宮仁貴, 黃建新, 徐濟(jì)益

(1.福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350002；2.安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243032)

一、研究背景與問題的提出

人們?yōu)槭裁磳?duì)政府信任下降了？近半個(gè)世紀(jì)以來，世界上大多數(shù)國家都出現(xiàn)了政府信任下降的問題，如今政府信任危機(jī)已然成為全球一個(gè)普遍問題[1-2]。據(jù)美國全國選舉研究會(huì)的民意測(cè)驗(yàn)顯示，1964年有75%美國公眾相信聯(lián)邦政府，而1995年僅有15%的美國公眾仍然信任聯(lián)邦政府，23%公眾信任州政府，31%公眾信任地方政府[3]。與此同時(shí)，英國、加拿大、西班牙、日本等國家也都遭遇了政府信任下降的危機(jī)[1]。中國進(jìn)入21世紀(jì)也面臨著類似的問題，根據(jù)零點(diǎn)市場(chǎng)調(diào)查公司發(fā)布的《中國居民評(píng)價(jià)政府及政府公共服務(wù)研究報(bào)告(2003)》和中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國社會(huì)發(fā)展年度報(bào)告(2013)》，顯示中國政府信任正在下降。政府信任也被稱為政治信任，是指公民對(duì)政府系統(tǒng)或者政治系統(tǒng)致力于服務(wù)公眾利益的信念和信心。近些年來，諸多學(xué)者開始關(guān)注政府信任下降的問題，如張康之探討了政府信任的衰落與重建的問題[4]。張成福等認(rèn)為，可以通過構(gòu)建政府與公民良好的互動(dòng)關(guān)系來重建、培育政府信任[5]，形成一股探討提升政府信任、培育政府信任的熱潮。這兩份報(bào)告同時(shí)還披露了另外一個(gè)重要的信息——中國公眾對(duì)各級(jí)政府的信任有著明顯的差異。

關(guān)于政府信任的差異，國內(nèi)外許多學(xué)者很早就觀察到這種現(xiàn)象。20世紀(jì)70年代，密執(zhí)安大學(xué)學(xué)者們發(fā)現(xiàn)公眾對(duì)政府充滿了懷疑和不信任，而對(duì)基層工作人員評(píng)價(jià)卻很高。1997年美國學(xué)者費(fèi)雷德里克森在《公共行政的精神》一書中，提出“距離悖論”來解釋這種現(xiàn)象，即公眾信任離他們近的政府官員，而認(rèn)為離他們遠(yuǎn)的官員是不可信的[6]。國內(nèi)學(xué)者張厚安在1993年了解到地方群眾普遍認(rèn)為“中央是恩人、省里是親人、市里是好人、鎮(zhèn)里是惡人、村里(干部)是仇人”。[7]中國農(nóng)村居民認(rèn)為中央政府的意圖是有益的，但地方政府沒有忠實(shí)地執(zhí)行中央政策，對(duì)地方政府的信任普遍較低[8]。然而，“距離悖論”理論在中國并不適用，中國公眾對(duì)中央政府有著更高的信任，對(duì)地方政府信任要低得多。香港中文大學(xué)李連江教授經(jīng)過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，中國大陸公眾對(duì)黨中央、省委、縣委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的信任差異懸殊，借鑒費(fèi)孝通先生的“差序格局”理念并提出“差序政府信任(hierarchical trust in government)”概念[9]。從理論層面上對(duì)這種差異進(jìn)行了區(qū)分。許多學(xué)者借鑒了差序政府信任這一概念，從多個(gè)角度探索了中央與地方政府信任差異存在的原因及其影響。如蘇正華等利用CGSS(2010)數(shù)據(jù)驗(yàn)證了差序政府信任格局在中國是廣泛存在的，并從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、媒介信息傳播、傳統(tǒng)權(quán)威價(jià)值主義、政治參與等角度對(duì)中央與地方政府信任及差異形成原因進(jìn)行了探討[10]。陳麗君、朱蕾蕊運(yùn)用扎根理論方法創(chuàng)造性地提出了地方資源收支行為偏差、地方政策執(zhí)行偏差、央地績效差異、媒介傾向以及個(gè)體“親央疏地”五大因素影響政府信任差異[11]。

目前關(guān)于政府信任差異的研究主要是從中央政府信任、地方政府信任和差序政府信任三個(gè)角度展開，缺陷是割裂了中央與地方政府信任關(guān)系。本文通過中央與地方政府信任差將中央政府信任與地方政府信任連接起來，以探討公眾對(duì)央地政府信任。中央與地方政府信任差異并不是簡單的是否是差序政府信任，還有另外四種情形，分別是反差序政府信任、同等信任、同等不信任以及同等可信可不信。行文思路如下，先對(duì)國內(nèi)外有關(guān)社會(huì)公平、政治效能與政府信任的理論框架進(jìn)行梳理。其次，以2010年中國綜合社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過有序Logit模型來考察社會(huì)公平、政治效能等變量對(duì)中央與地方政府信任的影響。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步依據(jù)中央與地方政府信任的差異，運(yùn)用Logit模型來重點(diǎn)研究社會(huì)公平、政治效能等變量在5種類型的政府信任中的作用及其對(duì)中央與地方政府信任的深遠(yuǎn)影響。最后，總結(jié)本文的研究結(jié)論并提出政策建議。

