許愛萍

摘 要：我國地方政府的經(jīng)濟(jì)行為已經(jīng)從原來的招商引資轉(zhuǎn)向營造良好營商環(huán)境，逐步走向更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和國際慣例的道路。建設(shè)良好營商環(huán)境對(duì)地方提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量具有重要作用，如何營造良好營商環(huán)境是天津市亟待解決的問題。本文深入分析了發(fā)達(dá)省市營商環(huán)境建設(shè)的先進(jìn)做法，為其他地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。同時(shí)，指明了天津營商環(huán)境的主要問題，一是政策制定過程不科學(xué)，政府服務(wù)效果打折;二是缺乏大企業(yè)生長厚土，加劇實(shí)體經(jīng)濟(jì)困境;三是政府急功近利，招商引資效果不佳，四是人才政策長期缺位，人才新政難以形成新優(yōu)勢(shì)。天津應(yīng)參考先進(jìn)地區(qū)，通過深化放管服改革，提高政府服務(wù)質(zhì)量;規(guī)范政策制定過程，科學(xué)制定政策;提高政策創(chuàng)新力度，營造便利招商引資的一流軟環(huán)境;建立起覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的人才政策體系等方面不斷優(yōu)化營商環(huán)境，帶動(dòng)天津經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境;經(jīng)濟(jì)質(zhì)量;政府職能

中圖分類號(hào)：F204? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003-1502（2019）02-0113-09

2016年國家公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出要“營造優(yōu)良營商環(huán)境”，并指出要從“營造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、高效廉潔的政務(wù)環(huán)境、公正透明的法律政策環(huán)境和開放包容的人文環(huán)境”四個(gè)方面提升營商環(huán)境建設(shè)水平。2018年我國政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“優(yōu)化營商環(huán)境”，深化“放管服”改革，堅(jiān)決為企業(yè)松綁，并相應(yīng)釋放了一堆“大禮包”。自此，優(yōu)化營商環(huán)境被提升到“解放生產(chǎn)力、提高競(jìng)爭(zhēng)力”的新高度。營商環(huán)境是吸引國內(nèi)外投資的“磁石”，也是衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力的核心指標(biāo)，是地區(qū)參與國際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)合作的基礎(chǔ)，也是地區(qū)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的主要努力目標(biāo)。世界銀行發(fā)布的一項(xiàng)報(bào)告表明：良好的營商環(huán)境會(huì)使投資率增長0.3%，GDP增長率增加0.36%。營商環(huán)境本質(zhì)上是政府管制環(huán)境，政府的越位、缺位與錯(cuò)位都會(huì)影響到營商環(huán)境[1]，優(yōu)化營商環(huán)境，為提高生產(chǎn)要素流動(dòng)效率創(chuàng)造便利條件，是提高地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的有效抓手，也是地方政府提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量率先努力的目標(biāo)。

一、營商環(huán)境建設(shè)的邏輯起點(diǎn)

宋林霖等人認(rèn)為招商引資的邏輯起點(diǎn)是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)行為下的招商引資活動(dòng)，并將招商引資劃分為三個(gè)階段：1978年到1992年是初創(chuàng)探索階段，1992年至2003年是招商引資的快速發(fā)展階段，2003年至2013年是招商引資的調(diào)整優(yōu)化階段[2]。營商環(huán)境概念的提出，逐步終結(jié)了政府“招商引資”式的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維，將政府引導(dǎo)到優(yōu)化營商環(huán)境的視角上來，也將政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)行為，引導(dǎo)到了政府輔助型經(jīng)濟(jì)行為上來。

關(guān)于“營商環(huán)境”概念一詞最早由誰提出不得而知，但普遍認(rèn)為世界銀行對(duì)“營商環(huán)境”概念的提出做出了突出貢獻(xiàn)，世行對(duì)營商環(huán)境進(jìn)行研究進(jìn)而每年發(fā)布報(bào)告，使“營商環(huán)境”一詞普遍傳播。自2003年世界銀行首次發(fā)布營商環(huán)境報(bào)告以來至今已經(jīng)連續(xù)發(fā)布了15年。在世行的報(bào)告中主要包含了十條指標(biāo)，分別為：開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理財(cái)產(chǎn)[3]。將這十條指標(biāo)放到落實(shí)過程中看，這十條指標(biāo)主要是從科學(xué)制定政策、政府信用、融資便利性、法律保護(hù)四個(gè)視角得以體現(xiàn)。

