摘 要：在我國(guó)協(xié)商民主體系的構(gòu)建過(guò)程中，政府逐步成為一種獨(dú)立的協(xié)商渠道。各地的政府協(xié)商實(shí)踐表明，地方政府協(xié)商的定位、范圍、程序機(jī)制均亟待完善。具體而言，要注重在雙軌制的憲法結(jié)構(gòu)中去界定地方政府協(xié)商，凸顯地方政府協(xié)商的民主價(jià)值;探索制定協(xié)商目錄，厘定地方政府協(xié)商的范圍，避免地方政府協(xié)商活動(dòng)的隨意性;完善議題設(shè)置、決策咨詢(xún)、意見(jiàn)反饋機(jī)制，構(gòu)建地方政府協(xié)商的法定程序。

關(guān)鍵詞：地方政府;政府協(xié)商;協(xié)商民主;法治

中圖分類(lèi)號(hào)：D67文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2019）04-0098-08

基金項(xiàng)目：2018年河南省軟科學(xué)項(xiàng)目“河南省地方政府行政協(xié)商所存問(wèn)題及其法治化對(duì)策研究”（182400410288）;2018年教育部人文社科基金青年項(xiàng)目“美好生活的法理意涵與法理論述體系建構(gòu)”（18YJC820081）;南陽(yáng)師范學(xué)院博士科研專(zhuān)項(xiàng)資助。

作者簡(jiǎn)介：李丹（1989-），男，河南南陽(yáng)人，南陽(yáng)師范學(xué)院法學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向：法哲學(xué)。“政府協(xié)商”是一個(gè)新提法，但政府協(xié)商的具體實(shí)踐由來(lái)已久①。在2015年之前，學(xué)界使用“政策協(xié)商”“行政協(xié)商”的概念，來(lái)討論政府協(xié)商問(wèn)題。在這一時(shí)期，學(xué)者們著力闡釋協(xié)商型行政的基本理念，并試圖用該理念為中國(guó)相應(yīng)的制度改革勾畫(huà)圖景②。2015年2月，中共中央頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），首次明確指出要扎實(shí)推進(jìn)政府協(xié)商，并就如何推進(jìn)政府協(xié)商、完善政府協(xié)商機(jī)制作了規(guī)定?！兑庖?jiàn)》出臺(tái)之后，“政府協(xié)商”逐漸取代“政策協(xié)商”“行政協(xié)商”而成為學(xué)界通行的概念③。從“政策協(xié)商”“行政協(xié)商”到“政府協(xié)商”的變遷過(guò)程中，“政府協(xié)商”的理論內(nèi)涵、基本原則等逐漸清晰。學(xué)者們不再把協(xié)商型行政作為一種亟待植入中國(guó)肌體的外來(lái)先進(jìn)理念，而是把政府協(xié)商放置于社會(huì)主義協(xié)商民主體系中進(jìn)行理論觀(guān)照。這種研究取向的轉(zhuǎn)換表明，學(xué)者們致力于探尋當(dāng)代西方協(xié)商民主（或曰審議民主）與社會(huì)主義協(xié)商民主的最大公約數(shù)，更加注重學(xué)術(shù)研究的主體性。

然而，既有的研究成果更多是把政府系統(tǒng)作為研究對(duì)象，較少關(guān)注地方政府協(xié)商的理論與實(shí)踐。那些為數(shù)不多的關(guān)注地方政府協(xié)商的研究成果，主要出自政治學(xué)領(lǐng)域④。顯然，法學(xué)學(xué)者對(duì)地方政府協(xié)商問(wèn)題的關(guān)注很不充分，這種研究格局與推進(jìn)協(xié)商民主制度化、法治化的要求存在較大差距。事實(shí)上，地方政府協(xié)商的范圍、運(yùn)作程序、配套制度等，無(wú)一不涉及法律問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，各地分散化的地方政府協(xié)商實(shí)踐都不同程度地遭遇了法律瓶頸。缺乏法學(xué)視角的理論觀(guān)照和制度設(shè)計(jì)，地方政府協(xié)商就難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展。鑒此，本文擬對(duì)地方政府協(xié)商的法治化路徑問(wèn)題展開(kāi)討論。

一、協(xié)商民主體系中的地方政府協(xié)商

十八大以來(lái)，社會(huì)主義協(xié)商民主制度的地位獲得了進(jìn)一步提高，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)特色的政治協(xié)商制度向協(xié)商民主體系的轉(zhuǎn)變。也正是在這樣的背景下，政府協(xié)商問(wèn)題的研究顯得更為緊迫。就“政府協(xié)商”提出的背景來(lái)看，它被視為是完善社會(huì)主義協(xié)商民主體系的一環(huán)，因此應(yīng)該將其放置在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中去思考。

在協(xié)商民主體系的構(gòu)建過(guò)程中，政府逐步成為一種獨(dú)立的協(xié)商渠道。2012年中共十八大首次明確將“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”寫(xiě)入黨代會(huì)報(bào)告，指出：“通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力。”盡管十八大報(bào)告提出了推進(jìn)協(xié)商民主制度化發(fā)展的新要求，但是在列舉協(xié)商渠道時(shí)，采用的是含義遠(yuǎn)比“政府”寬泛的“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)”。眾所周知，“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)”包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家審判機(jī)關(guān)、國(guó)家檢察機(jī)關(guān)和國(guó)家軍事機(jī)關(guān)。審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)自身具有特殊性，并不宜作為協(xié)商渠道。因此，政府作為協(xié)商渠道只是分析性地蘊(yùn)含在“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)”的表述之中。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）指出：“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道。深入開(kāi)展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商?！北M管《決定》沿用了“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)”的提法，但是明確提出了“行政協(xié)商”的概念。行政決策雖然是政府協(xié)商的主要內(nèi)容，但是政府協(xié)商還包括規(guī)范性文件的制定、財(cái)政預(yù)算等。顯然，行政協(xié)商的范圍比較狹窄。2015年2月出臺(tái)的《意見(jiàn)》要求：“繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開(kāi)展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會(huì)組織協(xié)商?！敝档米⒁獾氖?，《意見(jiàn)》放棄了“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)”的表述，首次正式把政府單獨(dú)作為一個(gè)協(xié)商渠道。不難看出，十八大以來(lái)中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)了由制度化向體系化的躍升。在協(xié)商民主體系的構(gòu)建過(guò)程中，政府協(xié)商在協(xié)商民主體系中的地位也隨之明晰。

