張明慧 李冉

[摘? ? 要] 高校管理不同于企業(yè)和普通行政事業(yè)單位，其內(nèi)部控制存在特殊性。文章通過深入分析高校內(nèi)部控制在設(shè)計和執(zhí)行兩個層面存在的問題，提出相應(yīng)的改進措施，探討健全高校內(nèi)部控制體系的路徑，力圖完善高校內(nèi)部控制設(shè)計，提高內(nèi)部控制執(zhí)行效率。

[關(guān)鍵詞] 高校;內(nèi)部控制;設(shè)計;執(zhí)行

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 05. 009

[中圖分類號] F239.45? ? [文獻標(biāo)識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2019）05- 0025- 03

0? ? ? 引? ? 言

隨著國家高等教育改革的不斷深化，高校從精英教育轉(zhuǎn)向大眾化教育，高校的業(yè)務(wù)活動、資金來源渠道、組織結(jié)構(gòu)等發(fā)生深刻變化，高校自主權(quán)增加，對高校原有的管理模式提出新的挑戰(zhàn)。但很多高校缺少風(fēng)險控制意識，在內(nèi)部控制的設(shè)計和執(zhí)行方面存在問題，因此，為了克服高校管理中出現(xiàn)的問題，提高高校的管理水平，完善高校內(nèi)部控制勢在必行。

1? ? ? 高校內(nèi)部控制的特殊性

高校作為典型的事業(yè)單位，提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，以教學(xué)和科研為主要業(yè)務(wù)，以培養(yǎng)人才和科技進步為目標(biāo)，追求社會效益最大。高校內(nèi)部控制由全體教職工為主體，以高校各項業(yè)務(wù)活動為客體，對高校管理風(fēng)險進行識別、防范和監(jiān)控，保證高校的各項業(yè)務(wù)活動有效進行，是具有自我約束和協(xié)調(diào)作用的一個動態(tài)管理過程。相對于企業(yè)和其他行政事業(yè)單位，高校內(nèi)部控制的特殊性在于以下幾個方面：

1.1? ?高校業(yè)務(wù)多元化

高校業(yè)務(wù)具有特殊性，不同于企業(yè)，也不同于一般的事業(yè)單位。高校業(yè)務(wù)包括基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和輔助業(yè)務(wù)。高?；A(chǔ)業(yè)務(wù)是指教學(xué)和科研，教學(xué)管理制度和教師的業(yè)務(wù)素質(zhì)直接影響教學(xué)水平，科研管理制度直接影響科研經(jīng)費的使用效率。如何提高教學(xué)管理水平、完善科研經(jīng)費的監(jiān)管，是高校內(nèi)部控制需要考慮的特殊問題。高校輔助業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)業(yè)務(wù)提供服務(wù)，包括后勤采購、基建、資產(chǎn)管理、創(chuàng)立校辦企業(yè)等。高校業(yè)務(wù)活動多元化，導(dǎo)致其內(nèi)控范圍更加廣泛，高校業(yè)務(wù)活動的特殊性客觀上要求高校建立一套符合自身業(yè)務(wù)實際的內(nèi)部控制體系。

1.2? ?高校資金來源多樣

企業(yè)的業(yè)務(wù)活動圍繞采購、生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)進行，而高校提供服務(wù)，沒有“銷售”業(yè)務(wù)。隨著高校自主辦學(xué)的推進，高校的經(jīng)濟活動范圍更加廣泛，資金來源渠道不斷擴展。除了財政撥款、學(xué)生繳費，也有銀行貸款、校辦企業(yè)收入、培訓(xùn)收入、社會捐贈等。高校資金來源的多樣化增加了資金的監(jiān)管難度和會計核算體系的復(fù)雜性，對高校內(nèi)部控制提出新的挑戰(zhàn)。

1.3? ?高校組織管理形式特殊

教學(xué)和科研是高校的主要業(yè)務(wù)活動，高校業(yè)務(wù)活動的特殊性，使高校的組織管理形式存在行政管理和學(xué)術(shù)管理兩個軌道，組織管理形式不同于一般的企事業(yè)單位。在行政管理方面，高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，黨委負責(zé)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略等宏觀問題，校長負責(zé)學(xué)校日常管理活動，二者相互配合，實現(xiàn)黨政聯(lián)合管理。在學(xué)術(shù)管理方面，由學(xué)術(shù)委員會負責(zé)學(xué)術(shù)問題，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力分離，保障高校的學(xué)術(shù)發(fā)展順利進行。行政管理和學(xué)術(shù)管理同等重要，高校內(nèi)部控制的建設(shè)需要統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.4? ?高校內(nèi)部控制目標(biāo)特殊