關(guān)于營商環(huán)境的模式，目前學(xué)界已經(jīng)普遍認(rèn)為中國已經(jīng)形成四大營商環(huán)境模式，即：新加坡的法治優(yōu)先模式、中國香港的國際化優(yōu)先模式、深圳的效率優(yōu)先模式、天津的便利優(yōu)先模式。由于中國各地政府在制定和執(zhí)行政策等方面享有較高的自主權(quán)，導(dǎo)致各地營商環(huán)境差異頗大，在空間分布上也出現(xiàn)一定特征，即營商環(huán)境總體情況是沿海地區(qū)最好，其次是東北和華北，再次是華中、西南和西北[4]。

二、國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的先進(jìn)舉措

《亞布力論壇·新華中國營商環(huán)境指數(shù)》2018年排名前10名城市依次是：深圳、杭州、廣州、武漢、成都、南京、廈門、合肥、蘇州、無錫。這些地區(qū)都立足自身實(shí)際，出臺(tái)了改善營商環(huán)境的若干措施，不斷優(yōu)化政策環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境，在搞活本土經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，吸引大量外來資本進(jìn)入，有效提高了本土經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。這些地區(qū)的先進(jìn)做法，為天津優(yōu)化營商環(huán)境提供了良好借鑒（見表1）。

（一）優(yōu)化政府服務(wù)，提高升行政辦事效率

深圳發(fā)布《關(guān)于加大營商環(huán)境改革力度的若干措施》，該20條是重在改革上發(fā)力而不是突出優(yōu)惠政策：實(shí)施“智慧政務(wù)”工程，推進(jìn)更深層次政務(wù)服務(wù)管理改革，全面推行清單管理制度，力爭(zhēng)全面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上通辦，營造更加高效透明的政務(wù)環(huán)境，爭(zhēng)取達(dá)到國際一流水準(zhǔn)等。深圳市國地稅聯(lián)合發(fā)布優(yōu)化稅收營商環(huán)境20條措施“最多跑一次”“全程網(wǎng)上辦”等措施，有效提高了納稅人辦事效率。廣州以著力打造全國最具有吸引力的營商環(huán)境為目標(biāo)，不斷提高行政效率，在全國創(chuàng)造了國內(nèi)知名的“廣州速度”。

成都推進(jìn)商事制度改革，率先在全國推行“多證合一、一照一碼”登記制度改革，實(shí)行以32證合一為內(nèi)容的升級(jí)版“多證合一”改革，提高了工商登記便利化，打造了有利于吸引企業(yè)投資的高效率、低成本的軟環(huán)境。

武漢不斷提高咨詢服務(wù)、窗口服務(wù)和服務(wù)創(chuàng)新水平，最大限度地減環(huán)節(jié)、減時(shí)限、減程序，創(chuàng)造了“武漢速度”。目前，武漢工商登記前置審批精簡(jiǎn)了85%，企業(yè)注冊(cè)登記效率提升了93%，企業(yè)開辦平均用時(shí)12.5天。全面實(shí)行了市場(chǎng)主體準(zhǔn)入負(fù)面清單管理，深化商事制度改革，大力推行全程電子化登記、“一次辦好”等服務(wù)機(jī)制，完善簡(jiǎn)易注銷制度，使市場(chǎng)準(zhǔn)入更加寬松、簡(jiǎn)明、便捷。

（二）加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的政策制定，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)、新經(jīng)濟(jì)

各地方政策制定多是以服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、新經(jīng)濟(jì)為主，意在提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展層級(jí)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

