(福建工程學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350118)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)是指委托人基于對(duì)受托人的信任，在堅(jiān)持集體土地公有性質(zhì)不變的前提下，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)委托給受托人，由受托人按照委托人的意愿，以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下對(duì)該集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行管理或處分的行為。由于信托的基本理念適應(yīng)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)，[1]同時(shí)也與“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”“保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益”等政策原則相契合，所以它是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在未來的一個(gè)新的發(fā)展趨勢(shì)。本文試圖從理論基礎(chǔ)、法律關(guān)系構(gòu)造這兩個(gè)關(guān)鍵方面對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)進(jìn)行探究，期望能為將來的相應(yīng)實(shí)踐提供理論支持。

一、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托的理論優(yōu)勢(shì)

(一)信托是一種代人管理財(cái)產(chǎn)的機(jī)制

依學(xué)界通說，信托起源于英國(guó)中世紀(jì)的用益制。用益制是一種關(guān)于土地財(cái)產(chǎn)的使用和管理方式，后來逐漸演變?yōu)樾磐兄贫?。因此，信托最初主要是被人們運(yùn)用于管理土地財(cái)產(chǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，信托可管理財(cái)產(chǎn)的范圍也在不斷擴(kuò)大，除了土地，房屋、資金、股票等都可以設(shè)立信托。信托的財(cái)產(chǎn)管理機(jī)制在各國(guó)信托立法中得到了體現(xiàn)。例如，我國(guó)《信托法》規(guī)定，信托是受托人對(duì)委托人的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理或者處分的行為。另?yè)?jù)《日本信托法》的規(guī)定，信托系財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和其它處理行為，令別人遵照一定的目的進(jìn)行財(cái)產(chǎn)管理或處理。所以，無(wú)論如何界定“信托”的概念，由受托人代替委托人管理或處分信托財(cái)產(chǎn)是構(gòu)成信托的一個(gè)基本要件。

雖然現(xiàn)代信托可管理的財(cái)產(chǎn)不再僅限于土地，但對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的管理依然是信托的重要內(nèi)容，這在英美等具有信托傳統(tǒng)的國(guó)家較為常見。以此為借鑒，在我國(guó)深化農(nóng)村土地制度改革的背景下，積極探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的信托管理方式，是一種可以嘗試的做法。在我國(guó)，農(nóng)村土地按用途可分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。與農(nóng)用地相比，集體建設(shè)用地中的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)化、商業(yè)化程度是最高的。[2]15然而，長(zhǎng)期以來，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)屬性并不被法律和政策所承認(rèn)。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，意味著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不必經(jīng)過征收環(huán)節(jié)，可以直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。這標(biāo)志著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)性和市場(chǎng)化在政策上得到肯定，為農(nóng)民自由處分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地排除了障礙。

委托信托機(jī)構(gòu)管理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有相當(dāng)?shù)暮侠硇??！皬姆山嵌葋碇v，土地的最重要的特征也許是具有收益價(jià)值……土地不僅為其所有人產(chǎn)生收益或節(jié)約開支，而且，在進(jìn)行合理管理的條件下，它可以在收益的同時(shí)并不貶值?！盵3]既然集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是一項(xiàng)可以市場(chǎng)化的財(cái)產(chǎn)，那么農(nóng)民可以自己管理土地財(cái)產(chǎn)，也可委托信托機(jī)構(gòu)管理并分配信托利益。但是，農(nóng)民“往往囿于自身知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)或技能的缺乏而不敢貿(mào)然行動(dòng)……”[4]。故相較而言，站在農(nóng)民的立場(chǎng)上看，與其自己管理、經(jīng)營(yíng)土地，毋寧委托給信托機(jī)構(gòu)代為打理。這樣操作最直接的益處有兩個(gè)：一是在保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)值保全及增值；二是有“利于土地的統(tǒng)一規(guī)劃和利用……避免農(nóng)民將土地自行投入流轉(zhuǎn)造成難于管理的問題”[5]。

