羅亞西 雷利平

內(nèi)容提要：本文以自貢市人大常委會(huì)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作為藍(lán)本，分析其主要做法及特點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行原因分析，并就進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用提出一些思考與建議。

黨的十八大以來(lái)，黨中央在推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)、加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督和實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度等方面，提出一系列新論斷新舉措新要求，為新形勢(shì)下加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督、深化財(cái)政預(yù)算改革提供了重要指導(dǎo)和基本遵循。全國(guó)各級(jí)人大積極貫徹落實(shí)黨中央決策部署，就做好并完善地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，進(jìn)一步擴(kuò)展監(jiān)督覆蓋面，為人民看好“錢袋子”開(kāi)展實(shí)踐探索。本文以四川省自貢市人大常委會(huì)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作為藍(lán)本，分析其主要做法及存在的問(wèn)題，并就進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用提出一些思考。

一、四川省自貢市的主要做法及特點(diǎn)

（一）高度重視，打造預(yù)算監(jiān)督新載體

按照全國(guó)人大、省人大的工作部署，中共自貢市委高度重視，認(rèn)真貫徹落實(shí)，審議通過(guò)《自貢市人大常委會(huì)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作實(shí)施方案》，從資金保障、人員配備等方面提供大力支持；市人大常委會(huì)將推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作納入重點(diǎn)工作，及時(shí)制定出臺(tái)《預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)管理規(guī)定》等制度，建立了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督定期聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制；市政府及相關(guān)部門全力協(xié)助，積極配合人大開(kāi)展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。在各方的共同努力下，2018 年6 月，自貢市預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)初步建成，經(jīng)過(guò)3個(gè)月的試運(yùn)行，2018 年9 月正式上線運(yùn)行，全面實(shí)現(xiàn)了預(yù)算單位的在線實(shí)時(shí)監(jiān)督。2018 年10 月，全省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在自貢順利召開(kāi)。

（二）精心布局，構(gòu)筑縱橫聯(lián)網(wǎng)新體系

利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)，開(kāi)展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督重要部署的具體舉措。市人大常委會(huì)牢牢把握新時(shí)代新要求，主動(dòng)適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展方向，轉(zhuǎn)變思路、創(chuàng)新方法，依托黨政網(wǎng)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等新科技，著力打造高標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督新體系。

一方面立足實(shí)際，從監(jiān)督什么？怎么監(jiān)督入手。財(cái)政預(yù)算的審查監(jiān)督由于專業(yè)性強(qiáng)，覆蓋領(lǐng)域廣，時(shí)間短，長(zhǎng)期以來(lái)外行看不懂、內(nèi)行說(shuō)不清，基層人大代表看預(yù)算報(bào)告及報(bào)表像看“天書(shū)”一樣，不知如何下手，審查監(jiān)督基本上處于程序性審查監(jiān)督多、實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少的狀況。如何破解這個(gè)“瓶頸”是人大預(yù)算審查監(jiān)督面臨的新挑戰(zhàn)。自貢市人大常委會(huì)抓住機(jī)遇，按照《預(yù)算法》及相關(guān)規(guī)定自主設(shè)計(jì)了預(yù)算審查、預(yù)算監(jiān)督、綜合分析、工作動(dòng)態(tài)、監(jiān)督成果、資料文庫(kù)、代表服務(wù)、部門聯(lián)網(wǎng)和區(qū)縣聯(lián)網(wǎng)九個(gè)功能模塊，重點(diǎn)強(qiáng)化系統(tǒng)的分析與預(yù)警功能。

另一方面，按照打造全市上下“一張網(wǎng)”的工作思路，主動(dòng)作為，先后與市財(cái)政局國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)聯(lián)通，與市政府發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、人社、國(guó)土（自然資源）、統(tǒng)計(jì)、國(guó)資、稅務(wù)八個(gè)部門橫向聯(lián)通，各部門按照要求定期通過(guò)系統(tǒng)報(bào)送報(bào)表，與四區(qū)兩縣縱向貫通，全市建立了一個(gè)海量數(shù)據(jù)、功能豐富、直觀可視的信息庫(kù)，形成了縱橫有序、層級(jí)分明的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督新體系，實(shí)現(xiàn)了市縣預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的全覆蓋。

