王魯豫

(中共洛陽(yáng)市委黨校，河南 洛陽(yáng) 471003)

隨著城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，大量的農(nóng)村年輕人口涌入城市，為城市的發(fā)展注入活力和動(dòng)力。與此同時(shí)，留給農(nóng)村的則是令人難以回避的青壯年急速流失及留守老人、留守兒童的權(quán)益保障難題。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2014年我國(guó)60歲及以上老年人21242萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?5.5%；2015年，我國(guó)60歲及以上老年人口22200萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.1%；2016年，我國(guó)60歲及以上老年人23086萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.7%。由此可見(jiàn)，我國(guó)老齡化趨勢(shì)日益顯著，進(jìn)程不斷加快，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)日益加重。農(nóng)村的老年人日益增多，留守老人、空巢老人的數(shù)字日益加大，他們無(wú)人照顧、失能無(wú)靠、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，如何保障他們的合法權(quán)益值得全社會(huì)關(guān)注。

一、農(nóng)村留守老人權(quán)益的含義

若要準(zhǔn)確界定農(nóng)村留守老人權(quán)益的含義，應(yīng)首先厘清農(nóng)村留守老人的邊界。對(duì)什么是農(nóng)村留守老人，不同的學(xué)者給出了不同的解讀。張艷斌與李文靜在《農(nóng)村“留守老人”問(wèn)題研究》一文中指出：“農(nóng)村留守老人是指于家中所有的子女離開(kāi)戶籍地超過(guò)半年以上，并進(jìn)入城鎮(zhèn)或外地從事商業(yè)等生產(chǎn)活動(dòng)而導(dǎo)致的留守在家的父母即為留守老人”[1]。顯然，作者認(rèn)為農(nóng)村留守老人必須符合三項(xiàng)重要指標(biāo)：其一，老人的子女是指所有子女；其二，子女需要離開(kāi)戶籍地進(jìn)入城鎮(zhèn)或城市從事生產(chǎn)活動(dòng)；其三，離開(kāi)的時(shí)間必須是半年以上。王樂(lè)軍在《濟(jì)寧市農(nóng)村留守老人生存質(zhì)量及影響因素研究》一文中則這樣界定農(nóng)村留守老人：“由于子女及他們的配偶長(zhǎng)時(shí)期不在戶籍地居住，導(dǎo)致孤身生活的等于或超過(guò)60周歲的老人”[2]。作者并未關(guān)注子女的人數(shù)、子女去往何處，而是確定了子女和子女的配偶均不在老人身邊且老人的年齡必須是在60周歲以上。高娜在《中國(guó)農(nóng)村老人留守問(wèn)題綜述》一文中指出：“農(nóng)村留守老人是這樣一個(gè)特殊群體：農(nóng)村60周歲及以上老人的全部子女及子女的配偶全部離開(kāi)戶籍所在地，長(zhǎng)期(1年或1年以上)外出(國(guó)內(nèi))務(wù)工(不包括學(xué)習(xí))，沒(méi)有時(shí)間或者很少有時(shí)間回家照顧老人(平均1年在家不超過(guò)20天)，而單獨(dú)留在家中看家、操持家務(wù)的老人”[3]。這一界定顯然考慮得較為細(xì)致，將老人的年齡、外出子女的情況、子女外出的緣由全部考慮入內(nèi)。筆者認(rèn)為，農(nóng)村留守老人必須有年齡限制，因?yàn)槔夏耆耸欠窬邆鋭趧?dòng)能力與其究竟享有何種權(quán)利休戚相關(guān)；老人的監(jiān)護(hù)人或者撫養(yǎng)者的人數(shù)及其年齡則無(wú)需限制太過(guò)，因?yàn)榱羰乩先擞勺优N身照料還是由子女的配偶代為照顧對(duì)老人來(lái)講或許完全不同。因此，筆者認(rèn)為農(nóng)村留守老人是指家中子女離開(kāi)戶籍所在地或經(jīng)常居住地滿一年，進(jìn)入城鎮(zhèn)、城市等其他地域從事生產(chǎn)活動(dòng)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，致使獨(dú)自停留農(nóng)村家中自行照顧自己的60周歲以上的老年人。