深圳全力降低成本，提高工業(yè)質(zhì)量。2017年底至2018年初，深圳連續(xù)發(fā)布《深圳市人民政府關(guān)于進(jìn)一步降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本的若干措施》（即“降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本28條”）、《深圳市關(guān)于實(shí)施技術(shù)改造倍增計(jì)劃擴(kuò)大工業(yè)有效投資的若干措施》（“擴(kuò)大工業(yè)有效投資26條”）[5]兩大政策方案，進(jìn)一步降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本，加強(qiáng)工業(yè)質(zhì)量品牌建設(shè)、全力提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

杭州著力營造提質(zhì)降本的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。杭州余杭區(qū)提出通過嚴(yán)格執(zhí)行、適時(shí)修訂新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄，分行業(yè)研究出臺(tái)促進(jìn)高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。出臺(tái)了提升培育單項(xiàng)冠軍、隱形冠軍、獨(dú)角獸等高質(zhì)量發(fā)展企業(yè)的“冠軍十條”以及“外資十條”“電商十條”等新政，落實(shí)了“上市十條”“時(shí)尚十條”、人工智能等一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策[6]。杭州發(fā)展新經(jīng)濟(jì)政策原創(chuàng)性力度之大，屬全國第一。

成都不斷優(yōu)化政策體系和行政管理部門工作機(jī)制，為新經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造便利條件。2017年，成都成立新經(jīng)濟(jì)處、出臺(tái)了《關(guān)于支持服務(wù)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》、編制完成了《六大新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)行業(yè)分類目錄（試行）》，全力營造出有利于新經(jīng)濟(jì)企業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。

武漢將優(yōu)化營商環(huán)境明確定位在推動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展上。武漢以優(yōu)化營商環(huán)境帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革，通過積極布局戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，形成了存儲(chǔ)器、航天產(chǎn)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)安全人才與創(chuàng)新、新能源和智能網(wǎng)聯(lián)汽車四大國家新基地，培育、引進(jìn)了大量資金和企業(yè)入駐，帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

（三）參照國際做法，加大外資招商力度

廣州、武漢等地積極學(xué)習(xí)國際先進(jìn)做法，推動(dòng)城市加大外資招商力度，重點(diǎn)引進(jìn)、發(fā)展高端制造業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)以及高端生活服務(wù)業(yè)等措施，外資規(guī)模、質(zhì)量和水平穩(wěn)步提升。例如，廣州發(fā)布“外資十條”聚焦于準(zhǔn)入政策、用地政策、稅收政策，改革制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融領(lǐng)域擴(kuò)大對(duì)外開放，以服務(wù)世界500強(qiáng)企業(yè)、行業(yè)的龍頭企業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)或者地區(qū)的總部為目標(biāo)，注重對(duì)外資的研發(fā)創(chuàng)新[7]。武漢注重招商引資的后期管理，通過行政管理改革，確保項(xiàng)目切實(shí)落地。例如，設(shè)定每月7日為“開工日”，每月集中開工一批重大項(xiàng)目，保證了項(xiàng)目的準(zhǔn)時(shí)落地。同時(shí)，也注重提高企業(yè)投資信心，公開透明配置公共資源，堅(jiān)決杜絕吃拿卡要等行為。

（四）提高人才引進(jìn)力度，人才引進(jìn)大門更為開放

由于各大城市人口老齡化問題嚴(yán)重，適齡勞動(dòng)人口減少，許多城市逐步放開人才引進(jìn)的戶籍門檻。在2017年，廣州開始執(zhí)行“人才綠卡”制度，允許在廣州地區(qū)工作、創(chuàng)業(yè)的非本市戶籍國內(nèi)外優(yōu)秀人才，申領(lǐng)廣州市人才綠卡，作為持有人在本市居住、工作的證明，方便非本市戶籍人才在廣州購房、購車、子女入學(xué)等九大方面享受市民同等待遇，這為在廣州工作但又不想遷入戶口的高端人才提供了便利。2017年，廣東出臺(tái)“外資十條”，推行方便外商投資企業(yè)高級(jí)管理人員等7類人才的“優(yōu)粵卡”制度，在教育、醫(yī)療、人才住房、養(yǎng)老等方面，給予“優(yōu)粵卡”持有人相當(dāng)于企業(yè)所在地居民的待遇。

