◎ 張 璐 高 恒 李 燁

一、引言

住房保障范圍，是事關(guān)住房保障公平與效率的核心問題。在制度設(shè)計(jì)層面，保障覆蓋范圍體現(xiàn)為對保障對象的界定；而在實(shí)際效果層面，則體現(xiàn)為對保障覆蓋面的測度，即享受住房保障的人口在常住人口中的占比，這也是世界各國在住房報(bào)告或調(diào)查中所慣常采用的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

“十二五”以來，我國政府在住房領(lǐng)域的公共職能不斷加強(qiáng)，在規(guī)劃中首次明確保障覆蓋面20%的約束性目標(biāo)要求，并通過3600萬套保障性安居工程建設(shè)，使得保障性住房的增量供給取得了歷史性突破。與此同時(shí)，國家政策層面也積極致力于擴(kuò)大住房保障覆蓋范圍，明確要打破戶籍限制，將符合條件的外來務(wù)工人員合理納入。盡管我國住房保障供給和制度建設(shè)進(jìn)步斐然，但對“十二五”規(guī)劃中住房保障目標(biāo)的達(dá)成情況仍缺乏評(píng)估反饋，對既有保障范圍界定和保障發(fā)展水平也缺乏充分研究，這制約了我國進(jìn)一步科學(xué)、有效地明確住房保障發(fā)展目標(biāo)和深入優(yōu)化住房保障體系。

本研究旨在從廣義和狹義兩個(gè)層面，評(píng)估當(dāng)前的住房保障覆蓋水平（即實(shí)際住房保障覆蓋面），并基于我國國情和房地產(chǎn)形勢，分析既有保障范圍和保障覆蓋對象界定的相關(guān)問題，以期為國家住房保障政策的優(yōu)化、完善提出建議。

二、我國城鎮(zhèn)住房保障范圍的發(fā)展歷程

（一）第一階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與福利分房（1949—1977年）

伴隨土地的社會(huì)主義公有制和國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃體制的實(shí)行，國家城鎮(zhèn)住房的建設(shè)和供應(yīng)帶有明顯的計(jì)劃性和福利性色彩，即國家通過對私有住房的改造和發(fā)展公有住房，向幾乎全部的城鎮(zhèn)職工提供極低租金的住房。可以認(rèn)為，由于住房的完全福利化和普惠性質(zhì)，這一時(shí)期的住房保障覆蓋面極高，對保障對象并沒有特殊區(qū)分。

（二）第二階段：改革開放與房改探索（1978—1997年）

改革開放后，為解決住房短缺問題，國家積極推動(dòng)住房制度由福利分房向市場化改革，主要舉措包括出售公房、提租補(bǔ)貼、新建商品房、建立住房公積金制度等。在土地制度改革和住房制度改革的雙重推動(dòng)下，住房由國家計(jì)劃統(tǒng)一提供轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、集體、個(gè)人三者分擔(dān)，并且在《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕43號(hào)文）中首次提出了住房保障的雛形框架，即以經(jīng)濟(jì)適用住房解決中低收入家庭的住房問題。這一時(shí)期，政府在住房保障上的職責(zé)和范圍開始縮減，也開始對“中低收入家庭”這一特殊保障對象有了單獨(dú)的區(qū)分和住房供給考慮。

（三）第三階段：深化房改與市場發(fā)展（1998—2007年）

1998年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號(hào)）成為我國住房供應(yīng)制度改革的劃時(shí)代標(biāo)志，其中明確指出，“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價(jià)商品住房”，試圖建立“以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”。2003年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》要求“逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”，明確體現(xiàn)出住房保障供給導(dǎo)向上的改變；2007年8月，《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號(hào)）則指出，“全國廉租住房制度保障范圍要由城市最低收入住房困難家庭擴(kuò)大到低收入住房困難家庭”，“經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對象為城市低收入住房困難家庭，并與廉租住房保障對象銜接”。在這一時(shí)期的探索中，伴隨市場化改革的持續(xù)深化，國家對住房保障的責(zé)任范圍明顯縮小，從覆蓋大多數(shù)群體的“最低收入和中低收入家庭”聚焦至“低收入家庭”。

