◎ 王家庭 蔡思遠(yuǎn) 唐 瑭 李和煦

一、引 言

城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉在于要素的集聚。在要素集聚過(guò)程中，共享、學(xué)習(xí)和匹配三個(gè)微觀機(jī)制共同推動(dòng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[1]理論上而言，當(dāng)要素集聚過(guò)程中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與規(guī)模不經(jīng)濟(jì)水平相等時(shí)，城市規(guī)模就處于動(dòng)態(tài)平衡的狀態(tài)。然而在現(xiàn)實(shí)中存在著城市規(guī)模以低密度、無(wú)序的方式擴(kuò)張的現(xiàn)象，也即城市蔓延。而這種集聚水平的下降會(huì)在各個(gè)維度影響城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[2-3]

在中國(guó)的語(yǔ)境下，“城市蔓延”一詞并未得到應(yīng)有的重視。黨的十九大報(bào)告指出，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。城市蔓延恰恰體現(xiàn)出城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不充分的一面。受傳統(tǒng)觀念的影響，不少主政官員仍然秉承著追求城市絕對(duì)規(guī)模的觀念，而忽視了城市土地的利用效率問(wèn)題。低密度的城郊開(kāi)發(fā)，例如工業(yè)園區(qū)、新城的建設(shè)，往往是推動(dòng)城市蔓延的重要因素。目前在地級(jí)市中已有272個(gè)已經(jīng)擁有或正在建設(shè)新城，總面積達(dá)到6.63萬(wàn)平方公里。[4]而其中多數(shù)很難從外部吸引企業(yè)或人口流入。這些現(xiàn)象反映出城市蔓延的研究還沒(méi)有成為主流方向，并未被應(yīng)用到城市規(guī)劃者與管理者的工作中去。因此，有必要對(duì)城市蔓延的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的城市發(fā)展提供新的思路與見(jiàn)解。

截止到目前，對(duì)于城市蔓延的研究，主要從以下幾個(gè)維度展開(kāi)：

1. 對(duì)于城市蔓延的定義，現(xiàn)在尚未形成統(tǒng)一而精確的界定。城市蔓延界定的關(guān)鍵在于如何全方位地描述蔓延的過(guò)程。這是早期城市蔓延文獻(xiàn)中集中爭(zhēng)論的問(wèn)題。目前學(xué)界對(duì)城市蔓延的定義形成了三點(diǎn)共識(shí)：低密度、規(guī)模擴(kuò)大和負(fù)面影響。在此基礎(chǔ)上，已有文獻(xiàn)中的定義界定基本類(lèi)似，但互有側(cè)重。這些不夠精確、明晰的定義界定已經(jīng)引發(fā)了一些爭(zhēng)議，也不利于對(duì)城市蔓延的定量化測(cè)算。對(duì)于這類(lèi)文獻(xiàn)，本文僅作簡(jiǎn)要的回顧。

2. 城市蔓延的動(dòng)力機(jī)制是近年來(lái)本領(lǐng)域研究關(guān)注的熱點(diǎn)。在城市蔓延動(dòng)力機(jī)制研究方面，難點(diǎn)在于在經(jīng)濟(jì)和政治體制不同的地區(qū)中，推動(dòng)力或驅(qū)動(dòng)力是不同的?？偟膩?lái)講，市場(chǎng)力量和政府力量催生出了兩種不同的蔓延模式。在歐美國(guó)家，城市蔓延主要由居民自由選擇居住區(qū)位的市場(chǎng)機(jī)制而進(jìn)行的。而在中國(guó)，主導(dǎo)力量則往往是政府。已有大量的研究指出城市蔓延的各種驅(qū)動(dòng)因素，但具體是以何種機(jī)制作用來(lái)推動(dòng)城市蔓延，還有待研究。

3. 城市蔓延的影響是全方位的。城市蔓延能夠從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)多個(gè)維度對(duì)城市乃至區(qū)域產(chǎn)生影響：在經(jīng)濟(jì)方面，城市蔓延能夠?qū)Τ鞘猩a(chǎn)率產(chǎn)生影響，但方向仍不明確；在社會(huì)方面，城市蔓延會(huì)造成種族隔離，進(jìn)而提升城市中心的犯罪率，也會(huì)使城市居民福利下降，而這些影響多為負(fù)面；在生態(tài)方面，城市蔓延會(huì)加劇環(huán)境污染。

4. 城市蔓延的測(cè)度由粗糙轉(zhuǎn)向精細(xì)。通常在評(píng)價(jià)某個(gè)城市的蔓延程度時(shí)，主流的方法是構(gòu)建單個(gè)指標(biāo)或多指標(biāo)的測(cè)度體系。學(xué)者們進(jìn)行定量分析時(shí)，經(jīng)常使用的是單指標(biāo)的測(cè)度方法。而對(duì)于多指標(biāo)的測(cè)度方法，則沒(méi)有形成一個(gè)公認(rèn)的權(quán)威體系。隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，遙感、夜間燈光等方法逐漸被廣泛運(yùn)用，為精確測(cè)度城市蔓延程度提供了可能。

5. 城市蔓延治理研究的國(guó)內(nèi)外進(jìn)展差異較大。在城市蔓延治理的理論方面，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立了一套較為成熟的體系，通過(guò)緊湊式的土地開(kāi)發(fā)、發(fā)展公共交通等手段遏制和治理城市蔓延。在中國(guó)，由于城市蔓延的動(dòng)力機(jī)制與國(guó)外存在明顯的差異，城市蔓延的治理策略也會(huì)有所不同。但是，目前國(guó)內(nèi)相應(yīng)的文獻(xiàn)還較為零散，較為完善的城市蔓延治理理論尚未形成。

目前來(lái)看，中國(guó)的城市蔓延現(xiàn)象仍有繼續(xù)發(fā)展的趨勢(shì)。為了更好地理解和探索中國(guó)的城市蔓延問(wèn)題，本文對(duì)城市蔓延的定義、動(dòng)力、影響、測(cè)度和治理等方面進(jìn)行了文獻(xiàn)回顧和評(píng)論，并對(duì)未來(lái)的研究方向作了展望。

二、城市蔓延的定義

城市蔓延涉及城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市規(guī)劃、地理學(xué)等諸多學(xué)科，由于城市蔓延的內(nèi)涵十分豐富，城市蔓延的定義在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里眾說(shuō)紛紜，至今依然沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的精確概念，但學(xué)界對(duì)城市蔓延的某些特性和表現(xiàn)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，這也體現(xiàn)在眾多學(xué)者對(duì)城市蔓延的定義中。

1. 城市蔓延意味著城市邊界的過(guò)度擴(kuò)張。[5-8]這種邊界擴(kuò)張表現(xiàn)為對(duì)郊區(qū)或農(nóng)業(yè)用地的侵蝕。擴(kuò)張的形式可能是蛙跳式[9-10]，也可能是“以環(huán)狀或塊狀向周?chē)印薄11]城市形態(tài)以分散而非緊湊的形式向外擴(kuò)張。城市建設(shè)越分散，蔓延程度就越嚴(yán)重。[12]