(二)信托對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障功能

我國(guó)農(nóng)村集體土地實(shí)行嚴(yán)格的公有制度，集體“土地所有權(quán)具有不可交易性，而土地使用權(quán)卻可交易”[6]。在民事權(quán)利體系中，集體土地使用權(quán)是一種極富中國(guó)特色的獨(dú)立的權(quán)利形態(tài)。其表現(xiàn)為，集體土地使用權(quán)幾乎具有相當(dāng)于所有權(quán)的全部權(quán)能，包括占有、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，甚至是權(quán)利人死亡后的繼承。[2]19因而，集體土地使用權(quán)實(shí)際上扮演的是一種“可交易”的集體土地所有權(quán)的角色。從這個(gè)意義上講，最大程度地降低農(nóng)民喪失集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是很重要的。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓是農(nóng)民集體將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者支付土地出讓金的行為。土地使用者(一般為企業(yè))在取得土地使用權(quán)之后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就成為企業(yè)的財(cái)產(chǎn)。在此情形下，如果企業(yè)破產(chǎn)，該土地將被計(jì)入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)用于清償破產(chǎn)債權(quán)。企業(yè)也可以直接將土地抵押融資。此時(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地得擔(dān)保債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)企業(yè)不能履行到期債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人有將土地拍賣、變賣所得價(jià)款優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。就土地入股而言，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一旦入股，除非通過轉(zhuǎn)讓或公司清算變現(xiàn)，入股土地不能被抽回，[7]同時(shí)要對(duì)公司債權(quán)人承擔(dān)債務(wù)擔(dān)保?？梢钥闯觯瑹o(wú)論是土地出讓還是入股，均易使農(nóng)民喪失對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的控制?；蛟S，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以與國(guó)有土地一樣，通過法律設(shè)定土地使用權(quán)出讓的最高年限，并規(guī)定在滿足一定條件下農(nóng)民集體可以提前收回土地。但因操作程序復(fù)雜、成本高，且集體缺乏專門的土地管理機(jī)構(gòu)，故而農(nóng)民集體自己難以應(yīng)付。

較之于土地出讓、入股，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托具備以下特殊功能：其一，保持集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地公有性質(zhì)不變，并在此基礎(chǔ)上促進(jìn)所有權(quán)和使用權(quán)的適當(dāng)分離。其二，基于信托隔離功能，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托的信托財(cái)產(chǎn)是獨(dú)立封閉運(yùn)行的，委托人的債權(quán)人不得對(duì)其進(jìn)行追索，受托人也不得將其列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。如果信托期限屆滿或農(nóng)民集體自愿退出信托，用于設(shè)立信托的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以重新回到集體手中。其三，在信托關(guān)系存續(xù)期間，農(nóng)民雖不能支配土地，但享有信托受益權(quán)，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益有得到保障的可能性。另外，信托機(jī)構(gòu)參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，委托市場(chǎng)主體管理集體土地并實(shí)施監(jiān)督，無(wú)需另立專門的管理機(jī)構(gòu)，可以降低土地交易成本。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中的信托財(cái)產(chǎn)

鑒于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地充分的財(cái)產(chǎn)屬性和可交易化，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托界定為商業(yè)信托是妥當(dāng)?shù)?。按照信托理論，信托?cái)產(chǎn)和信托當(dāng)事人是成立信托關(guān)系的基本要素，而后者又包括委托人、受托人及受益人。作為信托的一個(gè)類型，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)信托既要符合信托關(guān)系的一般構(gòu)成，在我國(guó)特色農(nóng)村土地制度下又表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)奶厥庑浴?/p>