2017年成都發(fā)布《成都實(shí)施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》、“人才新政十二條”），放開戶口管制。提出了優(yōu)化人才落戶制度、實(shí)施人才安居工程、建立蓉城人才綠卡制度、開展全民技術(shù)技能免費(fèi)培訓(xùn)等12條具體措施，針對(duì)高層次人才、急需緊缺人才、青年人才、高技能人才等不同人才群體構(gòu)建政策體系，分類施策，通過“筑巢”“種樹”解決引才、留才的問題[8]。

武漢實(shí)施“四大資智聚漢工程”，打造“諾貝爾獎(jiǎng)級(jí)、院士級(jí)人才—校友人才—大學(xué)生和高技能人才”的人才“金字塔”，聚力發(fā)展菁英經(jīng)濟(jì)、校友經(jīng)濟(jì)、院士經(jīng)濟(jì)、海歸經(jīng)濟(jì)。

三、 天津市營商環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀與成績(jī)

近幾年，天津市地方政府致力于改善營商環(huán)境，主要是通過政策措施發(fā)布、營商環(huán)境整治行動(dòng)等，初步建立起了構(gòu)建適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的營商環(huán)境。根據(jù)2018中國營商環(huán)境評(píng)估與評(píng)選結(jié)果顯示，天津獲得全國營商環(huán)境引領(lǐng)獎(jiǎng)第5名，該獎(jiǎng)項(xiàng)前4名分別為上海、北京、廣州、深圳。

（一）破除體制機(jī)制弊端，破解營商環(huán)境中的“頑疾”

天津?qū)?yōu)化營商環(huán)境建設(shè)視作經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的抓手，下大氣力解決體制機(jī)制弊端，改變了“衙門作風(fēng)”、工作人員服務(wù)態(tài)度生硬等問題，形成了“以市場(chǎng)主體為中心，以解決問題為導(dǎo)向”的工作思路，切實(shí)解決了企業(yè)和群眾辦事中遇到的各類難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)，打造親商、敬商、安商、利商的好環(huán)境，為構(gòu)建良好的政商關(guān)系，激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)造活力奠定基礎(chǔ)。

（二）以推動(dòng)審批工作改革為切入點(diǎn)，全面構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的軟環(huán)境

目前，天津在編制行政審批事項(xiàng)操作規(guī)程中，按照“一事項(xiàng)一標(biāo)準(zhǔn)、一流程一規(guī)范”的原則，將許多事項(xiàng)審批時(shí)間壓縮到1天或列為立等可取事項(xiàng)。實(shí)行了行政審批部門網(wǎng)上審批服務(wù)事項(xiàng)，將全部事項(xiàng)納入網(wǎng)上辦理，群眾和企業(yè)通過網(wǎng)上進(jìn)行咨詢、申報(bào)，網(wǎng)上辦理，線下通過EMS快遞郵寄申請(qǐng)材料和送達(dá)審批結(jié)果，讓群眾和企業(yè)“最多跑一次、力爭(zhēng)一次不用跑”，為天津構(gòu)建了更具吸引力人才環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境和開放環(huán)境，為天津進(jìn)一步推動(dòng)高水平開放，主動(dòng)融入世界經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，參與全球城市合作創(chuàng)造條件。

（三）出臺(tái)系列化營商環(huán)境相關(guān)政策措施，打造適宜民營經(jīng)濟(jì)成長的營商環(huán)境

自2017年起，天津推出“津八條”、民營經(jīng)濟(jì)19條持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，通過系列政策發(fā)布和實(shí)施，在天津牢固樹立起“產(chǎn)業(yè)第一、企業(yè)家老大”的理念，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展肅清道路，逐步形成了以企業(yè)為中心的全生命周期服務(wù)體系，極大推動(dòng)了天津融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈的進(jìn)程，為天津加速新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

