●陳海嵩

自黨的十八大以來(lái)，黨中央相繼提出了生態(tài)文明的建設(shè)任務(wù)、改革任務(wù)和法律任務(wù)，我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)進(jìn)入“新常態(tài)”?！?〕參見(jiàn)周生賢：《主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài) 構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的四梁八柱》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2014年12月3日第1版。這為我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治提供了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，環(huán)境立法、司法、執(zhí)法等多個(gè)領(lǐng)域得到了全面推進(jìn)與制度變革，推進(jìn)的力度、速度、廣度均“前所未有”，為生態(tài)文明建設(shè)提供了嚴(yán)密和堅(jiān)實(shí)的法治保障，〔2〕參見(jiàn)劉毅：《建設(shè)生態(tài)文明 彰顯使命擔(dān)當(dāng)》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月14日第5版。初步形成了規(guī)范化、體系化、法治化的生態(tài)文明制度，以實(shí)踐驗(yàn)證了“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治”〔3〕《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第104頁(yè)。論斷的合理性、正當(dāng)性與現(xiàn)實(shí)性。

在國(guó)家治理視野中，環(huán)境法治變革及相應(yīng)制度創(chuàng)新是國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“良法善治”的制度保障。在一般意義上，中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系由三類制度所構(gòu)成：以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，以黨的基本路線為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系，以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律制度體系?！?〕參見(jiàn)張文顯：《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期?；谶@一基本架構(gòu)，在我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮重要作用的制度類別同樣包含三種，即生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)、黨的生態(tài)環(huán)境政策、生態(tài)環(huán)境法律制度。從概念表述的形式邏輯上看，生態(tài)環(huán)境法治應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律來(lái)構(gòu)成，不包含黨的政策。然而，從中國(guó)特色社會(huì)主義法治及生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐邏輯上看，不能將黨的政策排除在生態(tài)環(huán)境法治體系之外。習(xí)近平總書(shū)記指出：“黨的政策和國(guó)家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的；黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)?！薄?〕習(xí)近平：《習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上的講話》，http://pic.people.com.cn/n/2014/0109/c1016-24064922.html，2018年12月7日訪問(wèn)。必須看到，黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的路線、方針和政策是影響中國(guó)生態(tài)環(huán)境法治的一個(gè)重要要素，其中絕大多數(shù)并不具有傳統(tǒng)意義上嚴(yán)格的法律規(guī)范形式，卻在事實(shí)上對(duì)生態(tài)環(huán)境法治構(gòu)成了重要影響，是當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理中客觀存在的制度范疇。因此，需要一個(gè)能夠容納生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策、國(guó)家法律三者的分析框架，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家治理體系及其法治化形態(tài)進(jìn)行更為全面和深入的分析，展示當(dāng)代中國(guó)生態(tài)環(huán)境法治的理論邏輯與實(shí)踐邏輯，從部門(mén)法角度豐富中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。故此，本文基于“政黨法治—國(guó)家法治”的分析框架，對(duì)生態(tài)環(huán)境政黨法治的發(fā)展進(jìn)程、內(nèi)涵、實(shí)施及其與國(guó)家法治的相互關(guān)系等核心問(wèn)題展開(kāi)專門(mén)研究，希冀能夠推進(jìn)學(xué)界對(duì)此一現(xiàn)象的關(guān)注與討論。

一、生態(tài)環(huán)境政黨法治的生成

生態(tài)環(huán)境政黨法治的生成來(lái)源于生態(tài)文明建設(shè)新形勢(shì)下環(huán)境政策功能與性質(zhì)的變化。從我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治的歷史發(fā)展看，環(huán)境政策一直發(fā)揮著重要的推動(dòng)、促進(jìn)和保障作用。從整體上看，環(huán)境問(wèn)題的特質(zhì)決定了單純依靠環(huán)境法律或環(huán)境政策都無(wú)法有效應(yīng)對(duì)，必須通過(guò)環(huán)境政策與環(huán)境法律的協(xié)調(diào)配合方能實(shí)現(xiàn)（在黨的十八大召開(kāi)之前，我國(guó)制定發(fā)布的高層級(jí)環(huán)境政策如表1所示）?！?〕參見(jiàn)李龍、李慧敏：《政策與法律的互補(bǔ)諧變關(guān)系探析》，《理論與改革》2017年第1期。

由表1可見(jiàn)，傳統(tǒng)上我國(guó)環(huán)境政策具有兩個(gè)主要特質(zhì)：一是在主體上由行政部門(mén)（國(guó)務(wù)院）制定，屬于單純的“國(guó)家政策”，規(guī)范對(duì)象是各級(jí)人民政府及其部門(mén)，不涉及黨員及黨組織；二是在內(nèi)容上主要是貫徹落實(shí)環(huán)境法律及特定時(shí)期的國(guó)家發(fā)展目標(biāo)，除個(gè)別政策文件外（如1984年的國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定），一般不涉及體制機(jī)制的變革和創(chuàng)設(shè)。這就將環(huán)境政策限定在“貫徹執(zhí)行”層面，并非直接體現(xiàn)出黨的意志而是以國(guó)家機(jī)構(gòu)為主體構(gòu)建“政策制定—實(shí)施”的全部過(guò)程。

黨的十八大之后，我國(guó)環(huán)境政策的制定過(guò)程與內(nèi)在功能均發(fā)生了根本性變化，更加強(qiáng)調(diào)黨對(duì)國(guó)家社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)，大量的政策性文件不再由行政部門(mén)單獨(dú)制定，而是普遍采取“黨政聯(lián)合發(fā)文”的方式予以形成，具體方式有兩種：一是以中共中央、國(guó)務(wù)院的名義聯(lián)合印發(fā)，如2015年4月印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》、2015年9月印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和2018年6月印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》；二是以中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳的名義聯(lián)合印發(fā)，這是目前最為常見(jiàn)的方式，如《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》 《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》 《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》 《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見(jiàn)》 《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》等。這體現(xiàn)出黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，是對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境政策制定及其過(guò)程的根本性變革，構(gòu)成了推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制改革的主要制度性規(guī)范。正如習(xí)近平在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上所指出的，要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事的政治優(yōu)勢(shì)，加大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題?！?〕參見(jiàn)習(xí)近平：《堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn) 推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年5月20日第1版。

