沈福俊 崔夢(mèng)豪

一、引 言

行政復(fù)議中責(zé)令重作決定,是指復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)過審理查明,被申請(qǐng)人作出的行政行為違法,在作出撤銷決定或者確認(rèn)違法決定的同時(shí),責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出行政行為的復(fù)議決定。嚴(yán)格意義來(lái)說,責(zé)令重作決定并不是一種單獨(dú)的復(fù)議決定,必須依附于撤銷決定或者確認(rèn)違法決定的附屬?zèng)Q定,因此不能單獨(dú)適用。①參見郜風(fēng)濤主編:《行政復(fù)議法教程》,中國(guó)法制出版社2011年版,第259頁(yè)。責(zé)令重作決定不僅涉及復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)人監(jiān)督或者說節(jié)制的力度,而且關(guān)系到行政復(fù)議的效果。如果被申請(qǐng)人不顧行政復(fù)議機(jī)關(guān)的否定性決定而自主決定如何重新作出行政行為,那么復(fù)議制度的效果和價(jià)值可想而知;如果被申請(qǐng)人嚴(yán)格履行復(fù)議機(jī)關(guān)的重作決定,行政執(zhí)法活動(dòng)將會(huì)受到相當(dāng)大的限制。②參見張?jiān)?《行政復(fù)議法實(shí)施條例適用指南》,群眾出版社2007年版,第305頁(yè)。因此,復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令重作的權(quán)力和被申請(qǐng)人重作行政行為的權(quán)力都應(yīng)該受到一定的限制,防止權(quán)力的濫用損害公民的權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議法和行政復(fù)議法實(shí)施條例,對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令重作決定只有授權(quán)性的規(guī)定,其屬于復(fù)議機(jī)關(guān)完全的自由裁量權(quán);對(duì)于被申請(qǐng)人責(zé)令重作內(nèi)容的限制基本限于重作的時(shí)間和不得作出相同行政行為。在法規(guī)范層面來(lái)說,行政復(fù)議中責(zé)令重作決定還是不夠完善的,使得在復(fù)議實(shí)踐中,責(zé)令重作決定也沒有統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn),基本都是針對(duì)具體案情具體分析,導(dǎo)致責(zé)令重作決定充滿了不確定性和偶然性。本文擬通過對(duì)責(zé)令重作決定的必要性、當(dāng)前有關(guān)責(zé)令重作決定的所有法規(guī)范以及責(zé)令重作決定的典型案例進(jìn)行剖析,從而挖掘出限制復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令重作的權(quán)力和被申請(qǐng)人重作行政行為的權(quán)力的條件。

二、行政復(fù)議責(zé)令重作決定的必要性

我國(guó)行政復(fù)議制度建立之初是作為行政訴訟的配套制度而存在,其中很多理論基礎(chǔ)和具體制度都是借鑒行政訴訟的。具體到行政復(fù)議中責(zé)令重作決定和行政訴訟中的責(zé)令重作判決,兩者也是一脈相承的。當(dāng)前關(guān)于行政訴訟中的責(zé)令重作判決的研究已經(jīng)比較深入,并且在理論上產(chǎn)生了兩種明顯相互沖突的觀點(diǎn):責(zé)令重作判決與很多成熟的理論相悖應(yīng)該取消和責(zé)令重作判決有足夠的理論支撐和現(xiàn)實(shí)的需求支撐其存在。一些學(xué)者認(rèn)為責(zé)令重作判決的合理性和必要性經(jīng)不起理論的質(zhì)疑,并且還誘發(fā)許多弊端,隨著我國(guó)行政訴訟制度判決的完善,重作判決已經(jīng)沒有存在的必要性了。③參見張宏、高辰年:《反思行政訴訟之重作判決》,載《行政法學(xué)研究》2003年第3期;劉欣琦:《新〈行政訴訟法〉實(shí)施后重作判決適用探析》,載《政治與法律》2016年第5期;張平、周小暉:《拒絕抑或謹(jǐn)慎——論重作判決的未來(lái)之路》,載《時(shí)代法學(xué)》2017年第4期等。相反,一些學(xué)者認(rèn)為責(zé)令重作判決不應(yīng)該取消,需要對(duì)其中的一些具體細(xì)節(jié)進(jìn)行完善。④參見章劍生:《判決重作具體行政行為》,載《法學(xué)研究》1996年第6期;石佑啟:《判決被告重作具體行政行為探析》,載《上海市政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第5期;劉峰:《論行政訴訟判決形式的重構(gòu)——從司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的角度分析》,載《行政法學(xué)研究》2007年第4期等?？傮w上來(lái)說,重作判決是撤銷判決的補(bǔ)充,法院為了保護(hù)國(guó)家利益、公共利益或者當(dāng)事人的利益,判決重新作出行政行為是司法權(quán)和行政權(quán)分工的要求,充分體現(xiàn)了法院不能代替行政機(jī)關(guān)作出行政行為的原理。⑤參見信春鷹主編:《中華人民共和國(guó)行政訴訟法釋義》,法律出版社2014年版,第190頁(yè)。當(dāng)前我國(guó)行政復(fù)議決定還遠(yuǎn)不如行政訴訟判決完善,再加之行政復(fù)議主體的特殊性,責(zé)令重作決定依舊有其存在的必要性。那么有哪些理由可以支持其存在呢？

（一）理論基礎(chǔ)