四、天津市營商環(huán)境存在的主要問題

雖然天津營商環(huán)境建設(shè)已經(jīng)取得一定的成績(jī)，但與先進(jìn)地區(qū)比較仍存在不少差距。從國際比較視角看，根據(jù)《中國城市營商環(huán)境報(bào)告2018》排名，北京、上海、深圳、廣州、重慶、成都分別排名第1至6位，而天津排名第7位。在人力資源、金融服務(wù)、政務(wù)環(huán)境、法制環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等方面，與上述城市存在一定的差距，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一）政策制定過程科學(xué)性有待提高，降低服務(wù)效果

政策制定缺乏連續(xù)性。良好的政策對(duì)塑造地區(qū)軟環(huán)境能起到促進(jìn)作用，政策的連續(xù)性有利于地區(qū)塑造政府講誠信、市場(chǎng)有秩序的軟環(huán)境，吸引投資者。天津目前主要有兩方面問題，一方面是政策制定過程仍需加強(qiáng)調(diào)研，提高政策的可操作性，為后續(xù)執(zhí)行創(chuàng)造便利。另一方面是政策存在一定的波動(dòng)性。新政策與舊政策之間缺乏銜接，舊政策執(zhí)行過程中斷，新政策續(xù)接過程中，受眾需重新學(xué)習(xí)。

政策制定存在一定的滯后性。2017年11月出臺(tái)了《關(guān)于營造企業(yè)家創(chuàng)業(yè)發(fā)展良好環(huán)境的規(guī)定》（即“津八條”），這是目前天津出臺(tái)的影響較大的政策，旨在優(yōu)化對(duì)企業(yè)的服務(wù)，培育企業(yè)家、激勵(lì)企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，打造對(duì)企業(yè)家具有吸引力的營商環(huán)境，促進(jìn)天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相比較于深圳、杭州等地發(fā)布的產(chǎn)業(yè)配套政策，天津的政策制定存在一定的時(shí)滯性。例如，新業(yè)態(tài)、新的商業(yè)模式的出現(xiàn)要求稅收政策的改變，相比較于深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)廣泛向企業(yè)征求意見等做法，天津當(dāng)前稅收政策制定程序中，在報(bào)稅流程、線上辦稅內(nèi)容、征求企業(yè)意見等方面仍有較大提升空間。

政策原創(chuàng)性有待提高以增強(qiáng)吸引力。北京市政府設(shè)立了市區(qū)兩級(jí)財(cái)政出資為主的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，專門為中小企業(yè)提供信用保證，北京建立政策性融資擔(dān)保與再擔(dān)保體系以解決中小企業(yè)貸款難題的做法，在國內(nèi)屬創(chuàng)新之舉。在2018年，天津制定的《營造良好營商環(huán)境著力為企業(yè)家服務(wù)措施》中，對(duì)股權(quán)質(zhì)押、動(dòng)產(chǎn)抵押、商標(biāo)權(quán)質(zhì)押程序進(jìn)行了規(guī)定，幫助具有“輕資產(chǎn)”特點(diǎn)的中小企業(yè)拓寬融資渠道，具有一定的創(chuàng)新性，但對(duì)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)最為活躍的小微企業(yè)融資難題，仍需打開思路，提出原創(chuàng)性、有力度的舉措。

（二）企業(yè)創(chuàng)新需求增多，仍需大力培植企業(yè)生長厚土

企業(yè)要求降成本。在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換之際，企業(yè)面臨技術(shù)創(chuàng)新需求，成本加大要求降低稅費(fèi)。而許多制造類中小企業(yè)產(chǎn)品可替代性比較強(qiáng)，面臨經(jīng)營困難問題，部分以低端制造、加工出口為主的中小企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造資金緊張，呼喚最大程度減少地方性收費(fèi)。

