◎ 方 浩 李雪偉

20世紀(jì)90年代以來，我國一直在探索社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理的模式，總體上形成了政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)、居民自治、專家參與等幾種典型代表的社區(qū)治理模式。雖然這些模式在一定程度上實現(xiàn)了“共建、共治、共享”，但并未形成真正意義上的“社區(qū)”，即滕尼斯所說的“社會共同體”。從社會學(xué)視角來看，社會共同體的形成主要包含兩方面的要素：第一，在一定地域范圍內(nèi)形成互惠互助的社會網(wǎng)絡(luò)；第二，成員擁有共同的利益，其行為符合既定的規(guī)范與章程。[1]從這一角度來看，我國社區(qū)尚未形成社會共同體的主要原因可以歸結(jié)為以下幾點：一是政府在社區(qū)治理過程中長期扮演主導(dǎo)者的角色；二是社區(qū)自治組織在社區(qū)治理中尚未取得合法性地位；三是社區(qū)居民參與熱情低，參與主動性差，未能有效地認(rèn)識到自己的責(zé)任與權(quán)利；四是社區(qū)內(nèi)部利益相關(guān)者社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的破裂與居民之間的信任程度降低。因此，在面對社區(qū)居民參與率低、參與效能不高、參與主體偏老齡化等問題時，如何從居民參與的視角來探索社區(qū)治理的創(chuàng)新路徑顯得十分重要和迫切。

一、研究問題：如何理解居民參與社區(qū)治理的動力不足

以往的研究在探討社區(qū)治理中的居民參與時，主要形成了四種不同的解釋角度。

一是結(jié)構(gòu)主義視角。該視角主要是在國家與社會的框架下進行解釋，認(rèn)為當(dāng)前居民參與不足主要源于強政府、弱社會的格局，壓制了社會空間，從而抑制了居民參與的能動性。[2]具體來說表現(xiàn)在：社區(qū)服務(wù)過度依賴于政府，社區(qū)服務(wù)的供給與居民的實際需求相背離，社區(qū)居委會的行政色彩濃厚。在這種視角下，學(xué)者們認(rèn)為激發(fā)居民參與的核心在于推行政社分離，保證社區(qū)居民的自治性，激發(fā)社區(qū)居民參與的熱情和信心，重塑現(xiàn)代公民社會。

二是制度主義視角。該視角主要是從政府的管理體制和制度供給來進行解釋，認(rèn)為當(dāng)前居民參與不足主要在于制度供給不足，如缺乏社會組織參與社會服務(wù)的通道、缺乏社區(qū)參與的制度環(huán)境、缺乏居民議事的平臺以及政府不科學(xué)的管理方式等。在這種視角下，學(xué)者們提出只有將政府自上而下的政治需求和公民自下而上的社會需求相結(jié)合，才有可能創(chuàng)造出真正的創(chuàng)新制度，并將這種新的創(chuàng)新制度變成社會互動的普遍規(guī)則，讓居民充分了解和熟悉這些規(guī)則，使居民由被動參與轉(zhuǎn)化為主動參與。[3]

三是文化主義視角。該視角主要是從社區(qū)成員內(nèi)在的價值體系及居民之間的交往方式來進行解釋，認(rèn)為當(dāng)前居民參與不足主要來源于破裂的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、公民精神缺失、社區(qū)認(rèn)同感及社區(qū)意識淡薄以及搭便車行為，使得居民參與社區(qū)治理陷入文化陷阱。[4]在這種視角下，學(xué)者們認(rèn)為要培養(yǎng)居民的共同利益和社區(qū)認(rèn)同關(guān)鍵在于建立社區(qū)居民參與網(wǎng)絡(luò)。在這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，社區(qū)居民的搭便車行為會遭受到集體的排斥和懲罰，為了持續(xù)性地融入到集體之中，他們自然選擇主動參與，并在此過程中建立起互信互助的日常規(guī)范，最終形成社區(qū)歸屬感。[5]