2. 城市蔓延具有低密度性。低密度性體現(xiàn)在多方面，包括人口的低密度性[13]、土地開(kāi)發(fā)和利用的低密度性[13]、道路建設(shè)的低密度性[14]。越過(guò)邊界的低密度開(kāi)發(fā)往往和低下的規(guī)劃水平聯(lián)系在一起，使得城市蔓延地區(qū)的土地分布不連續(xù)，功能也較為單一，難以實(shí)現(xiàn)城區(qū)內(nèi)的多功能混合式的土地利用，造成通勤成本上升和土地使用效率低下。[15-16]這也是城市蔓延帶來(lái)不良后果的主要原因。

3. 城市蔓延會(huì)帶來(lái)社會(huì)的負(fù)面影響，包括但不限于綠地毀壞、交通擁堵、空氣污染。[17]城市蔓延還會(huì)造成空間破碎化，從而影響生態(tài)系統(tǒng)，造成社會(huì)隔離。[18]盡管城市蔓延的定義尚未統(tǒng)一，一般認(rèn)為城市蔓延即低密度的、蛙跳式或飛地式的功能單一的大規(guī)模土地開(kāi)發(fā)。[19]城市蔓延定義中的共性特征可總結(jié)為三個(gè)方面（表1）。

縱覽城市蔓延內(nèi)涵的發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，隨著研究的深入，定義變得更加精細(xì)和全面。早期定義雖然已經(jīng)隱含著城市蔓延的主要內(nèi)涵，但依然顯得過(guò)于粗糙，未能體現(xiàn)出城市蔓延的多維性和復(fù)雜性。[20]但隨著城市蔓延定義越來(lái)越全面，一些批評(píng)指出，“城市蔓延”一詞過(guò)大的內(nèi)涵好像能概括一切，“但實(shí)際上什么也沒(méi)有說(shuō)”。[21]城市蔓延和城市增長(zhǎng)難以區(qū)分，就像“雞生蛋—蛋生雞”的問(wèn)題[22]，雖然城市蔓延的定義經(jīng)歷了從模糊到較為精確的過(guò)程，但定義中的主觀性依然存在，甚至成了一種規(guī)劃取向價(jià)值的延伸，造成不同地區(qū)的定義存在差別。

而在中國(guó)快速城鎮(zhèn)化的背景下，城市蔓延與轉(zhuǎn)型期的制度背景密切相關(guān)。從人口、經(jīng)濟(jì)、空間、環(huán)境和政府因素這幾個(gè)角度來(lái)看，結(jié)合現(xiàn)有定義，本文認(rèn)為快速城鎮(zhèn)化時(shí)期中國(guó)的城市蔓延可以定義如下：我國(guó)的城市蔓延是一種根本上由城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市發(fā)展的硬性需求推動(dòng)的城市土地過(guò)度、低密度無(wú)序擴(kuò)張的空間形態(tài)。[23]

表1 城市蔓延定義中的共性特征

三、城市蔓延的測(cè)度

城市蔓延的測(cè)度方法主要分為三類(lèi)：分形維度測(cè)度法、美學(xué)測(cè)度法和指標(biāo)測(cè)度法。[24]美學(xué)測(cè)度法由于評(píng)價(jià)的主觀性較強(qiáng)，目前僅只作為一種理論上的測(cè)度方法。實(shí)際操作極少使用該種方法，故在本文中不作評(píng)述。

（一）分形維度測(cè)度方法

分形維度測(cè)度法是指通過(guò)城市蔓延形態(tài)與分形圖案的類(lèi)似性，構(gòu)造周長(zhǎng)與面積的比例值，值越小則城市蔓延程度越高。[25]Terzi和Kaya（2011）指出當(dāng)城市增長(zhǎng)較為緊湊時(shí)，分形維度與蔓延指數(shù)正相關(guān)。[26]

分形維度測(cè)度方法適用于單中心的城市，優(yōu)點(diǎn)在于計(jì)算較為直接，且不受城市蔓延類(lèi)型的影響。姜世國(guó)、周一星（2006）利用分形理論發(fā)現(xiàn)北京市存在著集聚用地的擴(kuò)散現(xiàn)象。[27]郭貝貝等（2013）利用分形理論對(duì)馬鞍山的城市形態(tài)進(jìn)行分析，認(rèn)為城市蔓延程度與分形維數(shù)及用地破碎度正相關(guān)。[28]劉和濤等（2015）基于分形維度測(cè)算方法綜合分析了武漢市的城市蔓延情況，指出武漢市的用地破碎度較高。[29]

但是，分形維度法測(cè)度的城市蔓延程度一般不具有經(jīng)濟(jì)意義。因此，在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究過(guò)程中，此類(lèi)方法運(yùn)用較少。

（二）單指標(biāo)測(cè)度方法

指標(biāo)測(cè)度法是在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中運(yùn)用最多的方法。由于指標(biāo)測(cè)度較為直觀，而且具有可比性，故被學(xué)者們所青睞。運(yùn)用較多的指標(biāo)測(cè)度法是單指標(biāo)法。

單指標(biāo)法大多考慮人口或土地兩個(gè)維度。常用的指標(biāo)有城市用地增量、土地—人口增長(zhǎng)彈性、熵、人口密度差、可達(dá)性、不同用地屬性柵格連接度等。[30-35]

城市蔓延往往是多個(gè)維度的綜合體現(xiàn)。為了降低數(shù)據(jù)獲得困難的影響，研究者傾向于將多個(gè)維度的指標(biāo)壓縮成一個(gè)主要指標(biāo)，通常以蔓延指數(shù)的形式出現(xiàn)，以突出主要因素對(duì)城市蔓延的影響。這種處理方式較為簡(jiǎn)潔，因此為很多經(jīng)濟(jì)學(xué)者所偏好。但是，單指標(biāo)法的缺點(diǎn)在于壓縮指標(biāo)會(huì)丟失信息量。例如對(duì)于人口統(tǒng)計(jì)資料陳舊和面積資料較新的區(qū)域而言，單指標(biāo)法可能會(huì)高估城市蔓延水平。[36]

因此，如何在降低城市蔓延評(píng)價(jià)體系的冗余性的同時(shí)，保留盡可能多的信息，以保證指標(biāo)的準(zhǔn)確性和客觀性，是單指標(biāo)法在應(yīng)用過(guò)程中至關(guān)重要的問(wèn)題。

（三）多指標(biāo)測(cè)度方法

多指標(biāo)法是基于城市蔓延的多重屬性發(fā)展出來(lái)的一種測(cè)量方法。在挑選指標(biāo)時(shí)，需要先考慮組成成分的變化，再考慮影響程度。[22]