表1 黨的十八大之前我國(guó)主要的環(huán)境政策

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，為進(jìn)一步深化生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，需要以法治化的方式將黨的意志加以貫徹落實(shí)。在現(xiàn)代國(guó)家治理的整體架構(gòu)中，政治邏輯相對(duì)于法律體系具有先在性和基礎(chǔ)性；政治是法律的存在根基、現(xiàn)實(shí)目的、實(shí)踐背景和發(fā)展動(dòng)因。〔8〕對(duì)法律與政治關(guān)系的具體分析，參見(jiàn)姚建宗：《法律的政治邏輯闡釋》，《政治學(xué)研究》2010年第2期。在當(dāng)代中國(guó)，黨的政治權(quán)威是執(zhí)政的實(shí)質(zhì)性根基，進(jìn)一步成為推動(dòng)法治國(guó)家建構(gòu)的動(dòng)力機(jī)制和保障裝置?！?〕參見(jiàn)王若磊：《依規(guī)治黨與依法治國(guó)的關(guān)系》，《法學(xué)研究》2016年第6期。黨的規(guī)范體系是宏觀意義上我國(guó)法治體系的有機(jī)構(gòu)成部分，政黨法治是法治建設(shè)的一種類型?！?0〕參見(jiàn)李廣德、王晨光：《黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督法治化的法理論證》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2018年第1期。綜觀黨的十八大以來(lái)中國(guó)環(huán)境法治的實(shí)踐進(jìn)展，具有鮮明的“高位推動(dòng)”特性，有必要將執(zhí)政黨的因素納入考察的視野，在此意義上言，政黨是推動(dòng)中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的核心要素之一?！?1〕參見(jiàn)陳海嵩：《中國(guó)環(huán)境法治中的政黨、國(guó)家與社會(huì)》，《法學(xué)研究》2018年第3期。概言之，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證?！?2〕參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)），http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html，2018年12月10日訪問(wèn)。實(shí)踐表明，國(guó)家立法和黨內(nèi)立法的相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)已成為我國(guó)環(huán)境法治的一大特色，〔13〕參見(jiàn)郄建榮：《環(huán)保部：黨內(nèi)環(huán)保法規(guī)和政策制定成一大亮點(diǎn)》，《法制日?qǐng)?bào)》2017年8月22日第2版。這就必然要求突破傳統(tǒng)上僅僅在國(guó)家法律體系內(nèi)研究環(huán)境法治的局限性，在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的整體背景下綜合考慮黨的十八大以來(lái)執(zhí)政黨所發(fā)布的生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策性文件，對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政黨法治問(wèn)題進(jìn)行專門(mén)分析。正是在此意義上，生態(tài)環(huán)境政黨法治得以生成并成為中國(guó)特色生態(tài)環(huán)境法治體系的有機(jī)組成部分。

二、生態(tài)環(huán)境政黨法治的界定

一般認(rèn)為，政黨法治（黨內(nèi)法治）是以黨內(nèi)法規(guī)為前提和基礎(chǔ)，與國(guó)家法治、社會(huì)法治相并列的一種制度現(xiàn)象?！?4〕參見(jiàn)肖金明：《關(guān)于黨內(nèi)法治概念的一般認(rèn)識(shí)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第6期。由此，政黨法治內(nèi)涵與外延的確立關(guān)鍵在于如何界定“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第4條、第5條之規(guī)定，嚴(yán)格意義上的“黨內(nèi)法規(guī)”包括七種，即以黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為名稱的規(guī)章制度，具有類似于國(guó)家法律的條款形式，區(qū)別于不適用條款形式的黨內(nèi)規(guī)范性文件。前述條例對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”概念的界定顯然是依據(jù)形式標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)章制度的制定主體和篇章結(jié)構(gòu)）進(jìn)行的。依此標(biāo)準(zhǔn)，十八大以來(lái)黨所制定公布的環(huán)境政策中，符合嚴(yán)格形式標(biāo)準(zhǔn)的“黨內(nèi)法規(guī)”僅有兩項(xiàng)：一是2015年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《責(zé)任追究辦法（試行）》）；二是2016年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，其余的生態(tài)環(huán)境政策因不具備前述“七類名稱”，而只能歸屬于“規(guī)范性文件”。在此基礎(chǔ)上的推論是：生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政黨法治是指以目前公布的生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)作為規(guī)范依據(jù)的制度現(xiàn)象，具體包括《責(zé)任追究辦法（試行）》和《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》。

上述結(jié)論似乎已經(jīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政黨法治作出了具有權(quán)威依據(jù)的界定。然誠(chéng)如黑格爾所言：“理論是灰色的，而生活之樹(shù)常青。”十八大以來(lái)在黨推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制改革及制度建設(shè)的過(guò)程中，發(fā)揮作用的規(guī)章制度絕不僅僅只有《責(zé)任追究辦法（試行）》和《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，而是具有更為豐富、多樣的表現(xiàn)形式，形成了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“政策集群”，第一部分所列舉的諸多政策文件即為例證。如果將絕大多數(shù)的生態(tài)環(huán)境政策一律歸為“規(guī)范性文件”而排除在政黨法治范疇之外，無(wú)視其在生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)中發(fā)揮的重要作用，無(wú)疑有“削足適履”之嫌而與生態(tài)文明建設(shè)及體制機(jī)制改革的現(xiàn)實(shí)大相徑庭。應(yīng)當(dāng)看到，基于歷史與現(xiàn)實(shí)的原因，目前《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”的界定與黨的制度建設(shè)實(shí)踐之間仍存張力，并不能完全涵蓋現(xiàn)實(shí)中黨的規(guī)章制度?！?5〕參見(jiàn)王偉國(guó)：《國(guó)家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期。黨內(nèi)現(xiàn)有的一些法規(guī)并沒(méi)有使用《黨內(nèi)法規(guī)制定體例》所列舉的七類名稱，而是使用決議、決定、意見(jiàn)、通知等名稱?！?6〕參見(jiàn)張敬華：《黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)使用名稱辨析》，《秘書(shū)工作》2014年第10期。從功能上看，黨內(nèi)法規(guī)具有法律與政治的雙重屬性，不能簡(jiǎn)單照搬傳統(tǒng)意義上法律體系的要求，也不是片面追求形式邏輯結(jié)構(gòu)的封閉自洽系統(tǒng)?！?7〕參見(jiàn)屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期。從根本上說(shuō)，“黨內(nèi)法規(guī)”概念及相應(yīng)的政黨法治需服務(wù)于加強(qiáng)黨的制度建設(shè)、落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、規(guī)范黨員及黨組織行為之目的，而不是自我封閉形成一個(gè)所謂的“法規(guī)金字塔”，這凸顯出單純以形式標(biāo)準(zhǔn)界定“黨內(nèi)法規(guī)”的局限性與片面性；對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政黨法治的理解與界定，自然有必要摒棄僵化的形式標(biāo)準(zhǔn)，從目的和功能入手對(duì)現(xiàn)實(shí)中黨的規(guī)章制度加以考察。