面臨培植企業(yè)成長厚土的長久任務(wù)。天津經(jīng)濟(jì)中國有大中型企業(yè)比重偏大，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍度不足，受制于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性思維，政府和國企掌握資源分配，市場(chǎng)配置資源讓位于權(quán)力配置資源，體制機(jī)制僵化，導(dǎo)致許多民營企業(yè)難以成長為大企業(yè)。同時(shí)，本土市場(chǎng)化程度不夠高，民營經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙較多，許多大中型民營企業(yè)融資便利度不高。相比較于深圳、上海等地，天津融資便利化程度并不高，尤其是科技型中小企業(yè)和處于創(chuàng)業(yè)階段的企業(yè)“融資難”“融資貴”等問題長期存在。便利的融資條件是發(fā)展新經(jīng)濟(jì)的催化劑，根據(jù)2018年第23期“全球金融中心指數(shù)”發(fā)布情況看，天津在2018年首次進(jìn)入該榜單，但從中國金融中心排名情況看，天津位列于北京、上海、深圳、廣州、青島等地之后，在商業(yè)環(huán)境、人力資本、基礎(chǔ)設(shè)施、金融業(yè)水平、國際聲譽(yù)等方面，天津還有較大提升空間。從亞太地區(qū)排名前十五名榜單看，中國大陸地區(qū)的上海、北京、深圳、廣州、青島已經(jīng)進(jìn)入前十五名，天津尚未進(jìn)入該榜單，天津在優(yōu)化融資環(huán)境方面還有較長路要走。

（三）招商引資缺少全生命管理，降低招商引資效果

招商引資缺少全生命管理。中國目前許多省市面臨著招商引資的政策環(huán)境不夠優(yōu)化的問題，由于政策體系性不足，政府承諾較隨意，導(dǎo)致項(xiàng)目難以落地。以招商引資為例，許多地區(qū)圖一時(shí)之便，針對(duì)招商引資出臺(tái)隨意性很強(qiáng)的口頭“優(yōu)惠政策”，當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)出現(xiàn)變化后，政策隨意終止、政策半路“癱瘓”，導(dǎo)致外來落戶企業(yè)產(chǎn)生損失。相比較之下，近年來，天津招商引資工作積極規(guī)范操作流程，已經(jīng)取得可喜成績(jī)，但仍缺少針對(duì)招商引資的全生命管理，例如缺少任務(wù)分解，面臨著每個(gè)環(huán)節(jié)辦什么、誰來辦、怎么辦、監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)誰來負(fù)責(zé)等問題。

招商引資隊(duì)伍專業(yè)性有待提高。專業(yè)招商需要一支專業(yè)化隊(duì)伍，需要懂經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，熟悉本土經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和配套政策的專業(yè)人才。但目前，招商人員學(xué)歷、年齡結(jié)構(gòu)配比欠佳，招商人員的信息獲取能力、談判策略、技巧仍有待提高。

（四）人才政策長期缺位，人才新政難以快速形成新優(yōu)勢(shì)

本土發(fā)展環(huán)境缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，留不住優(yōu)秀人才。相比較于北京，天津在工資、發(fā)展前景等方面都居于劣勢(shì)，北京“虹吸”效應(yīng)強(qiáng)烈，導(dǎo)致天津大量高科技人才流失。每年留在天津的大學(xué)畢業(yè)生中，許多人只是將天津作為跳板。

人才儲(chǔ)備不足，產(chǎn)生人才斷層。長期以來人才政策缺乏吸引力，人才儲(chǔ)備“積貧積弱”，例如，由于天津自2014年開始至2018年5月“海河英才”計(jì)劃執(zhí)行之前實(shí)行積分落戶政策，這實(shí)際是一個(gè)人才篩選政策，阻擋了無房、無職稱但創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)行為活躍的大學(xué)畢業(yè)生群體進(jìn)入天津。此外，當(dāng)前人才政策多是針對(duì)高端人才，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)工人的支持，雖然2018年出臺(tái)了“海河英才”計(jì)劃，提出了針對(duì)不同層次人才的引進(jìn)方案，但長期以來，天津由于缺少產(chǎn)業(yè)最緊缺的高技能型人才、中檔人才政策，造成人才斷層，在短期內(nèi)還將難以改變，這將持續(xù)制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

