陳曉運(yùn)

（中共廣東省委黨校/廣東行政學(xué)院行政學(xué)教研部，廣東 廣州 510003）

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

隨著全球化、工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，跨越行政邊界的公共問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，跨域治理日趨受到關(guān)注。跨域治理是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同部門(mén)、團(tuán)體或行政區(qū)域面對(duì)業(yè)務(wù)、功能和邊界相接及重疊的狀況，為避免權(quán)責(zé)不明、無(wú)人管理與跨部門(mén)等問(wèn)題的發(fā)生，由不同部門(mén)通過(guò)合作解決單部門(mén)無(wú)法解決的公共問(wèn)題的過(guò)程[1]。晚近以來(lái)，包括中國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家（或地區(qū)）開(kāi)始從實(shí)際出發(fā)，探索解決跨域問(wèn)題、提升治理績(jī)效的方法[2]。

跨域治理的實(shí)務(wù)工作推進(jìn)激發(fā)了學(xué)者的研究關(guān)注。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者開(kāi)始進(jìn)入跨域治理研究領(lǐng)域，對(duì)中國(guó)跨域治理的性質(zhì)、特征、實(shí)踐、困境和對(duì)策等展開(kāi)研討[3]。在這其中，一個(gè)被廣泛觀(guān)察到的現(xiàn)象是：中國(guó)許多地區(qū)和領(lǐng)域早已開(kāi)展跨界治理實(shí)踐，然而，跨界治理效果卻常常差強(qiáng)人意。比如，空氣污染、水污染等問(wèn)題的跨域治理雖然取得了一定成績(jī)，但是諸多地區(qū)的政府間合作及工作推進(jìn)仍然困難重重，甚至某些地區(qū)的跨域治理落地間斷反復(fù)。在此背景下，政治學(xué)者和管理學(xué)者通常從制度、體制和機(jī)制因素出發(fā)，探討為何跨域治理難以推進(jìn)。既有研究提供了3種解答：一是認(rèn)為碎片化的治理結(jié)構(gòu)制約了跨域治理的效果。受原本屬地管理原則制約，跨域合作中地方常常從維護(hù)自身利益出發(fā)實(shí)施政策，地方保護(hù)主義時(shí)有發(fā)生，因此跨域治理中各地各級(jí)政府容易相互推諉、相互扯皮、各行其是而無(wú)法形成合力[4]。二是認(rèn)為治理主體利益難以長(zhǎng)期均衡削弱了跨域治理的效果。利益難以均衡是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期跨域合作治理的現(xiàn)實(shí)難題。在短期內(nèi)，各主體可能為了某個(gè)統(tǒng)一的目標(biāo)進(jìn)行合作，但是一旦時(shí)間拉長(zhǎng)，各方的利益沖突就會(huì)變得明顯，特別是經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益難以均衡，在GDP 考核導(dǎo)向下跨域治理的成本與獲利不盡相同，利益非均衡性可能導(dǎo)致跨域合作治理陷入困境[2]。三是認(rèn)為參與主體間權(quán)力配置失衡制約了跨域治理的效果。一方面橫向的地方政府間往往因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，對(duì)于環(huán)境跨域治理有不同的定位、參與意愿和參與能力；另一方面，在政府與社會(huì)組織、公民進(jìn)行合作的過(guò)程中，政府通常不愿意共享權(quán)力，多中心的格局存在單中心的權(quán)力關(guān)系。這無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致政府，尤其是強(qiáng)勢(shì)的政府能夠在短期的環(huán)境治理取得成效后，繼續(xù)回到以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的發(fā)展模式，其他力量難以制衡，最終導(dǎo)致跨域治理偏航[5]。

已有研究為理解跨域治理推進(jìn)困境提供了啟發(fā)，卻仍存在有待深入探討的學(xué)術(shù)空間。總體而言，既有文獻(xiàn)認(rèn)為跨域治理困境的產(chǎn)生從制度上看源于碎片化的治理結(jié)構(gòu)，從政策過(guò)程看源于多方利益難以協(xié)調(diào)和權(quán)力配置不均衡。然而，已有文獻(xiàn)對(duì)于跨域治理困境的解釋方法主要是節(jié)點(diǎn)式抓取跨域治理結(jié)果予以分析，較少?gòu)囊粋€(gè)長(zhǎng)時(shí)段視角來(lái)分析跨域治理的過(guò)程，從中展現(xiàn)治理得以推進(jìn)和難以持續(xù)的原因。因此，某一領(lǐng)域的跨域治理確實(shí)可能存在困境，或者呈現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式治理的特征，但是，為什么在某些情況下跨域治理還是得以啟動(dòng)、推行并展現(xiàn)成效，這一問(wèn)題仍然需要解答。既有文獻(xiàn)難以充分說(shuō)明的是：碎片化的治理結(jié)構(gòu)原本就長(zhǎng)期存在，而治理主體利益均衡不足和權(quán)力配置失衡并非朝夕變更，那么為何跨域治理在某些情況下得以推進(jìn)，而在某些情況下卻難以推行？簡(jiǎn)言之，如果跨域治理本身是一個(gè)難題，各級(jí)政府和部門(mén)單打獨(dú)斗是治理常態(tài)，那么，是何種因素促發(fā)跨域治理并使之間斷見(jiàn)效呢？