為了充分體現(xiàn)城市蔓延帶來(lái)的各個(gè)方面的影響，學(xué)者通常從密度、形態(tài)、人口、功能、城市結(jié)構(gòu)等方面構(gòu)建子指標(biāo)，并將其整合對(duì)城市蔓延進(jìn)行評(píng)價(jià)。Galster等（2001）提出了城市蔓延的六個(gè)維度：集中度、可接近度、密度、中心度、成核度、集聚。[21]Ewing等（2002）則把城市蔓延縮小到了四個(gè)維度：密度、土地利用多樣性、便利性和人口集聚重要度。[37]Frenkel和Ashkenazi（2008）提出了包含三個(gè)維度13個(gè)指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)體系，包括人口密度、邊界不規(guī)則度、土地使用分離度、土地使用碎裂度與土地使用成分5個(gè)變量。[38]從以上幾個(gè)較有代表性的多維度指標(biāo)法可以發(fā)現(xiàn)，多維度指標(biāo)法的優(yōu)點(diǎn)在于其全面性，能夠從多個(gè)角度衡量城市蔓延的程度，方便管理者進(jìn)行針對(duì)性的治理。但是，隨著學(xué)者關(guān)注的角度越來(lái)越多，指標(biāo)體系越來(lái)越龐雜。Salvati和Carlucci（2016）曾使用了一個(gè)包括132個(gè)指標(biāo)的測(cè)度體系。[14]一方面，所需要的數(shù)據(jù)量較大，數(shù)據(jù)可得性不佳；另一方面，也不利于指標(biāo)體系的推廣。利用多指標(biāo)測(cè)度法的研究大多是案例研究，難以進(jìn)行跨區(qū)域的對(duì)比研究。

（四）夜間燈光數(shù)據(jù)的應(yīng)用

隨著地理信息技術(shù)的發(fā)展，遙感圖像、夜間燈光影像等方法正逐漸被運(yùn)用到城市蔓延的研究中來(lái)，目前在城市和區(qū)域研究中的應(yīng)用已初具規(guī)模。

在城市蔓延的研究中，夜間燈光常用于提取和計(jì)算城市建成區(qū)的面積。而提取方法一般可分為三類(lèi)：經(jīng)驗(yàn)閾值法、突變檢測(cè)法、輔助資料比較法。[38]經(jīng)驗(yàn)閾值法主要依靠人為確定的閾值來(lái)判斷柵格是否屬于城市建成區(qū)的范圍。Sutton等（1997）通過(guò)給定城市邊緣距離來(lái)提取城市空間信息。[39]Yi等（2014）和秦蒙、劉修巖（2016）均使用10作為燈光亮度的閾值，Ma等（2012）則使用12作為燈光亮度閾值。[40-42]人為設(shè)立閾值簡(jiǎn)單方便，但具有較強(qiáng)的主觀性。輔助資料比較法則是通過(guò)不斷調(diào)整閾值，使提取出的城市面積與已有資料吻合，以此來(lái)獲取最佳閾值。Milesi等（2003）將美國(guó)人口普查數(shù)據(jù)和土地覆蓋數(shù)據(jù)集結(jié)合，獲取了最佳閾值。[43]Henderson等（2003）則以Landsat TM遙感影像作為輔助資料進(jìn)行對(duì)比，提取較為準(zhǔn)確的空間信息。[44]

但是，需要注意的是，首先，夜間燈光數(shù)據(jù)在不同年份和不同衛(wèi)星間不可比，因此需要校正。[45]其次，考慮到燈光溢出效應(yīng)，夜間燈光往往會(huì)高估城市蔓延的水平。[46]因此，在使用夜間燈光數(shù)據(jù)時(shí)，需要特別小心地對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行校正和處理。總體而言，夜間燈光數(shù)據(jù)為城市蔓延研究提供了有效的數(shù)據(jù)和方法的補(bǔ)充，其應(yīng)用仍方興未艾。

由此可見(jiàn)，盡管城市蔓延具有多種測(cè)度方法，但城市蔓延作為一個(gè)相對(duì)現(xiàn)象，依然沒(méi)有公認(rèn)的固定標(biāo)準(zhǔn)。[47]當(dāng)使用不同測(cè)度方法對(duì)同一個(gè)區(qū)域進(jìn)行測(cè)量時(shí)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)相反的結(jié)果。[48]到目前為止，還沒(méi)有一套較為成熟和廣泛運(yùn)用的城市蔓延測(cè)度方法體系，能夠全方位地定量測(cè)算城市蔓延程度。綜上所述，城市蔓延測(cè)度方法的對(duì)比可總結(jié)為表2。

四、城市蔓延的動(dòng)力

城市蔓延問(wèn)題并非國(guó)外獨(dú)有的現(xiàn)象，在中國(guó)快速城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，絕大多數(shù)城市已經(jīng)表現(xiàn)出了低密度擴(kuò)張的趨勢(shì)，并且存在著蔓延程度由東部向西部遞減的趨勢(shì)。[49]而解決城市蔓延問(wèn)題的基礎(chǔ)，是要找出城市蔓延的驅(qū)動(dòng)因素是通過(guò)何種途徑影響城市發(fā)展的?？v觀已有研究，城市蔓延的驅(qū)動(dòng)因素可分為市場(chǎng)力量和政府力量，相應(yīng)的城市蔓延類(lèi)型分為市場(chǎng)主導(dǎo)型和政府主導(dǎo)型。

表2 城市蔓延測(cè)度方法對(duì)比

（一）市場(chǎng)主導(dǎo)型城市蔓延

城市蔓延最早出現(xiàn)在美國(guó)，伴隨著收入增長(zhǎng)和對(duì)舒適居住空間的追求，城市居民不斷向城郊搬遷。因此美國(guó)的城市蔓延很大程度上是由市場(chǎng)力量主導(dǎo)的。在靜態(tài)的城市經(jīng)濟(jì)學(xué)模型中，居民住房距離城市中心越遠(yuǎn)，土地價(jià)格越便宜。隨著通勤成本的降低，均衡點(diǎn)距離城市中心越來(lái)越遠(yuǎn)。[50]進(jìn)一步地，將居民的消費(fèi)品從土地改為住房，并將人口、居民收入、農(nóng)業(yè)土地租金引入，此時(shí)城市邊界由城市居民與農(nóng)民之間的競(jìng)爭(zhēng)決定。[51-54]當(dāng)城市居民外遷利益大于機(jī)會(huì)成本時(shí)，居民向城市邊界遷移，推動(dòng)城市面積擴(kuò)大。而人口密度隨著中心向周?chē)粩噙f減，城市蔓延隨之發(fā)生。