在法理上，現(xiàn)代法治從“形式法治”向“實(shí)質(zhì)法治”的轉(zhuǎn)向，為我們理解這一問(wèn)題提供了參照。19世紀(jì)主流的法律實(shí)證主義試圖將一切政治、道德和觀念的內(nèi)容排除在法律之外，導(dǎo)致法治國(guó)家日益成為一種形式存在而淪為暴政利用的工具，并在“二戰(zhàn)”后得到了深刻反思。正如學(xué)者所指出的，形式理性法產(chǎn)生了“常規(guī)化”的僵硬，只有將實(shí)體價(jià)值因素加入到法律中，實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)化”，現(xiàn)代法治才能獲得生命力。〔18〕See W.Mommsen, The Political and Social Theory of Max Weber, Stafford BC: Polity Press, 1989, p.53.從根本上說(shuō)，實(shí)質(zhì)法治構(gòu)成了人類的法治理想，也應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)代中國(guó)的法治理想。〔19〕參見(jiàn)李桂林：《實(shí)質(zhì)法治：法治的必然選擇》，《法學(xué)》2018年第7期。另外，從法律與政策的相互關(guān)系上看，為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中所出現(xiàn)的諸多新型問(wèn)題，政策與法律已經(jīng)越來(lái)越具有緊密的聯(lián)系而不具有本質(zhì)區(qū)別，共同服務(wù)于社會(huì)問(wèn)題的解決；政策與法同宗同源，皆為國(guó)家制定或認(rèn)可的行為規(guī)范；在當(dāng)代法治條件下，政策已經(jīng)成為法治的有機(jī)、內(nèi)在、不可或缺的組成部分。〔20〕參見(jiàn)史際春：《法的政策化與政策法治化》，《經(jīng)濟(jì)法論叢》2018年第1期。因此，應(yīng)當(dāng)依據(jù)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)黨所發(fā)布的生態(tài)環(huán)境政策加以判斷，即該規(guī)章制度對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是否具有重要性、是否對(duì)全國(guó)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部具有普遍約束力、是否能夠多次反復(fù)適用。如果符合上述實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，在事實(shí)上就具備了法理上所要求的法的抽象性、普遍性和明確性等內(nèi)在特征，〔21〕參見(jiàn)周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2000年版，第67頁(yè)。該政策文件就屬于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政黨法治的研究對(duì)象和組成部分。反之，如果僵硬地秉持形式法治立場(chǎng)，將黨的政策文件一概排除在法治視域之外，就人為地割裂和掩蓋了執(zhí)政黨在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，與當(dāng)前生態(tài)文明體制改革的實(shí)踐進(jìn)展不相吻合，違背了理論與實(shí)踐相一致的基本要求，無(wú)助于推進(jìn)形成具有中國(guó)特色的環(huán)境法治規(guī)范體系與制度體系。

需指出的是，考慮到《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中“黨內(nèi)法規(guī)”的界定具有一定的權(quán)威性并為多數(shù)文獻(xiàn)所接受，為保持研究的一致性，本文仍沿用這一界定，即在形式意義上使用“黨內(nèi)法規(guī)”一詞，而在實(shí)質(zhì)意義上使用“政黨法治”概念，將政黨法治的內(nèi)涵拓展至更大范圍內(nèi)的制度現(xiàn)象，即包含生態(tài)環(huán)境相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)及其他黨的重要政策?；谶@一立場(chǎng)，可以對(duì)目前執(zhí)政黨推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制改革的制度現(xiàn)象進(jìn)行更為細(xì)致的劃分與解釋，具體包含兩方面的規(guī)范要素：一是嚴(yán)格意義上的“黨內(nèi)法規(guī)”，包括《責(zé)任追究辦法（試行）》和《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，是黨對(duì)當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)中具有緊迫性、全局性的事項(xiàng)所進(jìn)行的專門(mén)規(guī)定，規(guī)范化程度較高，凸顯了黨推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)及體制機(jī)制改革的政治意志；二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域黨的重要政策，是通過(guò)黨的政策文件明確某一方面的改革措施，具有一定的規(guī)范化程度，是當(dāng)前生態(tài)文明制度建設(shè)及體制機(jī)制改革“頂層設(shè)計(jì)”的一部分，并在黨的權(quán)威性文件中加以明確宣示，〔22〕這里的“權(quán)威性文件”是指體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“黨的主張”的高層級(jí)文件，是黨提出的在特定時(shí)期應(yīng)遵循的理論、路線、方針、政策，包括黨的全國(guó)代表大會(huì)的政治報(bào)告（十八大報(bào)告、十九大報(bào)告等）、中央全會(huì)的決定（例如，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》等）、黨的中央組織制定的重要規(guī)范性文件（例如，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等）進(jìn)而通過(guò)“黨政聯(lián)合發(fā)文”的方式建立相應(yīng)的制度措施以強(qiáng)化實(shí)施效力。

綜上所述，應(yīng)在實(shí)質(zhì)而非形式意義上界定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政黨法治，其意味著對(duì)所有黨員和各級(jí)黨組織的全面約束，是黨加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)體制機(jī)制改革之意志的規(guī)范化表現(xiàn)，包含兩個(gè)方面的淵源：一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的黨內(nèi)法規(guī)，判斷標(biāo)準(zhǔn)是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》；二是生態(tài)文明體制機(jī)制改革某一方面的重要規(guī)范性文件，判斷標(biāo)準(zhǔn)是黨中央關(guān)于生態(tài)文明制度建設(shè)的路線、方針與政策，并在黨的權(quán)威性文件中有相應(yīng)依據(jù)。兩者共同構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政黨法治制度體系。

三、生態(tài)環(huán)境政黨法治的實(shí)踐運(yùn)行

實(shí)踐是法律現(xiàn)象的基礎(chǔ)，沒(méi)有法律實(shí)踐根基的法律理論只是空洞幻想的法律理論。〔23〕參見(jiàn)姚建宗：《中國(guó)語(yǔ)境中的法律實(shí)踐概念》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第6期。生態(tài)環(huán)境政黨法治作為近年來(lái)出現(xiàn)的全新制度形態(tài)及法律現(xiàn)象，僅僅在理論層面對(duì)其進(jìn)行邏輯分析和概念界定是不夠的，還必須在社會(huì)實(shí)踐層面對(duì)其的運(yùn)行情況進(jìn)行實(shí)證考察。慮及目前生態(tài)環(huán)境政黨法治的形成與運(yùn)作時(shí)間尚短，許多生態(tài)文明體制機(jī)制改革的措施尚處于探索階段，對(duì)其實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行全面評(píng)估的時(shí)機(jī)并不成熟。為了解決該難題，筆者選擇從責(zé)任追究的角度入手加以考察，理由有二：（1）綜觀前文所提及各項(xiàng)黨的生態(tài)環(huán)境政策，目前實(shí)施最為徹底、社會(huì)影響最大的無(wú)疑是《責(zé)任追究辦法（試行）》，其構(gòu)成了對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行環(huán)保問(wèn)責(zé)的主要規(guī)范依據(jù)，而且相關(guān)信息基本上向社會(huì)公開(kāi)，能夠進(jìn)行較為全面的實(shí)證考察和分析。（2）從前文各項(xiàng)黨的生態(tài)環(huán)境政策及其制度設(shè)計(jì)看，絕大多數(shù)都包括責(zé)任追究的內(nèi)容，以確保該項(xiàng)政策能夠?qū)Ω骷?jí)黨政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生強(qiáng)有力的約束，而問(wèn)責(zé)的主要依據(jù)亦為《責(zé)任追究辦法（試行）》。這意味著，以《責(zé)任追究辦法（試行）》為代表的責(zé)任追究機(jī)制貫穿于生態(tài)環(huán)境政黨法治的整體體系之中，既是落實(shí)黨中央意志的主要抓手，也是連接諸多制度的“橫斷面”，能夠在一定程度上代表生態(tài)環(huán)境政黨法治的基本精神及其運(yùn)作機(jī)制，揭示生態(tài)環(huán)境政黨法治的實(shí)踐效果。