這一問(wèn)題的解答將有助于深化推進(jìn)跨域治理影響因素的研究，從而為提供有針對(duì)性的、精準(zhǔn)的跨域治理對(duì)策建議提供支撐。特別是當(dāng)碎片化的治理結(jié)構(gòu)仍然是中國(guó)政府運(yùn)作過(guò)程的一個(gè)基本特征，部門(mén)、條塊分割和權(quán)力分置導(dǎo)致的治理主體利益各異、信任不足和協(xié)調(diào)不佳仍然廣泛存在時(shí)，發(fā)掘推進(jìn)主體利益協(xié)調(diào)、各方信任強(qiáng)化和部門(mén)行動(dòng)協(xié)同的因素就成為建構(gòu)跨域治理的重要基礎(chǔ)。換言之，如果將治理本身視為一種存在各類(lèi)約束的行為，那么，關(guān)于什么因素啟動(dòng)了這一治理過(guò)程（即便是運(yùn)動(dòng)式的）的分析將有助于我們進(jìn)一步理解當(dāng)前制度、體制、機(jī)制對(duì)治理的限定及其中包含的推進(jìn)治理的可能因素。

二、分析視角：政策執(zhí)行中的注意力分配

（一）政策過(guò)程研究：以注意力分配為視角

跨域治理是地方政府公共政策過(guò)程中日趨凸顯的重要議題。根據(jù)公共政策研究的經(jīng)典界定，公共政策過(guò)程包括議程設(shè)置、備選方案、政策決策、政策執(zhí)行和政策評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)。其中，政策議程是政府決定做什么或者不做什么，備選方案是政府回應(yīng)議程的行動(dòng)的可能選擇，政策決策是政府決定采用某些備選方案的過(guò)程，而政策執(zhí)行則是推進(jìn)問(wèn)題解決的具體過(guò)程，最后的政策評(píng)估是對(duì)政策績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的過(guò)程[6]。在這其中，影響政策過(guò)程和治理推進(jìn)的因素既包括宏觀(guān)層面的制度、體制和機(jī)制因素，也包括微觀(guān)層面的個(gè)體行為選擇。

近幾十年來(lái)，越來(lái)越多的公共政策研究者開(kāi)始關(guān)注“注意力”對(duì)政策過(guò)程的影響，相關(guān)學(xué)術(shù)成果為本研究提供了有益的分析視角。圍繞上述公共政策環(huán)節(jié)，注意力（attention）視角的治理研究最早關(guān)注的是政策議程設(shè)置，這與行為主義在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域影響力的提升密切相關(guān)。在政策科學(xué)家越來(lái)越重視行為和心理等因素對(duì)政策過(guò)程影響作用的背景下，早在1984年，金登就在其著作中探討了議程、備選方案與公共政策的關(guān)聯(lián)，分析為什么政府選擇關(guān)注某些問(wèn)題而忽視其他問(wèn)題。金登提出了多源流模型用于解釋政策決定者的注意力分配[7]。在此之后，鮑姆加特納和瓊斯等學(xué)者也先后開(kāi)展了對(duì)政策過(guò)程注意力分配的研究[8]。

諸多學(xué)者將注意力視為政策過(guò)程的特殊資源。他們認(rèn)為，由于個(gè)體理性的存在，加之制度、體制和機(jī)制的約束，注意力是一種具有稀缺性的政策資源，注意力分配決定了政策決策者關(guān)注什么而不關(guān)注什么。這種考察注意力的稀缺性及其對(duì)決策者的影響的努力最早由西蒙開(kāi)始[9]，而后經(jīng)由其他諸多經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)研究者得以進(jìn)一步推進(jìn)[10]。比如，部分學(xué)者認(rèn)為注意力分配是對(duì)眾多刺激性因素的選擇和反饋，按照Ocasio 的界定，注意力取決于決策者關(guān)注的問(wèn)題和答案，是他們對(duì)刺激因素所作的決斷[11]。