《意見(jiàn)》將協(xié)商民主劃分為七個(gè)方面，即政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、政府協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商。要準(zhǔn)確理解這七種協(xié)商渠道的內(nèi)涵，需要從以下三個(gè)方面進(jìn)行把握：首先，從功能的角度，辨明政府協(xié)商與基層協(xié)商的區(qū)別。在劃分協(xié)商渠道時(shí)，《意見(jiàn)》并沒(méi)有采取一個(gè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，而是同時(shí)采取了多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，政黨、人大、政協(xié)、政府、人民團(tuán)體、社會(huì)組織是按照主體的不同進(jìn)行的分類(lèi)，而基層協(xié)商則是按照行政層級(jí)進(jìn)行的分類(lèi)。由此產(chǎn)生的疑問(wèn)是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織發(fā)起的協(xié)商活動(dòng)屬于政府協(xié)商，還是屬于基層協(xié)商⑤？事實(shí)上，《意見(jiàn)》并非沒(méi)有注意到這個(gè)問(wèn)題，采取多個(gè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)自是另有考慮?！兑庖?jiàn)》在“穩(wěn)步推進(jìn)政府協(xié)商”這一部分，開(kāi)宗明義寫(xiě)道：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層?！憋@然，《意見(jiàn)》著眼于基層協(xié)商的重要性，而把基層協(xié)商單列出來(lái)。從功能的角度看，政府協(xié)商的功能是“有效推進(jìn)科學(xué)民主依法決策”，基層協(xié)商的功能則是“更好地解決人民群眾的實(shí)際困難和問(wèn)題，及時(shí)化解矛盾糾紛”。不難看出，政府協(xié)商關(guān)注的焦點(diǎn)是行政政策的程序及其質(zhì)量，基層協(xié)商關(guān)注的則是民生問(wèn)題。概言之，前者是過(guò)程導(dǎo)向型，后者是結(jié)果導(dǎo)向型。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府組織發(fā)起協(xié)商活動(dòng)時(shí)，若著眼于行政決策過(guò)程則應(yīng)認(rèn)定為政府協(xié)商，若強(qiáng)調(diào)其對(duì)基層民生問(wèn)題的解決則認(rèn)定為基層協(xié)商。其次，從協(xié)商主體主導(dǎo)性的角度，辨明政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、政府協(xié)商的區(qū)別。在協(xié)商民主體系中，政府既可能以主導(dǎo)的角色開(kāi)展協(xié)商活動(dòng)，也有可能以協(xié)助的角色參與到政協(xié)、人大等發(fā)起的協(xié)商活動(dòng)中[1]。那么，政府協(xié)商與政協(xié)協(xié)商有什么不同？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，從實(shí)施主體的角度理解政府協(xié)商是符合《意見(jiàn)》精神的。政府協(xié)商應(yīng)該特指由政府作為實(shí)施主體的協(xié)商，以區(qū)別于其他協(xié)商渠道中的政府參與活動(dòng)。最后，從政府協(xié)商指向的角度，辨明外部性協(xié)商與內(nèi)部性協(xié)商。政府協(xié)商究竟是指政府系統(tǒng)內(nèi)部不同層級(jí)、不同職能部門(mén)之間的協(xié)商，還是政府系統(tǒng)與其他社會(huì)系統(tǒng)之間的協(xié)商？我們認(rèn)為，《意見(jiàn)》是從外部性協(xié)商的角度去界定政府協(xié)商的。政府外部協(xié)商是指政府圍繞科學(xué)民主依法決策與政黨、政協(xié)、人大、社會(huì)組織、公眾展開(kāi)協(xié)商的活動(dòng)。強(qiáng)調(diào)政府協(xié)商的外部性，旨在與政府系統(tǒng)內(nèi)部不同層級(jí)、不同部門(mén)之間的內(nèi)部協(xié)商相區(qū)別。由政府主動(dòng)發(fā)起、組織的協(xié)商活動(dòng)，是政府轉(zhuǎn)變職能，提高治理能力和水平的具體體現(xiàn)。藉由與行政系統(tǒng)以外的其他社會(huì)子系統(tǒng)進(jìn)行商談溝通，政府的決策能夠獲得充分的合法性和可接受性。概言之，政府協(xié)商是政府作為實(shí)施主體的協(xié)商，是一種旨在“有效推進(jìn)科學(xué)民主依法決策”的外部性協(xié)商。

政府協(xié)商的重點(diǎn)在于地方政府協(xié)商，地方政府協(xié)商的重點(diǎn)在于市縣兩級(jí)政府及其部門(mén)的協(xié)商。從行政層級(jí)的角度來(lái)看，能夠作為政府協(xié)商活動(dòng)實(shí)施主體的是中央政府和地方各級(jí)政府及其組成部門(mén)。中央政府負(fù)責(zé)國(guó)防、民政、文教、經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，其決策具有全局性、根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性。政府協(xié)商發(fā)展的歷史表明，中央政府與政協(xié)、人大、民主黨派、人民團(tuán)體進(jìn)行行政協(xié)商由來(lái)已久、成果豐碩。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第95條的規(guī)定，地方政府是與中央政府（國(guó)務(wù)院）相對(duì)應(yīng)的概念，它包括省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府?！兑庖?jiàn)》要求政府協(xié)商必須解決好“人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”，實(shí)際上把地方政府確立為政府協(xié)商的重點(diǎn)。這是因?yàn)殡S著政府層級(jí)下延，地方政府決策對(duì)公民利益的影響最為直接、最為現(xiàn)實(shí)。2008年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》明確寫(xiě)道：“市縣兩級(jí)政府在我國(guó)政權(quán)體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線(xiàn)，是國(guó)家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。實(shí)際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由市縣政府做出，各種社會(huì)矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并需要市縣政府處理和化解。市縣政府能否切實(shí)做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程。加強(qiáng)市縣政府依法行政，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和加強(qiáng)政府自身建設(shè)，必須把加強(qiáng)市縣政府依法行政作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性、全局性工作，擺在更加突出的位置?！睉?yīng)當(dāng)說(shuō)，明確把市、縣兩級(jí)政府作為地方政府協(xié)商的重點(diǎn)，是頗為適當(dāng)?shù)?。因?yàn)楦鶕?jù)《意見(jiàn)》的部署，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為實(shí)施主體發(fā)起組織的協(xié)商活動(dòng)，屬于基層協(xié)商的范疇。此外，需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是，地方政府協(xié)商不僅包含整體意義上的政府，還應(yīng)該包含政府組成部門(mén)。由于政府決策日趨技術(shù)化，“財(cái)政包干”的財(cái)政預(yù)算模式，導(dǎo)致政府組成部門(mén)在地方政府決策中扮演著重要角色[2]。