基于上述考慮，下文將圍繞近年來(lái)《責(zé)任追究辦法（試行）》的實(shí)施情況展開(kāi)分析。從具體實(shí)施的過(guò)程看，《責(zé)任追究辦法（試行）》與近年來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)推行的環(huán)保督察制度具有連貫性，是針對(duì)環(huán)保督察所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的后續(xù)處理環(huán)節(jié)。我國(guó)環(huán)保督察制度經(jīng)歷了從“督企”到“督政”，再進(jìn)一步發(fā)展為體現(xiàn)“黨政同責(zé)”的中央環(huán)保督察之制度變遷過(guò)程，取得了顯著成效。〔24〕參見(jiàn)陳海嵩：《環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。在生態(tài)文明建設(shè)中，地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人，〔25〕同前注〔7〕，習(xí)近平文。而《責(zé)任追究辦法（試行）》正是落實(shí)“黨政同責(zé)”原則、督促地方黨委政府履行環(huán)保職責(zé)的主要規(guī)范。

根據(jù)《責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定和環(huán)保部所公開(kāi)的第一批、第二批中央環(huán)保督察問(wèn)責(zé)情況，〔26〕參見(jiàn)環(huán)保部“第一批中央環(huán)保督察8?。▍^(qū)）公開(kāi)移交案件問(wèn)責(zé)情況” ，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201711/t20171116_426324.htm，2019年1月10日訪問(wèn)；環(huán)保部“第二批中央環(huán)保督察7?。▍^(qū)）公開(kāi)移交案件問(wèn)責(zé)情況” ，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201803/t20180329_433275.htm，2019年1月10日訪問(wèn)。對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行環(huán)保問(wèn)責(zé)可歸納為三類方式：一是組織處理，包括批評(píng)教育、通報(bào)批評(píng)、誡勉談話、停職、免職、責(zé)令辭職等；二是黨紀(jì)政紀(jì)處分，具體包括黨紀(jì)處分（警告、嚴(yán)重警告、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看等）和政紀(jì)處分（警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職等）；三是移送司法機(jī)關(guān)，追究相關(guān)人員瀆職、玩忽職守、貪污受賄的法律責(zé)任。從被問(wèn)責(zé)人員的職務(wù)級(jí)別上看，包括省部級(jí)、廳級(jí)、處級(jí)、科級(jí)等多個(gè)層級(jí)，展示了環(huán)保督察問(wèn)責(zé)的權(quán)威性和全面性，體現(xiàn)了通過(guò)政黨法治實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨、強(qiáng)化組織性與紀(jì)律性的剛性要求（具體情況參見(jiàn)表2）。〔27〕黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施上“剛、硬、懲”的特點(diǎn)，參見(jiàn)武小川：《“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論——兼論“黨內(nèi)法規(guī)”軟法論的應(yīng)用局限》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第6期。

根據(jù)表2的數(shù)據(jù)，在目前公布的15個(gè)?。ㄊ?區(qū)）中，被問(wèn)責(zé)人數(shù)排在前三位的分別是河南、湖北和甘肅，分別是227人、221人和218人；就被問(wèn)責(zé)人員的級(jí)別而言，力度最大的是甘肅省，共問(wèn)責(zé)了3名省部級(jí)干部和33名廳級(jí)干部。分析各個(gè)不同區(qū)域（分為東部、中部和西部地區(qū)）的問(wèn)責(zé)情況可見(jiàn)，在問(wèn)責(zé)人數(shù)上，中部地區(qū)的問(wèn)責(zé)人數(shù)最多，有848人，西部地區(qū)次之，有827人，東部地區(qū)問(wèn)責(zé)人數(shù)最少，有513人；從問(wèn)責(zé)級(jí)別及類型來(lái)看，西部地區(qū)省級(jí)和廳級(jí)干部的問(wèn)責(zé)人數(shù)均為最高，分別是3人和135人，中西部地區(qū)組織處理、追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任以及移送司法機(jī)關(guān)的人數(shù)均高于東部地區(qū)。上述實(shí)證分析表明，以甘肅省為代表的西部地區(qū)在環(huán)保問(wèn)責(zé)上的力度最大，體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)具體情況的結(jié)合。

表2 第一批、第二批中央環(huán)保督察問(wèn)責(zé)總體情況

另外，從被問(wèn)責(zé)人員的身份（所處部門(mén)）看，目前的環(huán)保督察問(wèn)責(zé)充分貫徹落實(shí)了“黨政同責(zé)”原則，在部門(mén)分布上具有廣泛的代表性，包括地方黨委、地方政府、地方政府所屬部門(mén)、國(guó)有企業(yè)、其他機(jī)構(gòu)〔28〕其他機(jī)構(gòu)指的是在環(huán)保督察問(wèn)責(zé)公開(kāi)資料中未明確說(shuō)明部門(mén)具體性質(zhì)的“其他有關(guān)部門(mén)、事業(yè)單位及基層工作人員”。等（具體情況參見(jiàn)表3）。

表3 第一批、第二批中央環(huán)保督察問(wèn)責(zé)分布情況

綜上可見(jiàn)，在《責(zé)任追究辦法（試行）》及中央環(huán)保督察的全面推行下，生態(tài)環(huán)境政黨法治已在實(shí)踐中得以開(kāi)展，對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部構(gòu)成了強(qiáng)有力的約束，同時(shí)也針對(duì)各地的不同情況采取了回應(yīng)性舉措，在很大程度上扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)上環(huán)境法“實(shí)施不力”的頑疾，〔29〕參見(jiàn)陳海嵩：《綠色發(fā)展中的環(huán)境法實(shí)施問(wèn)題：基于PX事件的微觀分析》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。有力地促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)展和各地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升。

四、生態(tài)環(huán)境政黨法治與國(guó)家法治的關(guān)系

根據(jù)哲學(xué)上的“奧卡姆剃刀”原理，任何新事物必須有助于問(wèn)題的解決及目的的達(dá)成，否則就無(wú)創(chuàng)建的必要性和合理性，即符合“簡(jiǎn)單有效原則”的要求?；诖?，生態(tài)環(huán)境政黨法治作為一種新出現(xiàn)的制度形態(tài)，須明確其與一般意義上國(guó)家法治的相互關(guān)系，揭示其在中國(guó)特色生態(tài)環(huán)境法治體系中所發(fā)揮的獨(dú)特作用。

從價(jià)值取向上看，生態(tài)環(huán)境的政黨法治與國(guó)家法治是相互統(tǒng)一的，都以保障和改善環(huán)境民生、提升公眾在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的“獲得感”為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！皣?guó)家制度，就其現(xiàn)實(shí)性來(lái)說(shuō)日益趨于自己的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)的人、現(xiàn)實(shí)的人民，并確定為人民自己的事情?！薄?0〕《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第40頁(yè)。這與中國(guó)共產(chǎn)黨為人民服務(wù)的基本宗旨具有同向性，兩者在促進(jìn)人民根本利益與生態(tài)環(huán)境福祉的價(jià)值取向上具有統(tǒng)一性。從發(fā)展目標(biāo)上看，生態(tài)環(huán)境的政黨法治與國(guó)家法治也具有一致性，兩者都以推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)。黨的十九大提出“堅(jiān)持依規(guī)治黨和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”，為生態(tài)環(huán)境政黨法治與國(guó)家法治的統(tǒng)一性和共同性提供了權(quán)威依據(jù)。