二、理論框架

(一)社會(huì)公平與政府信任

無論是東方文明，還是西方文明，始終都追求公平。東方孔子曾說“不患寡而患不均”，西方柏拉圖也曾說過“公平即和諧”。由此可見：公平直接影響到社會(huì)的和諧穩(wěn)定。社會(huì)公平重點(diǎn)在于機(jī)會(huì)公平、過程公平和結(jié)果公平，這也是新公共管理改革重要價(jià)值取向，即主張將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”。博茲曼研究發(fā)現(xiàn)，機(jī)會(huì)公平對(duì)政府信任解釋力極強(qiáng)，因此他將“發(fā)展機(jī)會(huì)”納入到博茲曼模型中去，凸顯機(jī)會(huì)公平在當(dāng)代社會(huì)對(duì)個(gè)人發(fā)展的重要性以及對(duì)政府信任的深遠(yuǎn)影響[12]。弗雷德里克森強(qiáng)調(diào)，社會(huì)公平是公共行政的核心價(jià)值，正視政府服務(wù)過程公平性問題以改善公眾對(duì)政府的信任[13]。Anil Savio&Hongwei認(rèn)為結(jié)果公平是一種制度的美德，對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、政府公信力有著不可估量的積極地影響[14]。社會(huì)公平的缺失是國家制度的缺陷，部分群體在不公正的社會(huì)環(huán)境中將會(huì)消極、怠慢、抱怨，對(duì)社會(huì)諸多方面產(chǎn)生不利影響，勢(shì)必會(huì)造成社會(huì)發(fā)展的負(fù)面化、公眾對(duì)政府的信任下降。在當(dāng)下，中國公眾對(duì)社會(huì)公平問題的關(guān)注在持續(xù)上升，不僅利益受損者感到不公，而且受益者也覺得不公平，中國社會(huì)開始進(jìn)入一個(gè)關(guān)注公平的新時(shí)代。葛天任、孟天廣基于北京、首爾和東京的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，與經(jīng)濟(jì)增長性產(chǎn)品相比，社會(huì)公平性產(chǎn)品的增加更能促進(jìn)政府信任[15]。社會(huì)公平正義的缺失導(dǎo)致大多數(shù)公眾利益受損，影響了政府的合法性和信任度。國家治理現(xiàn)代化要求政府治理現(xiàn)代化，政府除了需要?jiǎng)?chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以外，還需要擔(dān)任公平正義的維護(hù)者，維護(hù)社會(huì)的公平與正義也是政府的職能之一[16]?；仡櫢母镩_放40年來，中國人民的收入大幅度提高，生活條件也發(fā)生了天翻地覆的改變，改革開放是極其成功的。但近十幾年以來，一些弊端逐漸顯現(xiàn)：房價(jià)猛漲、教育資源不均、環(huán)境污染等問題日益受到公眾關(guān)注，部分政府部門粗魯執(zhí)法、貪污腐敗等事件也影響了自身的公信力。公眾在教育、醫(yī)療、收入等諸多公共問題上，依據(jù)機(jī)會(huì)、過程和結(jié)果的公平與否形成個(gè)人的社會(huì)公平感知。因此，公眾對(duì)社會(huì)公平滿意與否，也就是對(duì)政府職能履行滿意與否的綜合評(píng)價(jià)，表現(xiàn)為公眾對(duì)政府的信任度。

