)媒體報(bào)名的社會(huì)公眾作為旁聽(tīng)人，他們可以在會(huì)后將自己的意見(jiàn)建議通過(guò)書(shū)面形式提交區(qū)人大。閔行區(qū)人大在總結(jié)幾年聽(tīng)證經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修訂完善了關(guān)于《閔行區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)證辦法》若干操作細(xì)則，加強(qiáng)了預(yù)算聽(tīng)證項(xiàng)目選擇、聽(tīng)證結(jié)果運(yùn)用等方面工作。首先是代表參與預(yù)算聽(tīng)證項(xiàng)目的選擇。根據(jù)新辦法，2015 年聽(tīng)證項(xiàng)目在選擇上更加傾向于預(yù)算金額較大、存在一定爭(zhēng)議、群眾關(guān)注度高的項(xiàng)目。在確定預(yù)算項(xiàng)目前，先邀請(qǐng)部分人大代表參與區(qū)財(cái)政部門(mén)組織的項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效前評(píng)價(jià)活動(dòng)，對(duì)部分重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算編制情況有初步掌握，再?gòu)闹羞x擇績(jī)效評(píng)價(jià)或政策評(píng)估得分不高、代表反映強(qiáng)烈的項(xiàng)目作為聽(tīng)證備選項(xiàng)目。其次是擴(kuò)大了預(yù)算聽(tīng)證的覆蓋面。預(yù)算聽(tīng)證項(xiàng)目不僅聚焦代表反映強(qiáng)烈的民生項(xiàng)目，2016 年探索將預(yù)算聽(tīng)證延伸至部門(mén)預(yù)算草案（主要突出新增項(xiàng)目和支出較大項(xiàng)目）等領(lǐng)域。最后是強(qiáng)化了聽(tīng)證處理意見(jiàn)的督促檢查。吳宇：《閔行：從“閉口看預(yù)算”向“開(kāi)口審預(yù)算”的轉(zhuǎn)變》，http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n3143/u1ai147297.html 上海人大網(wǎng)，最后訪(fǎng)問(wèn)日期2019 年9 月9 日。人大預(yù)算決算審查監(jiān)督的機(jī)制不斷創(chuàng)新，豐富多樣的監(jiān)督機(jī)制理論上為人大代表參與預(yù)算審查監(jiān)督提供了多種渠道，實(shí)踐中各類(lèi)監(jiān)督機(jī)制的落實(shí)取得了一定的成效和經(jīng)驗(yàn)，但也暴露出一些普遍存在的問(wèn)題，使得人大代表的預(yù)算審查監(jiān)督參與成效差強(qiáng)人意。

（二）人大代表參與預(yù)算監(jiān)督收效甚微

創(chuàng)新預(yù)算審查監(jiān)督的方式，所帶來(lái)最直觀的效應(yīng)便是預(yù)算審查監(jiān)督的“牙齒”相較于以前越來(lái)越硬，人大審查監(jiān)督的實(shí)效也明顯提升。毋庸諱言，預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)新實(shí)踐取得的成效有目共睹，從政體上夯實(shí)了人大制度，從制度上加強(qiáng)了人大對(duì)預(yù)算的審查與監(jiān)督，但是仍存在著一定的局限性。

一方面，推陳出新的預(yù)算審查監(jiān)督方式并未精準(zhǔn)關(guān)注到人大代表的個(gè)人監(jiān)督意識(shí)強(qiáng)化以及監(jiān)督能力提升，使得人大代表在此過(guò)程中參與感與獲得感并不強(qiáng)。以全國(guó)各地正陸續(xù)推出的預(yù)算監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)制度為例，預(yù)算上網(wǎng)可資查看確實(shí)是一大進(jìn)步，但是從人大代表視角看將會(huì)發(fā)現(xiàn)，必須前往專(zhuān)設(shè)的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督查詢(xún)室③周時(shí)蘭、仲獨(dú)青：《政府的錢(qián)花哪了人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)查——海安市人大組織人大代表開(kāi)展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督查詢(xún)》，http：//www.jsrd.gov.cn/sszc/201809/t20180917_506973.shtml 江蘇省人大網(wǎng)，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2019 年9 月9 日。方能查詢(xún)到預(yù)算信息，并非有網(wǎng)即可查，仍在很大程度上限制了人大代表切實(shí)參與預(yù)算審查監(jiān)督。