（二）注意力分配：從政策議程、政策決策到政策執(zhí)行

在解釋政策議程及其變化的相關(guān)研究中，注意力分配問(wèn)題備受關(guān)注。鮑姆加特納和瓊斯對(duì)美國(guó)政治中的議程和不確定性進(jìn)行了研究，指出新理念的產(chǎn)生使許多長(zhǎng)期的政策壟斷變得不穩(wěn)定，原本處于劣勢(shì)的政策脫穎而出受到?jīng)Q策者的關(guān)注。他們認(rèn)為，每一種利益、每一個(gè)集團(tuán)和每一個(gè)政策企業(yè)家都對(duì)建立政策壟斷有極大興趣，這種興趣的推進(jìn)使政策常常具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，然而，在開(kāi)放多元的美國(guó)社會(huì)，對(duì)某一特定問(wèn)題本來(lái)沒(méi)有表現(xiàn)出興趣的公眾、政治領(lǐng)導(dǎo)者、政府部門(mén)和私人機(jī)構(gòu)，由于各種原因的加入則可能破壞既有的政策壟斷，他們會(huì)重新建構(gòu)政策議程并使政府和社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移，進(jìn)而導(dǎo)致政策變化。這種沖擊政策穩(wěn)定性的因素被認(rèn)為是政策議程的注意力分配[8]（P3-20）。在另一項(xiàng)研究中，瓊斯提出了政策決策過(guò)程同樣存在注意力分配問(wèn)題。他在反思民主政治體系的決策制定的研究中指出，個(gè)人和政治系統(tǒng)傾向于在不同時(shí)間關(guān)注不同問(wèn)題，這種注意力變動(dòng)影響和改變著某些政治結(jié)果。他認(rèn)為，行為者的偏好具有穩(wěn)定性，但注意力分配卻是不穩(wěn)定的，因此，穩(wěn)定的偏好與不穩(wěn)定的注意力分配的結(jié)合將有助于更好地解釋公共政策的持續(xù)性與突變性[12]。

從公共政策過(guò)程來(lái)看，跨域治理本身是一種社會(huì)和政府的議程要求，但因存在權(quán)力需求和資源需求，跨域治理要進(jìn)入真實(shí)的政府議程和政策決策實(shí)際上非常困難。因此可以說(shuō)，缺乏跨域治理是原初環(huán)境下的政策常態(tài)，政府部門(mén)從單打獨(dú)斗到進(jìn)入跨域治理本質(zhì)上就是一種政策變化。如果說(shuō)跨域治理常常存在運(yùn)動(dòng)式治理的特征，那么，運(yùn)動(dòng)式治理的起點(diǎn)實(shí)際上就是跨域治理突現(xiàn)的節(jié)點(diǎn)。從注意力分配的分析視角來(lái)看，這種節(jié)點(diǎn)的突現(xiàn)，實(shí)際上與作為稀缺資源的注意力的投射具有相關(guān)性。

更加重要的是，跨域治理的突現(xiàn)和持續(xù)是典型的公共政策執(zhí)行過(guò)程，這一過(guò)程必然產(chǎn)生于政策制定者的決策，但決策后是否實(shí)際推行往往取決于一系列因素。在這其中，如果說(shuō)注意力分配是決定權(quán)力資源配置的一個(gè)重要因素，那么，執(zhí)行過(guò)程本身也將包含這一因素的運(yùn)用。由此，回到公共政策過(guò)程，從單打獨(dú)斗到跨域治理的政策執(zhí)行變遷節(jié)點(diǎn)突現(xiàn)與注意力分配具有何種關(guān)系，仍然有待深入探討。也是在此意義上，本研究試圖將對(duì)注意力分配的探討推進(jìn)至政策執(zhí)行研究，從中分析影響政策執(zhí)行突變的可能因素。

（三）研究方法

從既有文獻(xiàn)看，注意力分配與政治體制、社會(huì)環(huán)境等宏觀(guān)因素息息相關(guān)，因此，對(duì)于中國(guó)跨域治理的注意力分配的探討，需回到對(duì)中國(guó)政治和政府過(guò)程的精細(xì)分析中。在觀(guān)察2008年及之后幾年北京地區(qū)空氣污染治理現(xiàn)象時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)，自2008年空氣跨域治理機(jī)制建立之后，北京地區(qū)空氣質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，但并未持續(xù)，在排除氣象學(xué)因素后，北京地區(qū)空氣質(zhì)量呈現(xiàn) “時(shí)好時(shí)壞”的不穩(wěn)定狀態(tài)。在此過(guò)程中，治理節(jié)點(diǎn)的突現(xiàn)與一系列重大政治事件的出現(xiàn)具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。本研究將此類(lèi)重大政治事件稱(chēng)為“焦點(diǎn)事件”，即使得政策決策者的注意力聚焦的事件。