（四）第四階段：增強(qiáng)保障與調(diào)控轉(zhuǎn)型（2008年至今）

為應(yīng)對金融危機(jī)和前一階段積累的中低收入家庭住房困難問題，國家從2008年開始大力推行保障性安居工程建設(shè)，并在2010年前后明確提出了針對“城市中等偏下收入住房困難家庭”的公共租賃住房類型。在國家“十二五”規(guī)劃綱要中，首次明確“保障性住房覆蓋面達(dá)到20%”的目標(biāo)，并以公租房和廉租房為主，將住房保障的供給對象覆蓋到低收入和中等偏下收入住房家庭（表1）。同時(shí)期的一系列政策文件，也鼓勵(lì)突破戶籍限制，將符合條件的、有穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員納入住房保障范圍。這一時(shí)期，以“全體人民住有所居”為目標(biāo)，國家住房供應(yīng)體系由“市場主導(dǎo)”向“雙軌結(jié)合”轉(zhuǎn)變，住房保障成為基本公共服務(wù)的重要組成部分，國家相應(yīng)強(qiáng)化了在住房保障上的職責(zé)，保障對象不僅在收入階層的限制上有所擴(kuò)大，在戶籍身份的限制上也明確放寬。

三、我國城鎮(zhèn)住房保障范圍的現(xiàn)狀與問題

（一）城鎮(zhèn)住房保障覆蓋面的測算分析

1.狹義住房保障與廣義住房保障

狹義住房保障，應(yīng)理解為針對中低收入住房困難家庭所提供的保障。根據(jù)《城鎮(zhèn)住房保障條例（征求意見稿）》，包括配售型保障性住房和配租型保障性住房（含實(shí)物配租和貨幣化租賃補(bǔ)貼）。在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》中則明確，保障性住房的統(tǒng)計(jì)口徑包括公共租賃住房（含租賃補(bǔ)貼）、政策性商品住房和棚戶區(qū)改造安置住房（含貨幣化安置）。

我國城鎮(zhèn)住房供應(yīng)制度的持續(xù)變革，衍生出眾多住房類型。在狹義保障性住房之外，具有政府支持性質(zhì)的住房還包括公房、單位集資建房、人才住房、兩限房、自住性商品房等。因此，在度量實(shí)際住房保障水平時(shí)，也需要充分結(jié)合我國的住房福利供給情況，考慮包含上述類型在內(nèi)的廣義住房保障水平。

2.狹義住房保障層面的保障覆蓋面測算

“十二五”以來，我國住房保障供給的主體，是以保障性安居工程為代表的實(shí)物保障，以保障性安居工程竣工套數(shù)進(jìn)行測算：截至2015年年底，全國保障性安居工程受惠家庭4683萬戶（表2）；2015年人口抽樣調(diào)查中城鎮(zhèn)樣本戶數(shù)為392.47萬戶，抽樣比為1.55%，推算全國城鎮(zhèn)人口戶數(shù)約25313萬戶；則可得“十二五”期末，我國城鎮(zhèn)住房保障覆蓋面為18.5%。如計(jì)入開工在建的規(guī)模，則保障性住房覆蓋面接近24.8%，達(dá)成規(guī)劃目標(biāo)。

然而，受大量保障性安居工程住房尚未完全分配和入住的影響，實(shí)際住房保障受益家庭比例應(yīng)少于上述測算值。以2015年人口抽樣調(diào)查進(jìn)行校核，住房來源為經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房、廉租房、公租房的戶數(shù)比重為4.66%；到2014年年底，全國累計(jì)改造棚戶區(qū)約2100萬戶[1]，2015年改造開工612萬套，截止到2015年底棚戶區(qū)改造戶數(shù)約2712萬套，占家庭總戶數(shù)的10.7%。兩類比例疊加可得，我國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋面約為15.3%。