綜上所述，政府協(xié)商的重點(diǎn)在于地方政府協(xié)商，地方政府協(xié)商的重點(diǎn)在于市縣兩級(jí)政府及其部門(mén)的協(xié)商。

二、地方政府協(xié)商所面臨的主要問(wèn)題

在十八大以前，地方政府協(xié)商活動(dòng)的開(kāi)展并沒(méi)有相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)。由于缺乏系統(tǒng)性的制度安排，地方政府進(jìn)行行政協(xié)商的探索具有鮮明的地方性、分散性。在這些分散化的實(shí)踐中，涌現(xiàn)出了一些地方政府協(xié)商的典型案例。自2000年以來(lái)，在歷屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)優(yōu)勝獎(jiǎng)”及“中國(guó)政府創(chuàng)新最佳實(shí)踐”的獲獎(jiǎng)名單中，涌現(xiàn)出浙江溫嶺、浙江杭州、河南焦作、廣東順德等典型樣本⑥。這些地方性改革探索雖取得了突出的成績(jī)，但也受制于地方領(lǐng)導(dǎo)人意愿、財(cái)政實(shí)力、區(qū)域發(fā)展水平等諸多因素的制約。突破地方政府協(xié)商的發(fā)展瓶頸，需要從多個(gè)角度一起發(fā)力，尤其需要從法律層面上檢討問(wèn)題的癥結(jié)，以便于進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

（一）地方政府協(xié)商法律定位不準(zhǔn)確

從浙江溫嶺、河南焦作、廣東順德等地的探索實(shí)踐來(lái)看，地方政府協(xié)商主要被定位于擴(kuò)大公民參與的一種途徑。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，擴(kuò)大公民參與確屬地方政府協(xié)商的題中之義，但地方政府協(xié)商絕不僅限于參與功能。然而，由于各地未能很好把握住地方協(xié)商的更深層政治意蘊(yùn)，致使地方政府協(xié)商的功能定位存在一定的偏差。

首先，既有的地方政府協(xié)商實(shí)踐過(guò)于偏重精英群體的參與，不利于擴(kuò)大社會(huì)弱勢(shì)群體的政治參與。例如，第三屆順德區(qū)公共決策咨詢(xún)委員會(huì)共有委員40名，由顧問(wèn)委員（7名）、專(zhuān)家委員（15名）、普通委員（18名）共同組成。專(zhuān)家委員均是在相關(guān)領(lǐng)域中具有代表性的專(zhuān)家、學(xué)者，普通委員則是本市、本區(qū)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的代表人物⑦。不難看出，順德咨詢(xún)委員會(huì)的人員構(gòu)成，具有鮮明的精英主義色彩。我們認(rèn)為，在政府發(fā)起、組織協(xié)商活動(dòng)時(shí)應(yīng)該注重吸納利益相關(guān)方和普通公眾的參與，而不應(yīng)該突出精英代表的參與。否則，就會(huì)偏離我國(guó)憲法關(guān)于人民二元化參政途徑的制度設(shè)計(jì)。我國(guó)憲法規(guī)定了人民行使國(guó)家權(quán)力的兩種方式，即選舉的形式和選舉以外的其他各種途徑和形式。對(duì)于人民通過(guò)行使選舉權(quán)來(lái)行使國(guó)家權(quán)力的方式，我國(guó)憲法及選舉法做了明確規(guī)定。對(duì)于人民通過(guò)選舉以外的其他途徑參與國(guó)家事務(wù)管理，我國(guó)憲法及相關(guān)法律采取了不完全列舉的立法技術(shù)。在現(xiàn)行憲制安排中，基層自治、政協(xié)協(xié)商、單位自治等均屬于選舉以外的其他途徑和形式?！案鞣N途徑和形式”這種極富彈性的表述，給我們探索選舉之外的治理方式留下了巨大空間。毋庸諱言，協(xié)商民主就屬于選舉以外的治理方式。在人大代表的遴選過(guò)程中，挑選那些在行業(yè)、社區(qū)、單位具有代表性的精英，是十分有必要的。在選舉制度之外，若仍過(guò)度追求代表性便會(huì)削減協(xié)商民主的價(jià)值。正如我國(guó)憲法所規(guī)定的那樣，協(xié)商民主是“公民通過(guò)其他途徑管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的方式”，這便要求協(xié)商民主能夠彌補(bǔ)選舉制度的不足。既然人大代表的選舉充滿(mǎn)了精英色彩，那么協(xié)商民主的參與者就應(yīng)該定位于一般公民，否則弱勢(shì)群體的利益仍有可能繼續(xù)遭到漠視。

