茍燕楠，教授，上海大學(xué)總會計師。長期從事公共財政與預(yù)算管理研究，在預(yù)算過程與預(yù)算績效管理領(lǐng)域的研究有較大影響，擔(dān)任中國財政學(xué)會績效管理研究專委會副主任委員。出版《預(yù)算決策：現(xiàn)代觀點》《績效預(yù)算：模式與路徑》等專著，翻譯《預(yù)算與治理》《地方政府績效預(yù)算》《公共預(yù)算體系》《預(yù)算過程的新政治》《美國的財政革命》《聯(lián)邦政府預(yù)算》《國會和錢》等10 余部專著，發(fā)表論文數(shù)十篇，長期為各級政府提供決策咨詢和改革解決方案。

何達基教授是美國堪薩斯大學(xué)公共事務(wù)與行政學(xué)院的終身正教授，主要研究公共預(yù)算、績效管理和電子政府等領(lǐng)域，著作超過70 多篇，包括學(xué)術(shù)期刊文章、書章和美國地方政府或研究機構(gòu)委托的研究報告，并于2014-2015 年，受河南省政府和亞洲發(fā)展銀行委托，與中國發(fā)展研究基金會共同研究河南省的預(yù)算績效監(jiān)督改革方案，又于2019 年，與中國社科院的趙早早博士和荷蘭財政部官員馬丁-德勇（Maarten de Jong），主編了《績效預(yù)算改革：理論與國際實行措施》一書。

何教授早于2004 年與茍燕楠博士認(rèn)識，一直關(guān)注中國績效預(yù)算改革的發(fā)展，從最初中國在廣東的試點改革，到后來中國財政部在全國全面推行預(yù)算績效改革的措施，他們都有深入討論。這次對話，是試圖把中外績效預(yù)算改革的主要經(jīng)驗加以總結(jié)，并以中國的傳統(tǒng)觀點為基礎(chǔ)，比較中國和西方國家的預(yù)算績效改革經(jīng)驗和看法。

——編者

茍燕楠教授：績效預(yù)算的核心是什么？就是在經(jīng)濟、社會、政治、文化、體制和公共部門行政能力的現(xiàn)實下，使資源的配置和使用效果最優(yōu)。對預(yù)算參與者而言，首要任務(wù)就是認(rèn)識自己，現(xiàn)在的問題是什么？資源的局限性在什么地方？資源的可能性在什么地方？創(chuàng)新的可能性在什么地方？應(yīng)該成為什么樣？可以成為什么樣？可能改進到什么程度？有了這些認(rèn)識，預(yù)算績效才有可能。

何達基教授：這理解是非常對的。西方國家在現(xiàn)代績效預(yù)算改革上起步比較早，比如美國在上世紀(jì)初的進步時代，就開始建議地方政府在資源分配上多考慮市民的需要，問清楚績效目標(biāo)、產(chǎn)出和結(jié)果是什么，并將這些問題量化，做科學(xué)分析和比較研究；這些地方改革后來就影響到美國聯(lián)邦政府的績效預(yù)算改革，并在二戰(zhàn)后蔓延到其他西方國家①有關(guān)這些歷史演變，請看何達基教授最近編輯的一本書：Alfred Tat-Kei Ho，Maarten de Jong，and Zaozao Zhao，eds.，Performance Budgeting Reform:Theory and International Practice（New York：Routledge，2019）.。不過，經(jīng)過近百年的改革，美國的績效預(yù)算仍有很多不完備之處，其中一個原因，就是因為有些政府部門或地方政府對自己理解不夠，有時沒考慮體制和資源的限制，目標(biāo)定得太高，有時沒考慮政治的限制，結(jié)果績效目標(biāo)和分析與政客和市民的要求有落差，某種程度上，這些問題歸根結(jié)底就是因為對自己的認(rèn)識不夠。所以，績效預(yù)算改革是一個政府不斷自我認(rèn)識、自我改善的漫長過程。