3.廣義住房保障層面的保障覆蓋面測算

公房是我國住房供應(yīng)制度中特有的一類福利性住房。根據(jù)2015年全國1%人口抽樣調(diào)查，以住房來源劃分，城鎮(zhèn)家庭中購買原公房的家庭占比約10.1%，則截至2015年年底，我國廣義住房保障覆蓋面達(dá)25.4%~28.6%。

表2 近年來保障性安居工程竣工套數(shù)

如考慮公房之外，大量未納入統(tǒng)計(jì)的、具有政策福利性質(zhì)的住房，這一覆蓋水平還將高于上述測算。據(jù)課題組調(diào)研，山西住房普查數(shù)據(jù)顯示，2011年年底，該省城鎮(zhèn)住房中福利性住房（購買租賃公房和集資建房）占比44.8%，保障性住房1.4%，即使未考慮“十二五”大幅增加的保障性安居工程，該省的政策性住房覆蓋面已經(jīng)高達(dá)46.2%。盡管各省情況存在差異，但這客觀上說明了我國既有的大量福利性住房，在住房供給中發(fā)揮了重要作用，需要在住房保障覆蓋水平中予以統(tǒng)籌考慮。

4.比較與小結(jié)

事實(shí)上，關(guān)于住房保障覆蓋面并沒有一個(gè)普適的適宜范圍?；诓煌淖》堪l(fā)展價(jià)值觀與理念、國民居住習(xí)慣以及不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，世界各國與地區(qū)的住房保障覆蓋面存在較大差異（表3）。在各國的住房規(guī)劃和國家層面的政策目標(biāo)中，也很少將保障覆蓋面作為目標(biāo)性指標(biāo)，而更多的是將其作為對住房保障水平的長期動(dòng)態(tài)監(jiān)測。因此，單純從數(shù)據(jù)層面討論我國住房保障覆蓋面，無論是狹義還是廣義，都只能與此前的規(guī)劃目標(biāo)作為對照校核，并不能真實(shí)反映我國住房保障范圍的問題。相對而言，更需要討論的是構(gòu)成保障覆蓋面的住房保障對象界定的科學(xué)性，而保障覆蓋面只是界定保障對象和范圍后，伴隨政策落實(shí)的結(jié)果呈現(xiàn)。

表3 世界各國與地區(qū)住房保障覆蓋水平比較[2-4]

（二）城鎮(zhèn)住房保障對象界定的問題

我國住房保障政策中的低收入家庭、中等偏低收入住房困難家庭有一個(gè)相對模糊的定義，各地具體執(zhí)行時(shí)均根據(jù)本地情況自行制定保障對象的篩選條件。各地對保障對象的界定普遍集中在住房困難程度、收入和資產(chǎn)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、戶籍等其他限制性條件三方面。但總體來看，現(xiàn)行的保障覆蓋范圍和對象界定方式，主要存在以下三方面的問題：

1.保障覆蓋范圍不全，非戶籍群體難以公平納入

長期以來，我國城鎮(zhèn)住房保障制度一直將非本地城鎮(zhèn)戶籍人口排斥在外。然而，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量外來務(wù)工人員的住房問題也受到越來越多的重視?！笆濉币院?，國家積極推進(jìn)基本公共服務(wù)逐步覆蓋到符合條件的常住人口，鼓勵(lì)將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，并要求地級(jí)以上城市要把符合條件的、有穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶?。《城?zhèn)住房保障條例》《公共租賃住房管理辦法》等法規(guī)也已將“穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員”列為保障對象。