配套措施缺位，人才政策落實(shí)難行遠(yuǎn)。對(duì)人才引進(jìn)后的留用問題缺少關(guān)注，例如，預(yù)計(jì)“海河英才”計(jì)劃將在短期內(nèi)吸引較大數(shù)量的中檔人才入津，對(duì)產(chǎn)業(yè)工人急需解決的住房、子女入學(xué)、落戶等問題尚未提出可落地的解決辦法;尤其是對(duì)幼小教育、社會(huì)公共醫(yī)療等基礎(chǔ)服務(wù)造成的壓力，在未來將逐步顯現(xiàn)。

人才政策制定存在一定的漏洞。2018年5月，天津出臺(tái)“海河英才”計(jì)劃，該計(jì)劃旨在吸引中高端人才入津，但過低的門檻為許多借落戶之機(jī)單純掛靠戶籍，或?yàn)樽优@得參加高考資格、買房炒房的各類其他人員“鉆空子”創(chuàng)造了可乘之機(jī)，政府為政策“打補(bǔ)丁”的行為，又成為社會(huì)各界詬病的焦點(diǎn)。顯然這暴露了政府對(duì)政策制定的科學(xué)性、合理性缺乏考量，對(duì)政策執(zhí)行的效果缺乏評(píng)估，這也是我國各地方政府政策制定過程中的“通病”。

五、優(yōu)化營商環(huán)境，提高天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的路徑

2018年是習(xí)近平總書記對(duì)天津工作提出“三個(gè)著力”重要要求六周年，天津經(jīng)濟(jì)目前正處在“闖關(guān)口、度關(guān)山”的重要時(shí)刻，以開闊的視野、開放的心態(tài)，提出有利于破解制約企業(yè)辦事的難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)，通過打造好招商引資、招才引智的一流營商環(huán)境，提高企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵外部條件，將助力天津經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）深化放管服改革，提高政府服務(wù)質(zhì)量

持續(xù)深化推進(jìn)“放管服”改革，繼續(xù)大幅取消下放行政審批事項(xiàng)。參考成都等地做法，減少行政許可事項(xiàng)，提高辦事效率。濱海新區(qū)下放行政許可事項(xiàng)的先進(jìn)做法已經(jīng)取得正面效果，建議將濱海新區(qū)經(jīng)驗(yàn)在全天津市進(jìn)行復(fù)制推廣，最大程度向基層放權(quán)。

建立全覆蓋的網(wǎng)絡(luò)體系，簡(jiǎn)化辦事流程。積極學(xué)習(xí)廣州、深圳等地廣泛推廣網(wǎng)上辦事的做法，打造智慧型服務(wù)政府，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共管理、公共安全、公共服務(wù)的實(shí)施管理、及時(shí)響應(yīng)、有效處置。通過不斷減環(huán)節(jié)、壓時(shí)限、降成本，使用更多新技術(shù)新設(shè)備，再造辦理流程，將更多現(xiàn)場(chǎng)辦理的事項(xiàng)改為網(wǎng)絡(luò)辦理，參考杭州，建設(shè)商事登記“一網(wǎng)通”網(wǎng)上審批服務(wù)平臺(tái)，尤其是要建立涉稅事項(xiàng)“全程網(wǎng)上辦”清單，為社會(huì)提供便捷、高效的營商環(huán)境。在必須現(xiàn)場(chǎng)辦理的環(huán)節(jié)，建立起“一口對(duì)外、內(nèi)部協(xié)同”的審批模式，努力做到“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”。尤其是在稅收管理和服務(wù)方面，要不斷簡(jiǎn)化稅收辦理手續(xù)，參考深圳網(wǎng)上辦稅的先進(jìn)做法，縮短辦事時(shí)間，為納稅人提供數(shù)字化、便捷化、效率高的稅收營商環(huán)境。