界定農(nóng)村留守老人之后，我們便很容易厘清農(nóng)村留守老人的權(quán)益。所謂權(quán)益，是指公民個(gè)人受法律保護(hù)的權(quán)利和利益。農(nóng)村留守老人的權(quán)益是指子女不在身邊、獨(dú)自在農(nóng)村生活的60周歲以上的老年人需要法律予以確認(rèn)和保障的權(quán)利和利益。這些老人的生理機(jī)能逐漸衰退、勞動(dòng)能力日益降低，難以依靠自己的勞動(dòng)維持日常的生活。因此，這些老人的贍養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、醫(yī)療保障、休息、獲得幫助等權(quán)利必須為各級(jí)黨委和政府所重視，這些權(quán)利也成為本文研究的重點(diǎn)。

二、農(nóng)村留守老人的權(quán)益內(nèi)容

眾所周知，我國(guó)長(zhǎng)期存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)居民存在嚴(yán)重的不平等。城市的老年人有子女在身邊照料，亦可享受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)及各種康復(fù)中心、養(yǎng)老院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)，其獲得的社會(huì)保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。因此，如何保障農(nóng)村老人尤其是農(nóng)村留守老人的社會(huì)保障權(quán)利自然成為研究的首要問(wèn)題。

(一)社會(huì)保障權(quán)

社會(huì)保障權(quán)是指公民因年老、疾病、傷殘、失業(yè)、死亡等原因，不能維持必要的生活水平或相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)時(shí)，有從國(guó)家和社會(huì)獲得經(jīng)濟(jì)保障、享受社會(huì)福利的權(quán)利[4]。它是公民的基本權(quán)利，具有如下特征：第一，權(quán)利主體的平等性。社會(huì)保障權(quán)不因權(quán)利主體的民族、職業(yè)、宗教信仰、生活習(xí)慣等的不同而有所區(qū)別。但是，權(quán)利主體的平等并非是絕對(duì)的平等，而是權(quán)利主體機(jī)會(huì)的平等，不過(guò)主體享受這樣的權(quán)利需以其自身年老、疾病、傷殘、失業(yè)作為前提條件。第二，義務(wù)主體的特定性。權(quán)利和義務(wù)是相輔相成的，世界上沒(méi)有沒(méi)有權(quán)利的義務(wù)，也沒(méi)有沒(méi)有義務(wù)的權(quán)利。社會(huì)保障權(quán)的主體是國(guó)家，這一主體是特定的，且義務(wù)主體不能拒絕履行。國(guó)家應(yīng)以多種方式保障公民社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)：立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)公民的社會(huì)保障權(quán)予以科學(xué)、民主的立法，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法行政、應(yīng)保盡保，司法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)侵犯公民社會(huì)保障權(quán)的案件合法合理地進(jìn)行裁決。