其次，既有的地方政府協(xié)商實(shí)踐過(guò)于偏重公民的政治參與，而相對(duì)忽視了公民個(gè)人政治偏好的轉(zhuǎn)換。在浙江溫嶺、河南焦作、廣東順德等地的政府協(xié)商實(shí)踐中，公民參與協(xié)商的方式、期限、范圍等均得到了重視，但是參與者政治偏好變化情況并未引起協(xié)商組織者的關(guān)注。相關(guān)研究表明，參與者的政治偏好轉(zhuǎn)化具有十分重要的價(jià)值。有學(xué)者研究表明，民主協(xié)商能夠?qū)⑴c者在信任、規(guī)范、歸屬感以及合作一致的集體行動(dòng)方面產(chǎn)生積極影響[3]。此外，有學(xué)者通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的方式對(duì)地方官員的協(xié)商民主意識(shí)進(jìn)行了實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)他們更關(guān)注協(xié)商民主在維穩(wěn)方面的工具性?xún)r(jià)值，而對(duì)協(xié)商的民主價(jià)值認(rèn)識(shí)不足[4]。這些研究成果，以地方協(xié)商的個(gè)案入手，聚焦協(xié)商活動(dòng)參與者協(xié)商前后的主觀(guān)認(rèn)知變化，揭示了政府協(xié)商在更深層次上的民主意涵。因之，作為協(xié)商活動(dòng)組織者的地方政府，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)，不應(yīng)把組織政府協(xié)商簡(jiǎn)單化為擴(kuò)大公民參與。若地方政府發(fā)起、組織協(xié)商活動(dòng)僅僅是為了吸納民意，那么利用問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)投票等民意測(cè)驗(yàn)手段能更高效、低成本地實(shí)現(xiàn)這一目的。若地方政府發(fā)起、組織協(xié)商活動(dòng)僅僅是為了提升決策的質(zhì)量，那么依靠高校、智庫(kù)、咨詢(xún)公司便能夠獲得專(zhuān)業(yè)性的決策知識(shí)?？傊?，在通過(guò)算法對(duì)海量信息進(jìn)行分析的大數(shù)據(jù)時(shí)代，公民參與和影響行政決策的途徑更為多樣化，這使得政府協(xié)商作為吸納公民參與渠道的必要性并不充足。若是把關(guān)注點(diǎn)放到公民個(gè)人偏好轉(zhuǎn)化的角度，則會(huì)發(fā)現(xiàn)越是在自媒體時(shí)代，政府發(fā)起、組織政府協(xié)商活動(dòng)的必要性越大。這是因?yàn)閰f(xié)商民主具有鮮明的交互性特征，它不僅關(guān)注公民的參與，更加關(guān)注參與者意見(jiàn)的多回合交流碰撞。

綜上所述，在協(xié)商民主視野中，公民參與政治活動(dòng)只是邁出了第一步，參與者政治偏好的轉(zhuǎn)化才是具有根本性的。因而把政府協(xié)商簡(jiǎn)單地理解為擴(kuò)大公民參與的渠道，未能全面、深刻地把握協(xié)商民主的精神要義。

（二）地方政府協(xié)商范圍模糊

從浙江溫嶺、河南焦作、廣東順德等地的探索實(shí)踐來(lái)看，地方政府協(xié)商的議題范圍具有較大彈性空間。一方面，政府系統(tǒng)所處理的社會(huì)事務(wù)十分廣泛，因而難以給政府協(xié)商劃定一個(gè)清晰可辨的協(xié)商邊界。另一方面，由于政府協(xié)商范圍的彈性過(guò)大，政府協(xié)商議題的確定難免存在一定程度上的隨意性。

首先，由于政府協(xié)商事項(xiàng)范圍不夠明確，地方政府在自利動(dòng)機(jī)的誘導(dǎo)下，往往會(huì)有選擇性地進(jìn)行政府協(xié)商。地方政府有選擇性地設(shè)定協(xié)商議題，會(huì)導(dǎo)致地方政府關(guān)心的議題能夠納入?yún)f(xié)商議程，而那些會(huì)給地方政府帶來(lái)一定政治壓力的議題則難以獲得公共討論。通過(guò)分析浙江溫嶺、河南焦作、廣東順德等地的地方政府協(xié)商議題發(fā)現(xiàn)，地方政府協(xié)商主要聚焦于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生問(wèn)題。以浙江溫嶺為例，早期的溫嶺民主懇談會(huì)主要聚焦于財(cái)政預(yù)算問(wèn)題，協(xié)商議題較為單一。近年來(lái)，溫嶺的民主懇談會(huì)范圍逐漸擴(kuò)大，涵蓋了主城區(qū)停車(chē)泊位收費(fèi)、水產(chǎn)運(yùn)輸車(chē)輛“拋灑滴漏”、閑置廠(chǎng)房租賃管理、新區(qū)建設(shè)等問(wèn)題。盡管溫嶺的政府協(xié)商范圍有所擴(kuò)大，但是政府協(xié)商事項(xiàng)仍集中于社會(huì)性事務(wù)，鮮有直接限縮政府權(quán)力、課予政府責(zé)任的政治性事項(xiàng)進(jìn)入公共視野。需要注意的是，地方政府協(xié)商活動(dòng)偏愛(ài)社會(huì)性議題的現(xiàn)象，不僅有政府自利的因素，還與政府對(duì)協(xié)商活動(dòng)的主導(dǎo)緊密相關(guān)。例如，《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定 （試行）》規(guī)定，“鎮(zhèn)（街道）‘民主懇談的議題，由鎮(zhèn)政府（街道辦事處）提出，經(jīng)鎮(zhèn)（街道）黨委研究確定。要在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上，召開(kāi)黨政聯(lián)席會(huì)議，研究提出初步意見(jiàn)或方案。五分之一以上鎮(zhèn)人大代表聯(lián)名提出的議題，需經(jīng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審查確定。”在地方政府主導(dǎo)議題遴選的情況下，那些容易獲得社會(huì)共識(shí)、容易產(chǎn)生良好社會(huì)效果的議題，便能夠納入地方政府協(xié)商的范圍。

其次，政府協(xié)商事項(xiàng)范圍不夠明確，難免導(dǎo)致過(guò)度協(xié)商或者不當(dāng)協(xié)商的情形。諸如水產(chǎn)運(yùn)輸車(chē)輛“拋灑滴漏”這樣的事項(xiàng)是否有協(xié)商的必要性，并非一目了然。開(kāi)展一次地方政府協(xié)商活動(dòng)，需要花費(fèi)很大的人力、物力、時(shí)間成本，因而要避免把那些不必要進(jìn)行協(xié)商的事項(xiàng)納入政府協(xié)商的范圍。進(jìn)一步，在未進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的情況下，不宜貿(mào)然地把某些政府決策作為協(xié)商事項(xiàng)。因而，在地方政府協(xié)商范圍模糊的情況下，難以有效抑制地方政府進(jìn)行選擇性協(xié)商。此外，由于協(xié)商范圍的模糊化，難以提供一個(gè)有效的參照系去審視地方政府協(xié)商議題設(shè)置的必要性和合理性。