在城市蔓延進(jìn)程中，另一個(gè)關(guān)鍵因素是通勤成本的降低。土地開(kāi)發(fā)成本隨著可達(dá)性的提高而下降[55]，因此交通技術(shù)進(jìn)步，包括路網(wǎng)向郊區(qū)的延伸、汽車(chē)的廣泛使用、大規(guī)模高速公路的建設(shè)是城市蔓延的重要?jiǎng)恿?。[56-57]寬?cǎi)R路的過(guò)度建設(shè)還會(huì)導(dǎo)致惡性循環(huán)，道路的建設(shè)鼓勵(lì)汽車(chē)的使用，而汽車(chē)的使用量增加反過(guò)來(lái)又需要更多的公路，推動(dòng)城市蔓延。市場(chǎng)失靈也是城市蔓延的一大動(dòng)力因素。例如，在居民考慮機(jī)會(huì)成本時(shí)，往往會(huì)忽略開(kāi)敞空間的成本計(jì)算，從而低估了城市蔓延的成本。當(dāng)政府對(duì)基礎(chǔ)公共設(shè)施的定價(jià)過(guò)低，也會(huì)導(dǎo)致郊區(qū)土地的過(guò)度開(kāi)發(fā)。[58]此外，一些影響城市蔓延的市場(chǎng)因素還包括房?jī)r(jià)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、教育水平的提高等。[59-60]

（二）政府主導(dǎo)型城市蔓延

政府也是城市蔓延的重要推動(dòng)因素之一。政府的影響渠道主要有以下兩種：政府作為“裁判員”制定的政策及政府本身作為“運(yùn)動(dòng)員”的經(jīng)濟(jì)行為。

1. 政策作用與城市蔓延

首先，政府能夠通過(guò)制度或政策改變要素供給，促進(jìn)或抑制城市蔓延。一些土地限制性的政策，例如城市的人口控制政策、限制容積率、限制樓高等，使得城市內(nèi)部開(kāi)發(fā)密度下降，加劇城市蔓延的進(jìn)程。[61]

其次，一些治理城市蔓延的政策，例如節(jié)約集約用地政策、劃定開(kāi)發(fā)邊界等更加嚴(yán)格的規(guī)劃法案能夠有效地遏制蔓延。[62-64]當(dāng)然，政策也有失效的情況。Lichtenberg和Hardie（2007）運(yùn)用美國(guó)馬里蘭州的數(shù)據(jù)，認(rèn)為對(duì)開(kāi)敞空間和森林的保護(hù)政策會(huì)間接地加劇城市蔓延。[65]錯(cuò)誤的政策導(dǎo)向，譬如鼓勵(lì)基礎(chǔ)建設(shè)投資，以及土地規(guī)劃的失誤也會(huì)加劇城市蔓延。[66-68]

再次，更加一般性的政策，如財(cái)政政策也能影響蔓延水平。Banzhaf和Lavery（2010）指出，地價(jià)稅能夠增加單位土地的資本利用率，從而減緩城市蔓延。[69]Song和Zenou（2006）指出財(cái)產(chǎn)稅會(huì)降低城市規(guī)模，延緩城市蔓延。[70]但使用意大利和中國(guó)的數(shù)據(jù)卻發(fā)現(xiàn)，房產(chǎn)稅的提高會(huì)導(dǎo)致城市蔓延加快。[71-72]以我國(guó)182個(gè)地級(jí)市為樣本，城市蔓延與地租呈正相關(guān)關(guān)系。[73]這與經(jīng)典的單中心城市均衡模型的結(jié)論不符。但從側(cè)面上反映了在我國(guó)二元制土地供給下，地租越高，地方政府征地激勵(lì)越高。從根本上而言，二元化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式是其內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，而財(cái)政政策以及土地制度改革滯后只是制度性成因。[74]

2. 土地財(cái)政與城市蔓延

如果僅僅把政策看做是外生給定的，則無(wú)法解釋為什么同樣的政策在有的地區(qū)成功，有的地區(qū)失敗。事實(shí)上，政府并不只是作為“守夜人”，政府本身也會(huì)作為經(jīng)濟(jì)主體參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中去，追求自身利益的最大化。在這種情況下，政策是追求政府利益最大化的結(jié)果，而非為了整個(gè)社會(huì)的最優(yōu)。Fischel（2005）在一個(gè)包括居民、政府、官僚與利益集團(tuán)的模型中，將城市分為小城鎮(zhèn)與大城市，并從微觀角度指出在小市鎮(zhèn)，住房所有者是城市蔓延的主導(dǎo)因素，因?yàn)榫用衲軌颉坝媚_投票”。而在大城市中，城市蔓延還與官僚和利益集團(tuán)有關(guān)。城市蔓延水平是居民追求自身利益最大化過(guò)程中與其他利益集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)的均衡結(jié)果。[75]

在中國(guó)的語(yǔ)境下，政府利益最大化往往通過(guò)土地財(cái)政的方式實(shí)現(xiàn)，城市蔓延動(dòng)力在于地方政府對(duì)土地出讓收入的追求。[76-77]在農(nóng)地征用補(bǔ)償價(jià)格和真實(shí)地租的巨大差異下，政府能夠通過(guò)出讓土地獲得巨額收入。[78]政府對(duì)土地的供給和開(kāi)發(fā)量，還擁有很強(qiáng)的控制力。因此，政府實(shí)際上有意愿、也有能力保持現(xiàn)行的土地開(kāi)發(fā)模式。只要當(dāng)開(kāi)發(fā)土地獲得的收益超過(guò)投入建設(shè)公共設(shè)施的成本時(shí)，政府就會(huì)開(kāi)發(fā)新的土地。盡管學(xué)界普遍認(rèn)為，中國(guó)的城市蔓延現(xiàn)象很大程度上是土地財(cái)政推動(dòng)的，但政府實(shí)施土地財(cái)政的動(dòng)機(jī)是不明確的。

（1）財(cái)政壓力與城市蔓延

一種可能是政府為了填補(bǔ)財(cái)政缺口，從而出讓土地。自分稅制改革實(shí)施后，地方政府的財(cái)政收入不斷下降。[79-80]而為了緩解財(cái)政壓力，地方政府通過(guò)出讓土地，獲取土地收入和后續(xù)的稅金。[81-82]通過(guò)對(duì)2005年至2007年地級(jí)市進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)表明，這種賣(mài)地沖動(dòng)與缺口大小成正比。[83]與此相關(guān)的一個(gè)證據(jù)是，在現(xiàn)行的財(cái)政體制下，地方政府財(cái)政分權(quán)程度越高，城市蔓延水平越高。[84]

（2）區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與城市蔓延

另一種思路指出，政府在面對(duì)財(cái)政壓力時(shí)，并不一定要出讓土地，選擇量入為出即可。[85]因此，土地財(cái)政更可能是地方官員追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段。[86]在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地過(guò)程中，需要大量基礎(chǔ)建設(shè)投資，能夠拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)。[87]

同時(shí)，政府可以通過(guò)招商引資，發(fā)展工業(yè)或開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)獲得后續(xù)的稅金。[88]這種投資沖動(dòng)的背后是官員之間“錦標(biāo)賽式”的競(jìng)爭(zhēng)，重要的不是土地出讓的絕對(duì)數(shù)量，而是區(qū)域之間的相對(duì)程度。[89]現(xiàn)有研究指出，城市面積的增長(zhǎng)與區(qū)域間政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度成正比。[90-91]當(dāng)?shù)胤秸念A(yù)算約束不那么緊，收到的轉(zhuǎn)移支付增加時(shí)，城市蔓延的程度反而加劇了。[92-93]

