高秀娟 彭春燕

[摘 要]采用文本挖掘、網(wǎng)絡(luò)分析、政策工具挖掘等多種方法對我國137項創(chuàng)業(yè)政策文本分析發(fā)現(xiàn)，我國創(chuàng)業(yè)政策工具結(jié)構(gòu)還有待合理運用，可以進(jìn)一步增加政府小微采購、對外交流等開拓市場需求的政策，充分發(fā)揮政府導(dǎo)向，挖掘與“一帶一路”國家的合作可能性，并體現(xiàn)在創(chuàng)業(yè)政策設(shè)計中?，F(xiàn)行政策還存在重復(fù)發(fā)文占比較大問題，一種政策工具多次重復(fù)出現(xiàn)于各層面國家政策之中。創(chuàng)業(yè)政策穩(wěn)定性導(dǎo)向較高，探索性導(dǎo)向不足，關(guān)注創(chuàng)業(yè)拉動就業(yè)，關(guān)注大學(xué)生、農(nóng)民工等群體的創(chuàng)業(yè)，但是對相關(guān)小微發(fā)展的支持性政策設(shè)計有所不足。

[關(guān)鍵詞]創(chuàng)業(yè)政策；政策結(jié)構(gòu)；政策工具；文本挖掘；網(wǎng)絡(luò)分析

[中圖分類號]F272.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2019）01-0012-05

2013年10月，國務(wù)院常務(wù)會議強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)小微企業(yè)特別是創(chuàng)新型企業(yè)成長”[1]，2014年，李克強(qiáng)總理在達(dá)沃斯論壇上首次提出“大眾創(chuàng)業(yè)”的國家戰(zhàn)略，在“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”下，將小微創(chuàng)業(yè)作為拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略抓手。中央和地方政府從實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、建立創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新示范基地、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、取消行政審批事項等各方面，全面部署創(chuàng)業(yè)政策。然而，隨著創(chuàng)業(yè)政策發(fā)布頻率加快、數(shù)量增多，政策的復(fù)雜性也顯現(xiàn)出來。因此我們不僅要關(guān)注政策內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)挖掘政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)所呈現(xiàn)出的特征，通過解構(gòu)政策來更好地總體把握政策的制定和實施邏輯，這對于國家創(chuàng)業(yè)活動的推進(jìn)及政策制定的前瞻甚至優(yōu)化，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、文獻(xiàn)回顧

Lois Stevenson和Anders Lundstrom較早關(guān)注了創(chuàng)業(yè)政策，認(rèn)為創(chuàng)業(yè)政策是針對創(chuàng)業(yè)過程的預(yù)啟動、啟動和啟動初期階段，著眼于創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)動機(jī)、機(jī)會和技能，鼓勵創(chuàng)業(yè)精神并提高其創(chuàng)業(yè)活動而采取的政策措施[2]。創(chuàng)業(yè)政策可看作一套復(fù)合的政策工具體系，分析和評價這套體系的恰當(dāng)性和適配性，可以推動體系不斷完善和優(yōu)化[3]。政策工具理論是基于公共政策的“結(jié)構(gòu)論”發(fā)展起來，將政策看作由“要素”或“模塊”構(gòu)成[4]。因此，可以將對政策工具的分析作為政策研究的路徑之一，并據(jù)此來挖掘創(chuàng)業(yè)政策的內(nèi)部結(jié)構(gòu)（政策工具）。

自Kirschenti E.S.提出了64種一般化政策工具[5]后，學(xué)者們將政策工具歸為不同類別，如Roy Rothwell和Walter Zegveld劃分的供給型、需求型和環(huán)境型[6]，Lorraine McDonnell和Richard Elmore劃分的命令型、激勵型、能力建設(shè)型、系統(tǒng)變化4種類型[7]。在應(yīng)用政策工具分析創(chuàng)業(yè)政策方面，國內(nèi)研究主要包括：易朝輝和夏清華構(gòu)建了創(chuàng)業(yè)政策工具體系，包括新企業(yè)形成維度的稅收政策、孵化服務(wù)、創(chuàng)業(yè)教育等6項工具，以及新企業(yè)成長維度的風(fēng)險投資、私募基金、成長型資助等5項工具[8]。李宏岳從供給型、需求型和環(huán)境型政策工具類型出發(fā)，對大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行分析[9]。伍虹儒和官建成將創(chuàng)業(yè)政策工具分為文化政策工具、培訓(xùn)政策工具、減少進(jìn)入障礙政策工具、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金支持政策工具、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)商務(wù)支持政策工具等5類[10]。