依據(jù)《信托法》第14條的立法解釋，信托財(cái)產(chǎn)是指：“受托人因承諾信托而取得的財(cái)產(chǎn)”以及“受托人因信托財(cái)產(chǎn)的管理運(yùn)用、處分或者其他情形而取得的財(cái)產(chǎn)。”在性質(zhì)上，信托財(cái)產(chǎn)必須是合法的、確定的和具有流通性的財(cái)產(chǎn)。[8]103-104由《信托法》第7條可知，除財(cái)產(chǎn)以外，財(cái)產(chǎn)權(quán)利也可成為信托財(cái)產(chǎn)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“信托法”亦有這樣的規(guī)定。(1)臺(tái)灣地區(qū)“信托法”第9條第1款指出，信托財(cái)產(chǎn)是指“受托人因信托行為取得之財(cái)產(chǎn)權(quán)”。什么是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中的信托財(cái)產(chǎn)？對(duì)于這個(gè)問題，目前學(xué)界尚無(wú)專門研究集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)信托流轉(zhuǎn)的論著，所以無(wú)人作出明確回答。不過，有人在討論“集體建設(shè)用地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)”時(shí)，將其信托財(cái)產(chǎn)認(rèn)定為集體建設(shè)用地使用權(quán)，[9]筆者贊同此觀點(diǎn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是集體建設(shè)用地的一種類型和下位概念。按照上述邏輯，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中的信托財(cái)產(chǎn)即為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。

“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”最早并不是一個(gè)法律概念。從起源上看，它是由中央的文獻(xiàn)中的相關(guān)術(shù)語(yǔ)，即“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”和“轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)”這兩個(gè)詞語(yǔ)整合而來。[10]后來，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、國(guó)土資源部聯(lián)合頒布的《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》正式使用了這個(gè)概念。那么，該如何給集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)定性？學(xué)界對(duì)此多有討論，比較一致的觀點(diǎn)認(rèn)為，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)是一種用益物權(quán)。本文認(rèn)可這樣的看法，亦即在應(yīng)然上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)一樣，同屬于用益物權(quán)，而且是可以流轉(zhuǎn)的用益物權(quán)。從物權(quán)法定角度看，雖然集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)尚未納入我國(guó)物權(quán)體系，但并不能否認(rèn)其用益物權(quán)的屬性。

第一，從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐來看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)具有“對(duì)物的排他性支配”[11]的物權(quán)本質(zhì)。2017年5月，西安高陵區(qū)鹿苑街辦北樊村6組委托村集體經(jīng)濟(jì)合作社，將一塊集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地協(xié)議出讓給該區(qū)的潔神清運(yùn)有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱“潔神公司”)，規(guī)劃用途為商業(yè)加油站，出讓年限40年。[12]該實(shí)例中，潔神公司取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，辦理了不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)。那么，該公司便成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)人，其可在法律范圍內(nèi)對(duì)該土地進(jìn)行獨(dú)占性的直接支配，因履行了登記公示程序，從而使?jié)嵣窆镜募w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)獲得了對(duì)抗第三人的效力。這也從另一側(cè)面證明了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的物權(quán)性。

第二，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的范疇。他物性、以土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)為標(biāo)的物及以使用、收益為主要內(nèi)容是用益物權(quán)的基本特征。[13]集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于典型的不動(dòng)產(chǎn)，在上述實(shí)例中，鹿苑街辦北樊村6組是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)的權(quán)利主體，而非潔神公司。潔神公司通過協(xié)議出讓取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用使用權(quán)，然后按約定將地塊開發(fā)為商業(yè)加油站，這是對(duì)他人不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行的使用、收益。

第三，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的用益物權(quán)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的直接入市流轉(zhuǎn)在我國(guó)長(zhǎng)期受到限制。立法者在決策時(shí)根本沒有考慮集體所有的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的需要，或者說因?yàn)闀r(shí)機(jī)不成熟，既沒有明確將集體建設(shè)用地與農(nóng)用地嚴(yán)格區(qū)別開來，也沒有建立農(nóng)村和城市建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的規(guī)則和市場(chǎng)。[2]25-26但是，既然集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)是一種用益性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，它的入市流轉(zhuǎn)應(yīng)該是順理成章的事情，事實(shí)上也的確如此。作為一項(xiàng)未獲法律正名的“事實(shí)物權(quán)”，[14]集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的事實(shí)流轉(zhuǎn)在我國(guó)是較為廣泛地存在的。如在20世紀(jì)末21世紀(jì)初，湖州、蕪湖、昆山以及廣東等地就已開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。[15]