在市場(chǎng)主導(dǎo)型城市蔓延和政府主導(dǎo)型城市蔓延中，何種動(dòng)力在起主導(dǎo)作用呢？秦蒙等（2015）使用空間杜賓模型，認(rèn)為我國(guó)城市蔓延的決定性因素是區(qū)域間政府競(jìng)爭(zhēng)，而非財(cái)政壓力。[3]但這僅是一個(gè)孤證。在我國(guó)，具體是何種原因促使政府通過(guò)土地財(cái)政推動(dòng)城市蔓延，仍需進(jìn)一步研究。

（三）中美城市蔓延動(dòng)力的橫向比較

以美國(guó)為例，中西方城市蔓延的動(dòng)力機(jī)制的差異相當(dāng)明顯?？傮w而言，中國(guó)的城市蔓延是政府主導(dǎo)型，而西方的城市蔓延則是市場(chǎng)主導(dǎo)型。中國(guó)的城市蔓延開(kāi)始于城市化率較低的時(shí)候。土地財(cái)政是中國(guó)城市蔓延的成因，因此城市蔓延可能是追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。而且城市蔓延的高速時(shí)期與城市化的高速時(shí)期高度重合，難以將真正的城市蔓延部分區(qū)分出來(lái)。而美國(guó)城市蔓延則是隨著通勤成本下降，城市居民在市場(chǎng)力量的推動(dòng)下向城郊遷移導(dǎo)致的，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到一定程度后的結(jié)果。[94]中美城市蔓延特征的差異總結(jié)如表3。

除此之外，隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不斷發(fā)展，城市蔓延水平達(dá)到一定程度后，城市蔓延的驅(qū)動(dòng)力可能并不僅限于這兩種力量。在“強(qiáng)政府”和市場(chǎng)力量不斷增強(qiáng)的過(guò)程中，市場(chǎng)機(jī)制與政府作用逐漸融合所形成的新推動(dòng)力，可能是我國(guó)城市蔓延后期的重要推動(dòng)因素。

這種差異說(shuō)明在發(fā)展中國(guó)家，城市蔓延的動(dòng)力并不具有普適性，而與該國(guó)的政治體制、宏觀經(jīng)濟(jì)制度、轉(zhuǎn)型過(guò)程中的特殊因素有關(guān)。主要表現(xiàn)在以下方面：

1.我國(guó)城市蔓延與土地制度有關(guān)。在土地公有制的情況下，土地供給量的大小由政府給定。而土地的供給量又取決于政府（官員）自身的效用，影響的變量包括稅收、土地出讓金、財(cái)政狀況。[95]在土地市場(chǎng)處于賣(mài)方壟斷的情形下，地方政府有足夠的議價(jià)能力。

表3 中美城市蔓延特征對(duì)比

2.我國(guó)城市蔓延也與二元的宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有關(guān)。二元的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式使得城市用地和農(nóng)業(yè)用地之間的地租存在巨大差異，使得地方政府能夠“套利”。在巨大的“剪刀差”下，土地的價(jià)格體系失靈，造成了土地的過(guò)度供給，進(jìn)而推動(dòng)城市蔓延。

3.我國(guó)城市蔓延還與轉(zhuǎn)型過(guò)程中的特殊因素有關(guān)。以房地產(chǎn)市場(chǎng)為例，我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)在近十年來(lái)出現(xiàn)過(guò)多次異常火爆的現(xiàn)象。一方面，由于投資渠道的匱乏，大量資源投入房地產(chǎn)行業(yè)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)需要土地，從而推動(dòng)了城市蔓延。另一方面，市場(chǎng)的火熱使得進(jìn)入房地產(chǎn)行業(yè)的企業(yè)數(shù)量增加，這種數(shù)量的增加也能夠加速蔓延。[96]此外，開(kāi)發(fā)商所供給的房產(chǎn)也不斷增加，促使城市面積不斷擴(kuò)大，推動(dòng)城市蔓延。

4.我國(guó)特有的戶籍制度限制了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，使得人口城市化的速度遠(yuǎn)低于土地城市化的速度。城鄉(xiāng)之間與城市之間的人口流動(dòng)限制，阻礙了要素的正常集聚，進(jìn)而推動(dòng)城市蔓延。

五、城市蔓延的影響

“城市蔓延”一詞在使用的過(guò)程中，本身便帶有一定負(fù)面色彩。學(xué)者在研究其影響時(shí)，也往往把目光放在城市蔓延帶來(lái)的問(wèn)題上。已有的研究表明，這種影響主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面。

（一）城市蔓延對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響

1. 城市蔓延與要素集聚

城市蔓延首先會(huì)影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。理論上來(lái)講，城市蔓延會(huì)使得要素集聚程度降低，進(jìn)而造成城市生產(chǎn)率下降。具體的途徑可能是面對(duì)面交流的減少降低了創(chuàng)新的頻率，也有可能是通勤成本與搜尋成本在緊湊式發(fā)展的城市內(nèi)較低，進(jìn)而降低了生產(chǎn)成本。[97]

Fallah等（2011）使用美國(guó)357個(gè)大都市數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)城市蔓延與生產(chǎn)率存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。[32]秦蒙、劉修巖（2015）運(yùn)用了夜間燈光數(shù)據(jù)構(gòu)造的城市蔓延指數(shù)，使用中國(guó)的數(shù)據(jù)也驗(yàn)證了這個(gè)觀點(diǎn)。[3]而且其副作用隨著城市化水平的提高而下降，這從側(cè)面說(shuō)明了我國(guó)城市生產(chǎn)的集聚效應(yīng)還很顯著。Baum-Snow等（2017）指出，輻射狀的公路和鐵路使得工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展去中心化，進(jìn)而降低GDP。[98]但Glaeser和Kahn（2004）指出，城市蔓延似乎沒(méi)有如理論中那樣降低了生產(chǎn)率。[56]在多中心集聚的情形下，城市蔓延與生產(chǎn)率的關(guān)系并不顯著，而且對(duì)生產(chǎn)率也不一定是負(fù)面影響。[99]

2. 城市蔓延與資源錯(cuò)配

城市蔓延對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響可能并不僅僅通過(guò)降低要素集聚度這一渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)。城市蔓延也有可能使得城鄉(xiāng)間的資源錯(cuò)配，從而減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