(二)政治效能與政府信任

研究者之所以對(duì)政治效能(politicalefficacy)感興趣，主要是因?yàn)樗鼘?duì)公眾的政治行為、政治參與和政治信任有著重要的影響。1952年Campbel在研究投票與政治問題的時(shí)候，首次提出“政治效能”理念，該理論認(rèn)為公民認(rèn)為自己通過政治行動(dòng)可以參與到政治體系和政治過程中去的一種主觀感覺或信念[17]。Almond&Verba進(jìn)一步將其發(fā)展為，相信自己能夠參與政治并對(duì)政治過程產(chǎn)生影響的“能力說”[18]。Lane從心理學(xué)角度研究認(rèn)為，政治效能有其隱形的含義，將“感覺說”和“能力說”統(tǒng)一在新的理論框架下，形成“內(nèi)在政治效能”(internal politicalefficacy)和“外在政治效能”(external politicalefficacy)兩個(gè)維度[19]。不論是內(nèi)在政治效能還是外在政治效能，它們對(duì)于研究政治信任都是不可或缺的。政治效能作為心理感知，它是政治態(tài)度、政治情感的具體表現(xiàn)，在參與政治活動(dòng)的過程中會(huì)形成一種穩(wěn)定的政治態(tài)度影響其政治行為，進(jìn)而影響公眾對(duì)政府的信任。值得注意的是，內(nèi)在政治效能和外在政治效能是不同的概念，對(duì)應(yīng)著政治信任的不同方面，發(fā)揮的作用是不同的。Niemi指出，內(nèi)在政治效能和外在政治效能對(duì)公眾的政治行為都具有調(diào)節(jié)作用，內(nèi)在政治效能感強(qiáng)的公眾更積極參與傳統(tǒng)政治活動(dòng)和基層政治活動(dòng)[20]。但公眾參與政治活動(dòng)對(duì)其政治能力的提升是有限的，改變的主要是公眾在政治參與過程中與政治系統(tǒng)或政府官員互動(dòng)以后的認(rèn)知，即外在政治效能作用更明顯。關(guān)于政治效能與政府信任之間的關(guān)系，國內(nèi)的學(xué)者也做了許多探索，如胡榮研究發(fā)現(xiàn)，外在政治效能能夠增進(jìn)公眾對(duì)警察的信任，而內(nèi)在政治效能會(huì)減少對(duì)警察的信任[21]。政治效能作為一種公眾與政府部門或其工作人員互動(dòng)所形成的、相對(duì)穩(wěn)定的政治態(tài)度[22]，通過政治態(tài)度的衡量，政治效能能夠預(yù)測(cè)其政治信任。我國中央媒體作為黨和政府對(duì)外宣傳的主要窗口，往往代表著黨和政府，所以對(duì)中央媒體的信任往往也代表著對(duì)黨和政府的信任。蘇振華通過對(duì)CGSS 2010年調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，指出在現(xiàn)代化社會(huì)中，政府信任是公民與政府關(guān)系的核心。如果中央媒體能更加關(guān)心、回應(yīng)民眾，可以有效提升民眾的政治效能，就能加強(qiáng)民眾對(duì)政府的信任[23]。2013年，十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，國家治理的本質(zhì)是協(xié)商，強(qiáng)調(diào)公眾與政治機(jī)構(gòu)及其工作人員的良性互動(dòng)。政治效能，作為一種相對(duì)穩(wěn)定的政治態(tài)度，是公眾對(duì)于參與政治信心和能力的一種自我評(píng)價(jià)[24]，連接著公眾與政府兩端。是否參與政治活動(dòng)、采取什么樣的策略，反映的是公眾對(duì)政府的信任，其背后的根源是這種自我評(píng)價(jià)的高低，即政治效能的高低。

三、數(shù)據(jù)來源與變量測(cè)量

(一)數(shù)據(jù)來源

本研究的數(shù)據(jù)來自2010年中國綜合社會(huì)調(diào)查，該調(diào)查采用多階段分層PPS隨機(jī)抽樣方法，在全國共抽樣調(diào)查了約12 000名個(gè)人。本文對(duì)收入變量進(jìn)行了多重補(bǔ)漏處理以及刪除一些變量缺漏值，最終得到8 637個(gè)有效樣本。

測(cè)量方法是由受訪者對(duì)中央政府和地方政府(農(nóng)村指鄉(xiāng)政府)的信任程度做出評(píng)價(jià)，選項(xiàng)為“完全不可信”至“完全可信”5檔，依次賦值為1～5。如表1，公眾對(duì)中央政府比較可信、完全可信占總樣本的36.40%、52.87%，對(duì)地方政府比較可信、完全可信占總樣本的40.70%、23.97%。但明顯地存在差異，完全可信這一評(píng)分比中央政府少了近30%，呈現(xiàn)出明顯的中央與地方政府信任差異。

表1 對(duì)中央政府、地方政府信任評(píng)分分布 %

基于實(shí)際的懸殊差異，本文進(jìn)一步挖掘中央與地方政府信任差異，借鑒呂書鵬[25]等研究思路，用對(duì)中央政府的信任評(píng)分減去對(duì)地方政府的信任評(píng)分，得到表2結(jié)果。該結(jié)果有三種情況：差序政府信任即更信任中央政府，累計(jì)百分比達(dá)42.85%；同序政府信任即對(duì)中央政府和地方政府同等信任，這種情況最多，占總樣本56%；反差序政府信任即更信任地方政府，只有99人，累計(jì)百分比僅為1.15%。同序政府信任實(shí)際上包含了三種情形即同等不信任中央與地方政府、同等信任中央與地方政府以及對(duì)中央與地方政府均是可信可不信。從量級(jí)來看，反差序政府信任僅有1.15%，似乎可以忽略不計(jì)的。如果考慮到中國13億多人口背景的話，那么反差序政府信任將是一個(gè)值得深入思考的大問題。限于篇幅，文中并未對(duì)反差序政府信任群體進(jìn)行深入探討，僅作為一個(gè)參考對(duì)比的模型。