為落實(shí)《決定》要求，2015年2月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)縣(市、區(qū))行政區(qū)域開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。這33個(gè)地區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)由此獲得了合法身份，在農(nóng)村土地制度改革歷史上具有開拓意義。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中的委托人

作為信托關(guān)系適格的委托人，應(yīng)滿足兩個(gè)基本構(gòu)成要件：第一，委托人須為信托財(cái)產(chǎn)合法的所有人或?qū)ζ湎碛刑幏謾?quán)；第二，委托人應(yīng)具備完全民事行為能力，這是產(chǎn)生特定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的前提。[16]在現(xiàn)行土地政策和土地法制下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地歸農(nóng)民集體所有，其中包括村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體。由此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)信托中的委托人即為農(nóng)民集體。有人認(rèn)為，集體建設(shè)用地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)中的委托人是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。[9]集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是集體建設(shè)用地的下位概念，如此一來，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中的委托人應(yīng)該是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而非農(nóng)民集體。本文并不贊成這樣的觀點(diǎn)。

其一，雖然國(guó)內(nèi)不少農(nóng)村地區(qū)成立了經(jīng)濟(jì)合作社、股份合作經(jīng)濟(jì)社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社等集體經(jīng)濟(jì)組織，有的省份為了規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理還專門制定了政府規(guī)章，例如《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》(1996)、《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》(2006)。但事實(shí)上，目前仍有相當(dāng)多的地方尚未設(shè)立任何形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。那么，在未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就不可能成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中的委托人，故不能一概而論。

其二，即使認(rèn)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中的委托人為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也不等于承認(rèn)其委托人就是農(nóng)民集體，因?yàn)椤稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”和“農(nóng)民集體”是性質(zhì)不同的兩個(gè)概念，不能等同視之。國(guó)內(nèi)既有規(guī)范性文件并未明確什么是“農(nóng)民集體”，直到現(xiàn)在其性質(zhì)還是模糊的。不過，有一點(diǎn)是清楚的，“農(nóng)民集體”不是自然人，也不屬于法人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體所有制性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的一種組織形式。在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，關(guān)于如何界定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的問題，理論上爭(zhēng)議很大。2017年3月《民法總則》通過以后，其第96條將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入到了“特別法人”的范疇，即為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人”。要言之，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”與“農(nóng)民集體”具有不同的法律性質(zhì)和地位，不能把它們混淆起來。

其三，《物權(quán)法》第60條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地，屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。這樣一來，雖然集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，但行使所有權(quán)的卻不是農(nóng)民集體，而是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有時(shí)是村民委員會(huì)或村民小組。也就是說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組都有代表農(nóng)民集體行使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)的法律資格。在此情況下，如果一定要將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)信托的委托人，那么，村民委員會(huì)和村民小組為何不能成為信托關(guān)系中的委托人？所以，籠統(tǒng)地認(rèn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中的委托人是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這種觀點(diǎn)本身是不能成立的。

其四，依法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得代表農(nóng)民集體處分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。而“代表農(nóng)民集體處分”并不意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)擁有對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地(使用權(quán))的處分權(quán)。是否處分土地以及如何處分，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非但沒有獨(dú)立的意思表示，還要執(zhí)行農(nóng)民集體的集體意志。在具體處分土地之時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要向所屬農(nóng)民集體負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督。易言之，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的處分權(quán)仍歸農(nóng)民集體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只是處分行為的實(shí)施者。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既非集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)人，又無(wú)處分權(quán)，所以它不能作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)信托的委托人。