綜上所述，學(xué)者通過內(nèi)容分析法等量化研究方法，借助創(chuàng)業(yè)政策工具探究了創(chuàng)業(yè)政策的現(xiàn)狀、存在的問題和解決對策，獲得了對不同創(chuàng)業(yè)群體的分析成果。然而，還未見對我國創(chuàng)業(yè)政策宏觀整體的研究，也未見對我國創(chuàng)業(yè)政策結(jié)構(gòu)和創(chuàng)業(yè)政策內(nèi)部特點的研究，這為本文的分析提供了研究空間。

二、樣本選取及研究設(shè)計

（一） 樣本選取

本文以2013—2018年為區(qū)間，選取的政策文本主要包括中央和各部委（國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳，以及中國科學(xué)技術(shù)部、中國人力資源與社會保障部、中國工業(yè)和信息化部、中國財政部等部，國家發(fā)改委、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會等共12個中央級國家機(jī)構(gòu)）公開發(fā)布的創(chuàng)業(yè)政策，政策文本來源為國家雙創(chuàng)政策發(fā)布平臺、科技政策匯平臺、各部委官網(wǎng)以及北大法寶。政策文本的類型見表1。

本文所收集的創(chuàng)業(yè)政策文本中，國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳所發(fā)布的政策文本18件，占比13.1%，各部委發(fā)布的政策文件119件，占比86.9%。發(fā)文數(shù)量較多的是財政部（32件）、人力資源與社會保障部（19件）、工信部（16件）、發(fā)改委（15件）、農(nóng)業(yè)部（13件），6年間發(fā)文95件，占比69.3%。創(chuàng)業(yè)政策的發(fā)布集中于2015年，2015年之后發(fā)布數(shù)量有所下滑（見圖1），未來政策發(fā)布需要注意緊跟國家經(jīng)濟(jì)社會形式，避免政策過時。

（二）研究設(shè)計

1.創(chuàng)業(yè)政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)研究設(shè)計

本文將利用共詞分析法和文本數(shù)據(jù)挖掘（Text Mining）分析政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系。共詞分析法通過對研究主題的多個關(guān)鍵詞出現(xiàn)在同一篇文獻(xiàn)中的現(xiàn)象進(jìn)行分析，展現(xiàn)學(xué)科的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)[11]。文本挖掘是從大規(guī)模文本庫中抽取隱含的、未知的、可能有用的信息和知識[12]的文本數(shù)據(jù)處理技術(shù)。創(chuàng)業(yè)政策的文本挖掘流程如圖2所示。

第一，文本預(yù)處理。運用ROSTCM6的批量文件處理器合并文檔，并進(jìn)行分詞。

第二，文本挖掘。選擇詞頻分析功能，統(tǒng)計高頻詞匯，并人工去除無意義詞匯。運用TF-IDF批量詞頻統(tǒng)計，進(jìn)行特征詞的提取。運用Ucinet軟件對共詞矩陣進(jìn)行社會網(wǎng)絡(luò)可視化分析，并通過中心性測量、小團(tuán)體識別和聚類分析等，對于創(chuàng)業(yè)政策結(jié)構(gòu)關(guān)系進(jìn)行分析。

2.創(chuàng)業(yè)政策工具挖掘設(shè)計

創(chuàng)業(yè)政策在政策工具設(shè)計、搭配、組合及運用的基礎(chǔ)上形成[11]。本文借鑒Rothwell和Zegveld的分類方式，并根據(jù)我國創(chuàng)業(yè)政策的特點，結(jié)合已有學(xué)者的研究綜合得出創(chuàng)業(yè)政策工具分類（見表2）。然后，邀請專家閱讀文本，進(jìn)行文本編碼，并形成分布統(tǒng)計結(jié)果。