表2 不同類型的政府信任分布情況

1.社會(huì)公平

社會(huì)公平是一個(gè)基于客觀事實(shí)的多維度主觀感知，結(jié)合趙建國和于曉宇[26]研究，本文采用從社會(huì)公平感知、當(dāng)前階層地位、未來階層地位以及是否受到政府或者工作人員的不公正對(duì)待來衡量。當(dāng)前階層地位，用目前自己所在等級(jí)得分減去10年前自己所在等級(jí)得分，結(jié)果為負(fù)則賦值為1,表示階層地位下降，為零則賦值為2,表示階層地位不變，為正則賦值為3,表示階層地位上升。未來階層地位、賦值方法與上面做法類似。

2.政治效能

政治效能主要包括內(nèi)在政治效能和外在政治效能，分別對(duì)應(yīng)著公眾認(rèn)為自己可以參與政治過程和公眾相信自己有能力改變政治過程、得到政府回應(yīng)的一種主觀感知。本文政治效能主要是通過CGSS 2010問卷中如表3所示七個(gè)項(xiàng)目的因子分析獲得，其優(yōu)勢(shì)在于既可以最大程度地保留原始變量信息，又能解決多重共線性問題。原始問卷采用李克特量表法對(duì)“完全不同意”～“完全同意”五個(gè)選項(xiàng)，依次賦值1～5。需要說明的是，為了便于直觀理解，對(duì)“政府的工作太復(fù)雜，像我這樣的人很難明白”進(jìn)行了反向編碼。KMO檢驗(yàn)值為0.73比較適合做因子分析，采用主成分法進(jìn)行因子分析，得到大于1的特征值有2個(gè)，運(yùn)用方差最大法對(duì)因子進(jìn)行正交旋轉(zhuǎn)提取了兩個(gè)公因子，分別命名“外在效能因子”和“內(nèi)在效能因子”，具體結(jié)果見表3。

表3 政治效能因子分析

3.控制變量

大量實(shí)證研究還表明，政府信任及政府信任差異還受性別、年齡、收入、受教育程度、城鄉(xiāng)差異的影響,如李曉飛[27]、呂書鵬[28]?？紤]到地方政府信任的巨大差異，本文加入東中西部虛擬變量，以中部為參考。參考邱國良[29]、胡榮等[30]研究，選取是否參加居民村委會(huì)或居委會(huì)、在群體性的活動(dòng)或行動(dòng)中本人是否實(shí)際采取有關(guān)行動(dòng)、“老百姓應(yīng)該感激‘領(lǐng)導(dǎo)送溫暖’等活動(dòng)”、“政府官員的工作就是為老百姓服務(wù)”、“老百姓應(yīng)該服從政府”、互聯(lián)網(wǎng)使用等題項(xiàng)，作為基層政治、抗?fàn)幮岳姹磉_(dá)、政府工作認(rèn)可、政府官員認(rèn)可、政府權(quán)威認(rèn)可、新媒介等變量作為控制變量。

具體變量的定義及描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表4。

表4 變量定義及描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

四、模型估計(jì)結(jié)果與實(shí)證分析

(一)計(jì)量模型選擇

本文的前兩個(gè)因變量——中央政府信任和地方政府信任是有序多元的變量，考慮到群體分布的不均衡性問題(見表2)，將政府信任重新編碼分為不信任、可信可不信和信任三種類型。因此，采用的是有序多值響應(yīng)Logit模型(后四個(gè)因變量為二分類變量，采用的是普通Logit模型，較為常用因此不再贅述)。公眾對(duì)中央與地方政府信任為因變量Ytk(t=1,2)，Y是k個(gè)等級(jí)的有序變量。在本研究中，Y1k表示中央政府信任，Y2k地方政府信任；k=3即Yt1為“不信任”，Yt2為“可信可不信”，Yt3為“信任”。XT=(x1，x2，…，xn)為自變量矩陣。記等級(jí)為j(j=1，2，…，k)的概率為：P(y≥j|x)，則等級(jí)大于等于j(j=1，2，…，k)的概率為

P(yt≥j|x)=P(yt=1|x)+…+P(yt=k|x)

(1)

P(yt≥j|x)稱為等級(jí)大于j的累計(jì)概率，對(duì)(1)式進(jìn)行Logit變換

(2)

有序分類結(jié)果的Logit回歸定義為

(3)