另一方面，人大代表缺乏來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督與認(rèn)可，其對(duì)預(yù)算監(jiān)督工作的積極性受到影響。以深圳市推行的各區(qū)人大代表工作站為例，筆者在走訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)社區(qū)中公民對(duì)人大代表工作站一知半解，社區(qū)黨群工作中心的工作人員甚至并未聽(tīng)聞過(guò)該區(qū)市曾經(jīng)舉辦過(guò)預(yù)算咨詢(xún)會(huì)、預(yù)算聽(tīng)證會(huì)等活動(dòng)，人大代表亦未在代表工作站就此類(lèi)活動(dòng)進(jìn)行過(guò)任何形式的宣傳。就此可反映出，人大代表并不“接地氣”，缺少與社會(huì)公眾的互動(dòng)，從而缺少了來(lái)自社會(huì)公眾對(duì)其的監(jiān)督以及認(rèn)可，形成的惡性循環(huán)將會(huì)是人大代表在參與預(yù)算監(jiān)督等各項(xiàng)工作中積極性的消退。

顯然，縱使預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)新模式的創(chuàng)設(shè)在一定程度上有效提高了人大代表的預(yù)算監(jiān)督意識(shí)以及預(yù)算審查監(jiān)督能力，也在一定意義上解決了人大代表參與預(yù)算監(jiān)督的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，增強(qiáng)了人大預(yù)算監(jiān)督的針對(duì)性與時(shí)效性，同時(shí)提升了人大監(jiān)督的廣泛性和深入性，但仍不得不提的是，作為人大工作“主體”的人大代表，在參與預(yù)算監(jiān)督的過(guò)程中，并未如創(chuàng)新監(jiān)督模式時(shí)所設(shè)想的達(dá)至理想效果，個(gè)體人大代表在預(yù)算審查監(jiān)督工作中的參與度并未得到強(qiáng)有力的深化，亦未強(qiáng)有力調(diào)動(dòng)人大代表的參與積極性。

三、探本溯源：人大代表參與預(yù)算監(jiān)督之障礙成因

預(yù)算監(jiān)督是各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的重要職能之一，人大代表在擔(dān)任“錢(qián)袋子”看守者角色的過(guò)程中，除了其自身能力發(fā)揮著重要的作用之外，外在的環(huán)境機(jī)制體制也同樣對(duì)人大代表能否有效守護(hù)“錢(qián)袋子”產(chǎn)生重要的影響。因此，在各類(lèi)創(chuàng)新型預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制中，人大代表參與預(yù)算監(jiān)督收效并不如預(yù)期，存在著主客觀方面的原因。

（一）人大代表參與預(yù)算監(jiān)督主觀動(dòng)力羸弱

首先，人大代表監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)是其參與預(yù)算監(jiān)督動(dòng)力羸弱的重要原因，亦是當(dāng)前無(wú)法回避的問(wèn)題。一方面，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是各級(jí)人大代表基本上都是兼職代表，且身為代表不必承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，無(wú)法避免部分代表在原單位工作與人大工作中重前者而輕后者，這無(wú)疑會(huì)影響到人大工作的開(kāi)展以及人大代表作用的發(fā)揮，更遑論人大代表監(jiān)督審議預(yù)算報(bào)告①?gòu)埥瘢骸墩撊舜蟠淼姆ɡ矶ㄎ弧?，《嶺南學(xué)刊》，2004 年第6 期。。加之由于選舉機(jī)制的局限性，我國(guó)人大代表與選民之間的關(guān)系并不密切，一些選民對(duì)人大代表往往并不認(rèn)可，但也往往無(wú)可奈何，最終形成對(duì)人大機(jī)關(guān)和人大代表持冷漠態(tài)度的常態(tài)。這似乎也解釋了為何人大代表工作站所在社區(qū)居民并不了解人大代表以及工作站的情況，更不知道區(qū)市的預(yù)算活動(dòng)，沒(méi)有充分發(fā)揮選民監(jiān)督代表的積極性，代表履職時(shí)也缺少目標(biāo)，無(wú)外部壓力，只是充當(dāng)“橡皮圖章”的作用。再者，很多人大代表并不具備代表人民守護(hù)“錢(qián)袋子”的能力與覺(jué)悟，對(duì)自身的責(zé)任與使命缺乏認(rèn)識(shí)，對(duì)預(yù)算監(jiān)督工作的重要性不明就里，久而久之，沒(méi)有了履職的積極性，得過(guò)且過(guò)。