從復(fù)議法的規(guī)定來(lái)看,責(zé)令重作決定是附屬于撤銷決定或者確認(rèn)違法決定的,但是從實(shí)際出發(fā),責(zé)令重作決定主要發(fā)生在撤銷決定的情況下。⑥參見張?jiān)?《行政復(fù)議法實(shí)施條例適用指南》,群眾出版社2007年版,第306頁(yè)。因此,就以“撤銷+責(zé)令重作決定”為分析對(duì)象。在復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷被申請(qǐng)人的行政行為后,被申請(qǐng)人有權(quán)針對(duì)原事實(shí)重新作出一個(gè)行政行為嗎？這就要與撤銷決定的效力和重作行政行為的性質(zhì)聯(lián)系起來(lái)。按照楊小君教授的觀點(diǎn):行政復(fù)議決定是一種行政行為,復(fù)議決定法律效力包括確定力、拘束力和執(zhí)行力。⑦參見楊小君:《我國(guó)行政復(fù)議制度研究》,法律出版社2002年版,第299、300頁(yè)。撤銷決定一經(jīng)作出,被申請(qǐng)人和申請(qǐng)人之間的法律狀態(tài)就恢復(fù)到行政行為作出之前的狀態(tài),這時(shí)撤銷決定中并沒有可執(zhí)行的內(nèi)容,因此被申請(qǐng)人不能據(jù)此重新作出行政行為。但是有學(xué)者認(rèn)為:撤銷決定所否決的是違法行為的正當(dāng)性及其效力,針對(duì)的是原行政行為的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)和行為內(nèi)容這三方面的既定構(gòu)成,僅僅限制其被申請(qǐng)人不得再基于相同的事實(shí)和理由作出同樣的行政行為,并沒有剝奪行政主體重新處理的權(quán)限。⑧參見前引③,張宏、高辰年文。被申請(qǐng)人重作的行政行為是一個(gè)新的行為還是原行政行為的延續(xù),當(dāng)前也有兩方面的觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為其屬于一個(gè)全新的行政行為,行政機(jī)關(guān)有權(quán)重新啟動(dòng)行政程序作出行政行為;另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為其屬于原行政行為的延續(xù),實(shí)質(zhì)上是復(fù)議程序的延續(xù),被申請(qǐng)人無(wú)權(quán)再重新搜集證據(jù)、重新啟動(dòng)行政程序而作出新的行政行為。⑨參見前引③,劉欣琦文。第一種觀點(diǎn)暗含了撤銷決定作出以后,被申請(qǐng)人有權(quán)重新作出一個(gè)行政行為的意思,那么其與行政程序的不可逆轉(zhuǎn)性相違背,同時(shí)與撤銷決定的法律效力相悖,因此此種觀點(diǎn)值得商榷。筆者認(rèn)為,被申請(qǐng)人在撤銷決定中并沒有權(quán)力重新啟動(dòng)行政程序針對(duì)原事實(shí)作出行政行為,這是對(duì)撤銷決定法律效力的遵從。如果復(fù)議機(jī)關(guān)作出了“撤銷+責(zé)令重作決定”相當(dāng)于賦予了撤銷決定一定的執(zhí)行內(nèi)容,這時(shí)被申請(qǐng)人可以據(jù)此重新作出行政行為,這也是對(duì)復(fù)議決定效力的遵從。

（二）目的功能

行政訴訟中責(zé)令重作判決的立法目的有二:督促行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),維護(hù)正常的社會(huì)秩序,保護(hù)國(guó)家利益、公共利益及當(dāng)事人合法權(quán)益以及防止行政機(jī)關(guān)因其違法行為被法院撤銷而消極對(duì)抗判決,故意怠于履行其法定職責(zé)。⑩參見前引③,張宏、高辰年文。行政復(fù)議中責(zé)令重作決定的目的也不外乎這兩個(gè)。在秩序行政時(shí)期,行政行為大部分是依職權(quán)的處罰、強(qiáng)制等命令性行為,撤銷決定作出以后即便出現(xiàn)管理真空及失職之責(zé),其對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益義務(wù)并不產(chǎn)生很大的影響,其應(yīng)當(dāng)作為被申請(qǐng)人原行政行為違法責(zé)任的一部分,由被申請(qǐng)人及其相關(guān)責(zé)任人員承擔(dān)。隨著福利國(guó)家的興起,行政權(quán)越發(fā)的廣泛,其中心也由依職權(quán)的維護(hù)公共秩序轉(zhuǎn)向依申請(qǐng)的提供福利、居中裁決等多方面,依申請(qǐng)的行政行為越來(lái)越多。如果此時(shí)原行政行為被撤銷以后,不重新作出行政行為,那么當(dāng)事人的權(quán)利就無(wú)法得到保障,引起行政行為的基礎(chǔ)法律關(guān)系依舊處于不確定的狀態(tài),從而導(dǎo)致正常社會(huì)秩序的混亂。從法效果上說,一方面,責(zé)令重作決定應(yīng)該有兩項(xiàng)基本功能:責(zé)令被申請(qǐng)人重新啟動(dòng)原行政程序和重新處理原行政法律關(guān)系并作出一定的行政行為。?參見項(xiàng)一叢:《行政訴訟重作判決的法理分析》,載《公法研究》第2輯,商務(wù)印書館2004年版。這時(shí)責(zé)令重作的兩項(xiàng)基本功能剛好能彌補(bǔ)撤銷決定的不足,從而實(shí)現(xiàn)行政目的。另一方面,責(zé)令重作決定既不體現(xiàn)申請(qǐng)人的利益,也不反映被申請(qǐng)的意愿,充分體現(xiàn)了復(fù)議機(jī)關(guān)的中立性及公共利益維護(hù)者的身份,使得社會(huì)秩序按著法律的要求進(jìn)行。因此,責(zé)令重作決定能夠滿足行政行為內(nèi)容擴(kuò)展的需要,更好地維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)利益和公民的利益。

三、行政復(fù)議責(zé)令重作決定的法規(guī)范分析

行政復(fù)議責(zé)令重作決定自行政復(fù)議條例（已失效）中設(shè)定以后,在行政復(fù)議法和行政復(fù)議法實(shí)施條例（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施條例”）中幾經(jīng)變化,此外還有44部地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章對(duì)其有所規(guī)定。這44部法律規(guī)范中有些沿襲了行政復(fù)議法和實(shí)施條例的規(guī)定,有些對(duì)其有所突破?？v觀現(xiàn)有的法律規(guī)范,其中對(duì)于責(zé)令重作決定的適用前提、適用情形、重作期限的限制、重作內(nèi)容的限制以及對(duì)重作行為的監(jiān)督并沒有完全統(tǒng)一的規(guī)定,這種狀況的出現(xiàn)與責(zé)令重作決定沒有完全統(tǒng)一的理論基礎(chǔ)有關(guān)。下面就著重分析這些法律規(guī)范對(duì)于責(zé)令重作決定具體制度是如何規(guī)定的。