茍燕楠教授：預(yù)算績效體系不單單是考核體系。如果沒有激勵，沒有溫情，只有冷冰冰的考核，公共領(lǐng)域中最寶貴的創(chuàng)新精神就沒了。中庸里說：“修道之謂教”，公共部門“修道”的目的是認(rèn)識自己的道，走自己的道，唯有如此，才能夠心平氣和、充滿朝氣，才是好局面。實施預(yù)算績效管理，預(yù)算參與者得有獲得感，有希望、有干勁、有目標(biāo)、有責(zé)任、有約束、有道理。核心是有道理，覺得給錢有道理，不給錢也有道理。因為預(yù)算的基本問題是分配：錢給你，還是給他，為什么？我最近一直在思考這個問題，實際上你該不該給我預(yù)算，與我能否發(fā)現(xiàn)并實現(xiàn)自己的潛能有關(guān)，如果我做得足夠好，你就該給我預(yù)算，但我現(xiàn)在還沒做到我應(yīng)該做的，你說你該不該給我錢？

何達基教授：茍燕楠教授強調(diào)“講道理”這原則，恰恰就跟西方國家最近討論比較多的“Dialogue Theory”（績效預(yù)算的對話理論）不謀而合。十年前Don Moynihan 教授提出，績效預(yù)算就是一個對話過程，讓財政部門和公共服務(wù)部門之間有個以績效為目標(biāo)的對話，把為什么給與不給你錢這個事情理順①Donald P. Moynihan，"What do we talk about when we talk about performance? Dialogue theory and performance budgeting，"Journal of Public Administration Research and Theory 16，no.2（2006）：151-168. Donald P. Moynihan，The Dynamics of Performance Management:Constructing Information and Reform（Washington，D.C.：Georgetown University Press，2008）.。茍燕楠教授的“講道理”就跟這個結(jié)合了，原來中國老早就想到這事情的重要，如果是這樣子的話，世界各地的財政部門不能單單講指標(biāo)是什么，這是一個錯誤的關(guān)注點。給出一大堆指標(biāo)，并不代表一個政府就有績效預(yù)算，有時，指標(biāo)太多，反而搞壞事②指標(biāo)太多的問題，也在西方國家出現(xiàn)。請參考：Alfred Tat-Kei Ho and Anna Ya Ni，"Have Cities Shifted to Outcome-Oriented Performance Reporting? A Content Analysis of City Budgets，" Public Budgeting and Finance 25，no.2（2005）：61-83. Andrew Podger and Maarten De Jong，“The Evolution of Performance Budgeting amidst Other Public Financial Management Reforms in Australia and the Netherlands，”in Performance Budgeting Reform:Theory and International Practice，eds. Alfred T.Ho，Maarten de Jong，and Zaozao Zhao（New York：Routledge，2019）.。重要的關(guān)注點還在于講清楚道理，講清楚能力，構(gòu)建一個講道理的能力，整個過程弄清楚以后，我們就可以說究竟應(yīng)不應(yīng)該給錢，不應(yīng)給的時候也應(yīng)有其道理。當(dāng)然也有另外一個考慮，就是你有績效也有道理也沒給你錢，為什么？因為領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點優(yōu)先序改了，縱使你很有績效也不一定給你錢；或社會的關(guān)注點和需要已經(jīng)不一樣了，背后也有一個道理?？偠灾笜?biāo)是死的，只是工具，“講道理”這原則才是績效預(yù)算的核心價值。

茍燕楠教授：預(yù)算績效管理要解決兩個問題，第一個是把道理說清楚，把道理說清楚又分兩個層面：一是把自己的道理說清楚；二是把相互之間的道理講明白；可能你覺得你已經(jīng)很有績效，問題是其他政府或部門比你更有績效！你們了解彼此嗎？還有，財政部門的錢有限，那么財政部門到底該給你多少錢？可以多，也可以少。表面上就這點錢，只能量入為出，但事實上，也不一定，只要足夠重要、緊迫，可以調(diào)度存量資金，甚至在政策允許的情況下，可以去借錢，但問題是，你拿什么說服我調(diào)度存量資金或借錢？所以，必須把道理講清楚。