O’sullivan（2013）指出城市蔓延至少能夠?qū)煞N要素的配置起作用。[100]對(duì)于勞動(dòng)力要素，建成區(qū)面積擴(kuò)大使得勞動(dòng)力供給增加，工資下降。對(duì)于制造業(yè)企業(yè)而言，有利于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提升生產(chǎn)率。建成區(qū)面積擴(kuò)大也增加了土地要素供給。對(duì)于制造業(yè)企業(yè)而言，生產(chǎn)力難以通過(guò)向高層建筑復(fù)制生產(chǎn)線或土地集約利用得到提高，因此制造業(yè)企業(yè)的土地替代彈性更低。而對(duì)于服務(wù)業(yè)而言，其發(fā)展本身即需要大規(guī)模的人口基礎(chǔ)，而對(duì)土地的供給要求并不高。因此在城市蔓延過(guò)程中，土地和勞動(dòng)力要素供給的上升，更有利于制造業(yè)而非服務(wù)業(yè)的發(fā)展。這種勞動(dòng)—土地要素替代關(guān)系扭曲，減緩了制造業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的速度。從理論上而言，隨著城市的發(fā)展，制造業(yè)企業(yè)會(huì)向城市郊區(qū)移動(dòng)，而市中心的增長(zhǎng)停滯，導(dǎo)致中心區(qū)的就業(yè)減少，經(jīng)濟(jì)塌陷。以華盛頓特區(qū)為例，1980—1994年，華盛頓特區(qū)的就業(yè)崗位減少了26000個(gè)；然而在郊區(qū)，崗位卻增加了15000個(gè)。新增加的就業(yè)崗位有75%出現(xiàn)在了蔓延地區(qū)。[17]

但是，在中國(guó)恰恰相反，中心城區(qū)在城市蔓延過(guò)程中沒(méi)有衰落，反而是工業(yè)園區(qū)與新城難以吸引資源流入，造成資源浪費(fèi)，進(jìn)而形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的錯(cuò)配。值得注意的是，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同本身也可能引起城市蔓延進(jìn)程的差異，因此如何將兩者的內(nèi)生性剝離，尚待進(jìn)一步研究。

（二）城市蔓延對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響

在社會(huì)影響方面，早期有研究指出，西方城市蔓延實(shí)質(zhì)上是中產(chǎn)階級(jí)向城郊定居，而低收入階級(jí)滯留在城區(qū)內(nèi)的過(guò)程，這實(shí)際上造成了階級(jí)和種族隔離。在衰落城區(qū)的貧民窟內(nèi)，還會(huì)醞釀潛在的犯罪者，提升了城市的犯罪率。[101-102]

事實(shí)上，中心城區(qū)犯罪率與種族歧視情形的加劇，促使居民遷出中心城區(qū)，進(jìn)一步推動(dòng)了城市蔓延，形成惡性循環(huán)。[103-104]這種分散化的居住方式減少了居民面對(duì)面交流的機(jī)會(huì)，降低社交滿意度。[105-106]

基于中國(guó)的研究表明，城市蔓延水平與居民福利在農(nóng)村和老城區(qū)呈U型關(guān)系，而對(duì)于城郊居民而言，呈倒U型關(guān)系。[107]需要指出的是， Glaeser和Kahn（2004）以及Wheeler（2008）均質(zhì)疑了城市蔓延與種族隔離之間的相關(guān)性，這說(shuō)明兩者之間的關(guān)系仍需進(jìn)一步研究。[56,108]

（三）城市蔓延對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響

城市蔓延對(duì)生態(tài)環(huán)境也有顯著的影響。由于城市蔓延所侵占的地區(qū)往往在城市邊界，因此城市蔓延首先可能導(dǎo)致綠地或森林面積的減少和水資源的浪費(fèi)。[109-110]隨著人們向郊區(qū)定居，通勤距離變長(zhǎng)。[111]因此居民往往選擇私家車(chē)作為出行方式，私家車(chē)排出的尾氣可能會(huì)導(dǎo)致石油消耗的增加和全球變暖。[112]

早期研究指出，私家車(chē)數(shù)量的增加與PAH致癌物濃度高度相關(guān)。不僅在大都市地區(qū)，水庫(kù)及保護(hù)區(qū)的空氣質(zhì)量也出現(xiàn)了明顯的下降。[113]而近來(lái)的研究也表明，城市蔓延程度較高的地區(qū)，空氣污染和二氧化碳集聚程度較高。[114-116]私家車(chē)數(shù)量的上升以及公共交通融資的缺乏，還會(huì)導(dǎo)致公共交通的效率下降。[117]另外，駕駛出行的增多可能導(dǎo)致鍛煉的機(jī)會(huì)減少，使得居民身體素質(zhì)下降。[118]

但是，也有學(xué)者指出，相關(guān)關(guān)系并不能代表因果。[119-120]有研究指出城市蔓延會(huì)帶來(lái)交通成本的上升。也有批評(píng)者認(rèn)為，一方面城市規(guī)模擴(kuò)大會(huì)增加通勤成本，另一方面密度下降帶來(lái)的擁堵減少又會(huì)降低通勤時(shí)間，具體結(jié)論還缺乏實(shí)證的支持。[121-122]

綜上，城市蔓延產(chǎn)生的幾方面影響如表4所示。在此基礎(chǔ)上，理解城市蔓延的影響對(duì)于我國(guó)城市化的進(jìn)程有著極為重要的意義，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.城市蔓延涉及城市發(fā)展模式的選擇問(wèn)題，我國(guó)城市發(fā)展是遵循大都市的高密度發(fā)展模式，還是鄉(xiāng)村田園式的低密度模式？?jī)煞N方式各有利弊。從城市蔓延的角度來(lái)看，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)是前者。但大城市也存在著城市病的問(wèn)題。如何因地制宜地判斷發(fā)展模式，權(quán)衡兩種模式的利弊是需要進(jìn)一步研究的話題。

2.對(duì)于現(xiàn)代城市而言，城市擴(kuò)張可能并非像傳統(tǒng)意義上以同心圓向外擴(kuò)張，而是通過(guò)產(chǎn)生城市次中心向外跳躍擴(kuò)展。這種情況下，飛地上可能會(huì)產(chǎn)生一個(gè)新的產(chǎn)業(yè)集群。此時(shí)城市蔓延是否仍然會(huì)降低要素集聚，需要在新的視角下進(jìn)行評(píng)估。

3.城市群對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義越來(lái)越重大，但在實(shí)際研究中，極少涉及城市群的蔓延情況。在城市群的意義上理解城市蔓延對(duì)區(qū)域發(fā)展的影響，有利于整體上的規(guī)劃，并通過(guò)城市間的合作機(jī)制解決城市化過(guò)程中的問(wèn)題。

六、城市蔓延的治理

城市蔓延出現(xiàn)之后，學(xué)者們便致力于尋找城市蔓延的治理策略。從20世紀(jì)60年代到90年代，西方涌現(xiàn)了大量討論城市蔓延治理策略的研究文獻(xiàn)，對(duì)于我國(guó)目前的城市蔓延治理具有一定的參考意義。