社會(huì)保障主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和社會(huì)政策等部分[5]，對(duì)農(nóng)村留守老人的社會(huì)保障權(quán)主要在《老年人權(quán)益保障法》的第20條、第22條、第23條、第25條等法律條款上?？v觀這些法律條文，我們可以看出我國(guó)現(xiàn)在主要通過(guò)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的方式，以國(guó)家財(cái)政作為兜底，對(duì)老年人的基本生活予以相應(yīng)的保障。與此同時(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)有條件的農(nóng)村將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等有效地加以利用，作為養(yǎng)老基地，以這些基地的收益供老年人養(yǎng)老。當(dāng)然，那些無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)撫養(yǎng)人、無(wú)生活著落的農(nóng)村老人主要適用于社會(huì)救濟(jì)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)五保供養(yǎng)?？v觀以上法律條文，我們不難看出與農(nóng)村老人基本權(quán)益有關(guān)的“硬法”有所增強(qiáng)，因?yàn)閲?guó)家制定法已將保險(xiǎn)方案以法律條文的方式予以確定，這有利于各級(jí)政府將其落到實(shí)處，進(jìn)而對(duì)農(nóng)村老人的養(yǎng)老保險(xiǎn)予以相應(yīng)保障。但無(wú)論是養(yǎng)老保險(xiǎn)還是五保供養(yǎng)，都是農(nóng)村老年人權(quán)益的保障底線，都是老年人無(wú)所依靠時(shí)才能從國(guó)家獲得的扶持。不過(guò)，農(nóng)村的留守老人更為需要的是社會(huì)福利和社會(huì)政策。社會(huì)福利是一種服務(wù)措施，是對(duì)那些生活能力較弱的人予以社會(huì)照顧和社會(huì)服務(wù)。社會(huì)政策是對(duì)留守老人的情況進(jìn)行具體排查后對(duì)其予以相應(yīng)幫扶的一種政府措施。目前，隨著精準(zhǔn)扶貧的大力推進(jìn)，政府在政策上已然先行一步，對(duì)農(nóng)村的貧困戶摸排到位，通過(guò)建檔立卡的方式，對(duì)需要技術(shù)幫助的予以科技扶貧，對(duì)需要資金扶持的予以資金幫扶。而在社會(huì)福利上，國(guó)家和政府還需要作進(jìn)一步的努力，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)或允許集體組織自籌自建等方式加大對(duì)基層養(yǎng)老院、福利院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，爭(zhēng)取將農(nóng)村社會(huì)福利不足這一短板加以補(bǔ)齊，使農(nóng)村老年人的權(quán)益保障更為全面化、系統(tǒng)化。

(二)物質(zhì)幫助權(quán)

在提及社會(huì)福利時(shí)，我們難以繞開(kāi)的一個(gè)問(wèn)題就是農(nóng)村老年人尤其是留守老人物質(zhì)幫助的權(quán)利。

物質(zhì)幫助權(quán)從1954年就被寫(xiě)入憲法，現(xiàn)行憲法第45條第1款明文規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”雖然憲法規(guī)定了公民可以行使這一權(quán)利，但憲法的規(guī)定與民眾現(xiàn)實(shí)中享有的物質(zhì)幫助權(quán)相差甚遠(yuǎn)。

首先，憲法的規(guī)定不完整。我國(guó)憲法只規(guī)定了物質(zhì)幫助是基本生活的幫助，而忽視了老年人尤其是農(nóng)村留守老人的精神慰藉，難以達(dá)到對(duì)留守老人幫助的有效實(shí)現(xiàn)。

其次，權(quán)利主體缺乏相應(yīng)的法律意識(shí)。老年人尤其是農(nóng)村老年人未接受系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，學(xué)識(shí)有限，不知道憲法和法律，更不會(huì)運(yùn)用憲法和法律，難以拿起憲法保障自己的權(quán)益，因此在他們?nèi)粘Ｉ钪杏龅较鄳?yīng)危險(xiǎn)時(shí)，憲法對(duì)他們而言也許只是一紙空文。

再次，物質(zhì)幫助權(quán)的義務(wù)主體責(zé)任不到位。憲法只規(guī)定了國(guó)家應(yīng)發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)事業(yè)，對(duì)政府到底應(yīng)擔(dān)負(fù)何種責(zé)任并無(wú)明文規(guī)定，其他法律更是沒(méi)有相應(yīng)的條款。由于制度設(shè)計(jì)的不足再加上政府缺乏主動(dòng)作為的意識(shí)，公民物質(zhì)幫助權(quán)的實(shí)現(xiàn)會(huì)與憲法規(guī)定有所區(qū)別。

(三)受贍養(yǎng)權(quán)

尊老愛(ài)幼是中華民族的傳統(tǒng)美德。道德和法律都可以約束人的行為，都可以調(diào)整社會(huì)關(guān)系，都可以維護(hù)社會(huì)秩序。道德是內(nèi)心的法律，法律是成文的道德。習(xí)總書(shū)記指出：“要強(qiáng)化道德對(duì)法治的支撐作用，發(fā)揮道德對(duì)法治的滋養(yǎng)作用?！?/p>