（一）適用前提

在行政訴訟當(dāng)中,責(zé)令重作判決的適用前提是有一個(gè)撤銷判決的存在。而在行政復(fù)議中,責(zé)令重作決定的適用前提幾經(jīng)變化,并且一直爭(zhēng)議不斷。1991年的《行政復(fù)議條例》第42條規(guī)定:“決定撤銷、變更,并可以責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為?！敝苯游牧x解釋的話,可以理解為在撤銷決定或者變更決定中,都可以附帶責(zé)令重作決定。正如當(dāng)時(shí)有學(xué)者指出,無(wú)論是撤銷決定還是變更決定,復(fù)議機(jī)關(guān)都可以責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為。?參見黃曙海主編:《行政復(fù)議條例講座》,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1991年版,第131頁(yè)。但是當(dāng)時(shí)也有學(xué)者明確提出責(zé)令重作決定只能附隨于撤銷決定而不能附隨于變更決定。?參見鈕漣等主編:《行政復(fù)議概論》,安徽人民出版社1990年版,第187頁(yè)。從理論上來(lái)說,變更決定相較于原行政行為來(lái)說已經(jīng)是一個(gè)新的行為了,因此沒有必要再責(zé)令被申請(qǐng)人重作。因此,在后來(lái)的行政復(fù)議法中取消了變更決定可以附帶責(zé)令重作的規(guī)定,《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第28條規(guī)定:“決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的,可以責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為?！毕噍^而言,其中增加了一個(gè)責(zé)令重作可以附隨于確認(rèn)違法的前提,其理由是:對(duì)確認(rèn)違法的具體行政行為來(lái)說,復(fù)議決定已使該行為不論是作為還是不作為,在客觀上都沒有意義,要督促該機(jī)關(guān)履行職責(zé),必須責(zé)令其作出合法適當(dāng)?shù)木唧w行政行為。?參見喬曉陽(yáng)主編:《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋解》,中國(guó)言實(shí)出版社1999年版,第155頁(yè)。實(shí)施條例第45條沿襲了行政復(fù)議法的規(guī)定,針對(duì)責(zé)令重作的適用前提沒有作出任何的改變。這與當(dāng)時(shí)沒有區(qū)分撤銷決定和確認(rèn)違法決定的適用情形是有關(guān)聯(lián)性的,同時(shí)也沒有正確認(rèn)識(shí)責(zé)令履行和責(zé)令重作的區(qū)別。但《廣東省行政復(fù)議工作規(guī)定》第17條和《貴州省行政復(fù)議條例》第28條僅規(guī)定了責(zé)令重作決定可以附隨于撤銷決定,并沒有規(guī)定其可以附隨于確認(rèn)違法決定當(dāng)中。筆者認(rèn)為隨著確認(rèn)違法理論的發(fā)展,在復(fù)議中確認(rèn)違法決定和撤銷決定的適用條件應(yīng)該會(huì)有明確的區(qū)別。加之對(duì)責(zé)令履行和責(zé)令重作兩者區(qū)別的研究,在將來(lái)行政復(fù)議法的修改過程中,責(zé)令重作決定也應(yīng)該僅僅附隨于撤銷決定。

（二）適用情形

在分析責(zé)令重作決定適用前提時(shí)可知其是附隨于其他決定的,那么它的適用情形也是隨著主決定的適用情形變化的。從行政復(fù)議條例到行政復(fù)議法中關(guān)于撤銷決定的主要適用情形并沒有實(shí)質(zhì)性的變化,只是用語(yǔ)上的一些變換。從現(xiàn)有的法律規(guī)范來(lái)看,當(dāng)前責(zé)令重作決定的適用情形僅包括行政復(fù)議法第28條第2款3項(xiàng)規(guī)定的五種情形,并不包括第4項(xiàng)被申請(qǐng)人沒有提供證據(jù)證明其行為合法性的情形。此種立法的依據(jù)在于:在撤銷決定以后,原具體行政行為不復(fù)存在,但對(duì)原具體行政行為所指向的管理相對(duì)人及行為來(lái)說,如果確實(shí)應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以管理,撤銷就會(huì)造成行政權(quán)的空白,可能妨礙社會(huì)秩序和利益,因此有必要責(zé)令被申請(qǐng)人重新依據(jù)法律規(guī)定處理并對(duì)新的行政行為仍可請(qǐng)求復(fù)議。?參見前引?,喬曉陽(yáng)主編書,第155頁(yè)。據(jù)此可知,在被申請(qǐng)人沒有提供證據(jù)證明其行為合法性,其原行政行為無(wú)論合法與否都被撤銷了,復(fù)議機(jī)關(guān)通過對(duì)申請(qǐng)人請(qǐng)求的審查,責(zé)令重作決定依舊有適用的必要性。因此,責(zé)令重作決定可以適用于撤銷決定的所有情形。關(guān)于責(zé)令重作決定的具體適用情形是當(dāng)前爭(zhēng)議比較大的一個(gè)話題,復(fù)議機(jī)關(guān)在作出撤銷決定或者確認(rèn)違法決定時(shí)可以責(zé)令重作,這是一個(gè)授權(quán)性的規(guī)定,復(fù)議機(jī)關(guān)擁有完全的自由裁量權(quán)。筆者也將在下文通過對(duì)責(zé)令重作決定的典型案例的分析,厘清責(zé)令重作決定的具體適用情形。