（一）城市蔓延的治理措施

從城市蔓延治理理念的發(fā)展階段來(lái)看，各個(gè)階段傾向于不同的治理措施。傳統(tǒng)分區(qū)制通過(guò)增加交易成本，如更長(zhǎng)的審批時(shí)間、煩瑣的書(shū)面程序等來(lái)延緩城市蔓延的速度。這些手段實(shí)際上是反發(fā)展的。在傳統(tǒng)分區(qū)制飽受批評(píng)的時(shí)候，進(jìn)階分區(qū)的方法應(yīng)運(yùn)而生。進(jìn)階分區(qū)的手段更加靈活，政府強(qiáng)調(diào)區(qū)域增長(zhǎng)邊界的制定。稅收共享、區(qū)域交通和用地規(guī)劃是這一階段治理過(guò)程中較為常見(jiàn)的政策工具。使用區(qū)域管理來(lái)遏制城市蔓延的一個(gè)例子是波特蘭市。該市通過(guò)區(qū)域土地利用規(guī)劃來(lái)制定增長(zhǎng)邊界（Growth Boundary），同時(shí)區(qū)域政府隨著時(shí)間改變調(diào)整增長(zhǎng)邊界的范圍。[123]

城市成長(zhǎng)管理通常所采用的措施既有建設(shè)限制、土地保護(hù)項(xiàng)目以及充分的公共設(shè)施條例等政府手段，也有分級(jí)稅率、土地銀行等市場(chǎng)手段。[124]相比于區(qū)域主義的觀點(diǎn)，成長(zhǎng)管理是支持發(fā)展的，它通過(guò)制定與發(fā)展規(guī)劃相一致的政策或運(yùn)用相應(yīng)措施，達(dá)成廣泛的公共目標(biāo)。[125]成長(zhǎng)管理的一些措施，也在“精明增長(zhǎng)”的思潮中得到廣泛運(yùn)用。成長(zhǎng)管理的有效性也得到了一定的證實(shí)。[126]然而成長(zhǎng)管理遭到了一些反對(duì)，原因在于成長(zhǎng)管理推動(dòng)了土地和住房的價(jià)格上漲，進(jìn)而加劇了社會(huì)的不公平。[127]

表4 城市蔓延的各類(lèi)影響

在新城市主義階段，政府干預(yù)更多體現(xiàn)在規(guī)劃階段，包括注重城市設(shè)計(jì)，實(shí)行土地的混合利用和建設(shè)新城市主義社區(qū)（New Urbanist communities）。而社區(qū)的建設(shè)通常都以公共交通或步行作為設(shè)計(jì)導(dǎo)向。有學(xué)者對(duì)此提出了批評(píng)，認(rèn)為新城市主義只是田園主義城市的老調(diào)重彈，通過(guò)混合形式的土地利用和混居的社區(qū)模式是否真的能夠解決階層問(wèn)題還沒(méi)有定論。[124]

而“精明增長(zhǎng)”的治理措施包括了保護(hù)開(kāi)放空間、劃定增長(zhǎng)邊界、緊湊式的土地開(kāi)發(fā)、公平的財(cái)政和轉(zhuǎn)移支付、發(fā)展公共交通、更新舊的商業(yè)區(qū)、區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃七項(xiàng)內(nèi)容。[128]相比于新城市主義，“精明增長(zhǎng)”更傾向于管理導(dǎo)向，擅長(zhǎng)運(yùn)用政策工具進(jìn)行治理。[129]在治理過(guò)程中，“精明增長(zhǎng)”的治理措施也存在一些缺點(diǎn)，例如無(wú)限制地追求緊湊式開(kāi)發(fā)對(duì)于環(huán)境的益處相當(dāng)有限，而且也忽視了工業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。[130-131]

從西方治理措施的演進(jìn)過(guò)程來(lái)看，可以看到兩個(gè)趨勢(shì)：由“堵”向“疏”的轉(zhuǎn)變以及由“反發(fā)展”向“發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。早期的治理手段由于規(guī)劃不利，只能在城市蔓延出現(xiàn)之后犧牲開(kāi)發(fā)來(lái)進(jìn)行治理。而隨著治理措施日益成熟，先蔓延后治理的現(xiàn)象越來(lái)越少，而更傾向于在前期規(guī)劃時(shí)，就注重開(kāi)發(fā)質(zhì)量，降低后期的治理成本。另一方面，早期的治理手段大多以限制邊界開(kāi)發(fā)為主，本質(zhì)上這是反發(fā)展的。而在“精明增長(zhǎng)”階段，蔓延的治理強(qiáng)調(diào)既要保證開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又要保證城市開(kāi)發(fā)和增長(zhǎng)的質(zhì)量。

（二）中國(guó)城市蔓延的治理策略

對(duì)于國(guó)內(nèi)城市蔓延治理策略的研究而言，大多是在對(duì)驅(qū)動(dòng)因素或影響因素進(jìn)行研究后，所提出的針對(duì)性策略。宏觀上來(lái)講，解決城市蔓延問(wèn)題需要對(duì)政府的行為進(jìn)行有效監(jiān)管，將市場(chǎng)引導(dǎo)型手段與行政疏導(dǎo)型手段結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)政府間的協(xié)調(diào)和合作，尤其是城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制。而落實(shí)到具體治理手段，國(guó)內(nèi)學(xué)者提出的措施包括發(fā)展公共交通、土地價(jià)格市場(chǎng)化、內(nèi)城開(kāi)發(fā)策略、土地利用集約化、建立城市增長(zhǎng)邊界、空間管制分區(qū)等。[132-134]而對(duì)于區(qū)域或城市群的城市蔓延現(xiàn)象，則應(yīng)當(dāng)采用核心城市與新興城市并重的治理措施。[135]

從已有文獻(xiàn)來(lái)看，目前國(guó)內(nèi)相關(guān)研究得出的結(jié)論較為散亂，還沒(méi)有形成一套系統(tǒng)的治理體系。事實(shí)上，中國(guó)不同城市間的差異巨大。首先，對(duì)于不同區(qū)位的城市，蔓延模式迥然不同，山地型城市的城市蔓延可能破碎度更高，更加難以治理。其次，不同城市形態(tài)的蔓延模式有所差異。例如北京以同心圓式向外擴(kuò)展，而上海則是軸向式的擴(kuò)張。這兩個(gè)城市的治理手段也不一樣。再次，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的城市，例如東南沿海和中西部地區(qū)的蔓延模式也不相同，難以形成具有普適性的治理對(duì)策。因此，如何建立起一個(gè)統(tǒng)一的多層次、差異化的城市蔓延治理體系，針對(duì)城市或區(qū)域的自身情況，因地制宜地制定治理對(duì)策，這可能是未來(lái)相關(guān)研究的主要方向。

整體而言，我國(guó)城市蔓延的治理還需要特別注意兩個(gè)方面。一方面，地方政府需要增強(qiáng)自我造血能力，增加稅基來(lái)獲得財(cái)政收入，減少土地財(cái)政的發(fā)生。另一方面，也需要提高規(guī)劃水平。尤其值得注意的是，政府需要考慮居民的核心居住需求，并在城市中心提供類(lèi)似的居住體驗(yàn)，否則城市蔓延的控制政策只會(huì)提升房?jī)r(jià)，而無(wú)法真正控制城市蔓延。此外，隨著城市蔓延區(qū)域逐漸開(kāi)發(fā)，吸引居民的特質(zhì)也在減少，如足夠的開(kāi)敞空間、綠地等。[136]城市開(kāi)發(fā)的過(guò)程需要良好的規(guī)劃，防止蔓延地區(qū)的吸引力下降，導(dǎo)致居民再次回到城市中，而留下一座座蔓延的鬼城。