四是社會資本視角。該視角主要從社會資本存量角度來解釋，認(rèn)為當(dāng)前居民參與不足主要來源于社區(qū)成員的異質(zhì)性、流動性較強，社區(qū)內(nèi)部的信任程度較低，內(nèi)部社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系暫未構(gòu)建起來，居民達成集體行動的協(xié)調(diào)成本過大。[6]在這種視角下，學(xué)者們認(rèn)為要培育社會資本，可以從發(fā)展社區(qū)的非盈利組織入手，重點增強社區(qū)居民的互動性、互惠性、組織性和資源共享性。

上述4個理論視角對于社區(qū)治理中的居民參與動力不足有較強的解釋力，然而，隨著我國社區(qū)治理實踐的不斷發(fā)展，這些理論卻面臨著新的社會挑戰(zhàn)，即我國社區(qū)治理盡管存在總體性參與不足的情況，但卻呈現(xiàn)出特定群體參與熱情較高的群體分異現(xiàn)象。這些特定群體主要包括黨員骨干、家庭主婦、社工、老年人等，而廣大年輕人則相對較少地關(guān)注和參與社區(qū)公共事務(wù)。實際上，對于居民參與社區(qū)治理的內(nèi)在動力是什么、如何更有效地促進居民參與社區(qū)治理、如何來理解現(xiàn)代社會居民參與的結(jié)構(gòu)型限制條件等問題，現(xiàn)有的研究探討相對較少，且沒有給出明確的回答。因此，本文主要從社區(qū)治理創(chuàng)新路徑的三個維度——動機、工具與保障出發(fā)，來探討如何從社區(qū)參與視角下來創(chuàng)新社區(qū)治理的路徑，從而為我國社區(qū)治理創(chuàng)新提供一定理論基礎(chǔ)與實踐指導(dǎo)。

二、創(chuàng)新社區(qū)治理的動機：理解居民參與治理的重要性

第一，居民的參與可以發(fā)出不同的聲音，對作出公平的決策起到更有效和更有影響力的作用。社區(qū)最早源于滕尼斯提出的“社會共同體” 的概念，它是由人類自身的本能、記憶和習(xí)慣推動，以團結(jié)和互助為特征的社會組織方式。[7]社會共同體以人們的共同利益為紐帶而形成，這種共同利益不是來自彼此交換過程中的利益博弈，而是產(chǎn)生于日常互惠過程中的鄰里效應(yīng)。居民作為共同體中的一員，有權(quán)利更有義務(wù)對社區(qū)中的公共事務(wù)發(fā)表自己的看法。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為在小規(guī)模公共池塘資源系統(tǒng)中，只有居民不斷參與，不斷發(fā)出自己的聲音，他們才能識別出團體中最信任的成員。當(dāng)人們在這個環(huán)境中相處很長一段時間，就會自發(fā)地形成共同的行為準(zhǔn)則和互惠的處事模式。[8]2009年北京阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒廠事件，由于具有較強知識背景的奧北社區(qū)居民的集體反對與阻撓，并起草《中國城市環(huán)境的生死抉擇——垃圾焚燒政策與公眾意愿》，最終引起政策決策者的重視，開始對垃圾焚燒廠項目的社會影響和環(huán)境影響全面地考察與分析，并通過多種渠道和形式向社區(qū)居民解釋垃圾焚燒的工藝流程和實際影響。這次社區(qū)居民的集體維權(quán)事件，不僅促使《北京市生活垃圾管理條例》出臺，也維護了社區(qū)居民自身的知情權(quán)與決策權(quán)。[9]