等價(jià)于：

(二)社會(huì)公平、政治效能對(duì)中央與地方政府信任的影響

本文使用STATA 15.1軟件，首先通過方差膨脹因子檢驗(yàn)數(shù)據(jù)共線性問題。結(jié)果顯示，自變量的VIF值均小于2.09，VIF均值為1.33，說明數(shù)據(jù)沒有較嚴(yán)重的共線性問題。隨后，對(duì)前文設(shè)定的有序Logit模型進(jìn)行估計(jì)，分別以對(duì)中央政府和地方政府信任作為因變量，以社會(huì)公平和政治效能作為核心自變量，同時(shí)加入年齡、性別、戶籍、東西部地區(qū)、教育程度、收入對(duì)數(shù)、網(wǎng)絡(luò)接觸、利益表達(dá)方式、政治面貌、基層選舉、政府工作認(rèn)可、政府官員認(rèn)可、政府權(quán)威認(rèn)可等作為控制變量建立了6個(gè)有序Logit模型，如表5，其中，A1、B1為基準(zhǔn)模型。

表5 中央信任、地方政府信任的有序Logit模型

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著。

從基準(zhǔn)模型A1、B1來看，年齡、政治面貌、政府工作認(rèn)可、政府權(quán)威認(rèn)可等變量對(duì)中央政府、地方政府的信任有正向影響，均達(dá)到了1%的顯著性水平。性別變量對(duì)中央政府信任沒有顯著影響，對(duì)地方政府有顯著負(fù)向影響。戶籍對(duì)中央政府信任顯著正向影響，而對(duì)地方政府信任顯著負(fù)向影響。相較與中部地區(qū)居民，東部地區(qū)居民對(duì)中央政府顯著地不信任，而對(duì)地方政府顯著地信任，但西部地區(qū)居民對(duì)中央政府和地方政府信任均呈現(xiàn)出顯著地正向關(guān)系。教育和收入對(duì)中央政府信任沒有顯著性影響，但教育越高則對(duì)地方政府越信任，而收入與地方政府信任呈顯著負(fù)向關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)接觸與中央政府信任顯著負(fù)相關(guān)，與地方政府信任沒有顯著性關(guān)系。值得警惕的是，如果公眾有過抗?fàn)幮岳姹磉_(dá)的經(jīng)歷，則會(huì)對(duì)中央政府和地方政府信任顯著下降，對(duì)地方政府信任下降的尤其明顯。參與基層選舉活動(dòng)，會(huì)顯著增強(qiáng)對(duì)地方政府信任，對(duì)中央政府信任也有一定的正向影響(六個(gè)模型系數(shù)均為正值)，且僅在模型A1中呈現(xiàn)出一定的顯著性。政府官員認(rèn)可該變量雖然對(duì)中央與地方政府信任均有顯著正向影響，但明顯不如對(duì)中央政府信任穩(wěn)定、顯著性也較低。

從模型A2、B2來看，加入社會(huì)公平幾個(gè)變量以后發(fā)現(xiàn)：如果認(rèn)為自己現(xiàn)在的社會(huì)地位比10年前的要高，對(duì)中央政府信任有顯著正向影響，而對(duì)地方政府信任卻沒有正向顯著影響。在對(duì)未來社會(huì)階層地位的預(yù)期上，如果預(yù)期社會(huì)地位會(huì)提高，也出現(xiàn)同樣的結(jié)果，且對(duì)中央政府信任的顯著性進(jìn)一步提高。結(jié)合這兩個(gè)點(diǎn)，我們可以得出一個(gè)結(jié)論：公眾把過去生活的改善更多地歸功于中央政府，把未來生活的改善也寄托于中央政府，而不認(rèn)為這與地方政府的關(guān)系很大，所以并沒有實(shí)質(zhì)上提升對(duì)地方政府的信任。從社會(huì)公平感知來看，社會(huì)公平感越高，對(duì)中央政府和地方政府信任也越高，均達(dá)到了1%的顯著水平。如果曾經(jīng)受過政府或者其工作人員的不公正對(duì)待，會(huì)顯著地降低對(duì)中央政府和地方政府的信任。從模型A3、B3來看，內(nèi)在政治效能對(duì)中央政府信任有正向影響但并不顯著，而對(duì)地方信任呈顯著負(fù)向影響，外在政治效能對(duì)中央政府和地方信任均有顯著正向影響?？傮w而言，外在政治效能能夠提升公眾對(duì)中央與地方政府的信任，而內(nèi)在政治效能對(duì)政府信任的影響并不一致，原因在于內(nèi)在政治效能實(shí)際上相對(duì)獨(dú)立于外在政治效能。內(nèi)在政治效能即公眾認(rèn)為自己有知識(shí)可以參與到政治過程，隨著政治參與認(rèn)知的增長，公眾對(duì)中央與地方政府的評(píng)價(jià)也隨之改變。實(shí)際上這是公眾對(duì)“中央政策是好的而地方政府工作不到位”的主觀感知，公眾對(duì)中央政府雖然比較認(rèn)同卻并不容易參與到高層政治過程中去，因此對(duì)中央政府的信任較為穩(wěn)定。但對(duì)地方政府的認(rèn)識(shí)來自于生活實(shí)踐且易受到媒體或他人影響，所以對(duì)地方政府的信任波動(dòng)性較大。外在政治效能則與此不同，外在政治效能感強(qiáng)的公眾即認(rèn)為自己政治行為會(huì)得到政治系統(tǒng)或政府機(jī)構(gòu)的回應(yīng)，能夠影響到政治決策和政治結(jié)果，無論是與中央政府還是地方政府互動(dòng)都會(huì)贏得公眾的認(rèn)可，進(jìn)而提升對(duì)其信任。因此，外在政治效能與政治信任有顯著正向影響。綜合這兩點(diǎn)，我們得出這樣一個(gè)結(jié)論：中國公眾與政府信任同時(shí)存在“反距離悖論”和“高權(quán)利距離”兩種現(xiàn)象。具體來說，公眾都比較希望并且認(rèn)為自己有能力參與到中央與地方政治活動(dòng)中去，然而公眾并不太認(rèn)可地方政府為公眾創(chuàng)造的參與政治活動(dòng)的渠道；雖然相信中央政府為參與政治活動(dòng)創(chuàng)造了條件，但是中央政府距離普通公眾太遙遠(yuǎn)，公眾很難和高層次政府或官員互動(dòng)，也難以參與到高層次政治活動(dòng)中去。