綜上，農(nóng)民集體作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)人，由其擔(dān)當(dāng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)信托的委托人是適格的。也許有人質(zhì)疑，農(nóng)民集體不具備完全民事行為能力，不能充當(dāng)委托人。但是，既然現(xiàn)行立法將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)賦予農(nóng)民集體，就說明法律已經(jīng)承認(rèn)其為我國(guó)民法中一類特殊的民事主體，具有民事權(quán)利能力。至于農(nóng)民集體在民事行為能力方面存在欠缺，這并不影響其對(duì)民事權(quán)利的享有和實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榉峭耆袷滦袨槟芰γ袷轮黧w的民事活動(dòng)可由他人代理。[17]理想的代理人應(yīng)該是作為特別法人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地方，同樣是特別法人的村民委員會(huì)可以成為代理人。村民委員會(huì)下設(shè)有村民小組的，可由村民小組擔(dān)任代理人。

四、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中的受托人

“受托人乃委托人設(shè)立信托的相對(duì)人，而自受托人接受信托財(cái)產(chǎn)的移轉(zhuǎn)或其他處分，法律上成為該財(cái)產(chǎn)權(quán)的名義所有人，并負(fù)擔(dān)依信托目的為管理或處分信托財(cái)產(chǎn)的義務(wù)。”[18]56毫無(wú)疑問，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)信托的受托人是信托機(jī)構(gòu)。至于是什么樣的信托機(jī)構(gòu)，還需要進(jìn)一步討論。前面提到，國(guó)內(nèi)還沒有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)的任何實(shí)踐，可供借鑒的地方資源是少數(shù)農(nóng)村地區(qū)開展農(nóng)業(yè)用地信托流轉(zhuǎn)所積累的經(jīng)驗(yàn)。從這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)信托的受托人有兩種：一是政府主導(dǎo)型，即政府出資成立的信托公司，例如湖南沅江市政府成立的香園農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司；二是企業(yè)化運(yùn)作型，即專業(yè)信托機(jī)構(gòu)介入農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，例如中信信托在安徽宿州推出的國(guó)內(nèi)首個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃——“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”。在已有相關(guān)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)信托的受托人也可以有兩種：其一，地方政府出資成立的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)信托公司；其二，專業(yè)信托機(jī)構(gòu)。

作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中的受托人，以上兩種類型的信托機(jī)構(gòu)在特點(diǎn)、適用條件、法律調(diào)整上存在差異。首先，地方政府成立的信托公司帶有明顯的公益性，可以積極發(fā)揮政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的作用，但往往行政色彩比較濃厚，專業(yè)化程度較低。相比而言，專業(yè)信托機(jī)構(gòu)是營(yíng)利性的，其參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)更符合“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的原則，市場(chǎng)化程度高，企業(yè)化運(yùn)作更加規(guī)范。其次，在適用條件上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地亦有“肥瘦”之別，不是每個(gè)地塊的土地價(jià)值都是等值的。城市附近的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，尤其是已納入城市土地利用規(guī)劃的土地，其價(jià)值很高，專業(yè)信托機(jī)構(gòu)介入土地流轉(zhuǎn)的意愿強(qiáng)烈，此時(shí)可以采用專業(yè)信托機(jī)構(gòu)的形式。那些離城市較遠(yuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，作為一種過渡形式，由政府成立的信托機(jī)構(gòu)服務(wù)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)比較妥當(dāng)。最后，在法律調(diào)整上，無(wú)論是專業(yè)信托機(jī)構(gòu)，還是政府出資成立的信托機(jī)構(gòu)，都要接受《信托法》和《信托公司管理辦法》的調(diào)整，但后者的經(jīng)營(yíng)范圍較小而且單一，其注冊(cè)資本、股東資格、高管任職條件等沒有營(yíng)利性專業(yè)信托機(jī)構(gòu)那么嚴(yán)格。[1]

根據(jù)信托法原理，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)信托設(shè)立以后，農(nóng)民集體(委托人)即應(yīng)將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)(信托財(cái)產(chǎn))移轉(zhuǎn)給作為受托人的信托機(jī)構(gòu)。“受托人基于系信托管理財(cái)產(chǎn)機(jī)關(guān)的地位，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)具有管理處分權(quán)。”[18]此后，受托人應(yīng)積極履行忠實(shí)謹(jǐn)慎義務(wù)，利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行投資，實(shí)現(xiàn)受益人利益的最大化。依據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村土地法制，只有在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。受托人在對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行處分時(shí)，也要滿足這個(gè)前提條件。