在肯定兩者統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，我們也必須認(rèn)識(shí)到，生態(tài)環(huán)境政黨法治與國(guó)家法治畢竟屬于不同領(lǐng)域的制度規(guī)范，前者是針對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的規(guī)范形態(tài)，體現(xiàn)黨中央及全體黨員的意志，是黨內(nèi)治理法治化的產(chǎn)物，后者是針對(duì)國(guó)家、公共事務(wù)的規(guī)范形態(tài)，體現(xiàn)全體人民的意志，是公共治理法治化的產(chǎn)物，因此兩者在治理機(jī)制和具體構(gòu)成上存在差異性，是根據(jù)不同規(guī)范對(duì)象而采取的不同治理方式。一般而言，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出的“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律”原則，生態(tài)環(huán)境政黨法治是相較于國(guó)家法治更為嚴(yán)格的規(guī)范要求，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)Ω骷?jí)黨組織及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提出了更加嚴(yán)密的行為與責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，這為認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境政黨法治與國(guó)家法治的關(guān)系提供了一般準(zhǔn)則，體現(xiàn)出兩者相互關(guān)系中的差異性。

在一般性準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊要求決定了生態(tài)環(huán)境政黨法治與國(guó)家法治的相互關(guān)系具有更為豐富的面向。從我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)及體制機(jī)制改革的實(shí)踐看，生態(tài)環(huán)境政黨法治在多個(gè)方面推動(dòng)、促進(jìn)和拓展了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家法律及法律實(shí)施，兩者具有多樣化的互聯(lián)互動(dòng)關(guān)系，具體包括如下三種情形。

1.通過(guò)政黨法治方式對(duì)國(guó)家立法的缺陷與空白進(jìn)行彌補(bǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)諸多環(huán)保領(lǐng)域尚未制定相應(yīng)的法律法規(guī)，許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題找不到法律依據(jù)，〔31〕參見(jiàn)汪勁主編：《環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎——中國(guó)環(huán)保法治藍(lán)皮書(shū)（1979-2010）》，北京大學(xué)出版社2011年版，第208頁(yè)。同時(shí)，環(huán)境司法也一直未能發(fā)揮應(yīng)有之作用，無(wú)法有效地維護(hù)生態(tài)環(huán)境權(quán)益?！?2〕參見(jiàn)呂忠梅、張忠民、熊曉青：《中國(guó)環(huán)境司法現(xiàn)狀調(diào)查——以千份環(huán)境裁判文書(shū)為樣本》，《法學(xué)》2011年第4期。在全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的時(shí)代背景和迫切需求下，確有必要通過(guò)政黨法治方式彌補(bǔ)特定領(lǐng)域的環(huán)境立法空白，同時(shí)通過(guò)嚴(yán)格的法律責(zé)任追究，有效地維護(hù)生態(tài)環(huán)境權(quán)益、保障環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn)。

這方面的代表是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的創(chuàng)建及相應(yīng)之司法實(shí)踐。如何對(duì)造成公共性生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)和索賠，及時(shí)修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，在我國(guó)環(huán)境法律中未有明確規(guī)定，〔33〕參見(jiàn)呂忠梅：《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析》，《法學(xué)論壇》2017年第3期。法律的闕如顯然不利于環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此，建立針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的法律責(zé)任及索賠制度就成為當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治的重要任務(wù)，也是生態(tài)文明體制改革“績(jī)效考核和責(zé)任追究”領(lǐng)域的核心內(nèi)容之一，并在《生態(tài)文明體制改革方案》中得到了明確宣示?！?4〕根據(jù)黨中央生態(tài)文明體制改革“1+6”的整體設(shè)計(jì)，需要形成源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的基礎(chǔ)性制度體系，包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和節(jié)約、資源有償使用和補(bǔ)償、環(huán)境治理體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)體系、績(jī)效考核和責(zé)任追究等諸多方面。參見(jiàn)陳海嵩：《生態(tài)文明體制改革的環(huán)境法思考》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第2期。2015年12月，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》，中辦發(fā)〔2015〕57號(hào)），明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶ㄇ宄廴镜馁M(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失等）、賠償權(quán)利人（經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府，并可指定相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體工作）、賠償義務(wù)人（違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人）、賠償磋商（賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人就賠償具體問(wèn)題進(jìn)行磋商，達(dá)成賠償協(xié)議）、賠償訴訟（賠償權(quán)利人提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟）等框架性內(nèi)容，隨后在吉林、貴州等省進(jìn)行了改革試點(diǎn)工作，形成了可供參考借鑒的司法經(jīng)驗(yàn)及相應(yīng)的配套制度。〔35〕據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2016～2017年間，生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)省份共開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償案件27件，涉及總金額共4億元。參見(jiàn)謝佳瀝：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革如何推進(jìn)》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2018年1月10日第1版。經(jīng)過(guò)兩年的試點(diǎn)，2017年12月中辦、國(guó)辦印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》，中辦發(fā)〔2017〕68號(hào)），正式在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，并要求在2020年前完成制度建設(shè)任務(wù)。生態(tài)損害賠償制度的建立與實(shí)踐的主要規(guī)范依據(jù)并非國(guó)家立法而是黨的相關(guān)政策文件（前述《試點(diǎn)方案》和《改革方案》），是通過(guò)黨的規(guī)范性文件創(chuàng)立環(huán)境法律制度的全新方式，展現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境政黨法治彌補(bǔ)環(huán)境法律缺失、推進(jìn)環(huán)境立法及環(huán)境司法的作用與意義。

2.根據(jù)生態(tài)文明體制改革的需要，通過(guò)政黨法治方式對(duì)既有的法律規(guī)定予以變革與調(diào)整

在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵭腥嫔罨母锏倪^(guò)程中，不可避免地會(huì)涉及改革措施對(duì)原有法律法規(guī)的突破。習(xí)近平總書(shū)記指出：“改革要于法有據(jù)，但也不能因?yàn)楝F(xiàn)行法律規(guī)定就不敢越雷池一步，那是無(wú)法推進(jìn)改革的?！薄?6〕習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，《求是》2015年第1期。若想積極穩(wěn)妥地推動(dòng)生態(tài)文明體制機(jī)制變革，我們就需要通過(guò)政黨法治的路徑適度突破原有環(huán)境法律之規(guī)定，實(shí)現(xiàn)改革與法治的統(tǒng)一。