從模型A4、B4和前面4個(gè)模型的對(duì)比結(jié)果顯示，在基礎(chǔ)模型A1、B1基礎(chǔ)上分別加入社會(huì)公平和政治效能兩大核心自變量，PseudoR2值有一定的提升，說明加入的變量改善了模型擬合度。從6個(gè)模型橫向比較來看，社會(huì)公平和政治效能兩大核心自變量同時(shí)加入模型中去，這兩個(gè)核心變量顯著性和系數(shù)并沒有發(fā)生較大的變化，這說明模型是較為穩(wěn)健的。

(三)社會(huì)公平、政治效能對(duì)不同類型的政府信任影響

若想要考察社會(huì)公平、政治效能對(duì)中央與地方政府信任的深遠(yuǎn)影響，則需要進(jìn)一步剖析中央與地方政府信任差異這個(gè)黑匣子。在模型A4、B4基礎(chǔ)上，對(duì)中央與地方政府信任的差異作進(jìn)一步分解，從差異的角度來探究變量在模型中顯著性異同的原因以及公眾對(duì)中央與地方政府信任變動(dòng)、轉(zhuǎn)移的深層次影響。依據(jù)公眾對(duì)中央政府信任評(píng)分減去地方政府信任評(píng)分的差值，重新構(gòu)建了有5種不同的模型(如表6)，分別是：差序政府信任，二者差值為正即更信任中央政府；反差序政府信任，二者差值為負(fù)即更信任地方政府；而二者差值為零即同序政府信任，包含了三種情況，一是同等信任，二是同等不信任，三是同等可信可不信。

表6 差序政府信任、反差序政府信任、同序政府信任的Logit模型

模型結(jié)果顯示，當(dāng)前階層地位的變化會(huì)減少差序政府信任和反差序政府信任，但反差序政府信任減少的更多即更信任地方政府減少的更多，這可能是因?yàn)楣妼?dāng)前地方發(fā)展滯后更多地歸咎于地方政府而不認(rèn)為是中央政府的責(zé)任。同時(shí)，在一定程度上減少了同等不信任和同等可信可不信的程度，而增加了對(duì)中央與地方政府同等信任。所以總體上呈現(xiàn)出當(dāng)前階層地位的提升對(duì)地方政府信任有正向促進(jìn)作用，而對(duì)中央政府信任有顯著正向影響。從未來社會(huì)階層地位來看，公眾對(duì)未來社會(huì)地位有較好預(yù)期，則會(huì)顯著地減少對(duì)中央與地方政府可信可不信程度，對(duì)差序政府信任即更信任中央政府有正向影響，而對(duì)反差序政府信任則是負(fù)向影響。由此可推論，未來階層地位對(duì)中央政府信任有顯著的正向影響同時(shí)會(huì)強(qiáng)化其對(duì)中央政府的信任。如果說中央政府信任和地方政府信任是一場(chǎng)拉力賽的話，那么對(duì)未來有著美好期望的公眾無疑將會(huì)給中央政府加分。這也與人們的常識(shí)認(rèn)知相符，公眾的普遍常識(shí)是國家五年計(jì)劃、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃都是有中央政府規(guī)劃安排的，那么好日子也是中央政府帶來的，而對(duì)地方政府工作知之甚少。