但實(shí)際上，一方面受到需要制定實(shí)施細(xì)則、居住證制度剛剛建立尚未達(dá)到保障要求的持有年限、政府財(cái)力制約等因素的影響，政策的實(shí)施落實(shí)還需要一定時(shí)間周期；另一方面，一些城市正嚴(yán)格限制規(guī)模擴(kuò)張，在主觀意愿上并不希望接納過多的低收入人口，因而對非戶籍群體申請公租房附加了許多額外的條件，比如社保年限、學(xué)歷職稱、勞動(dòng)合同等。例如杭州公租房面向新就業(yè)大學(xué)生和創(chuàng)業(yè)人員開放，而創(chuàng)業(yè)人員需要有中級(jí)以上職稱，這實(shí)際上是面對高素質(zhì)非戶籍人才的門檻要求，中低層次的非戶籍群體很難真正享受與戶籍居民同等的保障權(quán)利。

從全國總體情況來看，對外來務(wù)工人員住房保障的覆蓋水平還相對較低。課題組在相關(guān)部委調(diào)研獲悉，“十二五”期間（截至2014年年底），公共租賃住房分配給新就業(yè)大學(xué)生和外來務(wù)工人員的累計(jì)總量為154.8萬套，占公共租賃住房（含廉租住房）累計(jì)已分配總量（633.66萬套）的24.43%，在全部享受住房保障的城鎮(zhèn)家庭中僅占3.87%。

2.保障對象收入門檻與消費(fèi)能力存在脫節(jié)，“夾心層”住房仍然較為困難

家庭收入是我國劃分保障范圍及相應(yīng)住房供應(yīng)類型的重要依據(jù)。但大多數(shù)城市在收入準(zhǔn)入條件的測算上缺乏科學(xué)界定，往往參考家庭收入和人均可支配收入、最低工資以及低保的關(guān)系，但缺乏對收入標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)貙?shí)際住房可支付性的關(guān)聯(lián)分析。

一些研究顯示[5]，在30%首付和30年貸款的最高支持條件下，2010年我國中等收入家庭（20%）還無力承擔(dān)60平方米以上的商品住房。郭玉坤[6]（2009）、徐虹[7]（2010）等學(xué)者基于我國一、二線城市的房價(jià)收入比，也提出住房保障對象至少需要覆蓋到40%的居民。然而，很多地方的住房保障的收入準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)刈》肯M(fèi)支付能力存在脫節(jié)，從而導(dǎo)致商品房支付困難而又難以納入住房保障的“夾心層”的出現(xiàn)。

在北京，根據(jù)公租房3人以下家庭年收入10萬元的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)測算：2018年年底北京商品房均價(jià)約61078元/平方米（鏈家APP實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)），購買90平方米普通商品房的房價(jià)收入比高達(dá)55%；按照市場租金4902元/套（我愛我家集團(tuán)研究院2018年7月數(shù)據(jù)），月租占家庭收入的比重接近60%。這就意味著保障房準(zhǔn)入的臨界支付標(biāo)準(zhǔn)顯著超過合理可支付性范圍，實(shí)際將使得大量存在支付困難的群體被住房保障體系排斥在外。

另外，一些城市在保障對象界定上，存在家庭住房支付能力與對應(yīng)住房供應(yīng)類型不匹配的問題。理論上，配售型保障房和配租型保障房，應(yīng)當(dāng)根據(jù)收入的差異，實(shí)現(xiàn)梯度供給，即對收入較低的家庭，先以租賃的方式保障基本居住水平，而對收入相對較高、具有一定支付能力的家庭，供給配售型住房。而在一些城市，卻出現(xiàn)了保障對象和供給類型的“倒掛”，如上海，對公租房保障對象沒有收入限制，但對共有產(chǎn)權(quán)保障對象卻有十分嚴(yán)格的收入要求。這當(dāng)然是出于地方嚴(yán)格規(guī)范產(chǎn)權(quán)型住房的考慮，但卻沒有真正體現(xiàn)和滿足不同收入階層對不同類型住房的合理需求和消費(fèi)能力。