當(dāng)前環(huán)境管理體制的改革創(chuàng)新是這方面的代表。自1989年《環(huán)境保護(hù)法》確定“屬地管理與分級(jí)管理相結(jié)合”原則以來(lái)，環(huán)境管理體制一直是阻礙我國(guó)環(huán)境法實(shí)施及生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要因素，一些地方政府不履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任已成為當(dāng)前制約我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)和環(huán)境法律實(shí)施的嚴(yán)重障礙。〔37〕參見(jiàn)呂忠梅：《監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者：立法缺失及制度構(gòu)建》，《法商研究》2009年第5期。這一管理體制在2014年的《環(huán)境保護(hù)法》中得到了延續(xù)。為了有效破解地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境法治的不利影響，《生態(tài)文明體制改革方案》中專門(mén)提出了“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制”的任務(wù)。為此，2016年9月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知（中辦發(fā)〔2016〕63號(hào)），在七?。ㄊ校┻M(jìn)行了環(huán)保垂直管理制度的改革試點(diǎn)，并在2018年全面推行，將縣級(jí)環(huán)保部門(mén)調(diào)整為上級(jí)環(huán)保部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)（環(huán)保分局），由市級(jí)環(huán)保部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一管理、調(diào)配本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量。如此一來(lái)就從事實(shí)上突破了2014年《環(huán)境保護(hù)法》第10條“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的規(guī)定，凸顯出本次環(huán)保垂直管理改革的目標(biāo)與任務(wù)，即“解決制約環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善”〔38〕王昆婷、童克難：《注重條塊結(jié)合 強(qiáng)化履職盡責(zé)——解讀〈關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)〉》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2016年9月23日第1版。?？梢?jiàn)，在《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定不能完全適應(yīng)生態(tài)文明體制改革需要的情況下，通過(guò)政黨法治路徑對(duì)其中個(gè)別不能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)新形勢(shì)的規(guī)定進(jìn)行一定的變革和調(diào)整，展現(xiàn)了通過(guò)政黨法治推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制變革的作用與意義。

通過(guò)政黨法治突破原有法律規(guī)定的另外一個(gè)典型例證是國(guó)家公園體制改革的實(shí)踐。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的生態(tài)保護(hù)區(qū)域分散在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等多處，制度體系缺乏整體性和可操作性，相關(guān)立法位階較低，實(shí)施效果差，亟待建立統(tǒng)一的自然保護(hù)地管理體制和法律制度?！?9〕參見(jiàn)戴秀麗、周晗雋：《我國(guó)國(guó)家公園法律管理體制的問(wèn)題及改進(jìn)》，《環(huán)境保護(hù)》2015年第14期。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出“建立國(guó)家公園體制”，并從2015年起在多個(gè)地方開(kāi)展國(guó)家公園試點(diǎn)工作。2017年9月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》），標(biāo)志著國(guó)家公園體制改革的正式啟動(dòng)。在強(qiáng)調(diào)“生態(tài)保護(hù)第一”的基礎(chǔ)上，當(dāng)前的國(guó)家公園體制改革充分注重生態(tài)保護(hù)的實(shí)踐需求，對(duì)既有的相關(guān)立法形成了一定的突破。其中最為突出的一個(gè)問(wèn)題是，如何對(duì)待生態(tài)保護(hù)區(qū)域內(nèi)的開(kāi)發(fā)利用行為？1994年國(guó)務(wù)院《自然保護(hù)區(qū)條例》第27條規(guī)定“禁止任何人進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)”，第28條規(guī)定“禁止在自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)開(kāi)展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，這些看似嚴(yán)格的禁止性規(guī)定在實(shí)踐中并未起到預(yù)期效果，與生態(tài)保護(hù)的實(shí)際需求亦不契合。有研究指出，自然保護(hù)區(qū)域是一個(gè)復(fù)雜的“人—環(huán)境”整體，相關(guān)數(shù)量的資源是可再生的，一定強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)利用甚至是有利的；“一刀切”地禁止開(kāi)發(fā)既無(wú)必要，也不適應(yīng)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)中土地權(quán)屬不清的現(xiàn)實(shí)情況?！?0〕相關(guān)分析，參見(jiàn)王蕾、蘇楊、欒曉峰：《自然保護(hù)區(qū)就是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)嗎？——主體功能區(qū)劃中禁止開(kāi)發(fā)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)研究》，《自然資源學(xué)報(bào)》2009年第8期。從國(guó)外自然保護(hù)及國(guó)家公園的實(shí)踐看，一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)是不搞“一刀切”式的嚴(yán)防死守，而是充分兼顧科學(xué)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的需要，在細(xì)化保護(hù)需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行干預(yù)，通過(guò)合理利用取得了明顯成效?！?1〕參見(jiàn)陳敘圖、金筱霆、蘇楊：《法國(guó)國(guó)家公園體制改革的動(dòng)因、經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《環(huán)境保護(hù)》2017年第19期；蘇楊、胡藝馨、何思源：《加拿大國(guó)家公園體制對(duì)中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的啟示》，《環(huán)境保護(hù)》2017年第20期。為了達(dá)致“嚴(yán)格保護(hù)”與“合理利用”的平衡，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)綜合效益的最大化，《總體方案》第14條“健全嚴(yán)格保護(hù)管理制度”中專門(mén)提出“除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)”，允許在國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)開(kāi)展合理的開(kāi)發(fā)活動(dòng)（包括原住民相關(guān)設(shè)施改造、觀光、科研、教育、旅游等），這在一定程度上突破了《自然保護(hù)區(qū)條例》中過(guò)于僵化和不可操作的相關(guān)規(guī)定，為形成高效、科學(xué)的國(guó)家公園體制及其法律制度體系提供了重要支撐，為我國(guó)建立具有體系性、超前性、漸進(jìn)性、本土性、協(xié)調(diào)性和針對(duì)性的國(guó)家公園立法提供了基礎(chǔ)?！?2〕參見(jiàn)秦天寶：《論我國(guó)國(guó)家公園立法的幾個(gè)維度》，《環(huán)境保護(hù)》2018年第1期。上述分析可見(jiàn)，通過(guò)政黨法治路徑突破《自然保護(hù)區(qū)條例》中不能適應(yīng)當(dāng)前國(guó)家公園體制改革需要的規(guī)定，為我國(guó)國(guó)家公園立法提供試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和制度基礎(chǔ)，同樣展現(xiàn)了通過(guò)政黨法治推進(jìn)環(huán)境法律制度創(chuàng)新的作用與意義。

3.通過(guò)政黨法治方式對(duì)國(guó)家法律中的原則性規(guī)定予以細(xì)化

一直以來(lái)，我國(guó)環(huán)境立法受到“宜粗不宜細(xì)”理念的影響，普遍存在規(guī)定過(guò)于原則、缺乏可操作性之弊病，無(wú)法為復(fù)雜多樣的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供足夠的規(guī)范指引?！?3〕同前注〔31〕，汪勁主編書(shū)，第209頁(yè)。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，解決法律可操作性問(wèn)題除了優(yōu)化環(huán)境立法質(zhì)量、強(qiáng)化法律修改力度等傳統(tǒng)措施外，也可以通過(guò)政黨法治的方式對(duì)某一原則性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，推進(jìn)該領(lǐng)域的生態(tài)文明制度建設(shè)?？紤]到立法資源的稀缺性、法律文本的有限性和法律修改的嚴(yán)格性，其與全面深化改革實(shí)踐的緊迫性、全面性存在一定的矛盾，需采取更具靈活性和有效性的制度舉措及時(shí)回應(yīng)生態(tài)文明體制機(jī)制改革實(shí)踐中的突出問(wèn)題，由此創(chuàng)生了政黨法治發(fā)揮作用的制度空間。