何達基教授：對這個論點我要補充幾點，值得中西多對話的。一年前我在北京做了個演講，我說一句話，有些人就覺得這個是錯的，但是我看完中西的體制以后我覺得是對的?？冃ьA(yù)算基本上是為領(lǐng)導(dǎo)（leadership）服務(wù)的，在中國也好西方也好，因為領(lǐng)導(dǎo)要干什么事情，財政部門分錢時候就按照領(lǐng)導(dǎo)那個意思來做，績效預(yù)算本身就好像是一個工具箱，不應(yīng)該有什么。縱然你是財政部門，給不給錢的事情不應(yīng)該由你來決定，因為如果這樣干，財政麻煩就大了，績效預(yù)算改革的事情一干就死。財政給不給錢，絕對不是財政拍板說了算的，而是要看領(lǐng)導(dǎo)，還有人大的代表，把他們給錢和不給錢的大道理弄清楚后，在部門預(yù)算安排中落實，按照他們的意思來做好要干的事情，在有限的資源里把事情做得最好，這個就是績效預(yù)算的道理。要做什么事情，那個大道理的理順是財政上面的事情，是領(lǐng)導(dǎo)和人民代表的事，績效預(yù)算是為他們服務(wù)。另外，大道理的中西比較，基本上是西方現(xiàn)在說一個概念，就是績效目標(biāo)主導(dǎo)的績效預(yù)算管理，你的大道理、你的目標(biāo)在哪，必須理解清楚，定清楚目標(biāo)是什么。弄清楚說清楚后，就可以講清楚你要去哪里，要干什么事情，要誰負(fù)責(zé)，要不要公私合作等，整個邏輯要弄清楚，不然為什么要錢？有什么結(jié)果，當(dāng)然需要目標(biāo)和指標(biāo)來衡量要做的事情，但指標(biāo)和目標(biāo)的設(shè)計，必須基于政策大道理的邏輯。

茍燕楠教授：預(yù)算績效管理要解決的第二個問題是按道理辦事。政府有政府的道理，預(yù)算部門有預(yù)算部門的道理，聽誰的？“大道敦化，小道川流”，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律是根本的大道，大道將決定預(yù)算分配。如果各級政府和預(yù)算部門的小道與此大道并行不悖，它便是大道的具體而微，會得到預(yù)算，會有績效。如果偏離大道，即便暫時得勢，終將失去績效，失去預(yù)算。Moynihan 教授的對話理論，在Performance Assessment Rating Tool（PART）（21 世紀(jì)初美國聯(lián)邦政府的預(yù)算評估工具）中有應(yīng)用，我們十年前從中國預(yù)算改革的實際出發(fā)改造了PART，在各級政府中的應(yīng)用比較成功。我體會，PART就是一套問卷，這個問卷一旦形成并付諸實施，便在要錢的人和分錢的人之間建構(gòu)了一個對話體系，這個對話體系的基礎(chǔ)就是20 來個核心問題①Paul L.Posner and Denise M. Fantone，"Assessing Federal Program Performance：Observations on the US Office of Management and Budget's Program Assessment Rating Tool and its Use in the Budget Process，" Public Performance and Management Review 30，no.3（2007）：351-368.。當(dāng)然，在中國的上海、云南等地，從管理的實際需要出發(fā)，我們把它簡化為10 個問題或7 個問題，但不管怎么用，這就是一套簡明通用的預(yù)算績效語匯框架。以前是公說公有理，婆說婆有理，經(jīng)常不在一個頻道上?，F(xiàn)在，腦筋往一處用，勁往一處使，通過回答問題、自我評價、提供依據(jù)，PART 以各方可理解的方式收集了預(yù)算績效管理所需的基本信息。同時，由于運用相同的框架，使項目之間的比較在一定程度上成為可能。后來，我們了解到，韓國政府對這個模式的應(yīng)用方式與我們?nèi)绯鲆晦H②請參考：Nowook Park and Jae-Young Choi，Making Performance Budgeting Reform Work:A Case Study of Korea，Policy Research Working Paper no.6353（Washington，D.C.：The World Bank，2013）.。