其次，人大代表對(duì)預(yù)算監(jiān)督信心不足亦是其參與預(yù)算監(jiān)督動(dòng)力羸弱的主要原因。對(duì)于眾多人大代表而言，預(yù)算相關(guān)文件的專(zhuān)業(yè)性非常強(qiáng)，“代表看不懂預(yù)算”是人大制度建設(shè)中長(zhǎng)期存在的一個(gè)帶有普遍性的問(wèn)題，這極大地減弱了人大代表審查預(yù)算草案的信心和動(dòng)力。加之人大會(huì)議會(huì)期短、議題多，留給人大代表閱讀、審查財(cái)政預(yù)算草案的時(shí)間有限，很多代表囿于時(shí)間限制，并不能盡心盡力審查預(yù)算，長(zhǎng)此以往形成了“走馬觀花看預(yù)算”的得過(guò)且過(guò)心理，對(duì)預(yù)算監(jiān)督的信心與動(dòng)力越發(fā)不足。

（二）人大代表參與預(yù)算監(jiān)督客觀支撐不足

“只有在關(guān)鍵上提升人大自身的預(yù)算監(jiān)督能力，方能強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督，而人大的預(yù)算監(jiān)督能力的構(gòu)成要素包含時(shí)間能力、專(zhuān)業(yè)能力、信息能力以及委員會(huì)能力”①林慕華：《論地方人大的預(yù)算監(jiān)督能力及其建構(gòu)》，《探索》，2016 年第3 期。。檢視我國(guó)各級(jí)人大代表監(jiān)督預(yù)算的創(chuàng)新實(shí)踐，細(xì)究各項(xiàng)預(yù)算審查監(jiān)督創(chuàng)新模式，在客觀上不同程度地存在著體制機(jī)制上的問(wèn)題，并未從根本上給予人大代表參與預(yù)算審查監(jiān)督的機(jī)會(huì)，影響了人大代表參與預(yù)算監(jiān)督的各方面能力，從而有礙人大代表參與預(yù)算審查監(jiān)督的實(shí)效性達(dá)成。