第二，居民的參與使利益相關(guān)者不斷自發(fā)組織或者被組織起來，有利于促進市民意識的覺醒。社區(qū)治理是社區(qū)居民共同協(xié)商解決社區(qū)公共事務(wù)的過程，其關(guān)鍵就是建立多元主體的協(xié)調(diào)機制和參與網(wǎng)絡(luò)。這種參與網(wǎng)絡(luò)是政府、居民、社會組織、第三方機構(gòu)等多元利益主體在持續(xù)互動過程中經(jīng)過反復(fù)的博弈而建立的合作與互惠關(guān)系，它的形成會進一步內(nèi)化于社區(qū)共同的信念和價值觀，如信任、認(rèn)同、包容等。當(dāng)所有的社區(qū)居民在參與過程中形成穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系時，為了維護當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)或社區(qū)聲譽，他們會自發(fā)地組織起來，通過成立業(yè)委會或加入各種草根組織，積極地履行自己的權(quán)利和義務(wù)。這種自發(fā)組織的過程，實際上就是市民意識覺醒的過程。

第三，居民的直接參與和治理，可以培育居民的社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感和現(xiàn)代社區(qū)意識。我國的居民參與通常指社區(qū)居民自覺自愿地參加社區(qū)各種公共活動和管理事務(wù)。居民在參與的過程中，一方面有機會面對面地互動、合作，為解決社區(qū)問題出謀劃策；另一方面，在互動過程中增加居民對社區(qū)環(huán)境的感知，增進鄰里之間互相了解，修復(fù)居民之間原本破裂的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。因此，當(dāng)居民了解自己的生活環(huán)境、認(rèn)可周邊的鄰里、依賴于自己所處的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系時，他們就自然而然形成了歸屬感、認(rèn)同感和社區(qū)意識。這種對社區(qū)的歸屬感又會進一步刺激居民參與的能動性，居民的參與動機不再局限于個人利益導(dǎo)向，而是為了需求聯(lián)系和社交的需要。巢小麗（2013）基于Z省N市的172名居民的調(diào)查實證分析，發(fā)現(xiàn)居民參與社區(qū)事務(wù)越多，對社區(qū)越熟悉，越容易在社區(qū)內(nèi)與其他成員建立良好的社會關(guān)系，其自豪感與主人翁的意識越強烈，社區(qū)歸屬感也明顯得到提升。[10]同時，該研究也指出傳統(tǒng)式街坊社區(qū)類似“熟人社會”，居民社區(qū)歸屬感最強，居民參與的比例達到80%；安置型社區(qū)通過黨建引領(lǐng)與社區(qū)組織培育，吸引居民參與社區(qū)活動，居民的歸屬感較強，參與的比例也較高；而商品房社區(qū)由于居民異質(zhì)性及居住空間的私密性，居民的社區(qū)歸屬感較差，居民參與的比例也非常低。因此，未來應(yīng)該采取措施增強居民對居住地的歸屬感、認(rèn)同感及其他依附情感，從尋求社區(qū)歸屬感的心理需求來動員居民參與，才能真正有效地解決居民參與中集體行動困境問題。

三、創(chuàng)新社區(qū)治理的工具：理解居民參與治理的路徑

理解了社區(qū)治理過程中為什么不能缺少居民參與這一環(huán)節(jié)之后，需要進一步理解居民應(yīng)該如何參與到社區(qū)治理的過程中?，F(xiàn)實生活中常常是政府主導(dǎo)社區(qū)治理，居民只是被動式地參與或被告知，大事小事都由政府來做主，如何破解社區(qū)居民“不愿參與”“懶于參與”“不會參與”的治理問題，已經(jīng)成為政府開展社區(qū)治理的棘手問題。接下來，我們將從參與的內(nèi)容、方式與激勵三個維度來創(chuàng)新社區(qū)治理的工具。