3.保障性住房定義不規(guī)范，向特殊群體的擴(kuò)大化造成公平性爭議

目前，我國并未出臺(tái)法律明確保障性住房的類型，僅僅在《城鎮(zhèn)住房保障條例（征求意見稿）》中，提到保障性住房分為“配售型保障性住房”和“配租型保障性住房”。在公租房和廉租房并軌運(yùn)營后，配租型保障性住房基本對應(yīng)公租房，而配售型保障性住房的范圍則比較模糊，除原來相對明確的經(jīng)濟(jì)適用住房以外，存量公房、共有產(chǎn)權(quán)住房（含自住性商品房）、兩限房、棚改（拆遷）安置房、公務(wù)員及高校教師住房、人才住房的定性是存在爭議的。例如，上海、廣東均將共有產(chǎn)權(quán)住房明確列為保障性住房，而北京則延續(xù)原自住性商品房概念，定義為政策性商品住房。

此外，國家將棚改安置房列入保障性安居工程考慮，2016年基本建成的棚改安置房占當(dāng)年保障性安居工程竣工量的比重就高達(dá)80%。[8]而棚改惠及對象是住房的產(chǎn)權(quán)持有者，其并不一定都是住房保障應(yīng)針對的中低收入住房困難群體。因此，嚴(yán)格意義上，棚改安置不宜全部納入住房保障統(tǒng)計(jì)，而保障性安居工程也不能等同于住房保障。而一些地方甚至將城市拆遷用房及規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民拆遷安置房、舊住宅區(qū)整治用房、部分不符合條件的企業(yè)民工宿舍以及超面積人才公寓納入保障性住房統(tǒng)計(jì)[9]，更是缺乏對其中“保障”對象的公平合理篩選?，F(xiàn)行供給體系中，面向公務(wù)員、教師、人才等特殊群體提供的尤其是面積較大的住房，與住房保障的關(guān)系也多含混不清。

四、優(yōu)化我國城鎮(zhèn)住房保障范圍與供給體系的思路

（一）明晰導(dǎo)向：立足“人人享有適當(dāng)住房”保障所有居民公平享有住房權(quán)利

我國住房發(fā)展目標(biāo)從“居者有其屋”到“住有所居”的轉(zhuǎn)變，反映了住房發(fā)展價(jià)值理念的變化，從強(qiáng)調(diào)住房的經(jīng)濟(jì)功能到關(guān)注住房的社會(huì)功能，從強(qiáng)調(diào)住房的“所有權(quán)”到保護(hù)居民的“居住權(quán)”。從聯(lián)合國倡導(dǎo)的住房國家義務(wù)和發(fā)達(dá)國家與地區(qū)的住房發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，《伊斯坦布爾宣言》所倡導(dǎo)的“人人享有適當(dāng)住房”，是對適當(dāng)住房權(quán)和“住有所居”內(nèi)涵的最好解釋。在當(dāng)前普遍住房支付壓力過高的情況下，政府必須通過合理適度的介入，補(bǔ)充市場機(jī)制的不足，重點(diǎn)保證中低收入群體在合理支付水平下，滿足基本居住需求。

在這一理念中，“人人”反映的是城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系的目標(biāo)對象，應(yīng)包括全部城鎮(zhèn)常住家庭。通過近十年保障性安居工程的建設(shè)，城鎮(zhèn)中低收入戶籍家庭住房困難得到較大緩解，但針對非戶籍中低收入群體的住房保障準(zhǔn)入門檻仍然較高，保障供給方式和住房類型還不能完全適應(yīng)這一群體的居住需求，致使其住房條件窘迫問題仍然存在。而住房也成為非戶籍居民融入城市的重要制約。在當(dāng)前新的經(jīng)濟(jì)形勢和城鎮(zhèn)化背景下，國家已經(jīng)將非戶籍群體的住房問題上升到新的戰(zhàn)略高度。在“十三五”規(guī)劃中提出“城鎮(zhèn)新居民”這一概念，并明確要求“以解決城鎮(zhèn)新居民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，深化住房制度改革”。眾多學(xué)者也認(rèn)為必須打破戶籍壁壘，立足解決非本地戶籍低收入居民住房問題，擴(kuò)大住房保障范圍[10-11]；從現(xiàn)實(shí)需求和國家導(dǎo)向來看，針對“城鎮(zhèn)新居民”進(jìn)一步擴(kuò)大住房保障范圍、提升覆蓋面，已成為未來國家住房改革發(fā)展的核心方向。