何達基教授：中國搞得很有意思，將外國體制的一些亮點本土化，很多發(fā)展中國家沒做到這點，就出問題。美國PART 的厲害，在于它要求部門講道理，通過一堆是否的問題，看每個部門有沒有績效目標(biāo)，有沒有短期和長遠(yuǎn)的績效改善計劃，有沒有結(jié)果目標(biāo)，衡量方法是否合理等。PART 并沒有用一刀切的方法，要所有部門在任何時候都用一樣的指標(biāo)，PART 從來沒有為部門定什么服務(wù)結(jié)果指標(biāo)，但要求部門定績效計劃和指標(biāo)，說明如何把總統(tǒng)和國會要求辦的事辦好，說清楚道理，因為這就把財政和部門分錢的矛盾，拉到一個更高層次的大道理去了。

不過，美國政治體制蠻有意思，一個新總統(tǒng)上任，無論上屆政府做得怎么好，都需要推翻舊的，搞一個制度創(chuàng)新。小布什總統(tǒng)做了PART，非常成功，但奧巴馬總統(tǒng)上任就不用了。同時，這也有一個歷史因素，除了奧巴馬總統(tǒng)對預(yù)算管理不太感興趣外，他剛上任就面對全球經(jīng)濟危機，還有美國醫(yī)療改革等大難題，結(jié)果預(yù)算改革的事就沒時間關(guān)注了。不過，因為美國績效預(yù)算體制的建立已經(jīng)過幾十年的積累，美國政府部門已有根深蒂固的績效意識和工作流程，還有法規(guī)的要求，縱然領(lǐng)導(dǎo)不關(guān)注，美國部門和預(yù)算廳每年還是默默地干績效預(yù)算管理，直到現(xiàn)在。

茍燕楠教授：中國文化一個重要的源頭是易經(jīng)，易經(jīng)思想的核心首先是變化，萬事萬物始終在變化，“道可道，非常道”“說似一物即不中”，你說這東西一定是什么，他就已經(jīng)不是什么了。所以，要順應(yīng)變化，不能固步自封。你定了幾個指標(biāo)，認(rèn)為這幾個指標(biāo)可以管一切、并且永遠(yuǎn)管下去，這肯定不行，大環(huán)境一變，政策一變，部門職能一變，績效目標(biāo)一變，管理方式一變，技術(shù)一變，人民的訴求一變，就不管用了。

何達基教授：這就是隱藏在PART 背后的預(yù)算管理邏輯哦！還有中國發(fā)展那么快，地方那么大，有些時候指標(biāo)設(shè)計的確難度很大。如果財政部門只關(guān)注指標(biāo)，盯得太死，不細(xì)究其中的道理，不細(xì)問績效高低的因由，這只會催逼部門玩把戲，看指標(biāo)做人，財政說要abc，部門就只做abc，其他事情不想也不做，這反而是搞壞事情，不會給部門改進、學(xué)習(xí)、創(chuàng)新的動力。