（一）居民參與的內(nèi)容

無論是社區(qū)更新規(guī)劃、居委會決策還是社區(qū)公共事務(wù)的處理等，都在強調(diào)居民參與。居民參與十分重要，但是如何促進居民參與，或者應(yīng)該參與什么內(nèi)容呢？從社區(qū)本身所需要的服務(wù)與功能來說，它主要包括環(huán)境衛(wèi)生功能、公共文化功能、公共服務(wù)功能、社會福利功能以及照顧社區(qū)弱勢群體功能；從居民參與的客體角度來考慮，社區(qū)的資源既有硬件設(shè)施資源，也有服務(wù)性項目資源。硬件設(shè)施資源通常指環(huán)境衛(wèi)生、治安、服務(wù)設(shè)施、活動場所、交通條件等；服務(wù)性項目資源通常指文娛活動、體育活動、慈善活動、教育培訓(xùn)等?，F(xiàn)有的學(xué)者大多都是從社區(qū)功能本身出發(fā)，對社區(qū)參與活動進行分類。楊敏將居民參與的活動劃分為四種類型：福利性參與、志愿性參與、娛樂性參與和權(quán)益性參與。[11]黎熙元等根據(jù)居民參與項目內(nèi)容，將居民參與活動劃分為文娛活動、體育健身活動、教育培訓(xùn)活動、志愿者活動、慈善活動等。[12]也有一些學(xué)者從社區(qū)現(xiàn)有的資源要素對居民參與進行劃分，田北海等將居民參與分為社區(qū)公共管理參與和社區(qū)公共服務(wù)參與，前者主要包括參與社區(qū)公共事務(wù)決策、重要事項評估、公共事務(wù)管理，監(jiān)督社區(qū)公共事務(wù)運行情況；后者主要包括參與社區(qū)治安聯(lián)防活動、社區(qū)環(huán)保活動、社區(qū)志愿者活動及社區(qū)教育、宣傳、培訓(xùn)活動和公共文化娛樂活動。[13]成都市肖家河街道通過引入“愛有戲”組織和晚霞居家養(yǎng)老助殘服務(wù)站，利用社區(qū)廣場、街巷、社區(qū)服務(wù)中心等公共空間，開展“義集、義倉、義坊”活動，舉辦居民藝術(shù)節(jié)、拍攝微電影、建立社區(qū)印象博物館、興辦社區(qū)學(xué)院等，大大豐富了居民的業(yè)余生活，為居民的互動參與提供了多元化的渠道。[14]

（二）居民參與的方式

為了解決社區(qū)內(nèi)部的公共利益被侵犯問題（如建垃圾廠、化工廠等），居民很可能會被卷入到居民參與中，并采取抗議性的集體行動來捍衛(wèi)自己的利益。這種利益沖突會激發(fā)居民自我維權(quán)意識和團結(jié)精神，并動用各種資源和渠道來表達自己的不滿和利益訴求。然而，現(xiàn)實中大部分個體不知道如何表達需求，使自己的訴求被他人理解和接受，因此當(dāng)遇到棘手問題時，只有求助于居委會或?qū)で蟾鞣N私人關(guān)系來解決問題。造成這種個體參與的障礙主要有兩點：第一，公眾自身缺乏相應(yīng)的參與知識和能力，不能理解公共政策設(shè)定、決策與執(zhí)行過程，無法進行正常干預(yù)和有效談判；第二，缺乏制度上的保障，居民的反饋并未得到實質(zhì)有效的回復(fù)。不同社會屬性的居民參與成熟度不同，參與成熟度主要包括參與能力和參與心理素質(zhì)，前者指居民的知識和技能，后者指居民參與的意愿和道德素質(zhì)。一些學(xué)者率先在國內(nèi)制定參與成熟度的初步評價標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)對規(guī)劃知識的理解、對規(guī)劃目標(biāo)的理解、是否有參與經(jīng)驗、是否有駐派規(guī)劃師來評判參與能力成熟度，根據(jù)參與規(guī)劃的目的是什么、是否愿意參與來評判參與心理成熟度。[15]在確定居民參與成熟度的基礎(chǔ)之上，將居民參與形式劃分為四個層次：通知、協(xié)商、合作、授權(quán)。針對參與能力低、心理成熟度低的居民，主要采用通知形式，即基層政府幫助他們開展社區(qū)教育，告知他們政策內(nèi)容，傳達政府的工作目的；針對參與能力適中、心理成熟度適中的居民，主要采取協(xié)商形式，即基層政府在制定政策目標(biāo)時，需要傾聽居民的意見，并進行正式的反饋；針對參與能力適中、心理成熟度高的居民，主要采取合作形式，即基層政府與居民之間相互協(xié)商，共同制定和選擇政策目標(biāo)，并做出最終決策；針對參與能力高、心理成熟度高的居民，主要采取授權(quán)形式，即政府只需要制定某些政策的邊界和原則，由居民獨立完成政策目標(biāo)的制定、選擇，并做出最終決策。