對(duì)尊老敬老，《憲法》《婚姻法》《老年人權(quán)益保障法》都予以明確的規(guī)定?！稇椃ā返?9條規(guī)定：“成年子女有贍養(yǎng)、撫養(yǎng)父母的義務(wù)”?！痘橐龇ā返?5條規(guī)定：“子女不履行贍養(yǎng)義務(wù)時(shí)，無(wú)勞動(dòng)能力的或生活困難的父母，有要求子女付給贍養(yǎng)費(fèi)的權(quán)利”。第22條規(guī)定：“有負(fù)擔(dān)能力的孫子女、外孫子女，對(duì)子女已經(jīng)雙亡的祖父母、外祖父母，有贍養(yǎng)的義務(wù)?！薄独夏耆藱?quán)益保障法》第11條規(guī)定：“贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要。贍養(yǎng)人的配偶應(yīng)當(dāng)協(xié)助贍養(yǎng)人履行贍養(yǎng)義務(wù)。”

首先，法律規(guī)定了對(duì)老年人負(fù)有贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)的主體，其中既包括老年人的配偶，也包括老年人的成年子女、子女配偶以及老年人的成年孫子女、外孫子女和他們的配偶，可以說(shuō)，義務(wù)主體的規(guī)定很詳實(shí)。

其次，老年人的受贍養(yǎng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容詳細(xì)、具體，其中既包括對(duì)老年人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的供養(yǎng)、生活上的照料，又包括對(duì)老年人精神上的慰藉。但是就后者而言，老年人權(quán)利能否充分實(shí)現(xiàn)全靠義務(wù)主體能否積極履行，法律無(wú)法對(duì)其予以具體的規(guī)制。如果義務(wù)人尚未盡到義務(wù)，法律也難以對(duì)其進(jìn)行具體的處罰。因此，基于義務(wù)主體的性格不同、尊法意識(shí)不同、行為方式不同，老年人尤其是留守老人能否切實(shí)享受相應(yīng)的精神撫慰也會(huì)大有不同。

(四)成年人監(jiān)護(hù)制度

成年人監(jiān)護(hù)制度是《民法總則》的一大亮點(diǎn)，這一制度的實(shí)施有利于老年人尤其是農(nóng)村留守老人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)在農(nóng)村年輕人外出打工的較多，老年人單獨(dú)在家，其體力、智力下降，難免會(huì)成為某些不法之徒的重點(diǎn)關(guān)注目標(biāo)，被詐騙后導(dǎo)致傾家蕩產(chǎn)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。因此，設(shè)定成年人監(jiān)護(hù)制度有利于防患于未然：一方面，尊重老年人的自主決定權(quán)，由其預(yù)先給自己選任監(jiān)護(hù)人；另一方面，防止老年人突然成為無(wú)民事行為能力人或者限制民事行為能力人而出現(xiàn)無(wú)人監(jiān)護(hù)的尷尬。設(shè)定成年人監(jiān)護(hù)制度還有利于更好地維護(hù)老年人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。監(jiān)護(hù)人獲得監(jiān)護(hù)權(quán)后，即可實(shí)際控制和處理被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，可以避免老年人由于認(rèn)識(shí)不清而上當(dāng)受騙。

不過(guò)，這一監(jiān)護(hù)制度需要進(jìn)一步細(xì)化,如探索分級(jí)監(jiān)護(hù)，按被監(jiān)護(hù)人是無(wú)民事行為能力人還是限制行為能力人，進(jìn)一步將其區(qū)分為完全監(jiān)護(hù)和部分監(jiān)護(hù)，明確相應(yīng)的監(jiān)護(hù)職責(zé)、監(jiān)護(hù)范圍，如對(duì)被監(jiān)護(hù)人使用一定金額以上的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)護(hù)，不動(dòng)產(chǎn)交易、貸款等重大行為必須經(jīng)得監(jiān)護(hù)人的同意等；在確定無(wú)需監(jiān)護(hù)的范圍內(nèi)，被監(jiān)護(hù)人做出的與其精神狀況相適應(yīng)的民事活動(dòng)，法律應(yīng)予以承認(rèn)等。

此外，老年人的名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)和就醫(yī)權(quán)同樣需要由立法機(jī)關(guān)予以確定，進(jìn)而由執(zhí)法機(jī)關(guān)予以保障。