那么，焦點(diǎn)事件如何影響注意力分配，進(jìn)而促成治理的突現(xiàn)？本研究擬通過(guò)分析2008年至2015年北京地區(qū)空氣污染治理過(guò)程與現(xiàn)象嘗試回答上述問(wèn)題。筆者收集了2006～2015年間北京市政府、天津市政府和河北省政府環(huán)保部門(mén)發(fā)布的公報(bào)、年鑒和媒體報(bào)道中與空氣質(zhì)量相關(guān)的數(shù)據(jù)，以及京津冀地區(qū)近年協(xié)作治理空氣污染的政策文本，以此為基礎(chǔ)分析空氣污染跨域治理在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的不穩(wěn)定現(xiàn)象及其治理突現(xiàn)的原因。

三、經(jīng)驗(yàn)描述：北京地區(qū)跨域環(huán)境治理與空氣質(zhì)量變化

從跨域治理實(shí)踐的角度來(lái)看，學(xué)者們大多關(guān)注跨域環(huán)境污染治理問(wèn)題。其中，與經(jīng)濟(jì)民生直接相關(guān)的水污染和流域治理受到更多關(guān)注。但是，其他一些同樣具有顯著外部性、需多主體合作治理的跨域環(huán)境問(wèn)題則較少得到關(guān)注，空氣污染治理議題即是其中之一。從實(shí)踐方面看，空氣污染是跨域環(huán)境問(wèn)題中影響面最為廣泛的問(wèn)題。由于空氣具有流動(dòng)性，城市之間的大氣污染相互影響的現(xiàn)象十分明顯，相鄰城市間的污染傳播問(wèn)題嚴(yán)重，空氣污染無(wú)遺應(yīng)當(dāng)是跨域治理問(wèn)題研究的重要議題。在當(dāng)下，空氣污染已成為中國(guó)各大城市普遍存在的環(huán)境問(wèn)題，空氣的流動(dòng)性使其污染具有明顯的外部性、跨域性、公共性，例如京津冀地區(qū)部分城市二氧化硫濃度中外部來(lái)源的貢獻(xiàn)率達(dá)30%～40%，這顯然無(wú)法由單一政府部門(mén)獨(dú)立處理，需要多個(gè)政府部門(mén)，甚至政府、社會(huì)、市場(chǎng)力量進(jìn)行多方合作治理。因此，對(duì)空氣污染的跨域治理進(jìn)行研究具有理論與實(shí)踐意義。

北京地區(qū)的空氣污染治理向來(lái)備受關(guān)注，最為重要的原因之一在于北京是中國(guó)的首都，是政治中心所在，其空氣質(zhì)量不僅關(guān)乎當(dāng)?shù)厝罕姷拿裆ｌ?，也關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的治理形象。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，北京地區(qū)的空氣質(zhì)量長(zhǎng)期處于“不及格”狀態(tài)，存在顯著的空氣污染，其空氣質(zhì)量問(wèn)題多次引發(fā)國(guó)內(nèi)外媒體報(bào)道，特別是前些年在京的美國(guó)領(lǐng)事館公布PM2.5 數(shù)據(jù)事件更是引發(fā)不少輿論風(fēng)波。近年來(lái)，北京的“霧霾”成為一個(gè)頻見(jiàn)報(bào)端的詞匯，北京及周邊地區(qū)政府也開(kāi)展了各種形式的“治污戰(zhàn)爭(zhēng)”，但是由于空氣污染本身具有的流動(dòng)性，北京的空氣質(zhì)量會(huì)受到周邊區(qū)域的影響，作為京津冀的一部分，北京獨(dú)特的地形導(dǎo)致污染物容易在北京集聚，外來(lái)污染分擔(dān)率在20%左右，北京地區(qū)空氣跨域治理勢(shì)在必行。

對(duì)于北京地區(qū)空氣污染跨域治理，中國(guó)政府主要選擇府際合作模式。梳理北京2008年以來(lái)的跨域治理政策措施（見(jiàn)表1）可知，北京地區(qū)空氣污染跨域治理實(shí)踐早已開(kāi)啟，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組在2013年之后更是成為一個(gè)常設(shè)組織。那么，在此背景下，地方政府之間的跨域合作治理及其政策、資源投入，是否帶來(lái)了空氣質(zhì)量的持續(xù)顯著改善呢？