（三）居民參與的激勵

社會制度的穩(wěn)定運行需要構(gòu)建一套包含激勵主體、激勵對象、激勵標(biāo)準(zhǔn)、激勵手段和激勵過程的完整激勵機制。[16]然而，社區(qū)居委會依賴于打“感情牌”或發(fā)放“小禮品”等物質(zhì)性回報來誘導(dǎo)居民參與，這種參與行為往往表現(xiàn)為一種短暫的“情感行動”，久而久之就會形成一種路徑依賴，始終沒有上升到價值的認(rèn)同層面。一方面，當(dāng)沒有小禮品誘導(dǎo)時，或當(dāng)前的小禮品沒有以前的小禮品好時，居民參與的動力會大打折扣，行動的彈性和隨意性較大，可持續(xù)性不足。另一方面，居民的參與沒有話語權(quán)，很多社區(qū)活動都是由上級政府委派，由社區(qū)居委會組織開展，為了完成政府考核的業(yè)績需要，居民通常都是被動陷入設(shè)定好的各種考核評價體系中，長此以往，一些居民對這種象征性和儀式性的活動感到麻木而不愿意參與。

破解居民參與難題的關(guān)鍵在于徹底激發(fā)居民的能動性，核心不在于物質(zhì)或精神的回報，而在于“賦權(quán)于民”的過程，將社區(qū)公共事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與評價權(quán)真正地交還給社區(qū)居民。例如，杭州市開展參與式社區(qū)治理的經(jīng)驗體現(xiàn)在政府賦權(quán)于民的過程。首先，以公眾選舉參與決定社區(qū)組織的建構(gòu)。2010年以來，杭州市在全市576個社區(qū)中全面實施公眾直接參與選舉社區(qū)居委會主任及其他自治組織負(fù)責(zé)人的制度，選舉參與的意義不僅有利于增加成員對社區(qū)自治組織的信任，更有利于形成居民選舉聯(lián)絡(luò)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并使社區(qū)公共事務(wù)得以被廣泛地討論。其次，拓展居民參與社區(qū)決策的多重渠道，包括設(shè)置“四會”工作制度（民情懇談會、工作聽證會、事務(wù)協(xié)調(diào)會、成效評議會），聽取社區(qū)居民的意見，以及建立榮譽紀(jì)念制度，鼓勵公眾對社區(qū)公共事務(wù)建言獻策。最后，通過黨建文化促進制度化參與。杭州市在全市社區(qū)中按“社區(qū)建黨委，樓道建支部，單元建小組”的方式建構(gòu)社區(qū)黨委，并借助制度化的政治資源激發(fā)、動員社區(qū)居民參與到社區(qū)公共事務(wù)之中。[17]

四、創(chuàng)新社區(qū)治理的保障：理解居民參與治理的限制條件

在構(gòu)建了社區(qū)治理的工具箱之后，如何保障居民可持續(xù)地參與社區(qū)治理，這個過程自然少不了對居民參與治理的限制條件進行探討。雖然政府掌握了有效的治理工具箱，但是忽視現(xiàn)實社會的限制條件，在動員社區(qū)居民的過程中一樣會碰壁。只有在承認(rèn)其限制條件的情況下，通過治理工具箱逐步降低其限制條件的影響程度，才能真正確?？沙掷m(xù)的參與式治理。