茍燕楠教授：易經(jīng)思想的核心其次是不變，就是有些東西要相對穩(wěn)定。成天變來變?nèi)?，會令預(yù)算參與各方無所適從、疲于奔命。

何達基教授：易經(jīng)里面變與不變的道理很有意思。我不是說一個國家完全不需要固定指標(biāo)，任何一個國家的管治，或一個政策的推行，的確有可能有一些大家都需要的指標(biāo)，但要小心幾個事情：一是這些指標(biāo)應(yīng)由誰來設(shè)計，用什么標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計？從財政部門來講，財政不可能完全知道每個部門里面的事情，財政是管錢的，哪懂水利，哪懂教育？所以，財政只能夠要求部門按領(lǐng)導(dǎo)的政策優(yōu)先序和大目標(biāo)，要求部門講清楚道理，定清楚績效目標(biāo)的邏輯，講清楚為何以前有績效或沒績效，將來會做什么來改善績效，以這種道理來決定錢的安排。如果按這邏輯，指標(biāo)可能有一些是固定的，但很大可能需要按地區(qū)的需要和特征、按項目的內(nèi)容和受眾期盼、按組織的能力和限制，做因時制宜的變動。二是什么叫做“高”績效，什么叫做“低”績效，可能需要因地方經(jīng)濟和社會條件、時間、政策的目標(biāo)、組織的能力和科技能力來改變，有固定的指標(biāo)，并不代表要用一樣的標(biāo)準(zhǔn)來衡量績效。比如，是不是全國所有的學(xué)生、所有的中學(xué)，都要以大學(xué)入學(xué)率做績效標(biāo)準(zhǔn)、都要以一樣的尺度來評績效呢？這些問題在歐美國家就討論了幾十年，績效制度一直在變動來更合適地處理這些問題①績效指標(biāo)設(shè)計問題可參考：Sean Nicholson-Crotty，Nick Theobald，and Jill Nicholson-Crotty，“Disparate Measures：Public Managers and Performance-Measurement Strategies，”Public Administration Review 66，no.1（2006），101-113.。又比如，整個國家更需要產(chǎn)業(yè)改造提升，北京可以跟上海比，跟深圳比，跟廣州比，但如果讓上海的指標(biāo)跟貴州比，就不可比了。從國家層面來講，不能夠靠一個硬指標(biāo)管理一個大國，必須要有變動。西方人最近30 多年才開始講因為環(huán)境而變動的理論構(gòu)建，這就是你所說的易經(jīng)的精粹之一②請參考：Michael Keeley，“A Contingency Framework for Performance Evaluation，”The Academy of Management Review 3，no.3（1978），428-438. Richard Walker，George Boyne，and Gene Brewer，Eds. Public Management and Performance:Research Directions（Cambridge，the UK：Cambridge University Press. 2010）. Brian K. Boyd，Katalin T. Haynes，Michael A.Hitt，Donald D. Bergh，and David J. Ketchen，Jr.，“Contingency Hypotheses in Strategic Management Research：Use，Disuse，or Misuse?”Journal of Management 38，no.1（2011），278-313.。如果我們只看一個指標(biāo)、一個標(biāo)準(zhǔn)，一個好政策的績效卻可能因為一個指標(biāo)給弄壞事，將一些社會和經(jīng)濟的發(fā)展搞亂了。因此，固定指標(biāo)不是不可以，但要小心處理，要問，究竟花錢的目的是什么？要干什么事情來達到目的？是否有合理的邏輯？有證據(jù)嗎？部門跟財政說清楚這些是十分重要的。

茍燕楠教授：很多人都認(rèn)為一個部門的活可以用指標(biāo)框定，實際上，一個部門到底干啥活？重點在什么地方？表面上變化不大，實際上年年不同。那指標(biāo)有啥用？指標(biāo)極端重要。指標(biāo)是啥？指標(biāo)就是把你干的活中最核心的東西，用最凝煉的方式表達出來，而且可說明、可量化。很難，不是嗎？元人散曲中寫道：“欲寄君衣君不還，不寄君衣君又寒。寄與不寄間，妾身千萬難”。如果績效指標(biāo)最后要公開，而且要可量化、可考核，說實在的，特別是教育、衛(wèi)生等民生方面的指標(biāo)，只要定偏一點點，就會搞得一團糟。你想想看，這對行政部門是多大的壓力，怎能不如臨深淵，如履薄冰？所以說，預(yù)算績效不僅僅是分錢，還是壓在用錢人肩頭沉重的包袱和責(zé)任：你到底想干啥？你打算咋干？你要干成啥樣？還有，干好咋辦？干不好咋辦？回答這些問題，是預(yù)算績效的精髓。

何達基教授：我再補充一點，既然不能夠死板地用一個指標(biāo)來管理，要講道理并且有點磨合，但有時財政與部門，中央與地方，在磨合的過程中會有不同的意見，不同的道理，非常難搞。西方常常碰到這些治理問題，特別在中央地方的績效管理和預(yù)算問題上。地方一方面覺得中央高高在上，就是中央財政部門讓地方說道理怎么怎么樣，有時也可能理解不夠，那怎么解決這個問題呢？西方理論現(xiàn)在基本強調(diào)兩點①請參考：Maarten De Jong and Alfred T. Ho，“Tools of Performance Budgeting：Applying the Lessons Learned，”in Performance Budgeting Reform:Theory and International Practice，eds. Alfred T. Ho，Maarten de Jong，and Zaozao Zhao（New York：Routledge，2019）.，一是要大大提高雙方在整個績效預(yù)算里面的能力構(gòu)建，把分析做好做準(zhǔn)，把事實講清楚道理。二是公開透明很關(guān)鍵。因為你定得太死不行，要因時制宜靈活處理，但靈活處理就變成很容易作假，很容易造成博弈了。但如果公開透明的話，在這個根基上玩一年兩年沒關(guān)系，你玩兩三年將問題透明出來，就向你問責(zé)了，壓力就出來，博弈的動力就少很多了。公開就是得問責(zé)，這是績效預(yù)算和管理最主要的一個根基。