生態(tài)保護(hù)紅線制度的落實(shí)是這方面的代表。生態(tài)保護(hù)紅線是環(huán)境資源承載能力得以實(shí)現(xiàn)的最小保護(hù)空間，以保障生產(chǎn)生活行為不超越自然生態(tài)系統(tǒng)的“閾值”，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)安全、維持生態(tài)系統(tǒng)功能的核心制度，同樣是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容之一。2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)“生態(tài)保護(hù)紅線”予以法律確認(rèn)，首次建立了生態(tài)保護(hù)紅線制度，〔44〕2014年《環(huán)境保護(hù)法》 第29條第1款規(guī)定：“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)?！钡嚓P(guān)條款僅為一原則性、宣示性條文，不具備直接適用的可操作性，〔45〕參見(jiàn)陳海嵩：《生態(tài)紅線的規(guī)范效力與法治化路徑——解釋論與立法論的雙重展開(kāi)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第4期。仍需國(guó)家采取積極措施加以落實(shí)。2015年《生態(tài)文明體制改革方案》中有關(guān)“健全國(guó)土空間用途管制制度，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，防止不合理開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)紅線的破壞”的規(guī)定，明確了生態(tài)保護(hù)紅線制度的發(fā)展目標(biāo)與要求。2017年2月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》（廳字〔2017〕2號(hào)），明確了生態(tài)保護(hù)紅線“落地”的總體目標(biāo)、基本原則、具體要求和保障措施，要求在2020年完成全國(guó)范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)紅線劃定與勘界定標(biāo)工作，基本建立生態(tài)保護(hù)紅線制度，形成一整套以地方黨委政府“屬地管理責(zé)任”為核心的生態(tài)保護(hù)紅線管控、補(bǔ)償與考核問(wèn)責(zé)制度。在黨中央“高位推動(dòng)”所形成的政治壓力下，各地也相繼出臺(tái)了具體政策來(lái)貫徹落實(shí)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》中提出的要求，穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線在實(shí)踐中的“落地”，目前已有14個(gè)?。ㄊ校┩瓿闪松鷳B(tài)保護(hù)紅線的劃定，環(huán)保部也將生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與嚴(yán)守情況納入中央環(huán)保督察的監(jiān)督范圍，做到嚴(yán)厲追責(zé)。〔46〕參見(jiàn)趙瀚文：《生態(tài)文明體制改革駛?cè)肷钏畢^(qū)》，《法治周末》2017年7月25日第1版。通過(guò)黨政體制內(nèi)“目標(biāo)形成→政策制定→貫徹落實(shí)”的路徑實(shí)現(xiàn)了《環(huán)境保護(hù)法》第29條在實(shí)踐中的落實(shí)，展現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境政黨法治細(xì)化國(guó)家法律規(guī)定的作用與意義。

五、完善生態(tài)環(huán)境政黨法治的規(guī)范路徑

盡管黨內(nèi)法規(guī)和黨的重要政策在推動(dòng)生態(tài)環(huán)境法治中發(fā)揮了多方面的重要作用，初步形成了具有中國(guó)特色的生態(tài)環(huán)境“政黨法治—國(guó)家法治”結(jié)構(gòu)，但也需看到，生態(tài)環(huán)境政黨法治仍然存在一定的缺陷和不足，需在全面深化改革的進(jìn)程中加以改進(jìn)和完善，通過(guò)規(guī)范化的路徑形成生態(tài)環(huán)境政黨法治與國(guó)家法治相互配合、相互保障的格局。

（一）提升生態(tài)環(huán)境政黨法治的制度化、規(guī)范化水平

生態(tài)環(huán)境政黨法治的完善，首先需要進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境政黨法治的制度化、規(guī)范化水平，適時(shí)將較為成熟的制度實(shí)踐加以歸納與提煉，制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)或國(guó)家法律，形成相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)范體系。從前文分析可知，目前生態(tài)環(huán)境政黨法治的主要規(guī)范形態(tài)是中辦、國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布的政策文件，僅有少部分屬于嚴(yán)格意義上的“黨內(nèi)法規(guī)”（即《責(zé)任追究辦法（試行）》和《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》）。盡管通過(guò)黨政聯(lián)合發(fā)文方式所形成的政策文件也具有一定的規(guī)范性，為相應(yīng)領(lǐng)域的生態(tài)文明體制機(jī)制改革提供了制度框架，在生態(tài)環(huán)境政黨法治中發(fā)揮著制度性功能，但也必須看到，由于生態(tài)環(huán)境政黨法治與國(guó)家法治之間存在的多層級(jí)互動(dòng)關(guān)系，許多前述黨的政策文件已經(jīng)不僅僅限于黨內(nèi)事務(wù)的調(diào)整，而是涉及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、國(guó)家與公民關(guān)系的調(diào)整，此際就有必要將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)和審核評(píng)估后成熟的改革經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升為國(guó)家法律，在國(guó)家公權(quán)力系統(tǒng)或全社會(huì)中加以普遍適用。當(dāng)然，這一過(guò)程并不意味著黨規(guī)和國(guó)法的此消彼長(zhǎng)，而是政黨法治與國(guó)家法治兩個(gè)規(guī)范體系相互間的良性互動(dòng)，以形成“正和”的制度合力。〔47〕參見(jiàn)秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)》2016年第5期。

以生態(tài)環(huán)境損害賠償制度為例予以說(shuō)明。根據(jù)2015年《試點(diǎn)方案》 和2017年《改革方案》 的規(guī)定，由國(guó)務(wù)院授權(quán)相應(yīng)的地方政府（省級(jí)政府，后擴(kuò)大到地市級(jí)政府）作為本區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，可以向賠償義務(wù)人（造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人）提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。該制度的核心在于“國(guó)務(wù)院授權(quán)地方政府提起民事訴訟”，在兩年的改革試點(diǎn)中取得了一定成效和較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)形成了“后果嚴(yán)懲”的生態(tài)文明制度體系，具有目的正當(dāng)性和實(shí)踐有效性。然而，從法律定位上看，目前的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度涉及國(guó)家訴訟制度的創(chuàng)設(shè)，根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，〔48〕2015年《立法法》第8條規(guī)定“下列事項(xiàng)只能制定法律：……（十）訴訟和仲裁制度”，第9條規(guī)定“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。”需遵循法律保留原則而具備明確的法律依據(jù)，或具有相同效力等級(jí)的規(guī)范依據(jù)，前述“國(guó)務(wù)院授權(quán)”之規(guī)定顯然不符合《立法法》中法律保留原則的要求，這也是目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度所面臨的合法性困境，理當(dāng)通過(guò)制定相應(yīng)的單行法加以解決?！?9〕參見(jiàn)郭海藍(lán)、陳德敏：《省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度困境與規(guī)范路徑》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2018年第3期。因此，為了彌補(bǔ)法律空白并強(qiáng)化實(shí)施效力，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度需要通過(guò)政黨法治的途徑加以創(chuàng)設(shè)并在黨政體制內(nèi)加以強(qiáng)力推進(jìn)，但在形成相應(yīng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，就有必要及時(shí)進(jìn)行歸納提煉，在保留原政黨法治的規(guī)范依據(jù)（2017年《改革方案》）的同時(shí)，由國(guó)家法治中的有權(quán)主體制定相應(yīng)法律（制定單行立法或行政法規(guī)），或者對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行修改（如《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》等），將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)踐中的成熟措施納入更具穩(wěn)定性和強(qiáng)制性的國(guó)家法律之中，為生態(tài)文明體制機(jī)制改革提供更加充分的制度供給和規(guī)范依據(jù)。