（三）重作期限的限制

關(guān)于責(zé)令重作決定中重作期限的問題有兩點(diǎn)需要厘清:第一,復(fù)議機(jī)關(guān)在責(zé)令重作決定中要不要為重作行政行為設(shè)定一個(gè)期限;第二,復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于重作決定的期限限制應(yīng)該是多久。針對(duì)第一個(gè)問題,有學(xué)者認(rèn)為,一個(gè)沒有履行期限的復(fù)議決定不是一個(gè)完整的復(fù)議決定,既然法律賦予了復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令重作的權(quán)力,那么其就有權(quán)決定責(zé)令重作的期限。?參見前引④,章劍生文。從另一方面來(lái)說,如果不確定被申請(qǐng)人重作的期限,被申請(qǐng)人在重作時(shí)有可能無(wú)故拖延,使得需要保護(hù)的利益得不到及時(shí)的保護(hù),同時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)也難以認(rèn)定被申請(qǐng)人逾期不履行復(fù)議決定而對(duì)其采取強(qiáng)制措施,使得責(zé)令重作決定沒有多大意義。?參見前引④,石佑啟文。因此,復(fù)議機(jī)關(guān)在作出責(zé)令重作決定時(shí)應(yīng)該給被申請(qǐng)人明確一個(gè)重作的期限。行政復(fù)議條例對(duì)責(zé)令重作的期限沒有規(guī)定。行政復(fù)議法第28條的用語(yǔ)比較簡(jiǎn)單,“可以責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為”,實(shí)際上是賦予了復(fù)議機(jī)關(guān)要求被申請(qǐng)人在其規(guī)定的期限內(nèi)作出新行為的權(quán)力,但是針對(duì)這個(gè)期限的長(zhǎng)短問題沒有進(jìn)一步的規(guī)定。由于這個(gè)規(guī)定比較籠統(tǒng),導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)的裁量權(quán)比較大,使其很少在責(zé)令重作決定中規(guī)定一個(gè)明確的期限。這就使得復(fù)議實(shí)踐中,被申請(qǐng)人拖延重作的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。?參見郜風(fēng)濤主編:《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例釋解與應(yīng)用》,人民出版社2007年版,第185頁(yè)。因此實(shí)施條例在此基礎(chǔ)之上單獨(dú)增加了第49條第1款?《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第49條規(guī)定:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照行政復(fù)議法第二十八條的規(guī)定責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為的,被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的期限內(nèi)重新作出具體行政行為;法律、法規(guī)、規(guī)章未規(guī)定期限的,重新作出具體行政行為的期限為60日?！钡囊?guī)定,使得責(zé)令重作有一個(gè)明確的期限限制。60日期限的統(tǒng)一規(guī)定,一方面可以彌補(bǔ)有些單行法律規(guī)范沒有規(guī)定行政行為處理期限的不足,另一方面還可以避免復(fù)議機(jī)關(guān)怠于行使其規(guī)定期限職權(quán)所帶來(lái)的一些弊端。但是前述44部法律規(guī)范中依舊有不相同的規(guī)定,例如《廣東省行政復(fù)議工作規(guī)定》第17條和《吉林市行政復(fù)議工作規(guī)則》第36條都是“一刀切”地規(guī)定,重作行為的期限一般為60日,對(duì)于復(fù)雜的案件可以為180日;《公安機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件程序規(guī)定》第67條規(guī)定責(zé)令重作的最長(zhǎng)期限不能超過60日。還有一部分法律規(guī)范是針對(duì)“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的期限”作出的變更規(guī)定,例如《廣州市行政復(fù)議規(guī)定》第68條對(duì)此規(guī)定為“法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外”,《安全生產(chǎn)行政復(fù)議規(guī)定》第36條對(duì)此規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)在法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的期限內(nèi)”等。從當(dāng)前的法律制度來(lái)看,這些法律規(guī)范針對(duì)責(zé)令重作期限的規(guī)定合法性都是值得商榷的。

（四）重作內(nèi)容的限制

一個(gè)行政行為的作出一般要有四個(gè)要素:遵循法定程序、認(rèn)定事實(shí)要件、選擇正確的法律規(guī)范和作出合法合理的決定。那么被申請(qǐng)人在重作的過程中,是不是有權(quán)像第一次作出行政行為那樣擁有完全的權(quán)限呢？《行政復(fù)議條例》中對(duì)于被申請(qǐng)人作出新行為的內(nèi)容并沒有任何限制性的規(guī)定。當(dāng)時(shí)有學(xué)者認(rèn)為,在重作過程中,被申請(qǐng)人甚至可以作出比原行為對(duì)申請(qǐng)人更為不利的行為。?參見前引?,黃曙海主編書,第131、132頁(yè)。對(duì)于申請(qǐng)人來(lái)說,在其救濟(jì)過程中反而有可能對(duì)其更加不利,這符合一般的法治原則嗎？行政復(fù)議法第28條第2款?《行政復(fù)議法》第28條規(guī)定:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為的,被申請(qǐng)人不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為?！睂?duì)于重作行為的內(nèi)容進(jìn)行了限制。這樣規(guī)定的原因在于,如果被申請(qǐng)人以同樣的事實(shí)和理由作出的行為與原行為相同或者基本相同,就等于否認(rèn)了復(fù)議機(jī)關(guān)關(guān)于確認(rèn)原行為缺乏事實(shí)根據(jù)和理由的復(fù)議決定。?參見喬曉陽(yáng)主編:《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法條文釋義及實(shí)用指南》,中國(guó)民主法制出版社1999年版,第131頁(yè)。此規(guī)定有利于維護(hù)復(fù)議決定的嚴(yán)肅性,避免出現(xiàn)循環(huán)復(fù)議的情況。但是對(duì)于此款的理解也出現(xiàn)了不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為新作行為的事實(shí)不得與原行為的事實(shí)一致或者基本一致,不可以仍然適用原行為的法律依據(jù),結(jié)果不能與原行為相同或者基本相同。?參見前引?,喬曉陽(yáng)主編書,第155、156頁(yè)。另一種觀點(diǎn)卻認(rèn)為重作行為的四個(gè)要素中有任何一個(gè)要素的改變,都不能視為與原行為相同。?參見前引?,郜風(fēng)濤主編書,第205頁(yè)。正因?yàn)閷?duì)此條款的爭(zhēng)議比較大,在實(shí)施條例修訂過程中,關(guān)于此款的解釋幾經(jīng)修改。實(shí)施條例2005年9月26日“征求意見稿”和2006年1月22日“修改稿”中都規(guī)定:被申請(qǐng)人重新作出的具體行政行為與原具體行政行為的結(jié)論相同,但主要事實(shí)、主要理由、適用依據(jù)或者行政程序改變的,不屬于行政復(fù)議法第28條第3款規(guī)定的情形。但是最終沒有被實(shí)施條例所采納,后者還是沿襲了復(fù)議法中的有關(guān)規(guī)定。其原因在于理論上和實(shí)踐中都認(rèn)可了行政行為四個(gè)要素中任何要素的改變都屬于與原行為不同,因此沒有必要在立法中再次強(qiáng)調(diào)。但是關(guān)于重作的行為能否對(duì)申請(qǐng)人更為不利,并沒有進(jìn)行過多的討論,從這三部法律規(guī)范中也看不出有什么觀點(diǎn)。但是在上文提到的其他44部法律規(guī)范中,有些法律規(guī)范就明確規(guī)定責(zé)令重作中禁止不利變更,例如《江西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉若干規(guī)定》第26條就明確了責(zé)令重作的行為不得加重行政處罰;《海關(guān)行政復(fù)議辦法》第76條和《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》第76條也都明確了責(zé)令重作的行為不得對(duì)申請(qǐng)人更為不利。筆者認(rèn)為,禁止不利原則應(yīng)該體現(xiàn)在責(zé)令重作決定中。申請(qǐng)人提起復(fù)議的目的在于其認(rèn)為原行為違法而侵害其合法權(quán)益,請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)保護(hù)其權(quán)益,而責(zé)令重作的前提是原行為違法被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷。如果責(zé)令重作過程中允許作出對(duì)申請(qǐng)人更為不利的決定,就相當(dāng)于被申請(qǐng)人的違法行為在復(fù)議機(jī)關(guān)的幫助下使得申請(qǐng)人的權(quán)益遭受更大的損害,這與復(fù)議制度的基本功能是相悖離的。