三、實證分析

（一）高頻詞特征

對創(chuàng)業(yè)政策文本進(jìn)行高頻詞處理，去除了創(chuàng)業(yè)、企業(yè)、政策、部門等創(chuàng)業(yè)文本必然會出現(xiàn)的詞匯，以及促進(jìn)、推進(jìn)、建設(shè)、加強(qiáng)等動詞詞匯，形成表3中所對應(yīng)的高頻詞表。由表3可以看出， 2013年以來政策關(guān)注重點為就業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)在政策中體現(xiàn)明顯。關(guān)注資源、投資、人員投入、培訓(xùn)、技術(shù)等創(chuàng)業(yè)所需的資源和服務(wù)投入。對創(chuàng)業(yè)群體的關(guān)注主要集中于高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、農(nóng)村返鄉(xiāng)人口。這表明：（1）在我國“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”背景下，以創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)穩(wěn)定和社會和諧是政策導(dǎo)向和重點。（2）創(chuàng)業(yè)支持性工具仍然比較傳統(tǒng)，集中于基礎(chǔ)要素的投入，創(chuàng)新性不足。（3）政策對象主要是生存型創(chuàng)業(yè)者，缺乏對機(jī)會型創(chuàng)業(yè)者政策支持的考慮。（4）創(chuàng)業(yè)與產(chǎn)業(yè)的形成等國家戰(zhàn)略關(guān)注點未體現(xiàn)在政策中。

（二）關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)

以Ucinet軟件進(jìn)行政策可視化分析，描繪創(chuàng)業(yè)政策文本中政策結(jié)構(gòu)的內(nèi)部關(guān)系和分布情況。由圖3可見， 創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、創(chuàng)新、服務(wù)等關(guān)鍵詞在創(chuàng)業(yè)政策語義網(wǎng)絡(luò)圖譜中作用大，關(guān)系強(qiáng)，居于網(wǎng)絡(luò)的核心地位，與其他關(guān)鍵詞聯(lián)系緊密。

（三） 中心性和小團(tuán)體特征

中心性用于判斷語義網(wǎng)絡(luò)中，哪些關(guān)鍵詞節(jié)點比其他節(jié)點更重要。應(yīng)用NetDraw數(shù)據(jù)挖掘軟件得到137件創(chuàng)業(yè)政策語義網(wǎng)絡(luò)的點度中心度、相對中心度、節(jié)點中心性等指標(biāo)值（見表4）。由表4可見，創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、服務(wù)、企業(yè)、發(fā)展、資源等關(guān)鍵詞的中心度所處地位最高，即在創(chuàng)業(yè)政策中最為重要。整個創(chuàng)業(yè)政策關(guān)鍵詞網(wǎng)路的中心勢指數(shù)為32.75%，說明我國創(chuàng)業(yè)政策具有一定的集中趨勢，但是趨勢還不太明顯，政策文件相對較為分散。

運用n-clique分析將關(guān)鍵詞分成了11個小團(tuán)體（fitness=132），小團(tuán)體1規(guī)模較大，其余小團(tuán)體規(guī)模較小。從小團(tuán)體分析（見表5）中可以看出，創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)二者關(guān)系緊密，說明雙創(chuàng)政策推動了社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。此外，社會資源的保障（尤其是人力資源的保障）、鼓勵對創(chuàng)業(yè)企業(yè)開展服務(wù)、企業(yè)在管理和投資方面的能力等，都形成了對創(chuàng)業(yè)企業(yè)的支撐。

由表7可見，國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳出臺的創(chuàng)業(yè)政策文本以環(huán)境型創(chuàng)業(yè)政策工具（54.6%）為主，其中又以公共服務(wù)支持占比最高（21.6%），其他環(huán)境型政策工具分布相對較為平均，其中又以金融支持?jǐn)?shù)量較多些（11%），表明中央政府更加關(guān)注為創(chuàng)業(yè)活動提供公共資源、進(jìn)行制度建設(shè)以及確保組織領(lǐng)導(dǎo)實施等公共服務(wù)，較為關(guān)注為創(chuàng)業(yè)活動提供信貸、擔(dān)保等各類金融服務(wù)。在供給型政策工具中，人才激勵和培訓(xùn)占比相對較高（10.2%），表明中央對創(chuàng)業(yè)人才的支持力度較強(qiáng)，在18件文件中多處提到人才市場建設(shè)問題。創(chuàng)業(yè)資金支持（7.8%）和創(chuàng)業(yè)教育（7.8%）數(shù)量也較多，表明資源的提供和人才的培育被給予了關(guān)注。創(chuàng)業(yè)技術(shù)支持（5.5%）、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)（1.6%）相對較少。需求型政策工具較之前兩類政策工具占比明顯較小，其中對外承包幾乎沒有政策文本提及，表明我國創(chuàng)業(yè)政策主要還是限于國內(nèi)創(chuàng)業(yè)活動的調(diào)控，關(guān)于對外業(yè)務(wù)方面的規(guī)范和政策明顯不足。