（二）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境政黨法治與國(guó)家法治的銜接與協(xié)調(diào)

生態(tài)環(huán)境政黨法治的完善需要進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境政黨法治與國(guó)家法治的銜接與協(xié)調(diào)，避免兩者在規(guī)范對(duì)象和制度措施上的重復(fù)和沖突。為了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接，需要兩者明確各自的規(guī)范對(duì)象與適用范圍，既不能脫節(jié)斷檔，也不能交叉重復(fù)，更不能越位錯(cuò)位?！?0〕參見(jiàn)宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期。生態(tài)環(huán)境政黨法治的實(shí)踐已經(jīng)凸顯出這一問(wèn)題，典型例證是《責(zé)任追究辦法（試行）》與《公務(wù)員法》《環(huán)境保護(hù)法》在適用上的相互銜接問(wèn)題。根據(jù)“黨政同責(zé)”原則，《責(zé)任追究辦法（試行）》將各級(jí)黨委和政府中負(fù)有相應(yīng)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部納入問(wèn)責(zé)對(duì)象，問(wèn)責(zé)的方式包括聲譽(yù)責(zé)任（誡勉、責(zé)令公開(kāi)道歉）、組織處理（調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等）、黨紀(jì)政紀(jì)處分（包括黨內(nèi)紀(jì)律處分和行政處分）。而根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第68條和《公務(wù)員法》第九章的規(guī)定，不適當(dāng)履行環(huán)保職責(zé)的責(zé)任人員須承擔(dān)法律責(zé)任，包括引咎辭職和處分。兩相比較可見(jiàn)，相較于國(guó)家法律（《公務(wù)員法》 《環(huán)境保護(hù)法》）的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)（《責(zé)任追究辦法（試行）》）在問(wèn)責(zé)的力度和種類上都更為嚴(yán)格和全面。此時(shí)，針對(duì)政府及相關(guān)部門(mén)中不具有黨員身份之領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)適用何類規(guī)范就成為一個(gè)亟待明確的問(wèn)題。

對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)布的權(quán)威文件屬于“黨政合意行為”，可作為相應(yīng)的執(zhí)法依據(jù)。〔51〕參見(jiàn)宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第510頁(yè)。該主張表面上可直接解決前述法律適用上的難題，即將《責(zé)任追究辦法（試行）》視為可直接適用于所有黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)范依據(jù)；負(fù)有環(huán)保責(zé)任的相關(guān)人員即使不具有黨員身份，也可因其在政府中的公職身份而被問(wèn)責(zé)。筆者并非反對(duì)此做法，而是主張應(yīng)當(dāng)在適度區(qū)分政黨法治和國(guó)家法治的基礎(chǔ)上通過(guò)法律技術(shù)加以規(guī)范關(guān)聯(lián)，解決非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)范適用問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境政黨法治與國(guó)家法治相互銜接的前提是兩者具有一定的區(qū)別，屬于不同的規(guī)范體系；若兩者完全混同，則失去銜接的意義。黨政聯(lián)合發(fā)文是我國(guó)黨政體制內(nèi)為貫徹實(shí)施政策文件而采取的通常做法，但主要體現(xiàn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和決策部署，不可簡(jiǎn)單將此理解為黨內(nèi)法規(guī)可任意規(guī)范非黨組織、非黨員和黨外事務(wù)?！?2〕參見(jiàn)李忠：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第6頁(yè)。

必須承認(rèn)，《責(zé)任追究辦法（試行）》體現(xiàn)了“最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)”的要求，能夠?qū)h政領(lǐng)導(dǎo)干部造成真正的威懾力，符合生態(tài)文明建設(shè)的要求，應(yīng)作為生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)責(zé)的主要依據(jù)。為了避免出現(xiàn)責(zé)任盲區(qū)、因責(zé)任人身份而導(dǎo)致一事不同責(zé)的情況，非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)責(zé)也需參照適用該規(guī)定。在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律相對(duì)區(qū)分的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)“最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)”之目標(biāo)，需要通過(guò)法律技術(shù)（引致性規(guī)范）將特殊情況時(shí)的法律適用引導(dǎo)到其他規(guī)范，〔53〕此處借鑒了民法上的“引致規(guī)范”理論，其是指本身沒(méi)有獨(dú)立的規(guī)范內(nèi)涵，甚至不具有解釋規(guī)則的意義，單純引致到某一具體規(guī)范，法官需要從所引致的具體規(guī)范的目的去確定其效果的法律條款。參見(jiàn)蘇永欽：《私法自治中的經(jīng)濟(jì)理性》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第35頁(yè)。實(shí)現(xiàn)不同規(guī)范體系相互間的有效銜接。具體而言，應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)國(guó)家立法中增加專門(mén)的引致條款，規(guī)定“對(duì)非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的追究，按照有關(guān)規(guī)定從嚴(yán)處理”，在特定情形（非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部）時(shí)排除《環(huán)境保護(hù)法》《公務(wù)員法》而適用相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，〔54〕同前注〔34〕，陳海嵩文。通過(guò)法條引致技術(shù)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)。

六、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)法治建設(shè)的歷史與現(xiàn)實(shí)決定了必須堅(jiān)持黨的路線、方針和政策在法治秩序建構(gòu)中的主導(dǎo)作用?！?5〕參見(jiàn)強(qiáng)世功：《從行政法治國(guó)到政黨法治國(guó)——黨法和國(guó)法關(guān)系的法理學(xué)思考》，《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第3期。全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，其中必然包括推進(jìn)政黨法治以建設(shè)法治政黨的內(nèi)容?！?6〕參見(jiàn)肖金明：《論黨內(nèi)法治體系的基本構(gòu)成》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第6期。當(dāng)代中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法治發(fā)展必須在政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的雙向互動(dòng)和相互構(gòu)造中加以展開(kāi)。生態(tài)環(huán)境治理中的政黨法治體現(xiàn)了全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的優(yōu)化和黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家與社會(huì)方式的不斷完善，顯示出在憲法與法律范圍內(nèi)改進(jìn)、規(guī)范政治運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)性。在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化，意味著黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化和程序化，提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政水平。〔57〕參見(jiàn)張文顯：《治國(guó)理政的法治理念和法治思維》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第4期。希冀本文對(duì)生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中政黨法治的功能及其與國(guó)家法律相互關(guān)系的闡釋能為其他領(lǐng)域國(guó)家治理體系的完善與優(yōu)化提供參照與借鑒。