摘 要：如何在單一制中央集權(quán)的國家結(jié)構(gòu)下，證成地方法治的正當(dāng)性與合法性，構(gòu)成了我國地方法治研究的起點(diǎn)。由此起點(diǎn)出發(fā)，逐漸形成了一個較為成熟的權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架，但該解釋框架也存在著忽視地方權(quán)力構(gòu)成、法治動態(tài)發(fā)展和具體實(shí)踐問題的缺陷。鑒于以上缺陷，地方法治研究隨后出現(xiàn)了以法治競爭為代表的橫向進(jìn)路、以法治實(shí)踐模式類型化為代表的內(nèi)部進(jìn)路以及以法治評估為代表的外部進(jìn)路等三種研究進(jìn)路，不同程度上對權(quán)力結(jié)構(gòu)的框架進(jìn)行了補(bǔ)充和發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，一種接續(xù)以往研究進(jìn)路，并足以引發(fā)地方法治研究方法論創(chuàng)新的制度環(huán)境解釋框架得以提出。要真正實(shí)現(xiàn)方法論的創(chuàng)新，就必須將研究目光投向地方法治參與主體的多元性、區(qū)劃層級的差異性以及法律制度的嵌入性上。

關(guān)鍵詞：地方法治;地方法治方法論;權(quán)力結(jié)構(gòu);制度環(huán)境

中圖分類號：D927文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2019）04-0091-07

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大項(xiàng)目“社會主義核心價值觀融入基層社會治理研究”（17VHJ006）階段性成果。

作者簡介：郭曉雨（1992-），男，四川樂山人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士生，重慶市地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心助理研究員，研究方向：法學(xué)理論和法社會學(xué)。地方是法治生長的基礎(chǔ)場景，地方法治是法治國家建設(shè)的基本構(gòu)成和不竭動力。中國領(lǐng)土面積廣袤，治理領(lǐng)域多樣，統(tǒng)籌事宜復(fù)雜，“地方行政之好壞，關(guān)系最為重要”[1]。國家主義法治觀在價值導(dǎo)向和現(xiàn)實(shí)解釋上的乏力，構(gòu)成了對地方法治研究的理論需求;而近些年來全國多個省市地區(qū)方興未艾的法治實(shí)踐活動，則成為地方法治研究的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。地方法治作為一種新興的研究視角、領(lǐng)域和方法應(yīng)運(yùn)而生，并逐漸成為近些年法學(xué)研究的一大熱點(diǎn)問題。在方法論的層面上，我國地方法治研究正經(jīng)歷著一場深刻的變革和創(chuàng)新，直接影響到未來研究的基本走向和重要議題。其反映出的演變趨勢和背后的邏輯理路也成為理解當(dāng)下地方法治實(shí)踐的重要窗口?；诖耍疚膶⑼ㄟ^梳理地方法治研究的方法論演進(jìn)，來試圖回答以下三個問題：目前地方法治研究主要存在哪些方法論類型？為何會發(fā)生方法論演進(jìn)？這一演進(jìn)又是如何發(fā)生的？

一、權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架下的地方法治研究及其缺陷

中國的地方法治發(fā)生于單一制中央集權(quán)的憲制結(jié)構(gòu)之下，自始就受到強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威與集權(quán)統(tǒng)一的傳統(tǒng)思想的質(zhì)疑。這種質(zhì)疑使得地方法治研究從興起之初就必須對其正當(dāng)性與合法性提供充分論證。同時，地方法治研究的興起在一定程度上本就為彌補(bǔ)國家主義法治觀之不足，那就必然要對充當(dāng)后者理論基礎(chǔ)的中央與地方關(guān)系問題重新作一番解釋。因此，從央地關(guān)系視角，論證地方法治在我國縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)下的正當(dāng)性，也就成了地方法治研究的起點(diǎn)。經(jīng)過多年的理論發(fā)展，這種論證已經(jīng)顯得較為全面和深入，有學(xué)者將之概括為先行法治論、地域文化論、地方競爭論和國家試錯論等四種代表性進(jìn)路，并不斷有諸如治權(quán)自主論等新的論證思路涌現(xiàn)[2]。但是，權(quán)力結(jié)構(gòu)這一解釋框架也有其自身難以克服的理論缺陷和盲點(diǎn)，其將地方作為一個整體權(quán)力實(shí)體靜態(tài)地置于相對穩(wěn)固的權(quán)力結(jié)構(gòu)中來考察，遮蔽了地方法治內(nèi)部復(fù)雜的權(quán)力構(gòu)成和運(yùn)作，看不到法治實(shí)踐中的動態(tài)發(fā)展和具體樣態(tài)，也無法對法治建設(shè)中出現(xiàn)的具體問題進(jìn)行有效回應(yīng)。