（一）個人的理性主義

馬克思認(rèn)為：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！鄙鐓^(qū)參與經(jīng)常遇到的困境就是“事不關(guān)己，高高掛起”，如果是關(guān)乎自己利益的事情，居民參與的積極性就會非常高；而如果是涉及公共利益的事情，居民就很少參與。因此，利益的相關(guān)性直接決定居民參與的方式和程度。根據(jù)居民的參與方式，通常將社區(qū)居民分為三類：搭便車者（很少關(guān)心社區(qū)公共事務(wù)的人）、看門人（只參與少數(shù)關(guān)系自身利益的關(guān)鍵議題的人）、積極參與者（積極參與社區(qū)公共事務(wù)管理的人）。[18]個體之所以愿意參與社區(qū)公共事務(wù)管理，其動力不外乎來源于兩個方面：一方面是物質(zhì)回報，在公共利益的分配過程中，獲取公共資源的剩余收益；另一方面是精神回報，在集體協(xié)商的過程之中，樹立個人的威信和集體崇拜。然而，現(xiàn)實是城市居民與社區(qū)之間的關(guān)系比較松散，社區(qū)規(guī)模越來越大，居住群體成分越來越復(fù)雜，利益相關(guān)性越來越低，達成集體共識的難度越來越大。另外，個人的利益本身具有一定的隱私性，只有產(chǎn)生利益沖突時，居民的個人利益信號才會被釋放出來。因此，在無法了解居民的個人利益偏好時，想要達成共同利益，并促成集體行動就變得難上加難。

（二）社區(qū)管理體制過度行政化

改革開放后，隨著住房商品化制度改革在全國興起，單位制逐步解體，原來由單位承擔(dān)的社會職能逐步轉(zhuǎn)向社區(qū)。與此同時，大量外來人口不斷涌入城市及本地居民對生活質(zhì)量的要求提高，都對社區(qū)的發(fā)展提出新的要求。2000年11月，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，鼓勵在全國城市開展社區(qū)建設(shè)工作，為不斷增長的城市居民需要提供社會服務(wù)。2004年10月，中共中央辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)中組部《關(guān)于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設(shè)的工作意見》。此外，黨的十九大進一步提出“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”?；鶎由鐓^(qū)管理越來越受到重視，相應(yīng)地，各種行政性事務(wù)也越來越多。

社區(qū)管理的事務(wù)全部落到基層社區(qū)居委會，但權(quán)限仍然在街道。居委會沒有相應(yīng)的權(quán)力，但又要完成上級的各項檢查，只有憑借熟人之間的人情、面子以及私人之間的信任和互惠機制，形成中國基層治理“社區(qū)居委會—積極分子—普通居民”的動員路徑。這種參與方式收效甚微，因為它表達的并不是大多數(shù)居民的真實意愿，而是以完成行政任務(wù)為導(dǎo)向的被動式參與。在這個過程中，社區(qū)居委會一直充當(dāng)“保姆”角色，居民習(xí)慣一有事情就找居委會，對居委會充滿依賴，導(dǎo)致自治意識逐漸被消磨，很容易造成“服務(wù)越多、自治越弱”的內(nèi)卷化困境。[19]未來，應(yīng)該對社會組織進行更多賦權(quán)和對居民進行增能，一方面，通過提高社會組織和居民的自治能力，減輕基層工作人員的行政壓力和工作負(fù)擔(dān)；另一方面，將更多權(quán)利賦予基層組織和社會組織，通過多樣化的方式來動員和組織居民參與社區(qū)治理。