（三）地方政府協(xié)商法律程序不完善

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府協(xié)商缺乏相應(yīng)的法律程序依據(jù)，因而在很大程度上制約了政府協(xié)商制度效果的發(fā)揮。在現(xiàn)實(shí)中，地方政府協(xié)商所存在的主要問(wèn)題是：為了協(xié)商而協(xié)商、議而不決和決而不行。

首先，地方政府協(xié)商的議題征集機(jī)制不完善。地方政府協(xié)商的發(fā)起者、組織者是地方政府及其組成部門(mén)，但不意味著協(xié)商議題的設(shè)定應(yīng)該由政府包辦和壟斷。既然公眾、社會(huì)組織是政府協(xié)商的重要參與者，它們也理應(yīng)具有協(xié)商議題的動(dòng)議權(quán)。經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)境、醫(yī)療、交通等方面的重大突破，多是由行政系統(tǒng)以外的力量所推動(dòng)的。由公眾交往和大眾傳媒所形成的社會(huì)動(dòng)議機(jī)制，能夠以較低的成本，發(fā)現(xiàn)并最終篩選出公眾關(guān)心的社會(huì)問(wèn)題。事實(shí)上，由于政府對(duì)選題設(shè)置的壟斷，一定程度上減損了協(xié)商活動(dòng)的公信力。

其次，地方政府協(xié)商容易淪為走過(guò)場(chǎng)的“為了協(xié)商而協(xié)商”。在沒(méi)有明確程序機(jī)制的情況下，一些地方政府通過(guò)發(fā)通知、開(kāi)會(huì)的方式，代替嚴(yán)肅認(rèn)真的民主協(xié)商討論。再加上，協(xié)商民主的開(kāi)展需要花費(fèi)大量的人力物力和時(shí)間成本，會(huì)給政府協(xié)商的持續(xù)性構(gòu)成挑戰(zhàn)。例如，溫嶺懇談會(huì)的舉辦，每次都要花費(fèi)數(shù)萬(wàn)元。這樣的高額成本，對(duì)于中西部地區(qū)的地方政府來(lái)說(shuō)，是一筆龐大的開(kāi)支。此外，由于并無(wú)明確時(shí)間要求，政府就有較大的自由度去隨意展開(kāi)協(xié)商活動(dòng)。這樣倉(cāng)促登場(chǎng)的政府協(xié)商活動(dòng)，因參與人員對(duì)相關(guān)議題缺乏必要的了解，難以發(fā)表具有實(shí)質(zhì)價(jià)值的意見(jiàn)。

最后，地方政府協(xié)商完畢，地方政府并不反饋協(xié)商意見(jiàn)的落實(shí)情況，也不追究不履行民主協(xié)商的責(zé)任。由于并沒(méi)有明確的法律規(guī)定，對(duì)于不進(jìn)行政府協(xié)商的政府未規(guī)定責(zé)任承擔(dān)內(nèi)容，導(dǎo)致地方政府協(xié)商只是個(gè)別地方政府進(jìn)行創(chuàng)新的個(gè)別事件。此外，在協(xié)商結(jié)束之后，協(xié)商意見(jiàn)是否得到了認(rèn)真對(duì)待，也要引起高度關(guān)注，否則會(huì)挫敗公民參與政府協(xié)商的積極性。

三、完善地方政府協(xié)商的法治化路徑

（一）明確地方政府協(xié)商的法律地位

《意見(jiàn)》指出：“社會(huì)主義協(xié)商民主是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線(xiàn)在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是深化政治體制改革的重要內(nèi)容?！辈浑y看出，《意見(jiàn)》從兩個(gè)方面突出強(qiáng)調(diào)了協(xié)商民主的所具有的戰(zhàn)略意義。從國(guó)家治理的角度來(lái)看，深化協(xié)商民主體現(xiàn)了黨的群眾路線(xiàn)，體現(xiàn)了社會(huì)主義政治體制的自我完善。從國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)看，深化協(xié)商民主是面對(duì)世界范圍內(nèi)不同政治發(fā)展道路競(jìng)爭(zhēng)博弈的需要，體現(xiàn)了社會(huì)主義民主政治的制度自信。因而，我們必須以《意見(jiàn)》為指南，從推進(jìn)政治體制改革、增強(qiáng)社會(huì)主義民主制度自信的角度，明確地方政府協(xié)商的法律地位。