表1 北京地區(qū)歷年空氣污染跨域治理情況

我們對(duì)2006～2015年北京全年空氣質(zhì)量達(dá)到二級(jí)及以上天數(shù)的年際變化情況進(jìn)行了分析，結(jié)果見(jiàn)圖1。從數(shù)據(jù)可以看出，自2008年開(kāi)始啟動(dòng)跨域治理到2010年，北京的空氣質(zhì)量不斷好轉(zhuǎn)，尤其是在 2007～2008年有明顯好轉(zhuǎn)。而在 2013年之所以會(huì)出現(xiàn)空氣質(zhì)量二級(jí)及以上天數(shù)的猛降，是由于我國(guó)施行了新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，增加了對(duì)PM2.5 的監(jiān)測(cè)。從京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)的橫向?qū)Ρ瓤?，三個(gè)地區(qū)之間的空氣問(wèn)題具有同期性，即變化趨勢(shì)具有較強(qiáng)的一致性，具體情況見(jiàn)圖2。

圖1 2006～2015年北京空氣質(zhì)量二級(jí)及以上天數(shù)變化

圖2 2013～2015年京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)

為了更加準(zhǔn)確地評(píng)估空氣污染治理的效果及其影響因素，我們以《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》頒發(fā)之后的2013～2015年間北京每月能達(dá)到空氣質(zhì)量二級(jí)及以上天數(shù)為觀(guān)察對(duì)象，分析哪個(gè)具體時(shí)段內(nèi)空氣跨域治理效果明顯不同于先前；最后納入同時(shí)期臨近的天津的空氣質(zhì)量，佐證空氣質(zhì)量的提升是否是跨域治理效果發(fā)揮的結(jié)果。

從圖3可以看出，第一，北京空氣質(zhì)量二級(jí)及以上天數(shù)在2013年、2014年和2015年的月平均值分別為16.9天/月、15天/月和16.1天/月。第二，北京地區(qū)空氣質(zhì)量受到一定程度的季節(jié)性因素的影響，即冬春季節(jié)的空氣質(zhì)量二級(jí)及以上天數(shù)比夏秋季節(jié)相對(duì)較少。第三，北京市分別在2013年4月、2014年6月、2014年11月、2015年8月4個(gè)節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)空氣質(zhì)量二級(jí)以上天數(shù)與其他年份同季節(jié)相比明顯較高的趨勢(shì)。

圖3 北京市2013～2015年分月空氣質(zhì)量二級(jí)及以上天數(shù)

我們將北京的空氣質(zhì)量與同期天津的空氣質(zhì)量進(jìn)行了比較，發(fā)現(xiàn)地處周邊跨域合作治理地區(qū)的天津呈現(xiàn)出同樣的特點(diǎn)（見(jiàn)圖4和圖5）。從SO2、NO2、PM2.5、PM10等4類(lèi)空氣中污染物的月平均濃度來(lái)看，天津市與北京市的空氣質(zhì)量變遷具有較強(qiáng)的一致性。

圖4 北京市、天津市2014年空氣中污染物月平均濃度變化圖比較

圖5 北京市、天津市2015年空氣中污染物月平均濃度變化圖比較

北京地區(qū)空氣質(zhì)量的變遷曲線(xiàn)圖所顯示出來(lái)的起伏不定，意味著不同時(shí)點(diǎn)的治理效果存在差異，那么，有待進(jìn)一步分析的問(wèn)題是：為什么會(huì)出現(xiàn)這種起伏不定的情況？從何種意義上可以說(shuō)這與跨域治理的突現(xiàn)具有關(guān)聯(lián)性呢？

四、機(jī)制分析：焦點(diǎn)事件觸發(fā)跨域治理

本研究認(rèn)為，當(dāng)下的空氣污染跨域治理是依托于焦點(diǎn)事件，尤其是有政治意涵的焦點(diǎn)事件運(yùn)轉(zhuǎn)的。這種焦點(diǎn)事件觸發(fā)模式具有運(yùn)動(dòng)式治理的部分特征，即掌握政治權(quán)力者自上而下發(fā)起政治動(dòng)員，對(duì)某些突發(fā)事件或者難題困局進(jìn)行突發(fā)整治。這種方式之所以會(huì)在特定時(shí)期內(nèi)凸顯效果，是因?yàn)榻裹c(diǎn)事件會(huì)推動(dòng)政府力保短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)高效率治理。在跨域問(wèn)題應(yīng)對(duì)過(guò)程中，這種焦點(diǎn)事件是如何觸發(fā)治理的呢？從北京地區(qū)空氣污染治理的案例看，這一過(guò)程解決了原先制度、體制和機(jī)制存在的諸多約束治理的因素。