茍燕楠教授：易經(jīng)基本思想的第三重是易簡。什么叫易簡？通俗講，就是不偏不倚、不徐不疾、不喊口號、不走極端、容易理解、便于操作。為啥？因為“極高明而道中庸”，極致的境界我明白，但中庸的選擇適合當(dāng)下，同時能在長遠(yuǎn)帶來最高績效，所以才選擇中庸。一個事情既不要偏于這樣，也不要偏于那樣，找到一個恰當(dāng)?shù)狞c，既符合規(guī)律，各方也能接受，才可能中庸。為什么要中庸？因為中國人認(rèn)為一個事情要好，它就應(yīng)該長期有序地發(fā)展下去，自然而然開始，自然而然結(jié)束，實現(xiàn)整體和長期績效的最大化，而只有中庸才能保證這個體系長期健康地發(fā)展，不及和過度均會傷害這個體系在中長期的績效。短期不顧一切地爭取利益，長期會得不償失，退一步海闊天空。

何達基教授：這個觀點非常有意思。茍教授提到兩個中庸原則的應(yīng)用，一個是績效標(biāo)桿的橫向比較，一個是短期和長期績效考慮的平衡。不同地方的績效，有高有低，很多時候，我們只看見最高的，就以這為目標(biāo)，要其他地方模仿，但要小心的是，這會否只是一個數(shù)據(jù)的錯誤，或一個特殊的案例或情況，或一個短期的現(xiàn)象，一出則逝。另外，很多時候我們只看見最低的，就針對這些個人、組織或地方，強加問責(zé)，要將他們的績效大大提高；但有時，這些低點，可能也只是一個數(shù)據(jù)的錯誤或外部偶然因素致使的短期現(xiàn)象。如果我們太看重少數(shù)的極端個案，以此來制定政策，很容易會造成過激的反應(yīng)措施（over-reacting policies）。我們應(yīng)如易經(jīng)所說，更多地看大多數(shù)的績效現(xiàn)象，以此來制定大方向的政策；同時，極端個案，應(yīng)多給時間，看是否真的是一個長期問題，才采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施。因此，西方國家的現(xiàn)代績效預(yù)算管理和預(yù)算計劃，通常都將短期（比如一年到兩年）和長期（比如三年到十年）的績效目標(biāo)和策略分開，在適當(dāng)?shù)臅r候做適當(dāng)?shù)氖隆?/p>

茍燕楠教授：道不遠(yuǎn)人，人之為道而遠(yuǎn)人，不可以為道。今年年頭上我們做了一個問卷調(diào)查，結(jié)論是：實現(xiàn)預(yù)算績效的關(guān)鍵是人的積極性。所以，要盡可能創(chuàng)造條件調(diào)動公職人員的積極性，調(diào)動人民群眾的積極性，預(yù)算績效管理就是要讓有本事的人想干事，干成事。在其位謀其政、盡全力把活干好的精神，人民群眾積極參與的主動性，對預(yù)算績效管理而言最寶貴。