（三）精準(zhǔn)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督新突破

實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)督是推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的生命力所在。自貢市人大采取實(shí)時(shí)在線聯(lián)通和定期推送相結(jié)合的模式，通過(guò)在線查詢、重點(diǎn)監(jiān)督查詢和查詢跟蹤反饋的方式，實(shí)現(xiàn)了有層次、有重點(diǎn)、有結(jié)果的聯(lián)網(wǎng)審查監(jiān)督及問(wèn)題整改反饋機(jī)制，并透過(guò)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督審查平臺(tái)顯現(xiàn)的數(shù)據(jù)表象，對(duì)其背后更深層次的問(wèn)題進(jìn)行挖掘、分析和提煉。采取定期撰寫(xiě)數(shù)據(jù)分析報(bào)告與不定期撰寫(xiě)專題分析報(bào)告相結(jié)合的方式，發(fā)現(xiàn)政府及其相關(guān)部門在預(yù)算管理方面的薄弱環(huán)節(jié)，以推動(dòng)預(yù)算管理工作不斷加強(qiáng)。截至目前，市人大常委會(huì)預(yù)算工委通過(guò)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，在對(duì)財(cái)政資金支出監(jiān)控工作方面編印了10期《人大預(yù)算審查監(jiān)督動(dòng)態(tài)》，發(fā)現(xiàn)不規(guī)范支付419 筆，資金共計(jì)575 萬(wàn)元，涉及預(yù)算單位147 個(gè)；在對(duì)近三年市級(jí)預(yù)決算審查方面查找出問(wèn)題共計(jì)1700 余個(gè)。由預(yù)算工委發(fā)函，要求單位查找原因，回復(fù)整改措施，在預(yù)算單位間產(chǎn)生了較大震動(dòng)和反響。針對(duì)市級(jí)單位編外人員管理使用不規(guī)范的問(wèn)題，編寫(xiě)的《人大預(yù)算審查監(jiān)督動(dòng)態(tài)》專題篇，受到了市委書(shū)記高度重視和肯定。

不僅如此，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的建立使監(jiān)督工作更為精準(zhǔn)、便捷，監(jiān)督主體更加多元化。市人大代表在電腦終端通過(guò)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，可以實(shí)時(shí)了解政府財(cái)政撥了多少錢、撥到哪里去、做了什么用，甚至能夠?qū)崟r(shí)查詢到每一筆錢的去處，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各部門單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，并提出意見(jiàn)和建議。市人大各專委會(huì)打開(kāi)專用網(wǎng)址登錄系統(tǒng)，政府及相關(guān)部門預(yù)算編制及收支情況、預(yù)算執(zhí)行情況等資料全面呈現(xiàn)眼前，可以在任意時(shí)間點(diǎn)查詢市本級(jí)各部門預(yù)算執(zhí)行情況、結(jié)余情況和支出進(jìn)度，在第一時(shí)間獲取到開(kāi)展人大監(jiān)督工作所需的相關(guān)預(yù)算情況“第一手”資料。市人大預(yù)算工委根據(jù)查閱的系統(tǒng)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，及時(shí)掌握部門預(yù)算資金使用情況，對(duì)線上發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行滯后的項(xiàng)目或資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)采取函告、通報(bào)、督辦等手段介入預(yù)算執(zhí)行工作。同時(shí)，利用平臺(tái)對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況進(jìn)行分析，為領(lǐng)導(dǎo)提供參考，對(duì)系統(tǒng)反映出的綜合性、共性等涉及制度層面的問(wèn)題形成專題報(bào)告，交相關(guān)部門制定辦法加以改進(jìn)。如：針對(duì)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)發(fā)出的公積金計(jì)提不統(tǒng)一，臨聘人員占用專項(xiàng)資金等異常預(yù)警指標(biāo)，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步分析后交相關(guān)部門研究并就制度層面進(jìn)行了規(guī)范。針對(duì)系統(tǒng)綜合分析模塊呈現(xiàn)的水、電兩項(xiàng)公用經(jīng)費(fèi)單項(xiàng)實(shí)物定額低于單位實(shí)際支出水平的問(wèn)題，對(duì)接財(cái)政部門及時(shí)調(diào)整完善。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算資金多層次、多環(huán)節(jié)、全過(guò)程的動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)監(jiān)督。