在憲法層面上，選舉民主與協(xié)商民主構(gòu)成了雙軌制的憲制框架。地方政府協(xié)商屬于協(xié)商民主的范疇，當(dāng)然處于雙軌制憲制框架之中。在雙軌制憲制框架之中，投票選舉主要發(fā)揮匯集意見(jiàn)的作用，協(xié)商民主則更加注重商談?dòng)懻搶?duì)意見(jiàn)的改變功能。根據(jù)協(xié)商民主與選舉民主的功能差異，地方政府協(xié)商必須把意見(jiàn)交換和辯駁作為核心關(guān)切。因之，地方政府協(xié)商不僅應(yīng)注重公民的政治參與，更應(yīng)注重公民的意見(jiàn)表達(dá)。事實(shí)上，公民參與地方政府協(xié)商活動(dòng)，既能提高行政決策的合法性和合理性，也能提升公民的民主素養(yǎng)。阿列克西對(duì)理想的商談進(jìn)行了如下定義：“在不受限制的時(shí)間、不受限定的參與資格與完全無(wú)強(qiáng)制性的條件下，借助于建立充分的語(yǔ)言概念清晰性、充分經(jīng)驗(yàn)信息性、充分的角色轉(zhuǎn)化能力與準(zhǔn)備以及充分的無(wú)偏見(jiàn)性，來(lái)尋找某個(gè)實(shí)踐問(wèn)題的答案?！盵5]借助理想商談的概念，我們能夠觀(guān)照地方政府協(xié)商所具有的實(shí)踐功能。某一公民通過(guò)參與地方政府協(xié)商活動(dòng)，所具有的意義是多方面的。其一，協(xié)商活動(dòng)的參與者既可以通過(guò)閱讀材料，也可以通過(guò)與其他參與者、政府官員進(jìn)行反復(fù)討論獲得信息。在信息量發(fā)生變化之后，參與者對(duì)地方政府決策的立場(chǎng)就很有可能發(fā)生根本性變化。其二，公民參與協(xié)商活動(dòng)后對(duì)地方政府決策的立場(chǎng)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化，但其豐富了對(duì)政策相關(guān)信息的了解，從而比協(xié)商前的態(tài)度更為理性、更為堅(jiān)定。其三，公民參與協(xié)商活動(dòng)前后的立場(chǎng)和主觀(guān)認(rèn)知均未獲改變，但是在情感上獲得了對(duì)政府決策的好感、信任和同情[6]。因此，著眼于公民民主素養(yǎng)提升的角度，地方政府協(xié)商是日常性的民主訓(xùn)練機(jī)制。

綜上所述，從政府決策的角度來(lái)看，深入開(kāi)展地方政府協(xié)商活動(dòng)，有助于提升行政決策的民主化、科學(xué)化、法治化。從公民政治素養(yǎng)的角度來(lái)看，深入開(kāi)展地方政府協(xié)商活動(dòng)有助于提升公民參政議政的意識(shí)和能力。這兩個(gè)方面具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，其中關(guān)鍵的是公民能力的提升。舍此之外，就難以理解“協(xié)商民主是深化政治體制改革的重要內(nèi)容”這一論斷所具有的豐富內(nèi)涵。結(jié)合這兩個(gè)方面，我們把地方政府協(xié)商定位為日常性的民主訓(xùn)練機(jī)制和實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、民主化、法治化的推動(dòng)機(jī)制。

（二）探索制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄

制定協(xié)商事項(xiàng)目錄，能夠明確政府協(xié)商的范圍，為開(kāi)展政府協(xié)商奠定基礎(chǔ)?！兑庖?jiàn)》指出：“政府根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和工作實(shí)際，探索制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄。列入目錄的事項(xiàng)，要進(jìn)行溝通協(xié)商。未列入目錄的事項(xiàng)，根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行溝通協(xié)商?！笨梢?jiàn)，《意見(jiàn)》從制定依據(jù)和效力兩個(gè)方面對(duì)協(xié)商事項(xiàng)目錄進(jìn)行了規(guī)定。一方面，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定去探索制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄。另一方面，政府可以根據(jù)工作實(shí)際去探索制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄。因此，根據(jù)制定協(xié)商事項(xiàng)目錄的依據(jù)不同，我們可以把地方政府協(xié)商事項(xiàng)分為兩類(lèi)：法定協(xié)商事項(xiàng)和意定協(xié)商事項(xiàng)。法定協(xié)商事項(xiàng)來(lái)源于法律法規(guī)的明確規(guī)定，地方政府沒(méi)有進(jìn)行自由裁量的余地。意定協(xié)商事項(xiàng)由各地政府根據(jù)工作實(shí)際來(lái)確定，地方政府可以根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r、階段性工作重點(diǎn)等情況來(lái)自主決定。法定協(xié)商和意定協(xié)商并舉，兼顧了中央與地方、統(tǒng)一與分散、剛性與靈活性。

自2015年《意見(jiàn)》出臺(tái)以后，各省均出臺(tái)了具體實(shí)施辦法。盡管《意見(jiàn)》明確要求“探索制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄”，但在地方政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上明確公布協(xié)商事項(xiàng)目錄的并不多見(jiàn)。目前，在政府官方網(wǎng)站上，可以查詢(xún)到《理縣人民政府政府協(xié)商事項(xiàng)目錄》（35項(xiàng)）和《理縣人民政府政府協(xié)商聽(tīng)證目錄》（17項(xiàng)）。從協(xié)商范圍的角度來(lái)看，《聽(tīng)證目錄》所列事項(xiàng)均包含于《協(xié)商目錄》。需要注意的是，在兩個(gè)目錄重合規(guī)定的17個(gè)事項(xiàng)上，《聽(tīng)證目錄》加上了一些限定詞，這些限定是“涉及公眾重大利益、公眾意見(jiàn)有重大分歧或者可能影響社會(huì)穩(wěn)定的”。具體分析《協(xié)商目錄》所列內(nèi)容，這些事項(xiàng)或是屬于《政府信息公開(kāi)條例》所要求的主動(dòng)公開(kāi)政府信息事項(xiàng)，或是屬于《行政法》《價(jià)格法》所規(guī)定的聽(tīng)證事項(xiàng)。由此可見(jiàn)，《意見(jiàn)》所確定的法定協(xié)商事項(xiàng)范圍，是有特定含義的。法定協(xié)商事項(xiàng)的“法律法規(guī)”即是指《政府信息公開(kāi)條例》《行政法》《價(jià)格法》等。

根據(jù)《意見(jiàn)》的部署，在協(xié)商事項(xiàng)目錄制定并公布實(shí)施以后，協(xié)商事項(xiàng)目錄便具有了剛性約束力。這種剛性約束力體現(xiàn)在，即便是地方政府根據(jù)工作實(shí)際自主確定的協(xié)商事項(xiàng)，一旦納入?yún)f(xié)商事項(xiàng)目錄就必須進(jìn)行協(xié)商。不難看出，協(xié)商事項(xiàng)目錄構(gòu)成了政府協(xié)商活動(dòng)得以順利進(jìn)行的主軸。鑒于協(xié)商事項(xiàng)目錄的重要地位，迫切需要把《政府協(xié)商事項(xiàng)目錄》納入《政府信息公開(kāi)條例》之中。唯有社會(huì)公眾知悉《政府協(xié)商事項(xiàng)目錄》，參與政府協(xié)商才成為可能。進(jìn)一步而言，政府協(xié)商事項(xiàng)目錄不僅為政府協(xié)商提供了依據(jù)，也為評(píng)判政府協(xié)商活動(dòng)提供了標(biāo)準(zhǔn)。一旦政府協(xié)商事項(xiàng)目錄公之于眾，政府是否真正進(jìn)行了協(xié)商便一目了然。反之，當(dāng)?shù)胤秸疀](méi)有依照協(xié)商事項(xiàng)目錄進(jìn)行協(xié)商時(shí)，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》《行政法》《價(jià)格法》等，這些責(zé)任既包括行政責(zé)任，也包括刑事責(zé)任。