（五）重作行為的監(jiān)督

被申請(qǐng)人重新作出行政行為的依據(jù)是復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)令重作決定,那么該由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督被申請(qǐng)人重作行為是否符合前述限制性條件呢？如果不符合責(zé)令重作的要求該承擔(dān)什么樣的責(zé)任呢？申請(qǐng)人的受損害權(quán)益該如何救濟(jì)呢？行政復(fù)議條例中只是簡(jiǎn)單規(guī)定了責(zé)令重作決定,對(duì)于申請(qǐng)人不服重作行為或者重作行為不符合責(zé)令重作的要求該怎么處理并沒有明確的規(guī)定。如果把被申請(qǐng)人重作行為理解為履行復(fù)議決定的話,從其第52條的規(guī)定來(lái)看,如果被申請(qǐng)人在責(zé)令重作決定后沒有重新作出行政行為,那么可以認(rèn)定為被申請(qǐng)人拒不履行復(fù)議決定,可以對(duì)其法定代表人給予處分。行政復(fù)議法對(duì)此也沒有增加新的內(nèi)容,但是其第32條和第37條關(guān)于復(fù)議決定的履行和不履行、遲延履行復(fù)議決定的處罰應(yīng)該可以適用于被申請(qǐng)人重作行為當(dāng)中。實(shí)施條例第49條第2款?《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第49條第2款規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對(duì)被申請(qǐng)人重新作出的具體行政行為不服,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！笔状蚊鞔_了申請(qǐng)人如果不服被申請(qǐng)人重作的行為可以依法提起復(fù)議或者訴訟。這相當(dāng)于把重作行為看作是一個(gè)全新的行政行為,因此在其第62條中又明確規(guī)定被申請(qǐng)人重作行為沒有按照責(zé)令重作要求的相當(dāng)于不履行、遲延履行復(fù)議決定,需要承擔(dān)與此相對(duì)應(yīng)的責(zé)任?？傮w上來(lái)說,復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于責(zé)令重作內(nèi)容并沒有進(jìn)行直接的監(jiān)督,只是對(duì)其重作行為形式上進(jìn)行監(jiān)督,很有可能導(dǎo)致循環(huán)復(fù)議情況的發(fā)生。其他法律規(guī)范中,有些就明確了復(fù)議機(jī)關(guān)直接對(duì)重作行為進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé),例如《公安機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件程序規(guī)定》第67條規(guī)定了重作的行為應(yīng)向復(fù)議機(jī)關(guān)備案;《吉林省行政復(fù)議條例》第30條?《吉林省行政復(fù)議條例》第30條規(guī)定:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為,被申請(qǐng)人違反復(fù)議法的規(guī)定,以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以直接作出撤銷決定。”就規(guī)定了被申請(qǐng)人違反責(zé)令重作要求作出新行為的,復(fù)議機(jī)關(guān)可以直接撤銷。這些規(guī)定應(yīng)該更符合理論和實(shí)踐的需求。首先,被申請(qǐng)人重作行為的依據(jù)是行政復(fù)議決定,所以重作行為是對(duì)復(fù)議決定的履行,應(yīng)該由復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。其次,責(zé)令重作決定為重作行為設(shè)置了各種各樣的限制性條件,那么對(duì)于其是否符合這些條件的審查的責(zé)任應(yīng)該屬于復(fù)議機(jī)關(guān),這樣才能體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的要求。最后,重作行為是由原行政行為的違法性引起的,既然申請(qǐng)人提起了行政復(fù)議,就應(yīng)該在復(fù)議過程中徹底解決行政爭(zhēng)議,不能再給申請(qǐng)人增加額外的負(fù)擔(dān)。因此,被申請(qǐng)人重作的行為應(yīng)該主動(dòng)向復(fù)議機(jī)關(guān)備案,復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于重作行為應(yīng)該主動(dòng)進(jìn)行審查,然后作出最終的處理結(jié)果。

四、行政復(fù)議責(zé)令重作決定的典型案例分析

上文分析了行政復(fù)議中責(zé)令重作決定的理論基礎(chǔ)和實(shí)定法規(guī)范,那么其在復(fù)議實(shí)踐中是如何運(yùn)作的呢？2010年開始,國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司開始編寫《行政復(fù)議案例選編》,其目的在于通過對(duì)復(fù)議中典型案例的評(píng)析,總結(jié)復(fù)議工作經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)。?參見郜風(fēng)濤主編:《行政復(fù)議典型案例選編》（第1輯）,中國(guó)法制出版社2010年版,編輯說明。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以后,司法部行政復(fù)議司承接了這項(xiàng)工作,到目前為止一共公布了238個(gè)復(fù)議典型案例,其中涉及責(zé)令重作決定的案例有23個(gè)。這些案例主要涉及責(zé)令重作決定的適用前提、適用情形、考量因素等問題,縱觀這23個(gè)典型案例,責(zé)令重作決定的適用前提都是撤銷決定的存在,關(guān)于其具體的適用情形,需要進(jìn)一步分析。在這23個(gè)案例中,有些案件存在的違法情形并不是一種,而是多種違法情形并存的,具體而言:事實(shí)不清、證據(jù)不足的20件;適用依據(jù)錯(cuò)誤的6件;違反法定程序的7件;超越或?yàn)E用職權(quán)的0件;明顯不當(dāng)?shù)?件;被申請(qǐng)人未依法提供證據(jù)的1件。

（一）適用前提

行政復(fù)議法中規(guī)定了撤銷決定或者確認(rèn)違法決定可以附帶責(zé)令重作決定,但是通過對(duì)典型案例的分析可知,其中并沒有確認(rèn)違法附帶責(zé)令重作決定的情形。其原因在于復(fù)議實(shí)踐中,確認(rèn)違法的適用條件并不像行政復(fù)議法中規(guī)定的那樣與撤銷決定是相同的,而是轉(zhuǎn)向適用行政訴訟中確認(rèn)違法的情形。因此,行政復(fù)議實(shí)踐中確認(rèn)違法的適用情形有三種:第一,通過利益衡量,作出確認(rèn)違法決定維持原違法行為的效力;第二,原違法行為沒有可以撤銷的內(nèi)容;第三,原行為輕微違法不影響申請(qǐng)人的權(quán)益,作出確認(rèn)違法決定維持其效力。在這三種情形之下,原行政行為依舊存在,因此并不能通過重新作出行政行為取而代之,責(zé)令重作自然就沒有適用的前提了。因此,行政復(fù)議中責(zé)令重作決定和訴訟中的責(zé)令重作判決一樣只能附隨于撤銷決定,而不能附隨于確認(rèn)違法決定。