具體言之，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督目前僅在個(gè)別省份能夠大范圍開(kāi)展，更多省份僅限于省會(huì)城市能夠聯(lián)網(wǎng)查詢(xún)預(yù)算，地市級(jí)還未完全覆蓋，縣級(jí)就更是鳳毛麟角。②參見(jiàn)福州市鼓樓區(qū)南街街道人大工委課題組：《推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的思考》，http：//www.fjrd.gov.cn/ct/1300-141043 福建人大網(wǎng)，最后訪(fǎng)問(wèn)日期2019 年9 月9 日。更重要的是，僅能在特定場(chǎng)所才能登陸查詢(xún)此預(yù)算審查系統(tǒng)，人大代表并不能隨時(shí)隨地查閱，其效用亦大打折扣。在代表聯(lián)絡(luò)員制度上，人大常委會(huì)與聯(lián)絡(luò)員的聯(lián)絡(luò)未成固定機(jī)制，財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持不足有礙聯(lián)絡(luò)員工作的展開(kāi)，有些地方要求“各審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員所在單位要為審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員履行職責(zé)提供時(shí)間、經(jīng)費(fèi)等保障”③參見(jiàn)《四川達(dá)州市開(kāi)江縣人大代表計(jì)劃預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員工作制度》第五條第八項(xiàng)。，似乎不太合理，代表聯(lián)絡(luò)員的審查監(jiān)督經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)提供，而不應(yīng)由審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員所在單位負(fù)擔(dān)，否則只會(huì)降低所在單位對(duì)聯(lián)絡(luò)員履職工作的支持度。人大代表工作站亦未發(fā)揮其應(yīng)有效用，人大代表的預(yù)算監(jiān)督工作如何展開(kāi)并不為外人道也，少了社會(huì)公眾對(duì)其的監(jiān)督以及因應(yīng)的肯定，加之同時(shí)設(shè)置的人大代表工作站官網(wǎng)信息更新十分緩慢，縱使回復(fù)但卻對(duì)回復(fù)內(nèi)容加密，提問(wèn)者以及其他人無(wú)法查看等，均十分限制人大代表對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的深度參與④筆者曾通過(guò)深圳市人大官網(wǎng)中的人大代表工作站板塊進(jìn)行晚上咨詢(xún)提問(wèn)，事后顯示“已回復(fù)”卻無(wú)法查看，咨詢(xún)網(wǎng)站后臺(tái)（網(wǎng)站系統(tǒng)維護(hù)人員，非深圳市人大工作人員）得知確已回復(fù)，但是已經(jīng)加密，需要人大那邊開(kāi)放權(quán)限才能看到回復(fù)內(nèi)容。。而人大與審計(jì)部門(mén)的聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，并未形成規(guī)范的聯(lián)動(dòng)程序與機(jī)制，導(dǎo)致工作中存在一定程度的隨意性，且不同地方的聯(lián)動(dòng)操作不一，理論上采用的方式方法多樣有其好處，可以通過(guò)多種形式聯(lián)合審計(jì)部門(mén)對(duì)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，但是問(wèn)題在于，人大代表在此間的工作職責(zé)和參與度應(yīng)當(dāng)何如，并無(wú)明確的規(guī)定，就此造成的人大代表參與率成謎。因此，對(duì)于人大審計(jì)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督的工作規(guī)程以及人大代表參與期間的工作細(xì)則，有待朝縱深給予明細(xì)。至于預(yù)算專(zhuān)家咨詢(xún)組制度的創(chuàng)設(shè)，引入專(zhuān)業(yè)力量固然很好，但是人大代表在此過(guò)程中發(fā)揮何種作用并未得到明確，而且一味依靠專(zhuān)業(yè)力量而不思加強(qiáng)代表自身的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，非長(zhǎng)久之計(jì)，亦使人大代表的參與度大打折扣。而預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的精細(xì)化管理還需積極探索，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠完善，全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制不健全，結(jié)果反饋應(yīng)用需加強(qiáng)。此外，預(yù)算聽(tīng)證內(nèi)容有待擴(kuò)圍，現(xiàn)行進(jìn)行預(yù)算聽(tīng)證會(huì)試點(diǎn)的省份和城市對(duì)納入預(yù)算聽(tīng)證范圍的項(xiàng)目并未有統(tǒng)一的規(guī)定，也無(wú)法給出具有說(shuō)服力的理由說(shuō)明為何某一部分納入預(yù)算聽(tīng)證范圍，但是另一部分卻沒(méi)有納入，人大代表在預(yù)算聽(tīng)證會(huì)中應(yīng)當(dāng)肩負(fù)什么樣的職責(zé)，能夠做些什么，也是不明確的。

四、雙管齊下：強(qiáng)化人大代表參與預(yù)算審查監(jiān)督從程序性走向?qū)嵸|(zhì)性

雖然修改《預(yù)算法》之后，人大及其常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督職能得以強(qiáng)化，創(chuàng)新的預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制助力了人大代表參與預(yù)算監(jiān)督，但當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督力度與民眾的期待仍然存在一定的差距。欲提升人大代表參與預(yù)算審查監(jiān)督的實(shí)效性，歸根結(jié)底要提升人大代表參與預(yù)算監(jiān)督的責(zé)任感和能力，更需要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制本身保障人大代表切實(shí)參與預(yù)算監(jiān)督，從而方能提升預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量和水平。