調(diào)整當(dāng)前住房保障針對“城鎮(zhèn)新居民”的不平等、不合理準(zhǔn)入限制性要求，是在實(shí)施層面推動(dòng)將其納入住房保障范圍的關(guān)鍵舉措。“以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制”是國家明確提出的改革導(dǎo)向。未來，對“城鎮(zhèn)新居民”提供住房保障，需要緊密結(jié)合國家戶籍改革要求和各地居住證制度的具體實(shí)施措施，將持有居住證作為“城鎮(zhèn)新居民”申請包括住房保障在內(nèi)的基本公共服務(wù)的前置條件。在這一基礎(chǔ)上，應(yīng)主要根據(jù)穩(wěn)定就業(yè)、居住年限來設(shè)定申請住房保障的條件并適當(dāng)控制最長年限要求，同時(shí)各類城市也要根據(jù)保障能力和城鎮(zhèn)化導(dǎo)向確定差異化實(shí)施政策。參考各級(jí)城市現(xiàn)有規(guī)定，建議以穩(wěn)定就業(yè)、居住滿1年作為申請住房保障的適宜年限，省會(huì)城市可控制在2～3年，直轄市不宜超過5年。同時(shí)，城市政府應(yīng)當(dāng)公平對待全體常住居民，即對于滿足居住工作年限的城鎮(zhèn)新居民，保證其與戶籍居民同等的“基本住房權(quán)利”，采取與戶籍居民一致的住房、收入和財(cái)產(chǎn)狀況等住房保障準(zhǔn)入條件。

（二）梯度供給：依據(jù)差異化可支付能力構(gòu)建租購并舉的保障供應(yīng)體系

家庭收入的分層，帶來住房可支付能力的差異，從而帶來不同檔次、不同方式的住房消費(fèi)需求。以住房的支付能力，來劃分住房供應(yīng)方式和保障范圍已成為學(xué)界的普遍共識(shí)。[12-14]

首先，保障居民的基本居住權(quán)是政府的底線義務(wù)和責(zé)任。針對難以在市場上租賃適宜住房的家庭，政府應(yīng)當(dāng)提供滿足基本居住需求的住房作為其租賃選擇或給予租賃補(bǔ)貼。其次，我國大部分中等收入家庭雖然具備相對充分的市場租賃能力，但購買商品房的支付能力仍然不足?？紤]到我國當(dāng)前量質(zhì)并舉的住房發(fā)展階段、高住房自有率的傳統(tǒng)文化習(xí)慣，以及滿足人民美好生活需要的價(jià)值導(dǎo)向，政府也有必要扶持具有一定支付能力的群體改善住房條件。正如不少學(xué)者[15-17]提出的，我國的住房保障，不能局限于濟(jì)貧扶窮的底限性救濟(jì)，而是需要通過救濟(jì)與扶持相結(jié)合的方式適當(dāng)擴(kuò)大政策支持范圍，幫助不同程度的住房支付困難家庭。

基于上述考慮，應(yīng)依據(jù)差異化可支付能力構(gòu)建租購并舉的保障供應(yīng)體系：一是對弱支付能力家庭“保基本”，即對租賃市場住房存在困難的家庭，提供配租型保障性住房；二是對中等支付能力家庭“優(yōu)扶持”，即對可租賃市場住房但購買住房存在困難的“夾心層”，提供配售型保障性住房。配租型保障性住房是各地必須具備發(fā)展的住房保障類型，主要為公共租賃住房（公租房制度包括實(shí)物配租和發(fā)放貨幣補(bǔ)貼市場租房）；配售型保障性住房，為提升性住房保障，各地可因地制宜設(shè)置具體類型，其主體為共有產(chǎn)權(quán)住房。上述面向弱支付能力住房困難家庭的配租型保障性住房，和面向中等支付能力住房困難家庭的配售型保障性住房，共同構(gòu)成我國城鎮(zhèn)住房保障體系。