（一）權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架下地方法治證成的邏輯推演

在權(quán)力結(jié)構(gòu)這一解釋框架下雖然存在不同的切入角度和論證路徑，但其內(nèi)在的邏輯理路基本是按照以下方式層層推進(jìn)的：中國是一個有著悠久大一統(tǒng)歷史的國家，權(quán)力高度集中的中心主義治理結(jié)構(gòu)十分穩(wěn)固。但是，一統(tǒng)體制與有效治理之間的深刻矛盾，決定了在中央集權(quán)體制穩(wěn)定不變的正式制度之外，還存在著一系列用以調(diào)節(jié)央地關(guān)系、使其保持靈活性和適應(yīng)性的非正式制度。這種正式制度與非正式制度的并存與轉(zhuǎn)化，及其依賴的象征性權(quán)力與實(shí)際權(quán)力之間的名實(shí)轉(zhuǎn)換，是中國國家治理邏輯的核心所在。實(shí)際上，奉行中央集權(quán)制的中國在歷史上從來就不乏彈性治國的政治傳統(tǒng)和制度實(shí)踐，這種容許分權(quán)、注重地方差異、強(qiáng)調(diào)國家制度及法律執(zhí)行靈活性的治國理念，使中國實(shí)際上形成了一種獨(dú)特的多元統(tǒng)治格局。而地方法治的興起，一定程度上正是這種治國思路的現(xiàn)代表現(xiàn)。在此背景下，國家是由地方構(gòu)成的政治實(shí)體，法治中國必須建立在一個個法治良好的地方之上，地方法治是其牢固的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和真實(shí)的支撐力量，不可能脫離良法善治的地方來談空洞的法治國家。因此，作為法治建設(shè)主體的“地方”，是一個具有特殊政治含義的概念，必須放到中國單一制中央集權(quán)體制兼具龐大的國家治理規(guī)模這一特殊國情下來理解。有學(xué)者就將其具體含義歸納為中央的行政下級、國家管理并服務(wù)社會的最前沿以及國家與社會的“結(jié)合部”等三層內(nèi)容，并進(jìn)而指出對“地方”的理解與關(guān)注，以理順中央與地方、國家與社會、官員與群眾的相互關(guān)系[3]。

具體來講，現(xiàn)實(shí)情況中我國法治建設(shè)的一條基本路徑是，先由中央指出總的改革方向并制定一個粗略的框架意見，再選擇部分省市展開試點(diǎn)，鼓勵其在政策范圍內(nèi)大膽探索、進(jìn)行制度創(chuàng)新，之后試點(diǎn)地區(qū)再進(jìn)一步將實(shí)踐中積累的有益經(jīng)驗(yàn)和做法及時反饋給中央，最后轉(zhuǎn)變?yōu)檩^為成熟的國家方針推廣到其他地方。在這一邏輯下，地方不僅是國家法律的忠實(shí)執(zhí)行者，也是進(jìn)行自主性立法和先行先試立法的創(chuàng)制者，還是與社會緊密連接、直面基層群眾的權(quán)利保障者，其承上啟下的作用無可替代。這也從一個側(cè)面表明，在法治這一層面，中央與地方關(guān)系主要體現(xiàn)為規(guī)則的博弈，其實(shí)質(zhì)是權(quán)力和利益的分配關(guān)系。處理好這對關(guān)系的關(guān)鍵就在于提升央地關(guān)系的合理化和規(guī)范化水平，即用法治思維來規(guī)劃央地利益格局、用法治規(guī)則來規(guī)范央地權(quán)力分配、用法治方式來解決央地關(guān)系沖突。這種“中央與地方關(guān)系法治化”的理想狀態(tài)并不是一個空泛的概念，它至少包含以下主要內(nèi)容：在遵循憲制原則的前提下，通過建立權(quán)力劃分的動態(tài)性協(xié)調(diào)機(jī)制，并輔之以可操作、制度化的調(diào)處方式，以追求央地關(guān)系的民主化和科學(xué)均衡性，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約、保障人權(quán)的目標(biāo)。另一方面，現(xiàn)階段我國中央與地方的規(guī)則型治理結(jié)構(gòu)還尚未完全形成，地方法治的整體制度環(huán)境有待進(jìn)一步提升，這需要在解決央地立法沖突、完善財政分權(quán)體制以及消除地方司法化問題等方面作出長足努力。