（一）提升人大代表參與預(yù)算監(jiān)督的能力與責(zé)任意識(shí)

一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)并優(yōu)化對(duì)人大代表有關(guān)預(yù)算知識(shí)方面的培訓(xùn)，提高人大代表參與預(yù)算監(jiān)督的履職能力。鑒于人大代表結(jié)構(gòu)的層級(jí)性和差異性，培訓(xùn)工作應(yīng)注重靈活性，采取多種措施，多渠道、多途徑地進(jìn)行。具體而言，完善人大代表素質(zhì)培訓(xùn)制度，應(yīng)當(dāng)在內(nèi)容上突出培訓(xùn)的專(zhuān)業(yè)性和針對(duì)性，在形式上突出培訓(xùn)的豐富性和多樣性。人大工作是法律性、程序性和專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，做好人大工作不僅需要強(qiáng)烈的工作熱情，也需要高超的政策、法律和專(zhuān)業(yè)水平。①袁剛：《人大代表聯(lián)系人民群眾制度研究》，法律出版社2016 年，第215 頁(yè)。適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)“有利于幫助人大代表樹(shù)立正確的代表觀、權(quán)利義務(wù)觀，有助于促進(jìn)代表參政議政能力自我提升意識(shí)的增強(qiáng)”②王廣輝：《人大代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本思路與對(duì)策》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2017 年第34 期。。例如，培訓(xùn)的內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)局限于《憲法》《預(yù)算法》等基礎(chǔ)性法律，而是應(yīng)當(dāng)在此培訓(xùn)內(nèi)容基礎(chǔ)上適當(dāng)增加財(cái)稅、預(yù)算方面的知識(shí)內(nèi)容，甚至是以此培訓(xùn)內(nèi)容為主，有針對(duì)性地培訓(xùn)人大代表的專(zhuān)業(yè)能力。培訓(xùn)的形式可以采用以代表聯(lián)絡(luò)員為媒介，由人大財(cái)經(jīng)委集中對(duì)其進(jìn)行預(yù)算方面知識(shí)的培訓(xùn)，再由其以靈活的方式向人大代表們教授預(yù)算專(zhuān)業(yè)知識(shí)。通過(guò)聯(lián)絡(luò)員有關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專(zhuān)題研討、工作交流座談會(huì)，解決人大代表預(yù)算專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足的問(wèn)題，增強(qiáng)聯(lián)絡(luò)員和代表分析、處理、計(jì)劃預(yù)算信息的能力。③陳泓貴、鄭樹(shù)全：《探索計(jì)劃和預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員制度》，《中國(guó)人大》，2009 年第20 期。再由其推而廣之，不失為一個(gè)事半功倍的方法?；蚴且匀舜蟠砉ぷ髡緸楦髌瑓^(qū)根據(jù)地，組織各片區(qū)人大代表定期到站開(kāi)展預(yù)算相關(guān)方面的知識(shí)培訓(xùn)，避免“審查能力到審查時(shí)候方恨少”。另外，人大代表聯(lián)絡(luò)員以及人大代表工作站可經(jīng)常性組織人大代表去財(cái)政局或稅務(wù)局調(diào)研，此舉可使代表對(duì)預(yù)算知識(shí)有更直觀的認(rèn)識(shí)，不僅有利于提高人大代表參與預(yù)算監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)能力，更有利于培養(yǎng)人大代表的履職責(zé)任感，增強(qiáng)人大代表監(jiān)督預(yù)算的意識(shí)。