（三）城市化過程中的陌生化與流動化趨勢加強

隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化快速發(fā)展，中國當(dāng)前的社區(qū)正在經(jīng)歷著雙重轉(zhuǎn)型。從體制上看，單位制正逐步被社區(qū)制所替代；從形態(tài)上看，傳統(tǒng)老舊小區(qū)正逐步被商品房社區(qū)所替代。新型商品房社區(qū)居民可能來自不同地方、不同職業(yè)，構(gòu)成成分較為復(fù)雜，鄰里之間彼此陌生，相互居住在屬于自己領(lǐng)域中的一個方格中，雙方幾乎沒有任何的交往和聯(lián)系。這種相互隔離的空間狀態(tài)很容易導(dǎo)致“冷漠”。因此，商品房社區(qū)已不再具備傳統(tǒng)社區(qū)建立在熟、親、信基礎(chǔ)上的強大凝聚力。除了城鎮(zhèn)化過程中帶來的陌生化趨勢加強，人們的生活、工作節(jié)奏也越來越快，導(dǎo)致人們沒有時間和精力去處理社區(qū)的公共事務(wù)。此外，網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)與交通工具的發(fā)展使原本由傳統(tǒng)社區(qū)所承擔(dān)的休閑、工作、社會交往等眾多功能逐漸外移，社區(qū)居民的大量社會活動分散至社區(qū)外不同的空間，發(fā)生于社區(qū)內(nèi)的社交活動逐漸減少，對社區(qū)鄰里的依賴性也逐漸減弱，居民對社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)需求的弱化直接造成了鄰里關(guān)系的冷漠與疏遠。[20]

五、未來社區(qū)治理中的居民參與發(fā)展趨勢

基于以上對居民參與治理動力不足的解釋，以及圍繞動機、工具與保障三個維度來探討如何動員居民參與社區(qū)治理，在整個探討的過程中，發(fā)現(xiàn)了當(dāng)前社區(qū)治理的現(xiàn)狀，仍然是精英式參與、政府主導(dǎo)式參與以及對治理效果的感性認(rèn)知評估。然而，隨著民主化進程的發(fā)展以及公民意識的覺醒，未來居民參與社區(qū)治理的過程必然會面臨著較大的轉(zhuǎn)折。

（一）居民參與治理主體：由少數(shù)精英式轉(zhuǎn)向大眾式

當(dāng)前，我國許多具有鮮明特色的社區(qū)治理，主要是因為政治精英的有效治理和社會精英的制度化參與，才使得社區(qū)治理開展得有聲有色。社區(qū)精英權(quán)威式地位與其“公共身份”的獲取密切相關(guān)的，他們主動投入到社區(qū)公共服務(wù)事務(wù)中，在服務(wù)的同時也加入社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，使其有足夠的權(quán)力去調(diào)動和整合社區(qū)現(xiàn)有的資源，獲得好的治理結(jié)果進一步強化其“公共身份”，并得到居民對他們能力的承認(rèn)與認(rèn)可。然而，精英式治理在發(fā)展過程中逐漸呈現(xiàn)出很多弊端：第一，“公共身份”的獲得并沒有制度化的許可機制，社區(qū)精英很難保持持續(xù)的參與熱情；第二，社區(qū)精英在決策過程中也存在非理性思維，一旦決策失誤，個人的信任、社會網(wǎng)絡(luò)等社會資本將會遭到巨大的損失風(fēng)險；第三，精英式治理很容易產(chǎn)生個人崇拜，會導(dǎo)致個人權(quán)力和欲望的膨脹。[21]由于居民不滿足于精英式治理所帶來的低效率與官僚化，當(dāng)前社區(qū)正在興起以“業(yè)委會”為代表的大眾式治理模式。業(yè)委會是由社區(qū)居民自發(fā)組織的團體機構(gòu)，其職責(zé)主要是維護社區(qū)居民的公共利益，協(xié)調(diào)社區(qū)的公共事務(wù)處理，監(jiān)督社區(qū)公共資源的利用。伴隨著城市發(fā)展進入存量規(guī)劃的時代，未來社區(qū)內(nèi)部將會出現(xiàn)大量的房屋外墻脫落、小區(qū)內(nèi)部綠化不足和設(shè)施老化、無障礙化設(shè)施不足等現(xiàn)象，這些需要集體維權(quán)的公共事務(wù)將會使得精英式治理弊端更加凸顯，所以應(yīng)該通過業(yè)委會將社區(qū)集體維權(quán)行動納入組織化、常規(guī)化的合法渠道，以基于契約的協(xié)商和對話機制來實現(xiàn)新的治理模式。