（二）權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架的三個缺陷

上述權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架下地方法治的論證推演表明，當(dāng)下的地方法治實(shí)踐可以從國家治理傳統(tǒng)、權(quán)力格局變遷、地域條件差異、法治建設(shè)路徑及央地關(guān)系法治化等多個層面汲取論證資源。權(quán)力結(jié)構(gòu)的解釋框架能較為有效地回應(yīng)中心主義權(quán)力觀和國家主義法治觀提出的質(zhì)疑，解決了單一制中央集權(quán)憲制下地方法治是否可能及是否正當(dāng)?shù)膯栴}，深化了對中央與地方、規(guī)范與事實(shí)、法制統(tǒng)一原則與法治地方實(shí)踐等多對關(guān)系的認(rèn)知。但是，權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架也有其自身難以克服的理論缺陷和問題，這主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架著眼于中央與地方的權(quán)力配置，遮蔽了地方內(nèi)部復(fù)雜的權(quán)力構(gòu)成和運(yùn)作。地方不是作為一種權(quán)力實(shí)體而與中央共處于單一的權(quán)力體系之中，其本身是由多個層級、不同主體的具體權(quán)力組合而成的集合概念。從權(quán)力層級來看，地方至少可以分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州）、縣（區(qū)、自治縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）等四個層級。不同層級的權(quán)力范圍和運(yùn)作模式是不同的，其對于法治建設(shè)的總體規(guī)劃、發(fā)展路徑和資源制約等方面的影響也是不同的，不能一概而論。比如，省一級的法治建設(shè)往往規(guī)劃比較全面，能夠調(diào)動足夠多的資源來同時推進(jìn)多個法治領(lǐng)域的發(fā)展;而鎮(zhèn)一級的法治建設(shè)則更傾向于立足具體問題，利用有限的資源來實(shí)現(xiàn)特定領(lǐng)域的突破。從權(quán)力主體來看，地方各級黨委、人大、政府、法院、檢察院以及人民團(tuán)體、社會組織、研究機(jī)構(gòu)、輿論媒體和普通群眾等多類不同主體，都在地方法治建設(shè)中扮演著重要角色。一項(xiàng)具體的地方法治實(shí)踐往往是由多個權(quán)力主體共同參與的，各個主體之間存在頻繁的互動，會在意見表達(dá)、意見綜合、作出決策和執(zhí)行決策等各個環(huán)節(jié)展現(xiàn)自己的影響力，進(jìn)而決定了地方法治面貌的最終形成。而這一過程是為目前的權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架所不察的。

第二，權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架主要是從靜態(tài)的角度探究地方在權(quán)力格局中所處的位置，忽略了地方法治的動態(tài)發(fā)展和具體樣態(tài)。權(quán)力結(jié)構(gòu)是基于各種條件制約，經(jīng)過多方長期博弈形成的一種相對穩(wěn)定的制度安排。它能夠說明地方法治興起的條件和背后的治理邏輯，但無法捕捉到地方法治動態(tài)發(fā)展的一面，也看不到發(fā)展過程中各地呈現(xiàn)的不同法治樣態(tài)。法治建設(shè)并非一蹴而就，地方法治的興起也并非一朝一夕，它往往是一個分階段的漸進(jìn)式過程，在不同的階段其發(fā)展目標(biāo)、內(nèi)在動力、制約條件和路徑選擇都有可能極為不同。而不同的發(fā)展階段和導(dǎo)向又會引出不同的實(shí)踐模式和樣態(tài)。也即是說，實(shí)際上并不存在一個靜態(tài)且唯一的地方法治，十年前的地方法治和今天的地方法治不同，沿海地區(qū)的法治模式和內(nèi)陸地區(qū)的法治模式也不同，地方法治始終處于時間和空間這兩個具體維度之中。權(quán)力結(jié)構(gòu)的解釋框架將具體的地方法治實(shí)踐抽象地剝離出來，模糊了其應(yīng)有的內(nèi)部差異，從而阻礙了對地方法治的動態(tài)追蹤和具象認(rèn)知。

第三，權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架側(cè)重于解決地方法治是否可能及是否正當(dāng)?shù)囊?guī)范性問題，無法有效應(yīng)對地方法治實(shí)踐中出現(xiàn)的各種事實(shí)性問題。正當(dāng)性及合法性的證成為地方法治提供了意識形態(tài)上的資源支持，也為其后續(xù)進(jìn)一步發(fā)展開辟了潛在的制度空間。但是，地方法治的可能性并不帶來必然性，其正當(dāng)性也不能自動消解實(shí)踐中出現(xiàn)的各種具體問題。權(quán)力結(jié)構(gòu)的解釋框架在事實(shí)性問題面前的失語，限制了其解釋范圍和力度，也限制了其對地方法治實(shí)踐的回應(yīng)和引導(dǎo)能力。這突出地體現(xiàn)在：從權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架出發(fā)，雖然可以提出“中央與地方關(guān)系法治化”這一命題，也能夠指出幾條有助于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基本路徑，但是，由于央地關(guān)系法治化不單單是一個權(quán)力配置的問題，這就導(dǎo)致上述框架不能有效解釋地方法治在其他方面產(chǎn)生的各種問題，也不能為這些問題提供具體的解決辦法，從而無法真正實(shí)現(xiàn)其所提出的法治化狀態(tài)。

二、競爭、類型化與評估：地方法治研究的三條補(bǔ)充進(jìn)路

上述權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架存在的種種缺陷，為后續(xù)相關(guān)解釋進(jìn)路和理論模型的提出提供了理論需求并預(yù)留了研究空間。其中，比較具有代表性的補(bǔ)充進(jìn)路主要包括：地方法治競爭、地方法治實(shí)踐模式類型化和地方法治評估。這三條進(jìn)路分別從橫向、內(nèi)部和外部三個維度，探討了地方法治的發(fā)展動力與現(xiàn)實(shí)路徑、類型化模式與實(shí)踐差異、技術(shù)工具與評估機(jī)制，在不同程度上填補(bǔ)了權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架留下的問題空白，對后者進(jìn)行了補(bǔ)充和發(fā)展。