從社會(huì)公平感知來看，社會(huì)公平感越強(qiáng)將會(huì)顯著減少差序政府信任即減少更信任中央政府，這似乎難以理解。但若我們同時(shí)考察同序政府信任三種情況的內(nèi)部邏輯將不難理解為什么更信任中央政府會(huì)減少。一方面社會(huì)公平感知對(duì)中央政府信任和地方政府信任都有顯著地正向影響，另一方面社會(huì)公平感會(huì)降低差序政府信任而對(duì)反差序政府信任無顯著性影響，同時(shí)社會(huì)公平感還會(huì)顯著地降低對(duì)中央與地方政府同等信任和同等不信任的程度，因此更多的公眾增加了對(duì)中央政府和地方政府同等信任程度，這實(shí)際上是縮小中央與地方政府信任差距。結(jié)合模型B4進(jìn)一步推理可知，社會(huì)公平感知對(duì)地方政府信任的正向影響，實(shí)際上主要來自于公眾對(duì)中央與地方政府同等信任的增加以及同等不信任、同等可信可不信的減少。所以，社會(huì)越公平，公眾對(duì)中央與地方政府越信任，更重要的是這種信任是來自于同等信任即信任均值增加。就國家治理現(xiàn)代化而言，我們更需要的是公眾對(duì)中央與地方整體信任的提升。

曾受過不公正對(duì)待則與此相反，看似提升了差序政府信任即更加信任中央政府，但其實(shí)這是一枚苦果。比較模型C3、C4發(fā)現(xiàn)，在其他條件不變的情況下，受過不公正對(duì)待的公眾對(duì)中央與地方政府同等邊際信任下降了0.7%，而對(duì)中央與地方政府同等邊際不信任卻增加了6%。表面上是公眾更加信任中央政府，而實(shí)際上無論是中央政府還是地方政府都損失了更多的信任，差序政府信任的提升主要來自于公眾對(duì)中央與地方政府信任的減少。在這種情況下，公眾選擇了更信任中央政府，但這種信任是脆弱的、不可持續(xù)的，無法掩蓋公眾對(duì)中央與地方政府整體上信任下降的事實(shí)(即信任均值在減少)。從國家治理現(xiàn)代化的角度來看，如果政府機(jī)構(gòu)及其工作人員工作不到位、執(zhí)法不文明的話，公眾極易受到不公正對(duì)待，將會(huì)對(duì)政府信任造成難以彌補(bǔ)的損失。

內(nèi)在政治效能作為一種認(rèn)為自己可以參與政治活動(dòng)過程的感覺，這種政治感覺會(huì)因中央政府、地方政府的不同而發(fā)生改變。如果不對(duì)政府信任的源頭進(jìn)行深入研究，就會(huì)得出內(nèi)在政治效能對(duì)政府信任影響很弱或不明確的結(jié)論[31]。從本文模型的結(jié)果來看，內(nèi)在政治效能雖然對(duì)提升中央政府信任效果是有限的，但公眾更多的是差序政府信任即更信任中央政府的方向是穩(wěn)定的?？偟膩碚f，內(nèi)在政治效能使中央政府信任得到增長，對(duì)地方政府信任卻是顯著的負(fù)向影響，這與尤斯拉納的研究結(jié)果較為一致[32]。這可能是因?yàn)橹袊且粋€(gè)“高權(quán)力距離的社會(huì)”[33]，公眾一貫保持著對(duì)中央政府的敬畏與信任。同時(shí)隨著批判性公眾精神的崛起，公眾對(duì)地方政府的要求也越來越高，地方政府達(dá)不到公眾的要求，公眾對(duì)地方政府的信任也隨之降低。與內(nèi)在政治效能不同，外在政治效能是公眾基于與政府系統(tǒng)或者其工作人員互動(dòng)的一種感知，因此外在政治效能對(duì)政府信任影響更加明確、穩(wěn)定。模型結(jié)果也顯示，外在政治效能對(duì)差序政府信任有顯著地負(fù)向影響，更深遠(yuǎn)的影響是外在政治效能提升了公眾對(duì)中央與地方政府同等信任并降低公眾對(duì)中央與地方政府同等不信任，實(shí)際上是從信任均值和方差兩個(gè)方面提升了對(duì)中央與地方政府的信任。因此，本文得出這樣一個(gè)結(jié)論：外在政治效能對(duì)中央政府信任有一定的正向促進(jìn)作用且會(huì)強(qiáng)化對(duì)中央政府的信任，而對(duì)地方政府信任呈顯著負(fù)向影響。外在政治效能既縮小了中央與地方政府信任的差距，又從質(zhì)和量兩個(gè)方面優(yōu)化了對(duì)中央與地方政府的信任結(jié)構(gòu)。

五、結(jié)論與政策建議

本文利用2010年中國綜合社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)分析了社會(huì)公平和政治效能對(duì)中央政府信任和地方政府信任的影響，依據(jù)中央與地方政府信任差異將其分為差序政府信任、反差序政府信任、同等信任、同等不信任和同等可信可不信5種不同類型的政府信任，考察了社會(huì)公平和政治效能與5種類型政府信任之間關(guān)系及其對(duì)中央與地方政府信任的潛在影響。