另一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大代表與地區(qū)選民的聯(lián)絡(luò)交流，強(qiáng)化公眾對(duì)代表的監(jiān)督，以提升人大代表參與預(yù)算監(jiān)督的積極性與責(zé)任感。增加人大代表在社會(huì)公眾面前的曝光度，可以讓代表有壓力的同時(shí)獲得履職的動(dòng)力。故此，應(yīng)當(dāng)盡可能多地將預(yù)算工作通過(guò)人大代表向各選區(qū)選民進(jìn)行宣傳匯報(bào)。例如，可以考慮將區(qū)市各次預(yù)算編制說(shuō)明會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、咨詢(xún)會(huì)等活動(dòng)通過(guò)人大代表工作站或是代表聯(lián)絡(luò)員向公眾宣傳，讓公眾在獲知預(yù)算審查監(jiān)督活動(dòng)的同時(shí)督促人大代表積極提升自身預(yù)算監(jiān)督能力，盡職盡責(zé)予以履職參與審查監(jiān)督。如此，過(guò)程中人大代表所獲得的來(lái)自公眾的關(guān)注與認(rèn)可，毋庸置疑亦可增加代表的責(zé)任感和榮譽(yù)感，使其更有動(dòng)力、更有意識(shí)參與監(jiān)督預(yù)算工作，從而形成良性循環(huán)。

最后，應(yīng)當(dāng)提高全民預(yù)算監(jiān)督意識(shí)，營(yíng)造全民監(jiān)督氛圍，借此助力提升人大代表的監(jiān)督意識(shí)。欲在社會(huì)上養(yǎng)成人人關(guān)心預(yù)算的意識(shí)，首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)公共財(cái)政與預(yù)算知識(shí)的宣傳、培訓(xùn)和引導(dǎo)?？梢钥紤]通過(guò)各類(lèi)媒體和多種途徑，向社會(huì)普及公共財(cái)政知識(shí)以及預(yù)算與自身的相關(guān)性，培養(yǎng)公眾的主人翁意識(shí)。其次，可以考慮擴(kuò)大公眾預(yù)算參與范圍。國(guó)家和政府以及人大常委會(huì)不妨考慮提供更多途徑與渠道，創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)引導(dǎo)社會(huì)公眾更深入地參與到公共預(yù)算中來(lái)，例如，預(yù)算編制執(zhí)行聽(tīng)證會(huì)、財(cái)政知識(shí)或預(yù)算項(xiàng)目問(wèn)卷調(diào)查、財(cái)政收支公開(kāi)論壇和網(wǎng)絡(luò)主頁(yè)等形式都能使更多公民參與進(jìn)來(lái)。①劉劍文：《財(cái)稅法學(xué)前沿問(wèn)題研究：法治視野下的預(yù)算法修改》，法律出版社2014 年，第235 頁(yè)。三是財(cái)政預(yù)算知識(shí)進(jìn)課堂?？梢钥紤]聯(lián)合學(xué)者專(zhuān)家編寫(xiě)出版適合各個(gè)階段學(xué)子的公共財(cái)政與預(yù)算普及教材，從而培養(yǎng)祖國(guó)花朵的財(cái)稅預(yù)算監(jiān)督意識(shí)②以由國(guó)家稅收法律研究基地與中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅收教育研究所共同組織編寫(xiě)的“青少年稅法知識(shí)讀本系列叢書(shū)”為例，共計(jì)5 本，分別為《學(xué)齡前兒童稅法知識(shí)讀本》《小學(xué)稅法知識(shí)讀本》《初中稅法知識(shí)讀本》《高中稅法知識(shí)讀本》《大學(xué)稅法知識(shí)讀本》，同時(shí)根據(jù)青少年閱讀需求配套制作了動(dòng)漫視頻。。四是可以考慮增設(shè)激勵(lì)機(jī)制，由人大（人大常委會(huì)）牽頭組織，在代表選區(qū)或是公民所在地表彰履職盡責(zé)積極、代表工作完成得很好的人大代表以及在社會(huì)各項(xiàng)監(jiān)督工作中表現(xiàn)積極、意見(jiàn)中肯、具有突出貢獻(xiàn)的公民活動(dòng)，并可以借鑒70 年國(guó)慶大閱兵給予紀(jì)念徽章的做法，向受表彰代表或公民獎(jiǎng)勵(lì)帶有人大設(shè)計(jì)的特定標(biāo)識(shí)的徽章或者其他紀(jì)念品。