（二）適用條件

根據(jù)當(dāng)前的法律規(guī)范可知責(zé)令重作決定的適用情形僅包括行政復(fù)議法第28條第2款第3項(xiàng)?《行政復(fù)議法》第28條第3項(xiàng)規(guī)定:“具體行政行為有下列情形之一的,決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法;決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的,可以責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為:1.主要事實(shí)不清的、證據(jù)不足的;2.適用依據(jù)錯(cuò)誤的;3.違反法定程序的;4.超越或者濫用職權(quán)的;5.具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)?。”?guī)定的五種情形,并不包括第4項(xiàng)被申請(qǐng)人沒有提供證據(jù)證明其行為合法性的情形。通過對(duì)典型案例的分析可知,其適用條件集中于行政復(fù)議法第28條第2款第3項(xiàng)規(guī)定的前三種違法情形,并且還可以適用于被申請(qǐng)人沒有提供證據(jù)證明其行為合法性的情形。例如,云某等6住戶不服某市規(guī)劃局頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證案。?參見前引?,郜風(fēng)濤主編書,第183- 186頁(yè)。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為被申請(qǐng)人未按照行政復(fù)議法第23條的規(guī)定提交其當(dāng)初頒發(fā)規(guī)劃許可證的證據(jù)、依據(jù),應(yīng)視為頒發(fā)該規(guī)劃許可證沒有證據(jù)和依據(jù)。但因行政許可的被許可人要求變更行政許可事項(xiàng),被申請(qǐng)人已批復(fù)同意變更。因此,復(fù)議機(jī)關(guān)作出撤銷規(guī)劃許可證的決定并責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。被申請(qǐng)人在復(fù)議中沒有提供證據(jù)證明其原行為的合法性,原行政行為可能是合法的,也可能是違法的。申請(qǐng)人提起復(fù)議的前提就是認(rèn)為被申請(qǐng)人的行為違法,從解決行政爭(zhēng)議的角度講,被申請(qǐng)人沒有證明其行為的合法性,那么行政復(fù)議中的不利后果應(yīng)該由其承擔(dān)。但是從行政相對(duì)人的角度來(lái)講,原行為的撤銷依舊會(huì)影響其自身的合法權(quán)益,很多時(shí)候仍需一個(gè)合法行政行為的作出保護(hù)其權(quán)益。例如,在行政裁決領(lǐng)域、在工傷認(rèn)定領(lǐng)域等方面,不管原行為合法或者違法,只要被申請(qǐng)人在復(fù)議中未提供證據(jù)證明其合法性,原行為就會(huì)被撤銷,但是相對(duì)人的權(quán)益依舊需要行政行為來(lái)進(jìn)行保護(hù)。因此,在因被申請(qǐng)人未提供證據(jù)證明其行為合法性的時(shí)候,其行為被撤銷后責(zé)令重作依舊有適用的空間。

被申請(qǐng)人的行為因超越或者濫用職權(quán)被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷后,責(zé)令重作決定并沒有可以適用的空間。通說認(rèn)為,超越職權(quán)包括橫向越權(quán)和縱向越權(quán)兩方面,實(shí)質(zhì)上就是行政主體無(wú)權(quán)作出有關(guān)行政行為,因此復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)要求被申請(qǐng)人針對(duì)原來(lái)的事實(shí)重新作出行政行為。關(guān)于行政主體濫用職權(quán)的內(nèi)涵與外延,當(dāng)前并沒有統(tǒng)一的觀點(diǎn),其屬于完全的不確定性法律概念。判斷行政行為合法的要件有四,權(quán)限、程序、事實(shí)和法律依據(jù)。從廣義上來(lái)說,這四個(gè)要件中任何的違法都可以歸入為濫用職權(quán),因此復(fù)議實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)都用具體的違法情形判斷行政行為合法與否,很少用濫用職權(quán)的概念來(lái)直接否定行政行為的效力。因此,復(fù)議機(jī)關(guān)因被申請(qǐng)人超越職權(quán)而撤銷其行為時(shí),責(zé)令重作并沒有可以適用的空間。

被復(fù)議的行為僅存在明顯不當(dāng)?shù)那樾螘r(shí),責(zé)令重作決定也沒有可以適用的空間。復(fù)議相較于行政訴訟最大的優(yōu)勢(shì)就在于其可以對(duì)行政行為進(jìn)行合理性審查,雖說復(fù)議法規(guī)定了撤銷決定可以適用于原行為明顯不當(dāng)。但是從復(fù)議實(shí)踐來(lái)說,被申請(qǐng)的行為只存在明顯不當(dāng)?shù)那樾螘r(shí),復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該直接作出變更決定從而徹底解決行政爭(zhēng)議。如果對(duì)于明顯不當(dāng)?shù)男袨?復(fù)議機(jī)關(guān)作出撤銷決定并責(zé)令重作,既不符合效率原則,也有可能引發(fā)循環(huán)復(fù)議。因此,原行政行為僅存在明顯不當(dāng)情形時(shí),責(zé)令重作決定也沒有適用空間。

綜上,從行政行為的四個(gè)要件來(lái)說,責(zé)令重作決定只能在原行為存在事實(shí)不清、證據(jù)不足,程序違法和適用依據(jù)錯(cuò)誤時(shí)才有適用空間。從行政復(fù)議法的規(guī)定來(lái)看,責(zé)令重作的適用情形包括原行為主要事實(shí)不清、證據(jù)不足,適用法律依據(jù)錯(cuò)誤,程序違法以及被申請(qǐng)人沒有提供證據(jù)證明其行為合法性。

（三）考量因素

從當(dāng)前的法律規(guī)范中可以看出,復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)是否附帶作出責(zé)令重作決定擁有完全的自由裁量權(quán),但是通過對(duì)案例的研讀可以發(fā)現(xiàn),在很多領(lǐng)域責(zé)令重作決定并沒有可以裁量的空間,復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在作出撤銷決定的同時(shí)作出責(zé)令重作決定。筆者認(rèn)為責(zé)令重作決定的考量因素是被復(fù)議行為與申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)的關(guān)系,具體來(lái)說可以分為四種。