首先，高層動(dòng)員促成碎片化治理結(jié)構(gòu)的緊急聚合?？缬蛑卫硎且环N府際合作實(shí)踐，有不同層級(jí)政府間的合作，也有橫向的同級(jí)政府間的合作，或者不同職能部門(mén)間的合作，它們處于條塊分割的碎片化狀態(tài)。然而，在特定焦點(diǎn)事件的影響下，在縱向關(guān)系上，上級(jí)政府會(huì)通過(guò)行政立法或行政命令要求下級(jí)政府在重大政治事件開(kāi)展期間保證“步調(diào)一致”。比如，2013年1月份霧霾天氣不僅遍布華北，同時(shí)多次嚴(yán)重影響中東部地區(qū)，引起高層和民眾的普遍關(guān)注，成為當(dāng)年兩會(huì)期間的熱點(diǎn)話(huà)題。再如，2014年11月APEC 會(huì)議在京召開(kāi)，2015年9月舉行紀(jì)念抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年閱兵，在此期間分別出現(xiàn)了“APEC 藍(lán)”、“閱兵藍(lán)”等現(xiàn)象。以2008年的“奧運(yùn)藍(lán)”為例，奧運(yùn)時(shí)期環(huán)境生態(tài)優(yōu)化是中國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)的申奧三大承諾（綠色奧運(yùn)、科技奧運(yùn)、人文奧運(yùn)）之一，高層領(lǐng)導(dǎo)人和各相關(guān)主要部門(mén)負(fù)責(zé)人都對(duì)此反復(fù)強(qiáng)調(diào)。比如，2008年4月5日植樹(shù)節(jié)，中共中央政治局常委全部前往北京奧林匹克公園參加首都義務(wù)植樹(shù)活動(dòng)，并強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步弘揚(yáng)綠色奧運(yùn)理念，其規(guī)格之高十分少有。而在申奧成功后，為提升空氣質(zhì)量，北京市政府進(jìn)一步明確治理目標(biāo)，要求“市區(qū)空氣質(zhì)量二級(jí)和好于二級(jí)的日數(shù)”逐年提高。在A(yíng)PEC 會(huì)議期間，中共中央總書(shū)記習(xí)近平更是表達(dá)了他對(duì)北京空氣問(wèn)題的關(guān)注，“這幾天，我每天早晨起來(lái)第一件事就是看看北京的空氣質(zhì)量如何，希望霧霾小一些，以便讓各位遠(yuǎn)方的客人到北京時(shí)感到舒適一點(diǎn)”[13]，從這一表述可見(jiàn)最高領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)北京環(huán)境問(wèn)題傾入的關(guān)注。原本碎片化的治理結(jié)構(gòu)在此期間聚合在一起，常規(guī)的官方宣傳話(huà)語(yǔ)表述為“上下同心”、“同舟共濟(jì)”、“形成強(qiáng)大合力”等。

其次，激勵(lì)調(diào)整促成治理參與者理性利益重估。在原來(lái)的治理框架下，地方政府和各個(gè)部門(mén)之間的權(quán)力、利益等不盡一致，某些情況下甚至相互制約，每個(gè)理性行動(dòng)者都習(xí)慣于從部門(mén)甚至個(gè)人利益角度出發(fā)制定政策和執(zhí)行規(guī)定，以匹配既有的上級(jí)政府制定的一系列激勵(lì)舉措和問(wèn)責(zé)要求，以此追求自身利益最大化和成本最小化。然而，當(dāng)焦點(diǎn)事件出現(xiàn)后，高層指令常常強(qiáng)調(diào)的 “大局”、“中心工作”在短期內(nèi)聚焦于重大政治活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的轉(zhuǎn)向帶動(dòng)激勵(lì)方向的轉(zhuǎn)變，諸如“辦好奧運(yùn)是當(dāng)前最大的政治”、“全國(guó)各行各業(yè)自覺(jué)服從和保證奧運(yùn)大局”等表述表明，在橫向關(guān)系上，地方各級(jí)政府在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)的一致，依據(jù)統(tǒng)一的指揮棒進(jìn)行跨域合作治理有了政治保障。比如，2008年之前，北京地區(qū)為了改善北京奧運(yùn)會(huì)期間的空氣質(zhì)量，便開(kāi)展了一系列跨域聯(lián)動(dòng)的治污行動(dòng)。舉例來(lái)說(shuō)，北京城區(qū)小煤爐完成“煤改電”，燃煤鍋爐改用清潔能源；首鋼等多家重污染企業(yè)先后搬遷或停產(chǎn)；在奧運(yùn)空氣質(zhì)量重點(diǎn)保障區(qū)域啟用大氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)儀器全天實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)；北京等六省區(qū)市統(tǒng)一行動(dòng)重點(diǎn)對(duì)燃煤和機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染進(jìn)行集中治理[14]等等。再如，2014年10月底，京津冀及周邊地區(qū)提前完成了落后產(chǎn)能淘汰、燃煤鍋爐清潔能源改造、重點(diǎn)行業(yè)污染治理等全年減排措施，APEC 會(huì)議前后，北京市聯(lián)合周邊5 省環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)，開(kāi)展空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)區(qū)域會(huì)商，11月更是聯(lián)合周邊6 省市分批啟動(dòng)重污染一級(jí)應(yīng)急措施，區(qū)域內(nèi)共停產(chǎn)、限產(chǎn)企業(yè)約1.4 萬(wàn)家，停工工地4 萬(wàn)余處。又如，2015年8月20日開(kāi)始，京津冀地區(qū)啟動(dòng)了保障國(guó)慶閱兵儀式的協(xié)同作業(yè)，包括實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)限行及相關(guān)的空氣保障方案，力保9月3日實(shí)現(xiàn)“閱兵藍(lán)”。這些行為在以GDP 為導(dǎo)向和考核指標(biāo)的常規(guī)情景下并不是理性選擇，但在非常時(shí)期則變成可以爭(zhēng)取上級(jí)關(guān)注和資源的重要契機(jī)。