七、結(jié)論與展望

城市經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)是一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉，但并非所有的城市增長(zhǎng)都是有益的。無(wú)序、低密度的城市空間擴(kuò)張即城市蔓延對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)各方面均產(chǎn)生了負(fù)面影響。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外已有的文獻(xiàn)，從城市蔓延的定義、測(cè)度、動(dòng)力、影響和治理五個(gè)方面進(jìn)行了回顧和評(píng)價(jià)，得出如下結(jié)論：

1. 從城市蔓延的定義來(lái)看，已有的文獻(xiàn)已經(jīng)對(duì)蔓延的特征形成了一些共識(shí)，并且在實(shí)際研究過(guò)程中，正在由粗糙定性向精確定量轉(zhuǎn)變。

2. 從城市蔓延的測(cè)度方法來(lái)看，隨著研究技術(shù)的進(jìn)步，以微觀化、可視化為代表的遙感、夜間燈光的研究方法，由于能夠比傳統(tǒng)獲得的數(shù)據(jù)包含更多的信息，正在成為主流。

3. 從城市蔓延的動(dòng)力來(lái)看，我國(guó)與西方的蔓延動(dòng)力機(jī)制有所差異，西方的蔓延動(dòng)力以“美國(guó)夢(mèng)”為代表，伴隨著私人汽車(chē)和高速公路的發(fā)展，以市場(chǎng)力量為主。而在我國(guó)更多是地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治意志的體現(xiàn)。因此在相關(guān)研究中，兩者的理論基石和邏輯起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是不同的。

4. 從城市蔓延產(chǎn)生的影響來(lái)看，這種影響對(duì)于社會(huì)而言是全方位的，包括經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等方面。傳統(tǒng)的研究視角以關(guān)注負(fù)面影響為主，但城市蔓延的一些正面影響，在近年來(lái)逐漸得到了承認(rèn)。

5. 從城市蔓延的治理來(lái)看，西方已經(jīng)有較為成熟的治理理念和手段。在我國(guó)，關(guān)于治理理論的研究尚未體系化，僅僅是就城市論城市，沒(méi)有發(fā)展出一套可復(fù)制的、普適性較強(qiáng)的治理體系。

由此可見(jiàn)，已有的國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)為今后進(jìn)一步研究打下了良好的基礎(chǔ)。隨著城市蔓延進(jìn)程的深入，也勢(shì)必需要進(jìn)行更加深入的研究。具體而言，我們認(rèn)為城市蔓延的進(jìn)一步研究方向有以下幾方面：

第一，土地資源供給錯(cuò)配是否推動(dòng)了中國(guó)城市蔓延。目前存在的一個(gè)令人擔(dān)憂的現(xiàn)象是，政府對(duì)于大城市實(shí)行控制用地的政策，而對(duì)中小城市卻增加土地供給，但人口的流向恰恰相反。這種土地資源供給錯(cuò)配是否導(dǎo)致一種偏向性的城市蔓延，是值得關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。這種錯(cuò)配是否也和土地財(cái)政行為存在內(nèi)在的聯(lián)系，尚無(wú)明確的答案?？傮w而言，地方政府實(shí)行土地財(cái)政的原因還不明確。已有的研究給出了兩種答案：“區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”論或“財(cái)政壓力”論。解決這個(gè)問(wèn)題有利于從源頭上治理我國(guó)的城市蔓延。

第二，中外城市蔓延的特性與共性研究。已有諸多研究說(shuō)明了我國(guó)與西方國(guó)家的城市蔓延動(dòng)力的差異。這種差異來(lái)源于我國(guó)的官員考核機(jī)制、土地制度、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及轉(zhuǎn)型過(guò)程中的特殊因素。這些因素哪些是主要的，哪些是次要的，對(duì)于城市蔓延的治理至關(guān)重要。而在其他發(fā)展中國(guó)家城市化過(guò)程中是否也出現(xiàn)了類(lèi)似的因素，在跨文化的背景下，這些因素的作用是否一致，換句話說(shuō)，發(fā)展中國(guó)家的城市蔓延存在哪些共性，能否從“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”提煉為“國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”，運(yùn)用于其他廣大發(fā)展中國(guó)家的城市蔓延治理，是亟須回答的問(wèn)題。

第三，不同城市空間結(jié)構(gòu)下城市蔓延產(chǎn)生的影響研究。從城市蔓延的影響來(lái)看，現(xiàn)有的研究結(jié)論還存在著矛盾?，F(xiàn)有的研究大多假定在單中心結(jié)構(gòu)的城市下，對(duì)城市蔓延進(jìn)行討論。而在多中心式的城市結(jié)構(gòu)下，城市蔓延的影響是否有所差別，需要更多的實(shí)證研究來(lái)加以討論。這對(duì)我國(guó)城市發(fā)展形態(tài)的選擇具有重要的意義。另外，即使認(rèn)為在單中心結(jié)構(gòu)下，城市蔓延會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)率下降，其微觀作用機(jī)制依然是不明確的。城市蔓延可能通過(guò)降低要素集聚度，也可能通過(guò)要素資源結(jié)構(gòu)的錯(cuò)配來(lái)降低生產(chǎn)率。兩者在作用機(jī)制中哪種占據(jù)主導(dǎo)，需要進(jìn)一步研究。這需要更為微觀和更大容量的數(shù)據(jù)作為支撐。

第四，不同的城市蔓延測(cè)度方法的選擇與應(yīng)用研究。對(duì)于不同的城市，如何在不同方法間選用最為可靠的測(cè)度方法至關(guān)重要。已有的測(cè)度方法各有利弊，評(píng)價(jià)體系也仍不完備，更加精準(zhǔn)且可比的測(cè)度方法有待未來(lái)進(jìn)一步地開(kāi)發(fā)和完善。當(dāng)下，夜間燈光數(shù)據(jù)為城市蔓延研究提供了新的視角，但也存在著數(shù)據(jù)滯后、可能會(huì)高估蔓延水平等問(wèn)題。從測(cè)度技術(shù)的方法來(lái)看，更為精確的測(cè)度方法亟須發(fā)展。

第五，具有中國(guó)特色的城市蔓延治理體系構(gòu)建研究。在城市蔓延的治理方面，我國(guó)尚未形成成熟的治理理念和成體系的治理手段。由于我國(guó)城市和區(qū)域間差異較大，“一刀切”的治理模式并不可行。根據(jù)西方治理思潮和實(shí)際的治理經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一個(gè)多層次、差異化的治理體系，使得地方能夠針對(duì)自身情況，因地制宜地制定治理對(duì)策，這也是未來(lái)值得研究的方向。