第一,被復(fù)議的行為對(duì)于申請(qǐng)人來(lái)說純粹是制裁性質(zhì)的,主要涉及行政處罰、行政強(qiáng)制等領(lǐng)域的行政行為。此時(shí)行政行為沒有增加申請(qǐng)人的法定義務(wù)或者權(quán)利,這時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)需要綜合各種情形來(lái)確定是否需要責(zé)令重作,因此在撤銷決定中對(duì)是否責(zé)令重作擁有完全的裁量權(quán)。例如,某工程隊(duì)不服某省國(guó)土資源廳行政處罰決定案,?參見國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司:《行政復(fù)議典型案例選編》（第2輯）,中國(guó)法制出版社2011年版,第105-109頁(yè)。相似的案例還有《行政復(fù)議典型案例選編》（第3輯）中陳某等3人不服某海關(guān)行政處罰決定案;杜某、徐某不服某省農(nóng)業(yè)行政部門行政處罰決定案等兩個(gè)案例。被申請(qǐng)人行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足,程序不公正,復(fù)議機(jī)關(guān)作出了撤銷并責(zé)令重作的復(fù)議決定。而在李某不服某市公安局行政處罰決定案中,?參見司法部行政復(fù)議司編:《行政復(fù)議典型案例選編（2016—2017）》,中國(guó)法制出版社2018年版,第1-6頁(yè)。被申請(qǐng)人的處罰決定對(duì)事實(shí)定性不準(zhǔn)導(dǎo)致適用錯(cuò)誤的法律依據(jù),復(fù)議機(jī)關(guān)僅作出了撤銷決定。由此可知,在這種情況下復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于是否作出責(zé)令重作決定是有選擇使用權(quán)的。從法效果來(lái)說,即便是沒有新行為的作出,社會(huì)公共秩序以及公共利益并不會(huì)因此而受損,僅僅是申請(qǐng)人的違法行為沒有被制裁,最終導(dǎo)致申請(qǐng)人違法行為得不到制裁的結(jié)果也應(yīng)該是由作出違法行為的被申請(qǐng)人承擔(dān),對(duì)于其他損害后果,被申請(qǐng)人應(yīng)該及時(shí)采取補(bǔ)救措施。但是從另外一個(gè)角度來(lái)說,申請(qǐng)人不能因?yàn)檫`法而獲利,在某些時(shí)候責(zé)令重作還是必須的。此外,重作行為還應(yīng)該受到“禁止不利變更原則”的限制。因此,在此種情況下復(fù)議機(jī)關(guān)要綜合考量各種因素才能決定是否作出責(zé)令重作決定,從整體上來(lái)說責(zé)令重作決定應(yīng)該慎用和少用,從而充分體現(xiàn)行政復(fù)議制度的功能和目的。

第二,被復(fù)議行為是為了讓申請(qǐng)人履行其本應(yīng)該履行的法定義務(wù),主要涉及行政主體對(duì)稅費(fèi)的征收以及公民必須履行強(qiáng)制性義務(wù)等領(lǐng)域,這時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)作出撤銷決定時(shí),應(yīng)當(dāng)責(zé)令重作。其原因是不能由于被申請(qǐng)人的違法行為,而免除申請(qǐng)人應(yīng)該履行的法定義務(wù)。責(zé)令重作的目的就在于使申請(qǐng)人承擔(dān)其應(yīng)該履行的法定義務(wù),這時(shí)行政爭(zhēng)議才算徹底解決。例如,某貿(mào)易公司不服某海關(guān)估價(jià)及征稅行為案中,?參見前引?,司法部行政復(fù)議司編書,第200-205頁(yè)。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為,被申請(qǐng)人未依法使用合理方法確定完稅價(jià)格;查詢和使用海關(guān)的估價(jià)系統(tǒng)價(jià)格資料不具有可參考性;與代理單位進(jìn)行價(jià)格磋商,導(dǎo)致納稅義務(wù)人的價(jià)格磋商權(quán)利并未形成,程序違法;履行價(jià)格磋商程序不符合期限規(guī)定。因此,撤銷被申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)人該票進(jìn)口紅葡萄酒的估價(jià)結(jié)論及征稅決定;責(zé)令其在60日內(nèi)重新對(duì)該票貨物進(jìn)行估價(jià)并征稅。

第三,被復(fù)議行為是為了確定申請(qǐng)人的不確定法律關(guān)系,主要涉及行政主體處于中立的角度依據(jù)法律規(guī)范來(lái)明確有爭(zhēng)議的法律關(guān)系,這時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)在作出撤銷決定時(shí),應(yīng)當(dāng)責(zé)令重作從而使得有爭(zhēng)議的法律關(guān)系得到明確。例如,周某某等3人不服某縣司法局維持公正處不予撤銷公證書案中,?參見前引?,郜風(fēng)濤主編書,第5-8頁(yè)。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為被申請(qǐng)人在一方當(dāng)事人未到場(chǎng)情況下辦理的公證屬于嚴(yán)重違反公證程序,因此,撤銷被申請(qǐng)人的行政決定并責(zé)令其在兩個(gè)月內(nèi)重新作出行政決定。王某不服某區(qū)勞動(dòng)局工傷認(rèn)定案中,?參見前引?,國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司書,第179-182頁(yè)。與此類似的案例還有《行政復(fù)議典型案例選編》（第2輯）中的莫某不服某縣人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案;《行政復(fù)議典型案例選評(píng)（2014—2015）》中的申某不服某市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案,肖某不服某市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案,蔡某不服某市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案;《行政復(fù)議典型案例選編（2016—2017）》中梁某不服某市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案,凌某等不服某市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案等6個(gè)案例。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為,被申請(qǐng)人的工傷認(rèn)定書事實(shí)不清、證據(jù)不足。因此,撤銷了被申請(qǐng)人的決定,責(zé)令其在法定期限內(nèi)重新認(rèn)定。王某不服某省民政廳不予評(píng)殘案中,?參見前引?,國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司書,第42-46頁(yè)。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為被申請(qǐng)人的不予評(píng)殘決定事實(shí)不清,適用依據(jù)錯(cuò)誤。因此,復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷被申請(qǐng)人不予評(píng)殘決定,責(zé)令被申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)人予以傷殘?jiān)u定。某公司不服某市財(cái)政局確認(rèn)政府采購(gòu)中標(biāo)結(jié)果無(wú)效案中,?參見國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司編:《行政復(fù)議年度案例選評(píng)（2014—2015）》,中國(guó)法制出版社2015年版,第151-157頁(yè)。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為,被申請(qǐng)人作出的×財(cái)采購(gòu)函〔2011〕14號(hào)決定存在部分事實(shí)認(rèn)定不清、證據(jù)不足,程序違法的問題。因此,撤銷被申請(qǐng)人作出的×財(cái)采購(gòu)函〔2011〕14號(hào)決定,責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為。某村甲組、某村民委員會(huì)不服某縣人民政府林權(quán)爭(zhēng)議處理案中,?參見國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司編:《行政復(fù)議典型案例選編》（第3輯）,中國(guó)法制出版社2013年版,第154-159頁(yè)。相似的案例還有《行政復(fù)議典型案例選編》（第2輯）中李某不服某鄉(xiāng)人民政府林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理決定案;《行政復(fù)議典型案例選編》（第3輯）中某村民小組不服某市人民政府土地權(quán)屬爭(zhēng)議確權(quán)決定案;《行政復(fù)議典型案例選編》（2016—2017）中甲村乙社不服某社區(qū)政府土地糾紛處理決定案等3個(gè)案例。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為,被申請(qǐng)人處理決定未進(jìn)行調(diào)查核實(shí),就簡(jiǎn)單地以“全員不足、未依法登記”為由撤銷了發(fā)放給申請(qǐng)人B的林權(quán)證,并且在撤銷新版林權(quán)證時(shí)沒有對(duì)爭(zhēng)議山場(chǎng)的林權(quán)歸屬進(jìn)行裁決,僅簡(jiǎn)單地維持1983年發(fā)給申請(qǐng)人A的林權(quán)證、發(fā)放給某村乙組的林權(quán)證,屬于認(rèn)定事實(shí)不清、程序不當(dāng),適用法律依據(jù)錯(cuò)誤。因此復(fù)議機(jī)關(guān)作出撤銷并責(zé)令重新裁決的決定。