三、農(nóng)村留守老人權(quán)益保護(hù)的不足

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、立法的增強(qiáng)，我國(guó)制定了保護(hù)老年人權(quán)益的法律，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能應(yīng)對(duì)老齡化帶來(lái)的沖擊。

首先，法律法規(guī)不系統(tǒng)。雖然我們已頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，但這部法律指導(dǎo)性條款較多，可操作性條款不足。一些本應(yīng)由道德、習(xí)慣評(píng)價(jià)和約束的行為被納入了法律的規(guī)范范疇，使得這部法律強(qiáng)制性條款和指導(dǎo)性條款劃分不夠清晰，法律責(zé)任不夠明確，進(jìn)而大大降低了這部法律的權(quán)威性和實(shí)效性。再加上與《老年人權(quán)益保障法》配套的實(shí)施細(xì)則長(zhǎng)期缺乏，使得老年人的權(quán)益保障過(guò)于籠統(tǒng)，針對(duì)性不足。農(nóng)村老年人和城市老年人的家庭地位、經(jīng)濟(jì)狀況、法律意識(shí)不完全一致，導(dǎo)致老年人的權(quán)利保護(hù)重點(diǎn)各有不同，而我國(guó)的立法機(jī)關(guān)顯然未意識(shí)到這點(diǎn)。我國(guó)目前尚無(wú)對(duì)農(nóng)村老年人權(quán)益保障的專門(mén)法律，立法的空白難免使老年人的權(quán)益保護(hù)雪上加霜。

其次，執(zhí)法力量相對(duì)薄弱。隨著農(nóng)村老年人口的不斷增多，老年人合法權(quán)益受侵害的情況也在增多。但是農(nóng)村老人的權(quán)益保障管理機(jī)構(gòu)不夠統(tǒng)一，無(wú)論是中央層面還是地方層面，農(nóng)村老年人權(quán)益保障的管理主體不僅分散而且混亂。目前，與農(nóng)村老年人權(quán)利保障的管理機(jī)關(guān)有人力資源和社會(huì)保障部、民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部以及國(guó)家發(fā)改委。各個(gè)部門(mén)的權(quán)力相互之間既有交叉又有重合，如何厘清各方權(quán)力邊界便成為一大難題。而農(nóng)村的老年人尤其是留守老人的辨認(rèn)能力和識(shí)別能力都很不足，在其權(quán)益被侵害時(shí)究竟找誰(shuí)去維權(quán)會(huì)成為難題。

再次，司法救濟(jì)不夠充分。就訴訟而言，我國(guó)的普通法律對(duì)老年人的權(quán)益保障救濟(jì)有限。無(wú)論是《刑法》《形式訴訟法》，還是《行政法》《行政訴訟法》，與老年人權(quán)益有關(guān)的法條為數(shù)寥寥。此外，老年人請(qǐng)求權(quán)益保障救濟(jì)的法律依據(jù)僅為法規(guī)、規(guī)則，這些法規(guī)規(guī)章法律效力不足，保障力度不夠，適用范圍狹窄，不利于老年人權(quán)益的現(xiàn)實(shí)維護(hù)。此外，我們還不得不面對(duì)另一困境，即司法救濟(jì)不僅有期限限制而且有程序要求。農(nóng)村留守老人由于不具備法治思維，其合法權(quán)益遭遇侵犯之后能否在法定期限內(nèi)起訴是一個(gè)難題，即便按期起訴，由于司法程序嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，案件的審理可能需要幾個(gè)月甚至幾年的時(shí)間，在司法處理的過(guò)程中會(huì)花費(fèi)大量的人力、物力資源，因此，眾多留守老人會(huì)產(chǎn)生厭訟心理，覺(jué)得起訴得不償失，不愿以這種方式來(lái)維權(quán)。

第四，留守老人法律意識(shí)淡薄，自我保護(hù)能力不夠。自改革開(kāi)放至今，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)取得充足的進(jìn)步，但由于長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)效益至上，人民群眾的文化水平有待進(jìn)一步提高。農(nóng)村的老年人長(zhǎng)時(shí)期生活在經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，難以用法律的邏輯去看問(wèn)題、想問(wèn)題，再加上兒女都不在身邊，在權(quán)益受到侵犯時(shí)很難找到代言人幫他們發(fā)聲。