（三）完善地方政府協(xié)商的程序機(jī)制

首先，完善地方政府協(xié)商的啟動(dòng)機(jī)制。《意見(jiàn)》明確要求：“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和實(shí)效性?！鼻罢摫砻?，在政府進(jìn)行決策之前也應(yīng)該堅(jiān)持民主協(xié)商。那么，該如何理解“協(xié)商于決策之前”呢？我們認(rèn)為，所謂的“協(xié)商于決策之前”意味著在設(shè)定決策議題時(shí)，就應(yīng)該廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。如前所述，制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄，是政府協(xié)商的前提。進(jìn)而，“協(xié)商于決策之前”要求對(duì)于哪些事項(xiàng)應(yīng)該納入?yún)f(xié)商事項(xiàng)目錄應(yīng)該進(jìn)行協(xié)商。根據(jù)我們的分類(lèi)，法定協(xié)商事項(xiàng)一般都有明確的法律規(guī)定，大多數(shù)情況下不必要再進(jìn)行協(xié)商，應(yīng)直接納入到協(xié)商事項(xiàng)目錄之中。不過(guò)，在相關(guān)規(guī)定過(guò)于原則時(shí)，就需要通過(guò)民主商談的方式界定其確切含義。此外，那些任意性協(xié)商事項(xiàng)則需要通過(guò)協(xié)商機(jī)制來(lái)確保議題確定過(guò)程的嚴(yán)肅性。在議題設(shè)定完畢之后，還應(yīng)確保相關(guān)公民有充分的準(zhǔn)備時(shí)間。例如，《吉林市政府協(xié)商實(shí)施辦法》規(guī)定：“對(duì)政府協(xié)商目錄確定的協(xié)商事項(xiàng)，根據(jù)協(xié)商事項(xiàng)的具體特點(diǎn)，市政府辦公廳會(huì)同市委統(tǒng)戰(zhàn)部及相關(guān)政府協(xié)商承辦部門(mén)，擬定協(xié)商議題和有關(guān)文件，于協(xié)商前15個(gè)工作日通知或送達(dá)相關(guān)政府協(xié)商對(duì)象，承辦部門(mén)具體組織協(xié)商?！鼻笆鲆?guī)定，明確了政府協(xié)商承辦部門(mén)告知協(xié)商對(duì)象議題和相關(guān)材料的時(shí)間和方式，能夠確保參與協(xié)商的公民有足夠的時(shí)間和足夠的信息參與到即將開(kāi)始的協(xié)商活動(dòng)之中。這樣可避免突擊性協(xié)商，避免出現(xiàn)“為協(xié)商而協(xié)商”。

其次，完善地方政府協(xié)商的運(yùn)行機(jī)制。協(xié)商民主與選舉民主的關(guān)鍵區(qū)別在于，前者注重偏好的轉(zhuǎn)化，后者注重意見(jiàn)的匯總。因而在地方政府協(xié)商活動(dòng)中，討論的深度和質(zhì)量便具有核心地位。引導(dǎo)公民充分展開(kāi)討論，離不開(kāi)科學(xué)合理的議程設(shè)計(jì)。協(xié)商議題和范圍不同，需要不同的協(xié)商議程。例如，《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定 （試行）》要求，“民主懇談”議程由“通報(bào)議題—辯論發(fā)言—提交決定—宣布決定”構(gòu)成。在宣布決定環(huán)節(jié)，“鎮(zhèn)‘民主懇談會(huì)，群眾對(duì)宣布的決定持有異議，可向鎮(zhèn)人大主席團(tuán)或人大代表反映，若獲得五分之一以上人大代表支持聯(lián)名提出，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)召開(kāi)人民代表大會(huì)表決做出決定?！薄皽貛X懇談”最顯著的特征是，它激活了人大制度，打通了民意商談與權(quán)力機(jī)關(guān)的溝通渠道。此外，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，公民會(huì)議已經(jīng)形成一套標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)流程：會(huì)前資料、專(zhuān)家演講、小組討論、專(zhuān)家詢(xún)問(wèn)[7]。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公民會(huì)議的一個(gè)顯著特點(diǎn)是注重發(fā)揮專(zhuān)業(yè)人士的作用。由于行政事項(xiàng)涉及的領(lǐng)域廣闊、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，參會(huì)公民并不容易理解相關(guān)議題，此時(shí)由專(zhuān)家發(fā)表獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)性意見(jiàn)，方便公民獲取更為完整的知識(shí)。盡管不同的協(xié)商形式對(duì)議程的設(shè)計(jì)有所差異，但它們都是以意見(jiàn)的充分表達(dá)為中心的。我們需要認(rèn)真比較和科學(xué)設(shè)計(jì)，找到最能確保意見(jiàn)交流的程序設(shè)計(jì)。