（一）橫向研究進(jìn)路：地方法治競爭

地方法治除了可以放到中央與地方這一縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)下來考察外，也可以在地方與地方的橫向競爭關(guān)系中得到進(jìn)一步的理解。這也將人們的研究視線從權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架的單向序列中解放出來，投向同樣重要且復(fù)雜的地方權(quán)力構(gòu)成和相互關(guān)系中。制度是地方競爭的重要領(lǐng)域之一，在這一語境下，制度是指構(gòu)造人們在政治、社會或經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)，其變遷決定了社會演進(jìn)的方式。制度競爭理論從國際競爭角度提出了內(nèi)在規(guī)則和外在規(guī)則的成本水平，對于提升國際競爭力極端重要。在全球一體化的貿(mào)易和要素流動過程中，高成本的制度體系對一個國家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行極為不利。因此，被動的甚至主動的制度調(diào)整是競爭獲益的必然選擇[4]。該理論對于我國各轄區(qū)間競爭的策略選擇同樣具有較強(qiáng)的解釋力。事實(shí)上，地方政府作為追求自身利潤最大化的“經(jīng)濟(jì)理性人”，在其公共行為中表現(xiàn)出一種強(qiáng)烈的公司化傾向。這使得地方之間必然會像以營利為目的的企業(yè)之間那樣展開相互競爭。40年的改革歷程表明，伴隨著經(jīng)濟(jì)性分權(quán)和行政性分權(quán)，中國地方政府間為爭奪經(jīng)濟(jì)利益不僅存在著制度競爭，而且制度競爭非常劇烈，主要表現(xiàn)為稅收競爭、補(bǔ)貼競爭、規(guī)制競爭三種形式。當(dāng)這種基于計算經(jīng)濟(jì)收益的市場競爭與地方官員謀求職位晉升的政治競爭重合時，雙重競爭壓力使得地方之間的合作空間非常狹小而競爭態(tài)勢異常激烈，甚至由此衍生出地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的惡性競爭等問題。這表明，在整體制度建設(shè)尚未完備、官員激勵機(jī)制有待轉(zhuǎn)型、外部監(jiān)管力度沒有完全到位的情況下，分權(quán)基礎(chǔ)上的地方競爭也不能完全免于高度集權(quán)和控制體制之下的錦標(biāo)賽之弊。因此，必須將地方制度競爭推向一個更高級的階段，使競爭能真正推動地方發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和治理能力的提升。

地方法治的興起為此提供了可能。在地方財政巨額赤字、“土地財政”難以為繼，經(jīng)濟(jì)績效考評致使“數(shù)字出官”，維穩(wěn)手段和穩(wěn)定目標(biāo)相悖的情況下，地方可以通過大力推進(jìn)法治建設(shè)的方式來獲取比較制度優(yōu)勢，從而將地方制度競爭推向法治競爭的高級階段。這種法治競爭并非是某些學(xué)者所理解的那種“大躍進(jìn)”時期的晉升錦標(biāo)賽[5]，政治的常規(guī)化和晉升規(guī)則的明確化不但不會遏制競爭的開展，反而會使地方官員更加愿意也更加敢于進(jìn)行制度創(chuàng)新和法治競爭。這種競爭可以體現(xiàn)為各地方根據(jù)自身的發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)位優(yōu)勢，以地方立法的形式將該優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為法律制度，進(jìn)而推動地方間開展非同質(zhì)化立法的地方立法競爭[6]。也可以體現(xiàn)為各地在招商引資過程中，紛紛采取的優(yōu)化社會治安、提高政府工作效率、改進(jìn)法院司法等競爭策略。因?yàn)檫@些策略在很大程度上已與法治建設(shè)的內(nèi)容相重疊，且在客觀上也有助于將地方政府的“掠奪之手”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺龀种帧?，從而呈現(xiàn)出法治競爭的特點(diǎn)。還可以體現(xiàn)為地方政府出于提高公共服務(wù)質(zhì)量、轉(zhuǎn)變社會治理方式、強(qiáng)化矛盾糾紛解決、豐富官員績效考核等目的，而做出的購買人民調(diào)解服務(wù)行為?？傊胤椒ㄖ胃偁幍暮诵募丛谟诜ㄖ?，其驅(qū)動因素可以各有差異，表現(xiàn)形態(tài)不妨豐富多樣，而其實(shí)質(zhì)則圍繞法治建設(shè)展開。此外，地方法治競爭理論也可以用于解釋地方法治實(shí)踐的動力機(jī)制問題。因?yàn)榈胤皆谏舷路种蔚闹卫眢w制和改革試錯的國家策略框架下，出于謀取地方發(fā)展優(yōu)勢、獲得官員職位晉升等目的而展開的法治競爭，實(shí)際上構(gòu)成了地方法治發(fā)展的活力源泉，為其提供了源源不斷的前進(jìn)動力。