（二）完善人大代表參與預(yù)算監(jiān)督的創(chuàng)新型監(jiān)督機(jī)制

“人大代表參與預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力能否得到切實(shí)保障，是影響其預(yù)算監(jiān)督效力的首要因素”③馬駿、譚君久、王浦劬：《走向“預(yù)算國(guó)家”：治理、民主和改革》，中央編譯出版社2011 年，第157 頁(yè)。。為了進(jìn)一步推進(jìn)人大代表參與預(yù)算監(jiān)督的工作實(shí)效，應(yīng)當(dāng)完善各類(lèi)預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制，在創(chuàng)新的基礎(chǔ)上強(qiáng)化人大代表的參與度。因此，具體而言，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督機(jī)制方面，除了應(yīng)當(dāng)開(kāi)發(fā)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督軟件，向全國(guó)推廣之外，最重要的是盡快在技術(shù)上突破，允許人大代表隨時(shí)隨地聯(lián)網(wǎng)即可查詢(xún)相關(guān)預(yù)算數(shù)據(jù)，而非要求其必須前往指定的地點(diǎn)，以便提升人大代表切實(shí)參與監(jiān)督的實(shí)效。代表聯(lián)絡(luò)員制度亦亟需構(gòu)建固態(tài)運(yùn)作模式，同時(shí)應(yīng)在財(cái)政預(yù)算中列明經(jīng)費(fèi)需求，在穩(wěn)定的財(cái)政支持下維護(hù)代表聯(lián)絡(luò)員的穩(wěn)定工作。人大代表工作站的重要性不言而喻，對(duì)其給予完善至關(guān)重要，除了人大代表應(yīng)當(dāng)常態(tài)化到站與民溝通外，人大代表應(yīng)充當(dāng)該站點(diǎn)普及法律尤其是預(yù)算相關(guān)法律規(guī)范的角色，宣傳與號(hào)召公眾對(duì)預(yù)算工作的參與和監(jiān)督，同時(shí)完善人大代表工作站官網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)公眾線(xiàn)上線(xiàn)下都能迅速及時(shí)找到人大代表，快速解決問(wèn)題。至于人大與審計(jì)等部門(mén)的合作，更加應(yīng)該以成文規(guī)范形式明確其合作與工作機(jī)制，避免隨意性的同時(shí)亦能強(qiáng)化人大代表在此間的參與度。對(duì)于預(yù)算咨詢(xún)組機(jī)制，切實(shí)提升人大代表自身的專(zhuān)業(yè)技能，與專(zhuān)家組協(xié)同共進(jìn)是未來(lái)應(yīng)當(dāng)努力的方向。預(yù)算聽(tīng)證制度應(yīng)當(dāng)形成常態(tài)化，并且明確納入聽(tīng)證范圍的項(xiàng)目，避免隨意性，同時(shí)人大代表在聽(tīng)證會(huì)中的工作責(zé)任應(yīng)當(dāng)列明公開(kāi)供公眾監(jiān)督，讓監(jiān)督壓力下的人大代表積極參與預(yù)算審查工作。

五、結(jié) 語(yǔ)

在新的歷史條件下推動(dòng)人大代表與時(shí)俱進(jìn)參與預(yù)算審查監(jiān)督工作是貫徹落實(shí)黨的十九大精神的內(nèi)在要求，具有重要意義，鑒此應(yīng)當(dāng)按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，在鞏固完善現(xiàn)有程序和方法基礎(chǔ)上，積極探索健全機(jī)制、創(chuàng)新方式方法、聚焦人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革的主要內(nèi)容，從人大代表主觀意識(shí)培養(yǎng)、專(zhuān)業(yè)能力提升，到預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)新型體制機(jī)制完善同時(shí)推進(jìn)，積極推動(dòng)人大代表參與預(yù)算審查監(jiān)督從程序性向?qū)嵸|(zhì)性邁進(jìn)。