最后，政治介入促成非均衡權(quán)力配置短期重組。焦點(diǎn)事件是非常時(shí)期的非常事件，依賴(lài)于有組織的、瞬時(shí)的、大規(guī)模的政治動(dòng)員而開(kāi)展，在此期間，部門(mén)之間的常態(tài)化運(yùn)作方式被打破，原本某些部門(mén)在某些領(lǐng)域的弱勢(shì)可能轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)勢(shì)，某些領(lǐng)域的弱勢(shì)權(quán)力可能變得異常重要，從而導(dǎo)致原本非均衡配置的權(quán)力在短期內(nèi)重新組合。從政府層面看，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的權(quán)力凸顯出來(lái)就是一個(gè)例子。奧運(yùn)會(huì)前期，由北京市政府與環(huán)保總局牽頭成立了大氣聯(lián)防聯(lián)治的工作機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)聯(lián)合天津、河北、山西、內(nèi)蒙等省區(qū)市組成，另外還組建了“京津冀大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)”。2015年閱兵之前，北京市則牽頭建立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，保證區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控扎實(shí)推進(jìn)；搭建區(qū)域信息共享平臺(tái)，完善空氣重污染預(yù)報(bào)會(huì)商和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制；建立京津冀執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，開(kāi)展區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。從社會(huì)角度看，原本被規(guī)范發(fā)展的社會(huì)力量如今被允許和鼓勵(lì)大規(guī)模參與到焦點(diǎn)事件過(guò)程，以體現(xiàn)重大政治事件具有廣泛的群眾性，原先自立于政府體系之外的社會(huì)組織等在短期內(nèi)具有和各級(jí)政府和部門(mén)開(kāi)展互動(dòng)合作的條件。在焦點(diǎn)事件作用下，地方政府從單打獨(dú)斗到跨域治理的發(fā)生機(jī)制如圖6所示。

這種高層動(dòng)員、激勵(lì)調(diào)整和政治介入本身就影響了政策制定者和執(zhí)行者的理性認(rèn)知，引導(dǎo)著他們的注意力分配，促成了基于“國(guó)家大局”、“中心工作”等的“共同意愿”建構(gòu)。從奧運(yùn)會(huì)、APEC 會(huì)議和國(guó)慶閱兵等重大事件時(shí)期的空氣質(zhì)量情況以及跨域合作治理實(shí)踐看，這是一個(gè)政治和社會(huì)過(guò)程[15]，它對(duì)身處其中的政府行為者構(gòu)造了新的刺激因素，激發(fā)他們?cè)诮裹c(diǎn)事件過(guò)程中的注意力投入，從而打破了現(xiàn)行體制對(duì)治理推進(jìn)的可能約束。

圖6 從單打獨(dú)斗到跨域治理的機(jī)制

毫無(wú)疑問(wèn)，這一治理啟動(dòng)及其實(shí)施往往具有顯著成效，但也呈現(xiàn)出明顯的短期性。比如，正像《中國(guó)環(huán)境發(fā)展報(bào)告（2013）》指出的，奧運(yùn)之后北京的空氣質(zhì)量逐漸下滑，跨域治理的制度安排似乎成了一套“空中樓閣”。又如，在A(yíng)PEC 會(huì)議后，北京地區(qū)的跨域治理制度雖然繼續(xù)存在，但其執(zhí)行效果從數(shù)據(jù)上看則大大降低。再如，閱兵一過(guò)，空氣污染問(wèn)題又出現(xiàn)了反彈。之所以這一治理效果長(zhǎng)期來(lái)看不穩(wěn)定，正是因?yàn)樵就苿?dòng)注意力分配的幾個(gè)方面內(nèi)容都出現(xiàn)了變化，最高層領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)政府將主要注意力轉(zhuǎn)向其他領(lǐng)域和議題，隨之而來(lái)的是官員干部的激勵(lì)進(jìn)一步調(diào)整，而原本的政治介入在焦點(diǎn)事件這一同一壓力源（或動(dòng)力源）結(jié)束后就轉(zhuǎn)向常規(guī)化運(yùn)作，各方主體重新進(jìn)入到利益各異、權(quán)力制約和相互博弈的過(guò)程。