（二）內(nèi)部研究進(jìn)路：地方法治實(shí)踐模式類型化

地方法治并非一個同質(zhì)的工業(yè)產(chǎn)品，存在一個標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)模型得以量產(chǎn)。恰恰相反，它是由很多個各具特色的地區(qū)在實(shí)踐探索中分散形成的異質(zhì)模式匯聚而成。對地方法治實(shí)踐的類型化研究和模式差異辨析，彌補(bǔ)了權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架對法治動態(tài)發(fā)展和具體樣態(tài)的忽視。同時，改革開放40年來，尤其是在近十余年的時間內(nèi)，全國多個省市地區(qū)在法治建設(shè)方面進(jìn)行了大量實(shí)踐探索，積累了許多有益經(jīng)驗(yàn)，也遭遇了一些發(fā)展困境，這些內(nèi)容自然都成了地方法治研究的一個重要側(cè)面。從地方法治發(fā)展的總體格局來看，由于各地貫徹落實(shí)中央有關(guān)法治建設(shè)各項(xiàng)決定的認(rèn)知水平和執(zhí)行力度不同，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段對法治的需求程度和配合程度也不同，所以各地的法治實(shí)踐圖景也存在很大差異。有的學(xué)者將這種差異描繪為東部沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)在法治發(fā)展時間上的先發(fā)后發(fā)，認(rèn)為地方法治最先興起于東部經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)，并以浙江省為例闡述了這些“先行法治化”地區(qū)在立法、行政、司法以及社會建設(shè)等方面顯現(xiàn)出的先發(fā)跡象[7]。當(dāng)然，地方法治并不限于東部沿海地區(qū)，上述解釋框架忽視了同時期在其他內(nèi)陸省市開展的法治建設(shè)，還不足以說明地方法治實(shí)踐模式上的差異。事實(shí)上，在一個更加廣闊的區(qū)域范圍內(nèi)，就存在著多種區(qū)域法治發(fā)展類型。有學(xué)者就根據(jù)區(qū)域法治發(fā)展的兩大動力來源，即法治統(tǒng)籌和競合活力的不同強(qiáng)弱組合，將全國區(qū)域法治發(fā)展模式劃分為以下四種類型：以東部、南部沿海地區(qū)為典型的強(qiáng)統(tǒng)強(qiáng)競型;以中、西部及東北地區(qū)為典型的強(qiáng)統(tǒng)弱競型;以相鄰行政區(qū)劃的跨界區(qū)域?yàn)榈湫偷娜踅y(tǒng)弱競型;以港、澳、臺地區(qū)為典型的弱統(tǒng)強(qiáng)競型。并認(rèn)為四種類型之間并無絕對的優(yōu)劣高低，彼此應(yīng)該在認(rèn)清差異后加強(qiáng)交流和借鑒，以形成和而不同的區(qū)域法治格局[8]。如果再進(jìn)一步將觀察的尺度縮小到省級單位，就會發(fā)現(xiàn)不同的省域也完全可以呈現(xiàn)出不同的法治發(fā)展模式，比如以黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查制度和正當(dāng)法律程序制度為特色的湖南“程序型法治”，以鼓勵引導(dǎo)基層民主法治實(shí)踐和大力培育社會自治組織為亮點(diǎn)的廣東“自治型法治”，以及與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會法治經(jīng)驗(yàn)為特點(diǎn)的浙江“市場型法治”等等[9]。

隱藏在這些地方法治實(shí)踐類型背后的，則是更為宏觀和普遍的法治發(fā)展模式?？梢哉f，地方法治的蓬勃發(fā)展，促成了我國法治建設(shè)模式的深刻轉(zhuǎn)型。從一開始的順向“滴灌”，到后來的反向反饋，再到現(xiàn)在的動力雙核，我國最終探索出一條提法上邏輯嚴(yán)密、目標(biāo)上以點(diǎn)帶面、內(nèi)容上回應(yīng)問題、實(shí)施上黨委領(lǐng)導(dǎo)的新型“上下并舉”道路。這種發(fā)展模式也可以被視為是強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷創(chuàng)新相結(jié)合的產(chǎn)物，其結(jié)合方式又可以分為以下三種：國家對社會自發(fā)的誘致性制度創(chuàng)新予以事后認(rèn)可和轉(zhuǎn)換;中央允許地方進(jìn)行創(chuàng)新試點(diǎn)，并隨后加以總結(jié)和推廣;中央只給出大的制度和政策框架，允許地方自行制定實(shí)施細(xì)則和操作辦法?？傊?，經(jīng)過長期的反復(fù)博弈，中央與地方在法治建設(shè)方面已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的互動路徑，即前者負(fù)責(zé)為后者確立目標(biāo)和方向、進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)、培育和扶植環(huán)境，后者則為前者貫徹和落實(shí)目標(biāo)、進(jìn)行試點(diǎn)和探索、積累量變以成質(zhì)變。正是在這些互動過程中，地方法治才能在創(chuàng)新規(guī)則制度、實(shí)施憲法法律、解決矛盾糾紛以及輸送公平正義等方面發(fā)揮日益重要的作用，并最終成為國家法治建設(shè)的主戰(zhàn)場，在國家法治格局中占據(jù)中心地位。