黨的《十九大報告》指出，建設(shè)教育強國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，落實立德樹人根本任務(wù)，培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。由此可見，新時期高校的首要任務(wù)仍然是為國家培養(yǎng)人才，通過科技創(chuàng)新推動社會進步。高校具有非營利性，以培養(yǎng)人才、服務(wù)社會為目的，內(nèi)控的根本目標(biāo)是追求社會效益。高校內(nèi)部控制除了要實現(xiàn)保證高校的業(yè)務(wù)活動合法合規(guī)、財務(wù)信息真實可信、國有資產(chǎn)安全完整等目標(biāo)，還要追求培養(yǎng)人才、發(fā)展科技、服務(wù)社會，整合學(xué)校資源進行科學(xué)配置，提高學(xué)校管理效率，建立特色學(xué)科專業(yè)，加強師資隊伍建設(shè)，提高辦學(xué)效益，保證社會公共服務(wù)的效率效果。

2? ? ? 目前高校在設(shè)計及執(zhí)行內(nèi)部控制過程中存在的問題

2.1? ?高校內(nèi)部控制設(shè)計問題

2.1.1? ?控制范圍界定不全面，決策機制不嚴(yán)謹(jǐn)

隨著高校經(jīng)濟活動范疇不斷擴大，業(yè)務(wù)呈多元化發(fā)展，高校管理面臨新的挑戰(zhàn)。但是，傳統(tǒng)內(nèi)部控制以對財務(wù)工作的控制為主，忽略對組織結(jié)構(gòu)、校園安全、校園文化等領(lǐng)域的控制，控制范圍不全面，在資金管理方面，往往注重財政資金管理，忽視對預(yù)算外資金的有效控制。高校內(nèi)部控制范圍界定不全面，使得內(nèi)部控制存在設(shè)計缺陷，導(dǎo)致內(nèi)控的執(zhí)行效果大打折扣。

嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臎Q策機制是高校內(nèi)部控制制度的保障。目前，高校采取的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，校長負責(zé)高校日常教學(xué)、科研等工作的管理。在組織結(jié)構(gòu)上，強調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)，忽略橫向各部門之間的制約，導(dǎo)致各職能部門只關(guān)注自身工作，各自為營，不能產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，影響高校管理的效率。另外，高校缺少專門的管理人才，內(nèi)部激勵機制不健全，管理階層的非專業(yè)性和過于個人主義的決策不利于內(nèi)部控制制度的建立。

2.1.2? ?缺少風(fēng)險意識，風(fēng)險管理體系不健全

第一，受計劃經(jīng)濟影響，高校管理層對市場風(fēng)險認識不充分，缺少風(fēng)險防范意識，不能主動識別高校管理中的各類風(fēng)險，使得各類決策缺乏必要的可行性論證，加劇高校風(fēng)險。第二，缺少專業(yè)的風(fēng)險評估人員，不能按照規(guī)定的程序執(zhí)行風(fēng)險評估工作，沒有建立起有效的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，評估方法不科學(xué)，從而對高校運行中的風(fēng)險不能進行有效的預(yù)警和防范，針對風(fēng)險提出的應(yīng)對策略不科學(xué)，影響管理層決策。

2.1.3? ?忽略業(yè)務(wù)流程管理，高校管理效率不高

傳統(tǒng)內(nèi)部控制以各職能部門為中心，分別進行內(nèi)部控制的設(shè)計，忽略流程管理。但是，隨著高校規(guī)模的擴大和業(yè)務(wù)的多元化發(fā)展，各職能部門之間的聯(lián)系越來越密切，一項業(yè)務(wù)活動往往涉及多個職能部門，需要教學(xué)、科研、財務(wù)、內(nèi)審、采購基建等部門相互配合，忽略流程管理會嚴(yán)重影響高校管理的效率和效果。