最后，基層組織對(duì)留守老人的關(guān)注不夠。目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的文化設(shè)施和養(yǎng)老服務(wù)體系都不健全，老年服務(wù)體系仍是空白?，F(xiàn)在很多落后地區(qū)尤其是邊遠(yuǎn)山區(qū)還未普及養(yǎng)老院，哪怕有養(yǎng)老院，也可能是僅供參觀的“展品”。針對(duì)老年人的醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)照料服務(wù)、不能自理的老年人的護(hù)理服務(wù)都未建立，和老年人日常生活密切相關(guān)的老年人協(xié)會(huì)組織更是無(wú)從談及。基層組織對(duì)留守老人的重視不夠亦不利于老年人權(quán)益的保護(hù)。

四、農(nóng)村留守老人權(quán)益保障的對(duì)策

確認(rèn)好、維護(hù)好、保障好農(nóng)村留守老人的權(quán)益，是嚴(yán)格貫徹落實(shí)黨的十八大精神的必然要求，是實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的具體途徑，有利于和諧社會(huì)的建設(shè)。因此，我們應(yīng)從以下幾方面作出努力，更好地保護(hù)農(nóng)村留守老人的權(quán)益。

第一，完善立法。根據(jù)農(nóng)村留守老人的不同需求，深入了解其各方面存在的難題，予以相應(yīng)的立法完善。由于《老年人權(quán)益保障法》制定得過(guò)疏過(guò)寬，在法律適用的過(guò)程中，各地難免會(huì)因理解不同而出現(xiàn)適用各異，因此有必要對(duì)這一法律予以具體的規(guī)定，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)盡快制定實(shí)施該法律的配套細(xì)則，細(xì)則中應(yīng)少一些原則性規(guī)定、多一些操作性內(nèi)容，少一些概括性的話語(yǔ)、多一些可衡量的內(nèi)容，進(jìn)而保障法律執(zhí)行的效果。此外，針對(duì)農(nóng)村留守老人子女長(zhǎng)期不在身邊又難以自食其力的情況，國(guó)家有必要制定實(shí)施《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，以法律的形式規(guī)定政府的責(zé)任，進(jìn)而保障留守老人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

第二，強(qiáng)化政策。要逐步建立國(guó)家、社會(huì)、家庭和個(gè)人合作發(fā)力的養(yǎng)老保障機(jī)制，確保老年人生活、醫(yī)療等方面的需求。基層政府應(yīng)進(jìn)一步完善居民最低生活保障制度，進(jìn)一步完善對(duì)農(nóng)村失能老人的社會(huì)救濟(jì)和五保供養(yǎng)制度。同時(shí)，要轉(zhuǎn)變工作思路，不斷完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村醫(yī)療保障制度。

第三，加大保護(hù)。執(zhí)法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)老年人權(quán)益的執(zhí)法保護(hù)力度，打擊侵犯老年人合法權(quán)益的違法行為，依法取締傷害老年人身心健康的非法組織。司法機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)農(nóng)村留守老人的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，加大普法宣傳，健全法律援助制度，使老年人就地、就近、及時(shí)得到優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，在管轄地區(qū)定期開(kāi)展巡回審判，集中處理涉及老年人權(quán)益的案件，切實(shí)維護(hù)老年人的合法權(quán)益。

第四，大力興建社會(huì)公益組織。隨著人口老齡化的發(fā)展，各種社會(huì)組織開(kāi)始關(guān)注老人。因此，基層政府應(yīng)注重組織志愿者、支教隊(duì)等到農(nóng)村開(kāi)展知識(shí)講座，強(qiáng)化老人的自我保護(hù)意識(shí)。同時(shí)，基層政府應(yīng)支持各種社會(huì)組織開(kāi)展各種有益活動(dòng),豐富老年人的精神文化生活。此外,應(yīng)健全農(nóng)村老年協(xié)會(huì)，形成老年人權(quán)益的維護(hù)隊(duì)，進(jìn)而幫助老年人合法有效地進(jìn)行維權(quán)。