（三）區(qū)分概念：明晰界定住房保障與住房福利的對象與類型統(tǒng)計(jì)范疇

現(xiàn)行政策法規(guī)中對保障性住房定義的不明確，造成住房保障和住房福利在覆蓋對象和統(tǒng)計(jì)口徑上的模糊，既不利于科學(xué)衡量我國的住房保障發(fā)展水平，也不利于各地橫向比較，更容易引發(fā)公眾誤解。

因此，在供應(yīng)體系優(yōu)化中，首先應(yīng)當(dāng)區(qū)分針對住房困難群體的保障性住房和面向特殊群體的定向政策性住房，將面向人才、公共事務(wù)部門員工的特殊住房單獨(dú)剝離統(tǒng)計(jì)，從而使住房保障對象真正聚焦于缺乏住房支付能力的弱勢群體。針對人才，可根據(jù)各地吸引人才的政策力度、財(cái)政能力，結(jié)合人才的層次類型、需求和住房可支付性壓力等，從市場房源、政府保障房房源中廣泛選取適宜住房供給，對其中符合界定的住房支付困難家庭，可納入住房保障受益家庭統(tǒng)計(jì)；針對公務(wù)員、教師、公交、環(huán)衛(wèi)等公共事務(wù)部門員工，應(yīng)與其他常住居民同等考慮，采用公平一致的住房困難程度和住房可支付性準(zhǔn)入門檻要求，將其中的中、低支付能力住房困難家庭納入住房保障體系，同時(shí)各地可因地制宜，對緊缺的公共事業(yè)人員設(shè)定保障優(yōu)先和定向供給，對其中符合人才認(rèn)定要求的，可結(jié)合人才住房政策執(zhí)行。事實(shí)上，以人才住房為引領(lǐng)，國內(nèi)很多城市已經(jīng)在積極探索，如深圳在2018年就創(chuàng)新性地將人才住房作為單獨(dú)類型，與商品房、公租房等并行列入住房供應(yīng)體系，這都是對進(jìn)一步梳理明晰住房供應(yīng)體系的有益嘗試。

除國家統(tǒng)一定義的公共租賃住房以外，各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，在住房發(fā)展規(guī)劃或相關(guān)政策中，明確公示配售型保障性住房的類型和相應(yīng)保障對象界定要求，并逐漸區(qū)分保障性安居工程和住房保障的內(nèi)涵與范圍。針對棚戶區(qū)改造、舊住宅區(qū)改造、城中村和農(nóng)房拆遷改造，應(yīng)遵循平等自愿的市場交易原則，予以合同約定的貨幣或商品房實(shí)物安置，各類拆遷安置房宜進(jìn)入商品房市場交易體系，其安置對象不應(yīng)與保障或福利體系混合計(jì)算。

五、結(jié)論與展望

我國住房制度已明確保障范圍覆蓋至城鎮(zhèn)（戶籍）中等偏下收入家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員。截至2015年年底，實(shí)際住房保障覆蓋面達(dá)15.3%~18.5%，廣義概念上的住房保障覆蓋面近30%。我國住房制度的改革，經(jīng)歷了幾次發(fā)展方向的搖擺，住房保障覆蓋范圍也隨之調(diào)整變化，整體保障供應(yīng)體系仍不夠穩(wěn)定、清晰。當(dāng)前，“政府保障與市場配置相結(jié)合”的雙軌制住房制度基本確立，在堅(jiān)持市場化方向和適應(yīng)基本國情與發(fā)展階段的要求下，住房保障的導(dǎo)向已經(jīng)從帶有福利性質(zhì)的“廣覆蓋”向“保基本”轉(zhuǎn)變，結(jié)合居民支付能力和政府保障能力，公平合理界定保障對象和保障范圍，分層實(shí)施租購并舉的保障方式，將成為我國住房保障體系優(yōu)化的重要方向。