（三）外部研究進(jìn)路：地方法治評估

地方法治的健康發(fā)展離不開各種配套機(jī)制的建設(shè)，也需要技術(shù)手段的支持。近年興起的法治評估和指標(biāo)體系正是其中一種有力工具。對法治評估和法治建設(shè)工作機(jī)制的關(guān)注，能夠更為直接地面對地方法治實(shí)踐中出現(xiàn)的各種具體問題，也更有利于提出有針對性的解決措施，從而克服權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架在具體問題面前的失語。就其定義而言，法治評估是指通過一套法治指標(biāo)體系，衡量法律制度本體及其相關(guān)各類要素運(yùn)行狀況之好壞，以形成一個對法治建設(shè)各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域及社會實(shí)效情況的總體評價。它具有協(xié)調(diào)利益沖突、修復(fù)受損秩序、優(yōu)化法治資源配置、促進(jìn)制度創(chuàng)新以及實(shí)現(xiàn)公平正義等多項(xiàng)功能。法治評估活動發(fā)端于拉美國家，最早可追溯至20世紀(jì)60、70年代的美國“法律與發(fā)展運(yùn)動”。經(jīng)過幾十年的沉淀積累，在1996年由世界銀行首次提出全球第一個附屬于世界治理指標(biāo)（WGI）之下的法治指數(shù)，之后又陸續(xù)出現(xiàn)了一批以世界正義工程（WJP）為代表的法治指數(shù)，并逐漸傳播到全球多個國家和地區(qū)。中國第一個法治指數(shù)誕生于2004年的香港地區(qū)，兩年以后浙江余杭出臺余杭法治指數(shù)，成為我國內(nèi)陸地區(qū)首個法治指數(shù)，并由此引發(fā)了法治評估的熱潮。尤其是在中共十八屆三中、四中全會之后，法治評估面臨理論和實(shí)踐的雙重轉(zhuǎn)型，其作為一種治理工具日益在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中占據(jù)顯著地位，并通過創(chuàng)新橫向競爭機(jī)制的方式助推地方法治建設(shè)[10]。其實(shí)，法治評估與地方法治的關(guān)系還不止于手段與目的，前者實(shí)際上是嵌入到后者之中的，法治評估本身即是對地方法治建設(shè)的設(shè)計和規(guī)劃，兩者共同構(gòu)成了地方法治現(xiàn)象[11]。

事實(shí)上，自法治評估引入中國伊始，它就明顯呈現(xiàn)出區(qū)域化的特點(diǎn)，即在政府主導(dǎo)型法治建設(shè)模式和地方法治競爭的背景下，我國的法治評估基本上是由各個地方組織開展的。其在類型上又可以分為以下三類：各地政府和學(xué)術(shù)界自行探索的法治評估;在國務(wù)院建設(shè)法治政府框架下，各地試行的“法治政府建設(shè)評估”;在全國普法辦創(chuàng)建法治城市、法治縣（市、區(qū)）活動倡導(dǎo)下，各地進(jìn)行的“法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建考核評估”[12]。可以說，法治評估的普遍性和特殊性矛盾本身即是一個長期受到學(xué)者高度關(guān)注的問題。這一問題源于法治所具有的雙重屬性：一方面，法治之所以為法治是因?yàn)閾碛幸恍┏綍r空限制的核心要素和內(nèi)在規(guī)律;另一方面，法治又總是發(fā)生在具體的時間和地域內(nèi)，受到各種特殊環(huán)境和條件的制約。因此，法治評估必須既要圍繞法治的核心要素展開，以具有可比性和借鑒意義，又要充分考慮到評估對象的特殊條件，以保證評估活動的針對性和有效性。體現(xiàn)在地方法治評估上，就是要處理好全國層面的普遍性和地方層面的特殊性之間的關(guān)系。各個地方在開展具體評估活動時，要圍繞規(guī)則之治、法律平等實(shí)施及良法之治這幾個基本要素進(jìn)行，同時也要深入分析當(dāng)?shù)氐纳鐣€(wěn)定程度、法律資源多寡及法治共識高低等多種因素，根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和社會結(jié)構(gòu)，形成多種類型化的地方法治評估。在這種認(rèn)識下，很多地區(qū)都立足本地法治發(fā)展需求，構(gòu)建了各自的法治建設(shè)績效評測體系和結(jié)構(gòu)模型，制定了不同的法治評估辦法，而這些測評體系和辦法在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上均有較大的差異。比如，有學(xué)者就認(rèn)為香港法治指數(shù)以城市的整體法治化程度為著眼點(diǎn)，從而更加偏向?qū)嵸|(zhì)正義;而內(nèi)地法治考核則傾向于把法治工作進(jìn)行分解，以此來考察政府做了多少具體工作，從而更加偏向形式正義[13]。然而，在更加廣闊的全球視野下，包括香港地區(qū)在內(nèi)的我國大多數(shù)地方法治評估進(jìn)路仍然屬于一種制度性進(jìn)路。這種進(jìn)路秉持從“現(xiàn)實(shí)”到“現(xiàn)實(shí)”的理念，更加關(guān)注已經(jīng)存在的法律制度及其運(yùn)行是否符合法治規(guī)劃的要求，相關(guān)的部門和機(jī)構(gòu)是否按照進(jìn)度有序開展法治工作，并以此來評估當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)狀況?？傊瑹o論地方法治評估選擇何種類型，側(cè)重何種價值，屬于何種進(jìn)路，都應(yīng)當(dāng)從當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)條件和法治需求出發(fā)，在更新評估理念、健全評估機(jī)制、完善評估體系及加強(qiáng)評估應(yīng)用等各個方面進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展，以此推動地方法治更上層樓。