2.2? ?高校內(nèi)部控制執(zhí)行問題

2.2.1? ?監(jiān)督管理不到位，評價機制不健全

在高校內(nèi)部控制的執(zhí)行過程中，由于監(jiān)督管理不到位，嚴(yán)重影響內(nèi)部控制的執(zhí)行效果。在內(nèi)部監(jiān)督方面，高校的審計部門作為輔助機構(gòu)，其地位缺乏獨立性，制約了其監(jiān)督職能的發(fā)揮，另外，高校審計的審計對象日趨復(fù)雜，但高校仍然只注重對財務(wù)信息的審計，忽略規(guī)章制度、崗位設(shè)置等非財務(wù)信息，審計范圍過于狹窄。在外部監(jiān)督方面，由于高校管理的特殊性，政府部門難以發(fā)揮其監(jiān)督職能，社會監(jiān)督力量不足，缺少相應(yīng)的群眾、輿論監(jiān)督，社會審計力量難以利用，進一步增加了對內(nèi)部控制執(zhí)行的監(jiān)管難度。

在高校內(nèi)部控制評價方面，很多高校沒有建立相應(yīng)的評價體系，或者選取的評價指標(biāo)不符合本校的實際情況，從而不能對本校內(nèi)部控制的執(zhí)行效果做出正確評價，不能及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題。有些高校雖然建立了內(nèi)部控制評價機制，但是對內(nèi)部控制評價結(jié)果不能進行有效利用，發(fā)現(xiàn)問題卻不能及時解決問題，不利于內(nèi)部控制機制的動態(tài)調(diào)整。

2.2.2? ?溝通渠道不完善，財務(wù)信息化程度低

高校目前的管理結(jié)構(gòu)是“科層制”，政策指令由上而下逐級進行傳遞，信息反饋也是由下而上逐級進行，嚴(yán)重影響信息傳遞的效率。各職能部門缺乏溝通合作，不能有效地整合內(nèi)部信息資源，不能保證信息在高校內(nèi)部各單位之間和高校與外部之間有效的傳遞，導(dǎo)致各部門信息不對稱，信息溝通存在障礙，不利于高校內(nèi)部控制整體目標(biāo)的實現(xiàn)。

在網(wǎng)絡(luò)信息時代，高校財務(wù)管理信息化已成為必然趨勢。目前，高校的信息化建設(shè)有待進一步完善，各部門的數(shù)據(jù)信息很少能實現(xiàn)共享，信息化覆蓋不全面，未能形成公開透明的信息披露機制，且財務(wù)軟件存在安全隱患，使得內(nèi)部控制的監(jiān)督職能不能有效發(fā)揮，不利于管理層決策，甚至?xí)a(chǎn)生徇私舞弊，使得內(nèi)部控制達不到預(yù)期效果。

2.2.3? ?缺少專業(yè)人才，崗位責(zé)任落實不明確

目前高校在引進人才時，往往更注重科研人才，對專業(yè)化管理人才不夠重視，人力資源觀念相對落后，導(dǎo)致高校缺少專業(yè)化的內(nèi)部控制人才和財務(wù)、審計、基建人才。在后續(xù)的培訓(xùn)和考核方面，高校更注重對教學(xué)、科研人員的培訓(xùn)，忽略對管理人員的培訓(xùn)，不能將內(nèi)部控制的實施效果納入管理層的績效考核。

部門之間合理的分工合作，可以發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，保障內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效果。但是，部分高校崗位分工不明確，對關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程的風(fēng)險控制點認識不清晰，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度缺乏可操作性，不能達到部門間相互監(jiān)督的效果，影響內(nèi)部控制制度的有效實施。

3? ? ? 健全高校內(nèi)部控制體系的路徑探討

3.1? ?完善內(nèi)部控制的設(shè)計

3.1.1? ?明確內(nèi)部控制范圍，完善決策機制

高校的內(nèi)部控制不能僅僅局限在會計控制，非會計領(lǐng)域也應(yīng)納入內(nèi)部控制范圍，在組織結(jié)構(gòu)、教學(xué)科研、校園文化等方面建立起完善的內(nèi)部控制制度。在高校治理結(jié)構(gòu)方面，吸收企業(yè)的做法，使高校的決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)真正實現(xiàn)獨立，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力相互制衡，制定一套科學(xué)合理的適合高校自身的決策機制。在高校的日常管理中，充分發(fā)揮政府的指導(dǎo)監(jiān)督職能，決策前進行充分調(diào)研，聽取專家意見，確保決策的可行性。