（二）居民參與治理過程：由被動式轉(zhuǎn)向主動式

當(dāng)前，我國的社區(qū)管理方式依然采用“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的體制，社區(qū)居委會對社區(qū)擁有直接管轄權(quán)。社區(qū)資源的使用、公共事務(wù)的決策、公共服務(wù)的提供等權(quán)力基本掌握在政府的手中，政府也傾向于大包大攬，一直充當(dāng)“保姆”角色，造成了居民只是被動的接受者，而不是主動的參與者，對政府和居委會具有高度依賴性，自治意愿消磨殆盡。然而，這種被動式參與正在導(dǎo)致社區(qū)治理陷入“服務(wù)越多、自治越弱”的內(nèi)卷化困境，社區(qū)居民和社區(qū)居委會都不滿意彼此，相互抱怨。如何由被動向主動轉(zhuǎn)變，西方國家的公眾參與給了我們一個很好的啟示——依賴于成熟的非政府組織（NGO）發(fā)展。NGO來源于地方社區(qū)，對當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H問題認(rèn)識更深刻。相對于居民來說，NGO在協(xié)商、組織、溝通上更加專業(yè)，它們可以使用更加綜合性的方法，來改變社區(qū)內(nèi)部的物質(zhì)環(huán)境與社會文化。它們在社區(qū)的發(fā)展過程中一方面充當(dāng)政府與居民之間的中介，另一方面擴大社區(qū)服務(wù)能力，培養(yǎng)社區(qū)領(lǐng)袖、教授居民技能，并且很多NGO的創(chuàng)始人有著非常強烈的責(zé)任心和奉獻精神，這些都對居民主動參與有著強大的驅(qū)動力。

（三）居民參與治理效果：由感性認(rèn)知評估轉(zhuǎn)向理性能力評估

當(dāng)前，我國對居民參與社區(qū)治理效果的評價主要是測量社區(qū)治理滿意度或治理績效。大多數(shù)學(xué)者傾向于以社區(qū)功能實現(xiàn)作為其治理績效的評價標(biāo)準(zhǔn)。傅利平等主要從認(rèn)知層、意愿層和參與層三個方面對社區(qū)治理滿意度進行測量，測量指標(biāo)偏主觀認(rèn)知和主觀評價，存在較大的測量誤差[22]；王素俠等主要從居民生活狀況、生活環(huán)境、社區(qū)治安狀況、環(huán)境秩序、安全知識、公共服務(wù)設(shè)施、配套設(shè)施及政治生活、文化生活等進行全方位考察，雖然某些測量指標(biāo)相對客觀，但測量內(nèi)容太過于龐雜，沒有突出社區(qū)治理所關(guān)注的重點。[23]徐林等在前者研究的基礎(chǔ)上，對治理績效測量進一步精簡為能否滿足居民需求和提高社區(qū)的資源動員能力。[24]國內(nèi)學(xué)者對于社區(qū)治理績效從最早的認(rèn)知與意愿層面進行主觀測量，轉(zhuǎn)向關(guān)注客觀的物質(zhì)環(huán)境與社會秩序的測量，最后聚焦于人的能動性測量，即社區(qū)成員是否有能力和資源讓社區(qū)變得更美好。然而，國外對于社區(qū)治理效果更傾向于考察人的能動性，Williams在研究夏威夷州青少年飲酒問題時，將社區(qū)能力歸納為六個主要領(lǐng)域：組織、效率、員工知識和技能、資金和其他資源、文化競爭力、可持續(xù)性。[25]Kemner也將社區(qū)能力概括為領(lǐng)導(dǎo)力、合作伙伴結(jié)構(gòu)、與合作伙伴的關(guān)系、合作伙伴能力、合作伙伴的政治影響力、對合作伙伴參與社區(qū)治理和成為社區(qū)成員的看法。[26]無論是國外還是國內(nèi)對社區(qū)治理效果的評價，都在逐步由抽象的、感性的認(rèn)知評價向具體的、理性的能力評估轉(zhuǎn)變。