（二）規(guī)范政策制定過程，科學(xué)制定政策

一是要規(guī)范政策制定程序。為避免政策制定出現(xiàn)偏差，偏離政策制定的初始目標(biāo)，要對(duì)政策所針對(duì)的問題進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，對(duì)政策進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。建議組建營商環(huán)境政策制定委員會(huì)，廣泛吸納專業(yè)智庫、企業(yè)家的意見，集思廣益，提高政策的效果;加強(qiáng)政策執(zhí)行評(píng)估，聘請(qǐng)第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)政策方案執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估，并將結(jié)果作為政策變化、改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)。

二是分解落實(shí)政策。要制定明確計(jì)劃，把政策逐條分解到部門、分解到崗位。逐項(xiàng)列出目標(biāo)任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)條件、辦理流程、責(zé)任科室等，明確部門責(zé)任。

三是要狠抓落實(shí)。要切實(shí)落實(shí)國家和天津市出臺(tái)的各種政策措施，跑完政策落實(shí)的“最后一公里”。尤其是加大對(duì)各區(qū)企業(yè)落實(shí)政策情況的排查，對(duì)確實(shí)難以落實(shí)的政策，要加強(qiáng)引導(dǎo)，適度給予補(bǔ)償。

四是要強(qiáng)化監(jiān)督。尤其是要強(qiáng)化監(jiān)督招商引資優(yōu)惠政策兌現(xiàn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策兌現(xiàn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策兌現(xiàn)。公開舉報(bào)電話，對(duì)落實(shí)不力、拒絕執(zhí)行的，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的，一律嚴(yán)肅處理。

（三）提高政策創(chuàng)新力度，營造便利招商引資的一流軟環(huán)境

一是要加大政策創(chuàng)新力度。參考北京、上海、廣州等地優(yōu)化營商環(huán)境的做法，在政策制定上要“打開腦袋上的津門”，向政策要發(fā)力點(diǎn)，放大政策創(chuàng)新的步子，出臺(tái)更多原創(chuàng)性政策;要圍繞營商環(huán)境建設(shè)的金融、信貸、稅收、人才服務(wù)等關(guān)鍵問題，建立系統(tǒng)化政策，并出臺(tái)相應(yīng)執(zhí)行措施，

二是要優(yōu)化現(xiàn)有的對(duì)企優(yōu)惠政策。針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，制定統(tǒng)一的招商政策，避免隨意招商，杜絕招商后遺癥等問題。通過對(duì)已落戶的外來企業(yè)提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，落實(shí)政策，規(guī)范秩序，使其獲得理想回報(bào)，這是對(duì)投資環(huán)境最有效的宣傳。

三是要?jiǎng)?chuàng)造便利的融資環(huán)境。通過積極發(fā)展包括民營機(jī)構(gòu)在內(nèi)的中小金融機(jī)構(gòu)，根據(jù)融資主體信用度、風(fēng)險(xiǎn)控制能力等硬性條件來衡量和審視民營金融機(jī)構(gòu)甚至是民間借貸市場(chǎng)的發(fā)展[9]，并以此重點(diǎn)解決中小企業(yè)融資難、融資貴等問題。

（四）聯(lián)系產(chǎn)業(yè)鏈需求，建立起多層次人才的“金字塔”

建立覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的引才新政策。制定“靶向引才計(jì)劃”。針對(duì)高級(jí)人才，參考廣州、武漢、成都等地做法，針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定“靶向引才計(jì)劃”，在全球吸引高級(jí)人才入津;針對(duì)產(chǎn)業(yè)緊缺的高級(jí)技能型人才等為代表的中檔人才，建議學(xué)習(xí)成都分類引進(jìn)，分類施策的辦法，在落戶、安居、培訓(xùn)等方面設(shè)置“綠色通道”。

全面梳理現(xiàn)有的人才政策體系，制定人才引進(jìn)后的系統(tǒng)化配套服務(wù)。針對(duì)一般人才，在現(xiàn)有的“海河英才”計(jì)劃基礎(chǔ)上，專門制定相應(yīng)配套執(zhí)行方案，重點(diǎn)解決一般人才的住房、子女入學(xué)等后續(xù)問題。

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