第四,被復(fù)議行為是為了增加申請(qǐng)人的權(quán)利,主要涉及行政許可、信息公開、行政給付等領(lǐng)域。復(fù)議機(jī)關(guān)在作出撤銷決定時(shí),應(yīng)當(dāng)責(zé)令重作,否則公民的法定權(quán)利無(wú)法得到保護(hù)。例如,某有限公司不服工商行政管理機(jī)關(guān)不予核準(zhǔn)公司變更登記案中,?參見前引?,國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司編書,第68-72頁(yè)。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為,被申請(qǐng)人因沒有股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議,即認(rèn)定申請(qǐng)人不符合變更條件,沒有法律依據(jù)。被申請(qǐng)人認(rèn)為修改公司章程未經(jīng)2/3以上表決權(quán)同意及申請(qǐng)人股東出資不到位的理由與本案事實(shí)不符,因此作出撤銷被申請(qǐng)人的《不予通過通知書》并責(zé)令被申請(qǐng)人重新辦理的決定。某修配柴油供應(yīng)點(diǎn)不服某縣商務(wù)局不予成品油零售企業(yè)年檢案中,?參見前引?,國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議司編書,第149-153頁(yè)。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為,被申請(qǐng)人主張申請(qǐng)人所取得的《成品油零售經(jīng)營(yíng)批準(zhǔn)證書》已被省商務(wù)廳注銷,但未能提供相關(guān)證據(jù),認(rèn)定申請(qǐng)人不具備年檢資格的依據(jù)不足。因此,撤銷被申請(qǐng)人作出的《關(guān)于對(duì)某修配柴油供應(yīng)點(diǎn)要求進(jìn)行年檢的答復(fù)》行為,責(zé)令被申請(qǐng)人在60日內(nèi)對(duì)申請(qǐng)人提出的年檢請(qǐng)求重新作出具體行政行為。董某不服某市信訪辦政府信息公開案中,?參見前引?,司法部行政復(fù)議司編書,第91-95頁(yè);相似的案例還有《行政復(fù)議典型案例選編（2016—2017）》某公司不服某省人民政府信息公開答復(fù)申請(qǐng)裁決案。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為,被申請(qǐng)人不予公開答復(fù)事實(shí)認(rèn)定不清、證據(jù)不足。因此,撤銷被申請(qǐng)人作出的《政府信息不予公開告知書》,責(zé)令申請(qǐng)人在接到復(fù)議決定書之日起15個(gè)工作日內(nèi)重新答復(fù)。

總之,復(fù)議機(jī)關(guān)在決定是否附帶責(zé)令重作決定時(shí),其裁量權(quán)并沒有想象中的那么大。除了在傳統(tǒng)行政法領(lǐng)域中的行政處罰、行政強(qiáng)制等制裁性行為中,復(fù)議機(jī)關(guān)需要綜合考量多方面的因素來(lái)決定是否作出責(zé)令重作決定外,在要求公民履行義務(wù)的行為、賦權(quán)行為、居中裁決行為等眾多情況下,復(fù)議機(jī)關(guān)只要作出撤銷決定,就應(yīng)該同時(shí)責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出行為,從而維護(hù)良好的行政法秩序。

五、結(jié) 語(yǔ)

通過對(duì)責(zé)令重作決定的法規(guī)范以及典型案例的分析可知,當(dāng)前有關(guān)責(zé)令重作的法律規(guī)范并不完善,需要在將來(lái)復(fù)議法的修改過程中逐步改進(jìn)。責(zé)令重作決定只能附隨于撤銷決定,其具體的適用情形是:被復(fù)議的行為因?yàn)橹饕聦?shí)不清、證據(jù)不足,法律依據(jù)適用錯(cuò)誤或者違反法定程序等原因被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷,或者被申請(qǐng)人未在復(fù)議過程中提供其行為合法性的證據(jù)而被撤銷。在是否作出責(zé)令重作決定時(shí)需要考量的因素是被復(fù)議的行為與申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)的關(guān)系,隨著福利國(guó)家的興起,行政權(quán)呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大的趨勢(shì),應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令重作決定的領(lǐng)域也會(huì)越發(fā)的廣泛。重新作出行為的事實(shí)要件、依據(jù)要件、程序要件和結(jié)果要件中,任何要件的改變都屬于與原行政行為不同。重新作出行為的期限應(yīng)該以單行的法律規(guī)范規(guī)定的為主,在其沒有規(guī)定時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該明確一個(gè)合理的期限。被申請(qǐng)人重新作出的行為屬于履行復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)令重作決定,復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)也有義務(wù)去主動(dòng)審查行為合法與否,從而保證行政爭(zhēng)議的徹底解決。