最后，建立健全地方政府協(xié)商的報(bào)告、考評(píng)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。在實(shí)踐中，地方政府辦公廳（室）具體負(fù)責(zé)政府協(xié)商事務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)要求地方政府辦公廳（室）發(fā)布年度報(bào)告，向社會(huì)公開(kāi)本級(jí)政府協(xié)商工作的執(zhí)行情況。監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)也應(yīng)加強(qiáng)政府協(xié)商的檢查和監(jiān)督。凡沒(méi)有真正組織開(kāi)展政府協(xié)商活動(dòng)的，要追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和責(zé)任人的政治與法律責(zé)任。由于政府協(xié)商具有鮮明的政府主導(dǎo)性，因而需要在上級(jí)政府監(jiān)督之外尋找其他監(jiān)督渠道。比較可行的做法是，由智庫(kù)機(jī)構(gòu)作為第三方，對(duì)參與協(xié)商的民眾進(jìn)行回訪(fǎng)調(diào)查，從而對(duì)政府協(xié)商實(shí)效做出判斷。通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制確保協(xié)商事宜落到實(shí)處，避免出現(xiàn)“決而不行”的情況。目前，一些地方政府出臺(tái)了一系列旨在強(qiáng)化政府協(xié)商程序剛性的措施。例如，《河南省2017年度法治政府建設(shè)工作安排》明確要求：“研究制定河南省重大行政決策程序規(guī)定，明確決策主體、事項(xiàng)范圍、法定程序、法律責(zé)任，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，強(qiáng)化決策法定程序剛性約束?！甭尻?yáng)市法制辦組織人員編制了《重大行政決策事項(xiàng)示范文本》，明確了重大行政決策的必經(jīng)程序，列舉了每個(gè)環(huán)節(jié)具體開(kāi)展工作的形式并提供了典型范例?！渡钲谑腥嗣裾卮笮姓Q策程序規(guī)定》《蘇州市重大行政決策程序規(guī)定》《蘇州市重大行政決策目錄管理辦法（暫行）》《德州市重大行政決策程序規(guī)定》《南通市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》等文件的出臺(tái)，有助于提升地方政府協(xié)商的規(guī)范化程度。

結(jié)語(yǔ)

多年來(lái)，各地的政府協(xié)商治理實(shí)踐取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，積累了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)有的地方政府協(xié)商存在內(nèi)容單一、制度化程度低等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了地方政府協(xié)商的持續(xù)性和規(guī)范性發(fā)展。以構(gòu)建社會(huì)主義協(xié)商民主體系為契機(jī)，推動(dòng)地方政府協(xié)商的常態(tài)化、建制化、法治化，是深化地方政府協(xié)商的必由之路。我們有理由期待，伴隨著政府協(xié)商實(shí)踐的深化，地方政府協(xié)商活動(dòng)的組織性和規(guī)范化水平會(huì)進(jìn)一步提高。

注釋?zhuān)?/p>

① 據(jù)學(xué)者考證，我國(guó)的政府協(xié)商已經(jīng)存在和發(fā)展了數(shù)十年。大體而言，我國(guó)政府協(xié)商經(jīng)歷了萌芽、形成和發(fā)展三個(gè)主要階段。張揚(yáng). 論我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主體系中的政府協(xié)商[J]. 浙江學(xué)刊，2016（3）：141-145.

② 蔡武進(jìn).行政治理視野下的行政協(xié)商[J].北方法學(xué)，2014，8（3）：56-64;蔡武進(jìn).現(xiàn)代行政法治理念下的行政協(xié)商——一種詮釋現(xiàn)代行政法治理念之行政方式[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，15（3）：40-50;楊麗娟.行政協(xié)商機(jī)制及其適用原則考略[J].人民論壇，2012（35）：50-51.歐陽(yáng)君君，馬巖.論行政協(xié)商決策及其制度保障[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012，39（2）：38-41;徐博嘉.行政協(xié)商制度的合理性證成[J].理論與現(xiàn)代化，2013（3）：83-87;蔡武進(jìn).行政協(xié)商視角下我國(guó)行政復(fù)議制度的改革圖景[J].學(xué)術(shù)界，2014（4）：80-92;蔡武進(jìn).法治與善治：我國(guó)行政信訪(fǎng)制度的改革圖景——以行政協(xié)商為視角[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（6）：76-84;李志強(qiáng).政策矯正：“公正感”與“外部性”的雙重考量——兼論“政策協(xié)商”的公正性[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版），2013，34（5）：1-6;章平，劉婧婷.公共決策過(guò)程中的社會(huì)意見(jiàn)表達(dá)與政策協(xié)商——以新醫(yī)改政策制定為例[J].政治學(xué)研究，2013（3）：57-68.

③ 曹延洶，張愛(ài)軍.政府協(xié)商及其實(shí)現(xiàn)路徑[J].晉陽(yáng)學(xué)刊，2015（6）：115-121;杜家毫.積極探索扎實(shí)推進(jìn)政府協(xié)商[J].求是，2015（11）：41-43;張揚(yáng).論我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主體系中的政府協(xié)商[J].浙江學(xué)刊，2016（3）：141-145;劉峰.優(yōu)化服務(wù)必須加強(qiáng)政府協(xié)商[J].中國(guó)行政管理，2016（4）：153-154;宋雄偉.政府協(xié)商的邏輯起點(diǎn)、基本內(nèi)涵與完善路徑[J].江漢論壇，2016（6）：42-47.

④ 曾維和，張?jiān)奇?參與式預(yù)算改革下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)商型組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新——基于地方創(chuàng)新的多案例分析[J].新視野，2017（3）：56-61;張翔.“內(nèi)向型協(xié)商”：對(duì)基層政府行政協(xié)商的一種闡釋——以T社區(qū)的“民意表達(dá)工作室”為例[J].新視野，2015（4）：22-29;彭姝.行政協(xié)商民主的經(jīng)驗(yàn)困境及其超越——以深圳市政府引入第三方評(píng)估為例[J].廣東省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（1）：21-25.

⑤ 基層協(xié)商既包括群眾自治活動(dòng)中的協(xié)商，也包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)的基層政權(quán)主導(dǎo)的協(xié)商活動(dòng)。

⑥ “中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”由俞可平教授發(fā)起。在2015年，“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”更名為“中國(guó)政府創(chuàng)新最佳實(shí)踐”。

⑦ 順德區(qū)公共決策咨詢(xún)委員會(huì)簡(jiǎn)介[EB/OL].[2018-06-29].http：//jzw.shunde.gov.cn/public/page.php？id=233-7460016.

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【責(zé)任編輯：張亞茹】西部大開(kāi)發(fā)與“一帶一路”建設(shè)西部大開(kāi)發(fā)與“一帶一路”建設(shè)