何達基教授：所以西方近十來年搞的公共服務(wù)動機（Public Service Motivation）是有點道理的。

茍燕楠教授：實際上要把事兒干好，就一定要有這樣的人，沒有這樣的人，你干不好事。中庸里說，“莫現(xiàn)乎隱，莫顯乎微”，天道有看得到的，也有看不到的，沒看到的遠(yuǎn)比看到的多；有些是顯性的，有些是沒體現(xiàn)出來的，沒體現(xiàn)出來的永遠(yuǎn)比體現(xiàn)出來的多。沒人督促怎么辦？沒有獎懲怎么辦？得靠自強不息，自強不息才可能抵御那些負(fù)面的東西。你如果僅根據(jù)能看到的東西做決策、想辦法、干工作，往往差強人意。在公共領(lǐng)域，特別是一些需要坐冷板凳的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，給錢就干活，不給錢就不干活，斤斤計較，沒有忘我精神，很難干好，很難干出有深遠(yuǎn)影響的活兒。

何達基教授：我按照你的理論再加以發(fā)揮一點，也是我前陣子在新加坡開會時說的這事情，覺得這個道理非常重要。人在績效預(yù)算和管理中發(fā)揮的作用是很重要的，其中一個作用是什么？愿意學(xué)習(xí)。因為環(huán)境不斷改變，現(xiàn)在對，可能將來就不對了，怎么干也要不停地因時制宜不斷改變。所以，績效預(yù)算要做好，體制內(nèi)的人要不斷學(xué)習(xí)、不斷改變，這是一個非常重要的組織文化。我在最近發(fā)的兩篇文章，就強調(diào)不同的國家和組織文化對績效預(yù)算推行的影響①Alfred Tat-Kei Ho and Tobin Im，“Challenges in Building Effective and Competitive Government in Developing Countries：An Institutional Logics Perspective，”American Review of Public Administration 45，no.3（2015），263-280.Alfred Tat-Kei Ho，“From Performance Budgeting to Performance Budget Management：Theory and Practice.”Public Administration Review 78，no.5（2018），748-758.?？冃ьA(yù)算的成功推行，無論是發(fā)達國家或發(fā)展中國家，關(guān)鍵是愿意學(xué)、愿意不斷改善，沒有最好，只有更好。領(lǐng)導(dǎo)為一個組織建立這個文化后，績效預(yù)算就更能夠發(fā)揮作用，不然，只是看著指標(biāo)做事，你說你要我做A 我就給你A，你不要就不干，這樣子沒動力的話，整個績效的體制是沒用的，死板的。

在這方面，又回到中國歷代的人治與法治的兩難。我個人覺得，兩者都需要，要平衡。體制能力的構(gòu)建和公開透明，這都是法治精神的發(fā)揮。但在制度建立的同時，也需要人治，是什么意思？我覺得預(yù)算績效改革說到底，還是落實到每個管理人的能力上。美國的績效體系里面最基本一個結(jié)構(gòu)就是人力培養(yǎng)。這個問題，在中國過去40 年的改革中，雖然可能有很多問題，比如貪污腐敗等等，但老實說，在中國的管治體制下，基本上是將社會中最精英的人才吸引到政府，說的不好聽，政府里面嚴(yán)重腐敗之人都是聰明的人、能干事的人，只不過在各種原因之下，用他們的能力和權(quán)力，花在不守法的事上了?，F(xiàn)在中國政府要反腐，要改變這現(xiàn)象，當(dāng)然是好事，但千萬不要搞到人才不愿意進政府，這就會變成政府績效的致命傷。要有績效又完全管得好，又要因時制宜，又要有變通卻不亂，這些高的要求，往往離不開領(lǐng)導(dǎo)的能力，將要辦的事情把持得意，恰到好處。回到中國歷史上，從古代的科舉制度，到現(xiàn)在的教育和官員考核制度，都希望將有能者挑進政府。一個官員有能力，就讓他在某一法規(guī)的框架下好好干，不用管得太死。西方過去30 年所說的“以結(jié)果導(dǎo)向”的績效管理，或“新公共管理”理論中的“讓管理者管理”（let public managers manage），也就是這個道理。當(dāng)然，這不是說一個官員有績效，就可以罔顧法規(guī)，任意妄為，但同時，在任何一個公共管理制度下，官員的酌情權(quán)和管理空間是一定需要的，不能將所有的事都以量化的績效指標(biāo)管死。