本文研究得出以下結(jié)論：一是公眾把當(dāng)前和未來階層地位的提升更多地歸功于中央政府，對(duì)中央政府信任有顯著正向影響，而對(duì)地方政府信任沒有顯著性的影響。不同的是，如果公眾對(duì)未來有更好的預(yù)期將會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化公眾對(duì)中央政府的信任，而當(dāng)前階層地位的提升沒有這方面作用。二是社會(huì)公平感知對(duì)中央政府信任和地方政府信任有顯著正向影響，盡管減少了差序政府信任即更信任中央政府，但在增加同等信任中央與地方政府的同時(shí)也減少了對(duì)中央與地方政府同等地不信任和同等可信可不信，從整體上提升了公眾對(duì)中央與地方政府的信任并縮小了中央與地方政府信任差距。三是如果公眾曾經(jīng)受到政府機(jī)構(gòu)或者工作人員的不公正對(duì)待，將對(duì)中央與地方政府信任尤其是地方信任造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。雖然會(huì)使公眾更信任中央政府，但也導(dǎo)致了公眾對(duì)中央與地方政府同等信任的減少和同等不信任的增加，這終將會(huì)對(duì)中央與地方政府信任造成質(zhì)和量上雙重傷害。四是內(nèi)在政治效能對(duì)中央政府信任有正向促進(jìn)作用且會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)中央政府的信任，而對(duì)地方政府信任卻是顯著地負(fù)向影響。五是外在政治效能對(duì)中央與地方政府信任均有顯著的正向影響，且從質(zhì)和量兩個(gè)方面優(yōu)化了中央與地方政府信任結(jié)構(gòu)并縮小了信任差距。當(dāng)前我國正處于國家治理現(xiàn)代化提升期和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)時(shí)期，中央政府和地方各級(jí)政府都應(yīng)該注重維護(hù)社會(huì)公平和培育公眾政治效能，增強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)各級(jí)政府的信任。

本文具體政策建議如下：

(1)提高公眾當(dāng)前和未來生活預(yù)期。宏觀層面，政府應(yīng)立足于當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展新時(shí)期，合理規(guī)劃國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃，大力推進(jìn)美麗中國和美好鄉(xiāng)村建設(shè)，打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，注重共享式發(fā)展，縮小當(dāng)前貧富差距，提升公眾對(duì)當(dāng)前和未來生活的預(yù)期。微觀層面，基層政府和公共組織應(yīng)推動(dòng)便民設(shè)施建設(shè)、職業(yè)技能培訓(xùn)等以改善公眾物質(zhì)生活狀況，引導(dǎo)社會(huì)主義大眾文化傳播，構(gòu)建和諧的家庭關(guān)系和鄰里關(guān)系以改善公眾物質(zhì)精神生活狀況。

(2)促進(jìn)和維護(hù)社會(huì)公平正義。完善收入分配制度，消除行業(yè)壟斷，縮小收入差距。公正司法，打擊貪污腐敗。加大對(duì)教育、醫(yī)療、最低生活保障等民生領(lǐng)域的調(diào)控，最終建立一個(gè)以權(quán)利公平、規(guī)則公平、機(jī)會(huì)公平、過程公平、結(jié)果公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平制度保障體系。

(3)提升公共服務(wù)質(zhì)量與水平。合理配置公共資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，縮小區(qū)域公共服務(wù)差異化。創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，引入市場(chǎng)主體、公共組織，提高服務(wù)質(zhì)量，推進(jìn)公眾參與治理。制定公務(wù)員履行公共服務(wù)職能的具體規(guī)范，強(qiáng)化職責(zé)履行約束機(jī)制，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，減少甚至杜絕粗魯執(zhí)法、暴力執(zhí)法以及司法不公等現(xiàn)象，減少公眾與政府對(duì)立與沖突。

(4)完善政治參與機(jī)制，提高政治參與能力。注重基層民主建設(shè)，多方面拓寬政治參與渠道。提高公眾政治知識(shí)水平，增強(qiáng)公眾政治參與認(rèn)同感、歸屬感與實(shí)操能力。利用現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，助力政府及其工作人員與公眾的互動(dòng)溝通并及時(shí)回應(yīng)，打破政府的神秘和政府與公眾之間的隔閡，培育公眾政治參與的意識(shí)和能力。(資料出處說明：論文使用數(shù)據(jù)全部(部分)來自中國人民大學(xué)中國調(diào)查與數(shù)據(jù)中心主持之《中國綜合社會(huì)調(diào)查(CGSS)》項(xiàng)目。作者感謝此機(jī)構(gòu)及其人員提供數(shù)據(jù)協(xié)助，本論文內(nèi)容由作者自行負(fù)責(zé)。)