三、制度環(huán)境框架下地方法治研究的創(chuàng)新

如上所述，地方法治競爭的橫向進(jìn)路、地方法治實(shí)踐模式類型化的內(nèi)部進(jìn)路和地方法治評估的外部進(jìn)路等三種進(jìn)路，分別在不同的維度上彌補(bǔ)了權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋框架的缺陷，補(bǔ)充和拓展了地方法治研究的方法論圖景。在此基礎(chǔ)上，地方法治研究具備了邁向一種可被稱為制度環(huán)境的新型解釋框架的可能。制度環(huán)境的解釋框架，是指一種將研究對象置于真實(shí)發(fā)生場景之中，著重探究制度環(huán)境對其產(chǎn)生的制約和影響的方法論。這里的制度環(huán)境是由法律法規(guī)、政策規(guī)章等正式制度以及價值觀念、社會習(xí)慣等非正式制度所共同構(gòu)成的。在制度環(huán)境的框架下研究地方法治，即是要把地方法治還原到其存在、發(fā)生和運(yùn)行的真實(shí)場景中，關(guān)注由制度環(huán)境塑造的多元參與主體、分層法治差異以及嵌入式制度體系。這種解釋框架能夠在接續(xù)前述權(quán)力結(jié)構(gòu)及其三種補(bǔ)充路徑的基礎(chǔ)上，促成地方法治研究的方法論創(chuàng)新，從而開辟出地方法治研究的新方向。

（一）地方法治參與主體：從政府到社會

傳統(tǒng)的解釋框架將地方法治的參與主體默認(rèn)為廣義的地方政府，強(qiáng)調(diào)政府在作出法治規(guī)劃、推進(jìn)法治建設(shè)、開展法治競爭及解決具體問題等方面發(fā)揮的重要作用。實(shí)際上并未完全走出政府主導(dǎo)型法治的思維定式。事實(shí)上，法治不僅是一整套體系嚴(yán)密、位階清晰的法律制度及其運(yùn)行，同時也是一種國家垂法而治、社會緣法而立、公民依法而行的秩序狀態(tài)，一種基于規(guī)則意識和公平正義的價值理念。這種秩序和理念在參與主體上是多元的，在形成過程上是漸進(jìn)的，在運(yùn)行方式上是互動的。而中國特殊的黨政體制和經(jīng)由憲法規(guī)定的民主集中制，也進(jìn)一步從制度設(shè)計的層面強(qiáng)化了整個法治建設(shè)的“共識”目標(biāo)，使得地方各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的地方法治成為一個以尋求共識為目標(biāo)的集體參與過程。這一過程的參與主體不但包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)，也包括廣大社會公眾。既定的權(quán)力分配與制度安排為各類主體參與地方法治劃定了不同的時間階段和活動場域;在這一制度框架下，各主體也充分利用自身擁有的行動資源，積極建立施加影響的渠道，最大限度地發(fā)揮自己在地方法治中的作用?？傮w而言，各種人民團(tuán)體、社會組織和相關(guān)利益群體在匯聚法治民意、綜合法治意見的過程中占據(jù)要津;各類智庫、研究機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者則憑借自身的專業(yè)知識和專業(yè)技能在設(shè)計法治方案、提供法治建言等方面當(dāng)仁不讓;輿論媒體通過制造和引導(dǎo)社會輿論導(dǎo)向，來策動民意議程向媒體議程再向政府議程的轉(zhuǎn)變;普通群眾則借助各種官方途徑、公共事件乃至街頭政治，盡可能地擴(kuò)大自己的參與范圍并提高參與的有效性。進(jìn)一步說，對于多元參與主體的關(guān)注，還能深化前述三條進(jìn)路的研究框架：不同的主體具有不同的利益訴求和行動資源，會采取不同的競爭策略，從而影響法治競爭的深度和格局;不同的主體在法治建設(shè)中不平衡的影響力分布，也會改變法治實(shí)踐模式的構(gòu)成要件和組合情況;而公眾參與則向來是法治評估的重點(diǎn)研究問題。因此，地方法治研究必須對參與主體的多元性給予足夠的關(guān)注和考慮。