3.1.2? ?增強風(fēng)險意識，建立風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)

新形勢下，高校面臨的財務(wù)風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險等各類風(fēng)險不可避免。高校應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，增強風(fēng)險意識，通過引進專業(yè)人才，建立風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，做好風(fēng)險識別、風(fēng)險評估工作，分析評價各類風(fēng)險預(yù)期產(chǎn)生的概率和后果，根據(jù)高校的風(fēng)險承受能力，做出相應(yīng)決策來應(yīng)對風(fēng)險。尤其針對關(guān)鍵業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制點，更要建立嚴(yán)密的監(jiān)測制度，根據(jù)風(fēng)險的變化情況動態(tài)調(diào)整應(yīng)對策略，健全風(fēng)險評估長效機制。

3.1.3? ?注重流程管理，使內(nèi)部控制嵌入業(yè)務(wù)流程

在實踐中，內(nèi)部控制的具體措施往往涉及高校的各項業(yè)務(wù)流程。高校應(yīng)注重流程管理，設(shè)計內(nèi)部控制方案時充分考慮業(yè)務(wù)流程，使內(nèi)部控制嵌入各項業(yè)務(wù)流程，構(gòu)建更科學(xué)的內(nèi)部控制體系。通過全面梳理業(yè)務(wù)流程，識別控制缺陷，進行業(yè)務(wù)流程重組，可以有效地整合校內(nèi)資源，提高各部門溝通效率，為內(nèi)部控制制度的有效實施奠定基礎(chǔ)。

3.2? ?提高內(nèi)部控制的執(zhí)行效率

3.2.1? ?加強監(jiān)督管理，健全評價機制

校內(nèi)監(jiān)督方面，明確審計、監(jiān)察等部門的職責(zé)權(quán)限和具體工作內(nèi)容，提高審計部門獨立性，擴大監(jiān)督范圍，及時將監(jiān)督結(jié)果向全校師生公開，充分發(fā)揮民主監(jiān)督作用，完善普通師生來信、來訪制度，樹立全員監(jiān)督意識，進一步深化高校管理制度改革，構(gòu)建規(guī)范化、系統(tǒng)化的內(nèi)部監(jiān)督體系。校外監(jiān)督方面，加強政府的引導(dǎo)和監(jiān)管，利用社會審計機構(gòu)、咨詢機構(gòu)的服務(wù)和群眾輿論監(jiān)督，構(gòu)建全方位的監(jiān)督體系，彌補管理漏洞，確保內(nèi)部控制制度得到有效執(zhí)行。完善高校內(nèi)部控制評價體系，選取符合自身實際的評價指標(biāo)，對內(nèi)部控制的執(zhí)行情況及時作出評價，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地進行改進，將相關(guān)責(zé)任人內(nèi)部控制的執(zhí)行情況與業(yè)績考核相掛鉤。

3.2.2? ?完善溝通渠道，建設(shè)信息化平臺

完善溝通渠道，加強各部門之間的聯(lián)系，熟悉彼此業(yè)務(wù)流程，有利于更好地實現(xiàn)相互監(jiān)督和制約。通過建設(shè)信息化平臺，把各部門信息納入統(tǒng)一的系統(tǒng)，教學(xué)、科研、人事、財務(wù)等部門實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，避免重復(fù)搜集信息，使信息需求者通過信息化平臺可以快速準(zhǔn)確地搜集到自己需要的信息，提高管理效率。在信息化平臺的數(shù)據(jù)采集方面，注重數(shù)據(jù)的可靠性、有用性和及時性，科學(xué)設(shè)置管理權(quán)限，確保系統(tǒng)安全。

3.2.3? ?培養(yǎng)內(nèi)控文化，引進專業(yè)人才

通過高校內(nèi)部控制文化建設(shè)，對高校內(nèi)部控制進行廣泛宣傳，使高校管理層和普通教職工深刻認識到內(nèi)部控制的重要作用，實現(xiàn)內(nèi)部控制全員參與，自覺維護內(nèi)部控制制度。完善人力資源管理，引進專業(yè)內(nèi)控人才，加大對管理人員的后續(xù)培訓(xùn)，建立約束機制和激勵機制，以利于高校內(nèi)部控制制度的有效實施。

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