茍燕楠教授：實施預(yù)算績效管理最糟糕的局面就是：預(yù)算部門認(rèn)為這是財政部門強加的約束，一旦這么琢磨，就可能進入績效低下的囚徒困境。績效預(yù)算的高境界是什么？是部門打心眼里認(rèn)為這是自我實現(xiàn)的工具，是把要錢的道理講明白、把用錢的效果說清楚的機會，如果能這樣，就順了，好了。

何達基教授：美國地方政府也面對這個問題，美國體系跟中國體系雖然有很多不一樣，但是背后的績效管理和預(yù)算的挑戰(zhàn)有時也是一樣的。比如，每個城市有治安問題，很多時候，公安部門權(quán)力最大，預(yù)算也最大，警察負(fù)責(zé)公安，犯罪率的高低，某種程度上在他們手上，你不給錢我不干了，群眾一罵政客，說治安不行，錢就給了；在美國，還有另外更頭痛的事，美國城市有選舉，選舉時一個地方的工會，包括警察工會，會有很大的影響力。警察工會好像一個城市的股東人，不投你票，市議會的政客和市長就麻煩了。所以當(dāng)警察部門要預(yù)算時，很多時候很難不給，因為不給，社會和政治后果誰來負(fù)責(zé)呢？在這政治難題下，我問地方預(yù)算部門的官員說，那你怎么處理呢？他們說，政治現(xiàn)實改變不了，但在績效預(yù)算過程中，還是有事可做的，比如，要警察部門說清楚要錢的基本道理和目標(biāo)，說要1000 萬，可以給，但先要講清楚道理和目標(biāo)，要這1000 萬做什么事，說清楚后，將他們的績效目標(biāo)和策略公開寫在績效預(yù)算中，你可以作假，可以吹牛，但所有城市都公開預(yù)算和績效指標(biāo)，你的問題就出來了，因為你的市民會問，花了1000 萬做幾個事情，旁邊城市的1000 萬卻做了更多的事情，你怎么解釋？財政部就可以不說話，但民眾是納稅人，警察這么搞就有問責(zé)壓力，不敢亂來了。

茍燕楠教授：但學(xué)習(xí)過程也可能把你整個邏輯倒轉(zhuǎn)過來：以前年度給他1000 萬就可以了，但是他今年突然問你要1200 萬，你說憑什么要1200 萬，他說別的部門要用1400 萬。

何達基教授：所以公開是非常重要的，不過，如果附近城市的警察部門都聯(lián)手玩把戲，那就麻煩大了，這就反映出制度內(nèi)外各種監(jiān)督體制的重要性。上面說到有各種各樣的能力構(gòu)建，也說公開有利于減少造假，中國的績效預(yù)算體制還有第三方評價，背后還有人大的監(jiān)督和黨的監(jiān)督；還有，現(xiàn)在我們在大數(shù)據(jù)的時代，在國家層面就可拿到很多的數(shù)據(jù)，可以做各種各樣的分析，從中央落實到省，省落實到地方，再落實各縣。所以，大數(shù)據(jù)工具、數(shù)據(jù)公開透明是預(yù)算績效管理的重要策略。

茍燕楠教授：非常高興有這個對話。中國的預(yù)算績效管理改革方興未艾，有些好經(jīng)驗，也有些問題需要破解，實踐中推動著困惑著預(yù)算績效管理的那些想法做法，為對話提供了寶貴的靈感源泉，希望對話中涌現(xiàn)的一些想法和觀點能豐富預(yù)算研究，并對實踐探索提供可能的借鑒。

何達基教授：太感謝大家給我們這個對話的機會。中國人做研究的好處，就是可以既有中西結(jié)合的理論，也可以多看中西古今的經(jīng)驗，多做發(fā)掘，多想適合中國發(fā)展模式的策略和體制。中國現(xiàn)在都要搞預(yù)算績效管理，怎樣推，哪個推得好，哪個不好，按照我們的理論和觀點，可以多做調(diào)研考察。實地個案研究也好，訪談也好，問卷調(diào)查也好，行政數(shù)據(jù)收集分析也好，都可以做，用不同的方法來印證中西雙方的發(fā)展經(jīng)驗，這就可以幫助我們找出一些中西求同存異的預(yù)算管治道理。