（二）地方法治區(qū)劃層級：從省級到基層

總體而言，目前的地方法治研究相對于傳統(tǒng)的國家主義法治是具體鮮活的，但與現(xiàn)實(shí)中各個地方的法治實(shí)踐相比又是整體概括的。這主要體現(xiàn)在：對“地方”的關(guān)注大多還停留在省級行政單位及以上的區(qū)域?qū)用?，但對省以下的市、縣、鎮(zhèn)等基層法治建設(shè)關(guān)注不足。即便是特別關(guān)注實(shí)踐模式差異的類型化研究進(jìn)路，往往也是基于地域條件而非行政層級的差異來展開論證。一方面，地方法治之“地方”不但是相對中央而言的，其內(nèi)部也可以劃分出多個自上而下的行政區(qū)劃層級，每一個行政層級都處在嚴(yán)格的科層制結(jié)構(gòu)中;另一方面，越是向下的層級，直接面向社會公眾的機(jī)會越多，與社會場域的聯(lián)系越緊密。這就導(dǎo)致某些在省級區(qū)劃這一層面成立的結(jié)論，可能在更低層面的區(qū)劃就并不成立或只有部分相同;而另一些在基層十分顯著或重要的現(xiàn)象，在省級區(qū)劃層面卻并不明顯。這種基于行政層級的差異將會對地方法治實(shí)踐的路徑選擇、發(fā)展動力和應(yīng)用場景等各個方面產(chǎn)生重要影響。比如，由于基層政府需要直接面對社會公眾處理大量具體事務(wù)，其對民意進(jìn)行頻繁回應(yīng)的壓力和需求往往也更大，這意味著它同時要直接承擔(dān)巨大的經(jīng)濟(jì)、輿論和政治風(fēng)險，從而強(qiáng)化了地方政府對各種“擺平”策略的偏好，而制約了法治的發(fā)展和運(yùn)用。這表明，不同行政層級面臨的制度環(huán)境是有巨大差異的，其法治建設(shè)的開展也相應(yīng)受到不同的制約和影響。不能籠統(tǒng)地將地方法治置于一個單一的制度環(huán)境中來考察，也不能只注意到地域差異對制度環(huán)境的影響，行政層級的差異同樣具有重要意義。而這些差異都是以往的解釋框架所不曾關(guān)注或難以回應(yīng)的，但它們對于深入理解地方法治，乃至進(jìn)一步發(fā)展原有解釋框架自身都是可資借鑒的重要窗口。

（三）地方法治運(yùn)行機(jī)制：從法律制度到制度體系

一般來說，現(xiàn)有的解釋框架對于地方法治的法律制度要素關(guān)注較多，但對法律之外的其他正式制度和非正式制度涉獵較少。無論是法治競爭、法治模式還是法治評估都主要聚焦于法治本身。事實(shí)上，法治是地方治理的基本方式，但不是唯一方式，它不是孤立地作為一種治理工具而單獨(dú)發(fā)揮作用，也無法解決所有的地方治理難題。法治是嵌入到整個地方治理體系和制度體系當(dāng)中的，其存在本身就是內(nèi)置于由各種正式制度和非正式制度構(gòu)成的整體制度環(huán)境之中，其實(shí)際運(yùn)行和功能發(fā)揮也都離不開其他制度的配合與輔助。這種整體環(huán)境與配套制度構(gòu)成了地方法治發(fā)展與運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和基本條件。比如，黨政體制是中國最大的現(xiàn)實(shí)國情，也是最根本的制度安排，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位無疑會對法治建設(shè)產(chǎn)生全局性的影響。但當(dāng)前的地方法治研究卻很少關(guān)注地方黨委這一重要角色，也鮮少論及地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人可能對法治帶來的人格化特征。再比如，法治決策作為公共決策一種類型，也需要依托于各種決策機(jī)制、按照一定的決策過程來實(shí)現(xiàn)。但當(dāng)前的地方法治研究也很少將目光投向法治決策的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以及決策過程中各方展開博弈的過程。這種研究上的盲點(diǎn)，一方面是由固有的學(xué)科分類思維導(dǎo)致的，另一方面也是過于關(guān)注規(guī)范意義上的法治而忽略了其復(fù)雜的社會場景帶來的后果。在這個意義上，將地方法治研究的內(nèi)容拓展到其他相關(guān)制度，將有利于揭示法治所處的整體環(huán)境及其運(yùn)行所依賴的配套機(jī)制，也有利于增強(qiáng)法治建設(shè)的協(xié)同性和實(shí)效性，還能夠?qū)ζ渌忉尶蚣荜P(guān)注的問題提供有益的啟示。

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