監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，有力地促進(jìn)了人大預(yù)算監(jiān)督從程序性監(jiān)督邁向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)轉(zhuǎn)變”。即由對(duì)支出結(jié)果的概括性審核監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬哟?、多環(huán)節(jié)的全方位監(jiān)督，由靜態(tài)時(shí)點(diǎn)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)過(guò)程與靜態(tài)時(shí)點(diǎn)相結(jié)合監(jiān)督，由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮泻褪潞笙嘟Y(jié)合的全過(guò)程監(jiān)督，由發(fā)現(xiàn)問(wèn)題監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防問(wèn)題監(jiān)督。

（四）統(tǒng)籌謀劃，開(kāi)創(chuàng)市縣聯(lián)動(dòng)新局面

區(qū)縣是推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)，也是薄弱點(diǎn)和難點(diǎn)。市人大常委會(huì)按照市縣同步開(kāi)展、同步推進(jìn)、同步實(shí)施的原則，在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)上，統(tǒng)籌考慮實(shí)現(xiàn)市與區(qū)縣的統(tǒng)一管理，由市本級(jí)統(tǒng)一負(fù)責(zé)進(jìn)行系統(tǒng)軟件的招標(biāo)和開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)，共設(shè)服務(wù)器，在統(tǒng)一系統(tǒng)框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身工作需求輔以個(gè)性化設(shè)置，有力地確保了全市6 個(gè)區(qū)縣與市本級(jí)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)同步上線。另一方面，自貢市還積極探索市區(qū)縣縱向預(yù)算聯(lián)網(wǎng)，延伸和完善審查鏈條，順利聯(lián)接了系統(tǒng)的上下層級(jí)，實(shí)現(xiàn)了縱向信息查看和傳輸。如：上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和重要專項(xiàng)資金撥付到區(qū)縣及區(qū)縣配套使用情況的跟蹤監(jiān)督通過(guò)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)均可以實(shí)現(xiàn)。在開(kāi)展《預(yù)算法》《四川省預(yù)算審查監(jiān)督條例》等執(zhí)法檢查工作中，基層單位的預(yù)算管理相關(guān)信息均能在聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)中呈現(xiàn)，為檢查工作提供了強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐。

（五）乘勢(shì)而上，打造聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督自貢樣本

黨的十九大報(bào)告提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！边@是人大監(jiān)督的方向，更是監(jiān)督的目標(biāo)。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督不是一時(shí)之事，而是長(zhǎng)久之功，是促進(jìn)政府依法理財(cái)用財(cái)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的重要抓手，必須與時(shí)俱進(jìn)、久久為功。目前，自貢市人大常委會(huì)正在抓緊啟動(dòng)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)二期平臺(tái)建設(shè)，不斷完善平臺(tái)系統(tǒng)的內(nèi)容和功能，建立健全平臺(tái)規(guī)章制度、管理辦法和操作流程，全力提升預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督能力，發(fā)揮預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)的作用，為創(chuàng)新預(yù)算審查監(jiān)督工作打造自貢樣本。通過(guò)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督管住部門胡支亂花的手，守好用好百姓“錢袋子”，推動(dòng)全口徑預(yù)算監(jiān)督盡快落實(shí)見(jiàn)效，讓財(cái)政資金在陽(yáng)光下運(yùn)行。

二、存在的主要問(wèn)題

在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的實(shí)踐探索中，我們也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題和不足，這些問(wèn)題有的需要中省級(jí)層面高位推動(dòng)，有的需要在實(shí)踐中不斷加以改進(jìn)，主要表現(xiàn)在：

（一）觀念上認(rèn)識(shí)不足

部分單位認(rèn)識(shí)上還有偏差，不能與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)開(kāi)展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的重要意義認(rèn)識(shí)不到位，始終認(rèn)為人大監(jiān)督就是開(kāi)開(kāi)會(huì)、發(fā)發(fā)言、走走程序。部分區(qū)縣人大也沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到開(kāi)展人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督是提升新時(shí)代人大預(yù)算審查監(jiān)督工作水平的迫切需要，是提升人大監(jiān)督能力千載難逢的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作質(zhì)量上參差不齊，進(jìn)度不一，影響了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的整體推進(jìn)。