五、總結(jié)與討論

本研究以北京地區(qū)空氣污染治理為例，探討了地方政府從單打獨(dú)斗到跨域治理的觸發(fā)機(jī)制。如果說(shuō)單打獨(dú)斗是一種常規(guī)狀態(tài)的政策執(zhí)行，那么，跨域治理就是一種超常規(guī)狀態(tài)的政策執(zhí)行，它們之間的變化可以通過(guò)注意力分配的分析視角予以探討，而焦點(diǎn)事件是其中重要的解釋因素。本文認(rèn)為，地方治理之所以能夠走向跨域治理這一超常規(guī)執(zhí)行，主要源于焦點(diǎn)事件的觸發(fā)，其核心是高層動(dòng)員、激勵(lì)調(diào)整和政治介入觸發(fā)了政策決定者的注意力分配。其中，高層動(dòng)員促成碎片化治理結(jié)構(gòu)的緊急聚合，激勵(lì)調(diào)整促成治理參與者理性利益重估，政治介入促成非均衡權(quán)力配置短期重組，從而破除因制度、體制和機(jī)制約束導(dǎo)致的跨域治理難以推行的困境。

從單打獨(dú)斗到跨域治理，短期內(nèi)可以顯現(xiàn)成效，但也面臨難以持續(xù)的問(wèn)題。注意力資源的集聚過(guò)程是推動(dòng)超常規(guī)執(zhí)行的利器，但這種跨域治理本質(zhì)上是短期內(nèi)加大力度的行政性治理[16]，其效果的不穩(wěn)定性就在于這一模式依托焦點(diǎn)事件運(yùn)轉(zhuǎn)，例如案例中的奧運(yùn)會(huì)、APEC 峰會(huì)和國(guó)慶閱兵事件等，一旦如此，其動(dòng)力就在于中央政府權(quán)威和政治決心的支持而不是多方平等參與共同平衡利益。這一模式以回應(yīng)某一焦點(diǎn)事件為目標(biāo)，追求效率，并在府際合作中強(qiáng)調(diào)集中、統(tǒng)一、命令和服從，因此，跨域治理主體容易陷入“回應(yīng)焦點(diǎn)事件-迅速見(jiàn)效-回歸常態(tài)-再回應(yīng)焦點(diǎn)事件-再反彈”的循環(huán)，而這正是焦點(diǎn)事件觸發(fā)的跨域治理的軟肋。

從理論層面看，本研究為跨域治理提供了一個(gè)新的分析視角，也將注意力分配引入政策執(zhí)行研究中。特別是在以往研究聚焦制度、體制和機(jī)制的基礎(chǔ)上，深入分析突破其局限的可能因素。本研究提出的焦點(diǎn)事件為注意力分配找到一個(gè)解釋因素，同時(shí)在政策議程設(shè)置、政策決策等常規(guī)的注意力分配研究之外，提出考察政策執(zhí)行的注意力分配，為后續(xù)研究提供了新的研討方向和分析問(wèn)題，比如，焦點(diǎn)事件具有何種類(lèi)型劃分，不同類(lèi)型的焦點(diǎn)事件將如何影響注意力分配，如何有效引導(dǎo)注意力分配進(jìn)而構(gòu)建持續(xù)性的跨域治理機(jī)制，等等。

從實(shí)踐層面看，焦點(diǎn)事件成為跨域治理實(shí)踐的觸發(fā)機(jī)制并無(wú)問(wèn)題，但是，跨域治理本應(yīng)在超常規(guī)執(zhí)行的情況下建立起一套制度安排，而后逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化執(zhí)行，從而使治理績(jī)效持續(xù)和穩(wěn)定顯現(xiàn)。當(dāng)前，空氣污染等環(huán)境領(lǐng)域的跨域治理正在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等許多城市群不斷實(shí)踐，而市場(chǎng)和社會(huì)是跨域治理中不可缺少的主體，它們參與跨域治理不僅可以組成一個(gè)多元監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對(duì)行政力量起到平衡作用，還可以通過(guò)動(dòng)員政府財(cái)政系統(tǒng)之外的資源來(lái)為污染受害者提供有效援助，提高社會(huì)資源配置效率。因此，在探索空氣污染跨域治理的新路徑之時(shí)，為保持跨域治理成效持續(xù)有效，應(yīng)該構(gòu)建政府主導(dǎo)、部門(mén)履職、社會(huì)參與的跨域合作治理新模式。