五、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中的受益人

受益人是委托人指定的享受信托利益的人，“他是信托契約的關(guān)系人，而不是信托契約的當(dāng)事人”[8]103。由于受益人無(wú)需提供信托財(cái)產(chǎn)，也“不直接對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的處分構(gòu)成權(quán)利或權(quán)能”[19]，所以，受益人資格的取得，只需其具備權(quán)利能力，在行為能力方面沒有特殊要求，我國(guó)信托法對(duì)此亦無(wú)特別規(guī)定。本文認(rèn)為，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)信托的受益人是農(nóng)民集體。農(nóng)民集體中的所有農(nóng)民均為集體的成員，因此都是受益人，即為“共同受益人”。對(duì)于單個(gè)農(nóng)戶而言，農(nóng)戶的戶主及其配偶、子女是所屬農(nóng)民集體的成員，他們作為受益人的地位是平等的。這樣一來，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)信托的委托人和受益人都是農(nóng)民集體，故而它是一種比較典型的自益信托。

農(nóng)民集體是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)信托適格的受益人，這與“增加農(nóng)民收入”的農(nóng)村土地制度改革目標(biāo)相符合。在我國(guó)，農(nóng)民集體是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地法律上的所有權(quán)人。既然農(nóng)民集體是土地的所有權(quán)人，那么它完全可以處分自己的土地，以彰顯主體身份，獲取利益。《決定》提出“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)”。為了落實(shí)中央精神，2016年中央一號(hào)文件指出：促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)，支持有條件的地方盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地。值得一提的是，2017年8月國(guó)土資源部等聯(lián)合發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，允許村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，使農(nóng)民通過房屋租賃獲得租金收入。由此，增加農(nóng)民收入是我國(guó)近年來農(nóng)村土地制度改革的核心目標(biāo)之一。在這個(gè)宏大背景下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)也應(yīng)該符合這個(gè)目標(biāo)，即拓寬農(nóng)民收入渠道，讓農(nóng)民從中得到收益。否則，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)就失去了價(jià)值。從這個(gè)意義上講，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)信托的受益人只能是農(nóng)民集體。

六、信托利益分配

利益分配是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中的一個(gè)關(guān)鍵問題。因農(nóng)民集體成員眾多，不可能由農(nóng)民集體或者集體成員負(fù)責(zé)利益分配事宜。關(guān)于誰(shuí)可以勝任信托利益的分配工作，根據(jù)《土地管理法》《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，在不同的條件下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組都有經(jīng)營(yíng)、管理農(nóng)民集體所有的土地的法律資格。據(jù)此，本文認(rèn)為，可以分不同的情況，由以上三者具體負(fù)責(zé)信托利益的分配工作。(2)當(dāng)成立有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，應(yīng)由其直接負(fù)責(zé)信托利益分配事宜。否則，村民委員會(huì)或村民小組應(yīng)該承擔(dān)信托利益分配工作。此時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組既是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地信托流轉(zhuǎn)中委托人的代理人，又是信托利益的分配者，一身兼任兩職。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)同屬特別法人，具備相應(yīng)的權(quán)利能力和行為能力，由它們負(fù)責(zé)信托利益的分配事宜是合適的。村民小組是在村民委員會(huì)之下設(shè)立的小組。對(duì)于分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在未成立集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，(3)依據(jù)物權(quán)法第60條第2款的規(guī)定，在這種情況下，當(dāng)沒有設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，由村民小組行使農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)?？梢杂纱迕裥〗M代行村民委員會(huì)的職能，負(fù)責(zé)信托利益的分配工作。無(wú)論是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)，還是村民小組，在討論、制定、公布信托利益分配方案以及對(duì)方案進(jìn)行實(shí)施時(shí)，都要向農(nóng)民集體負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。當(dāng)然，村民小組還要向村民委員會(huì)負(fù)責(zé)，接受它的監(jiān)督。