（二）機(jī)制上整合不夠

在全國(guó)人大常委會(huì)的全力推動(dòng)下，各地紛紛全面啟動(dòng)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，但由于上級(jí)人大未向本區(qū)域范圍內(nèi)推廣聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督軟件，因此各地自行開(kāi)展了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式的探索，受地方技術(shù)力量所限，各地自主開(kāi)發(fā)的軟件模式不一，效率不高，存在重復(fù)開(kāi)發(fā)的情況，也導(dǎo)致軟件的互通性不夠。

（三）人員上力量缺乏

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的維護(hù)、建設(shè)及完善都需要專業(yè)的人員，同時(shí)對(duì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求也相對(duì)較高。但是，自貢市基層人大無(wú)論是人員的數(shù)量還是人員的業(yè)務(wù)技能，都無(wú)法全面滿足預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的需要，特別是部分區(qū)縣僅配備一名兼職人員，力量嚴(yán)重不足。

（四）運(yùn)行上仍需完善

一是數(shù)據(jù)采集存在差異。部門提供相關(guān)數(shù)據(jù)與系統(tǒng)采集數(shù)據(jù)報(bào)表格式存在不協(xié)調(diào)。二是市級(jí)層面權(quán)限不夠。由于預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)大部分?jǐn)?shù)據(jù)從財(cái)政部門“大平臺(tái)”中取得，但“大平臺(tái)”由省財(cái)政廳統(tǒng)一管理，市州在部分?jǐn)?shù)據(jù)的提取上受到一定限制。

三、工作思考與建議

作為新生事物的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，要達(dá)到良性運(yùn)行并非一蹴而就，在實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有的突破后，必定還需經(jīng)歷從單一到豐富、從稚嫩到成熟的發(fā)展演變過(guò)程。隨著預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的逐步推進(jìn)，自貢市人大也將積極投身于預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的創(chuàng)新和改革之中。

（一）提高認(rèn)識(shí)，開(kāi)展廣泛宣傳

各級(jí)人大要為進(jìn)一步開(kāi)展好預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作營(yíng)造良好的輿論氛圍，把思想認(rèn)識(shí)和行動(dòng)統(tǒng)一到中央的決策部署上來(lái)，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，不折不扣地抓好預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。

（二）規(guī)范管理，增強(qiáng)機(jī)制保障

各級(jí)人大要根據(jù)實(shí)際情況建立人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作機(jī)制，完善預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督運(yùn)行、保密、權(quán)限設(shè)置等相關(guān)制度。同時(shí)，加強(qiáng)技術(shù)防范，確保人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)安全運(yùn)行，促使人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作規(guī)范化、常態(tài)化、制度化發(fā)展。

（三）共享經(jīng)驗(yàn)，做到取長(zhǎng)補(bǔ)短

各級(jí)人大在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督改革進(jìn)程中，既要探索前行，又要積極借鑒其它地區(qū)好的經(jīng)驗(yàn)和有益做法。省級(jí)人大應(yīng)提供交流學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，重點(diǎn)對(duì)軟件開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)應(yīng)用、預(yù)警規(guī)則、監(jiān)督實(shí)效等進(jìn)行重點(diǎn)研究，促進(jìn)市州人大相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同提高。

（四）因地制宜，做好發(fā)展規(guī)劃

由于預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作是項(xiàng)長(zhǎng)期工作，按照“由易到難，由簡(jiǎn)到繁，循序漸進(jìn)，逐步推進(jìn)”的原則，要明確近期系統(tǒng)建設(shè)的主要目標(biāo)、工作安排、進(jìn)度節(jié)點(diǎn)，以及中長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃，將黨委工作重點(diǎn)、社會(huì)關(guān)注的難點(diǎn)、老百姓關(guān)心的熱點(diǎn)鑲嵌于平臺(tái)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，切實(shí)提高聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。