由表8可見，各部委的創(chuàng)業(yè)政策主要使用了環(huán)境型（59.6%）和供給型政策（38.9%）工具。在供給型政策工具中，資金支持（9.9%）和創(chuàng)業(yè)教育（11.3%）所占數(shù)量較多。技術(shù)支持（6.4%）和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)（7.8%）的數(shù)量次之，表明各部委對這兩項政策工具的運用比國務(wù)院及國務(wù)院辦公廳更多些，提出了更為具體的舉措，貫徹了中央關(guān)于技術(shù)推動創(chuàng)業(yè)以及技術(shù)型創(chuàng)業(yè)的戰(zhàn)略方針。但是，需求型政策工具同樣使用較少，打破經(jīng)營壁壘、開拓對外承包市場在政策中幾乎沒有提及，也表明了現(xiàn)行政策的未來策略空間。

將表7和表8進(jìn)行匯總，形成表9 。由表9可見，環(huán)境型政策工具占比最高，主要表現(xiàn)為政策對創(chuàng)業(yè)活動的影響力，通過提供良好的政策環(huán)境，消除市場障礙，間接促進(jìn)創(chuàng)業(yè)市場活動。供給型政策工具占比次之，主要表現(xiàn)為直接擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)活動的供給。需求型政策工具占比最小，表現(xiàn)為營造市場需求，減少市場的不確定性，拉動創(chuàng)業(yè)活動。

四、創(chuàng)業(yè)政策運用中存在的問題

（一） 政策工具結(jié)構(gòu)有待調(diào)整

創(chuàng)業(yè)政策需要進(jìn)一步增加對需求型工具的使用。在現(xiàn)行政策中，政府采購、對外承包、對外交流等工具運用較少，而且政府采購政策都散見于政策條款之中，通常一句話帶過，很難起到相應(yīng)的作用。需要充分發(fā)揮政府導(dǎo)向、挖掘與“一帶一路”國家合作的可能性，并體現(xiàn)在創(chuàng)業(yè)政策設(shè)計之中。對資金、人員等傳統(tǒng)支持型工具運用較多，而創(chuàng)新性不足，尤其在當(dāng)前移動互聯(lián)生態(tài)及未來技術(shù)革命爆發(fā)前夕，應(yīng)當(dāng)挖掘相關(guān)業(yè)態(tài)創(chuàng)業(yè)的科學(xué)支持性政策。

（二）重復(fù)發(fā)文占比較大

政策發(fā)文中，有一部分重復(fù)性很高，不僅用到同樣的政策工具，而且政策文本的表述方式和表述內(nèi)容都高度相近。例如多件政策文本提到要進(jìn)行創(chuàng)業(yè)資金支持、完善金融支撐、進(jìn)行人員培訓(xùn)等，雖然組合使用了各種政策工具，但結(jié)合政策文本來看，政策力度和深度都不夠，而且難以貫徹和執(zhí)行。

（三）穩(wěn)定性導(dǎo)向較高，探索性導(dǎo)向不足

政策對創(chuàng)業(yè)就業(yè)、高校大學(xué)生、農(nóng)民工及返鄉(xiāng)群體創(chuàng)業(yè)等，關(guān)注度較高，在我國“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”背景下，具有其現(xiàn)實考量和政策導(dǎo)向。通過頂層設(shè)計和層層落實的方式，能夠保證創(chuàng)業(yè)的拉動就業(yè)功能以及拓展特殊群體生存發(fā)展途徑的功能，具有穩(wěn)定性導(dǎo)向。但是，小微創(chuàng)業(yè)還被賦予通過市場機(jī)制探索未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等功能，因此創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策等都應(yīng)當(dāng)被考慮，并突出相關(guān)小微發(fā)展的支持性政策設(shè)計，從而將國家戰(zhàn)略關(guān)注點凸顯在創(chuàng)業(yè)政策之中。

五、結(jié)語

綜上所述，本文選取了中央及各部委2013—2018年頒行的137件創(chuàng)業(yè)政策，通過政策文本內(nèi)容挖掘和政策工具挖掘的方式，進(jìn)行了政策文本內(nèi)部結(jié)構(gòu)的分析，以及創(chuàng)業(yè)政策工具的分析。政策文本挖掘結(jié)果顯示，我國創(chuàng)業(yè)政策文本趨向于創(chuàng)新型創(chuàng)業(yè)，并由此帶動就業(yè)，并通過服務(wù)、資源、投資、管理、人員等多種支撐，達(dá)到對創(chuàng)業(yè)的支持作用。政策工具挖掘結(jié)果顯示，創(chuàng)業(yè)政策還缺乏需求型政策工具，還有待圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步豐富探索性政策，這也為未來的政策研究提供了空間。