李欣宇

摘要：土地整治是補(bǔ)充耕地、保障糧食安全的重要手段之一，探討新增耕地棄耕成因及對(duì)策對(duì)于促進(jìn)土地整治可持續(xù)發(fā)展意義重大。文章基于我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策演變梳理，重點(diǎn)分析了新增耕地棄耕成因，并針對(duì)項(xiàng)目選址、地塊分布零散、質(zhì)量難以保障、后期管護(hù)疏忽和農(nóng)村勞動(dòng)力人口短缺等方面存在的問題提出了合理對(duì)策建議，旨在切實(shí)解決新增耕地的棄耕現(xiàn)象，保護(hù)我國(guó)的耕地紅線和糧食安全。

關(guān)鍵詞：土地整治；新增耕地；耕地占補(bǔ)平衡；棄耕成因；對(duì)策建議

我國(guó)人多地少，耕地資源相對(duì)缺乏，隨著工業(yè)化，城市化的快速發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)占用耕地不可避免。怎樣在保障糧食安全的前提下，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供土地保障，一直是我國(guó)亟待解決的難題。我國(guó)《土地管理法》第三十一條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則?，F(xiàn)存的占補(bǔ)平衡制度有效地保障了耕地的數(shù)量，在某一程度亦保障了國(guó)家的糧食安全。但多年來(lái)，土地整治后的新增耕地仍存在一些地塊分布零散、質(zhì)量難以保障、后期管護(hù)疏忽等問題，導(dǎo)致棄耕現(xiàn)象日益增多，進(jìn)而威脅到我國(guó)的耕地紅線和糧食安全。有鑒于此，本文從土地整治項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程入手，全面分析土地整治從工程項(xiàng)目選址至項(xiàng)目后期管護(hù)新增耕地的棄耕成因，旨在合理引導(dǎo)土地整治工作的推進(jìn)，確保新增耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)到位，對(duì)解決新增耕地棄耕問題具有重要實(shí)踐意義。

一、耕地占補(bǔ)平衡的政策演變

耕地占補(bǔ)平衡制度作為國(guó)家最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)制度之一，不僅涉及區(qū)域占補(bǔ)平衡，同時(shí)包括異地占補(bǔ)平衡，在耕地區(qū)域及異地占補(bǔ)平衡中，解決補(bǔ)充耕地及基本農(nóng)田補(bǔ)劃的定量和定位問題，對(duì)保障國(guó)家糧食安全具有重要意義。

1998年8月，《中國(guó)人民共和國(guó)土地管理法》中明確提出“實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度”，要求占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。此時(shí)耕地占補(bǔ)平衡策略僅停留在“占一補(bǔ)一”層面，主要側(cè)重點(diǎn)是數(shù)量，對(duì)耕地質(zhì)量并無(wú)明確而嚴(yán)格的要求。

2008年10月，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出“確保基本農(nóng)田總量不減少，用途不改變，質(zhì)量有提高，繼續(xù)推進(jìn)土地整理復(fù)墾開發(fā)”。2016年8月，國(guó)土資源部研究出臺(tái)了《關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見》，《意見》表明要在補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量的基礎(chǔ)上，通過(guò)提質(zhì)改造彌補(bǔ)數(shù)量上的不足，總體實(shí)現(xiàn)耕地占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田。由此可見耕地占補(bǔ)平衡策略側(cè)重點(diǎn)已逐漸轉(zhuǎn)向提高耕地質(zhì)量。

2017年1月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》著力強(qiáng)調(diào)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。長(zhǎng)期以來(lái)，耕地占補(bǔ)平衡策略一直在不斷調(diào)整?，F(xiàn)階段土地整治作為優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)布局、提高土地利用效率的主要工具，已然成為提升耕地質(zhì)量、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)、實(shí)施國(guó)土生態(tài)保護(hù)的重要載體，同時(shí)引導(dǎo)調(diào)整生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，構(gòu)建與之相適應(yīng)的國(guó)土空間格局。

二、土地整治新增耕地棄耕成因分析

（一）地方政府過(guò)于重視指標(biāo)

近年來(lái)，土地市場(chǎng)日益活躍，其交易量也不斷增加，但與此同時(shí)土地市場(chǎng)在供給方面存在的問題也逐步顯露出來(lái)。部分地區(qū)土地供給的功利性過(guò)強(qiáng)，其地方政府對(duì)于土地的供給存在一定的盲目性，這在一定程度上影響了存量土地的盤活以及土地供給的速度和效率。由于對(duì)土地的需求量仍在不斷增加，地方政府往往會(huì)通過(guò)增加土地的供給量來(lái)調(diào)控市場(chǎng)，但是有些則會(huì)為了爭(zhēng)奪建設(shè)用地指標(biāo)，對(duì)土地整治急功近利，許多丘陵地區(qū)根本不適合復(fù)墾為耕地，仍然投入大量的資金和勞動(dòng)力進(jìn)行整治，不考慮土地耕種的適用性，肆意選址，終致使山中有田無(wú)人耕種。

（二）新增耕地地塊分布零散

耕地后備資源有限，耕地增加來(lái)源主要以開發(fā)未利用地為主，占補(bǔ)充耕地總量的63%。然而城市擴(kuò)張需要占用的建設(shè)用地多為質(zhì)量?jī)?yōu)、區(qū)位好的耕地，未利用地則常位于荒僻罕見、坡度較大的地區(qū)，致使新增地塊分布零散、面積小且與周邊的非耕地地塊無(wú)法集中連片。細(xì)碎地塊對(duì)農(nóng)機(jī)具的使用和規(guī)?；a(chǎn)造成了自然障礙，導(dǎo)致耕作過(guò)程交通極為不便，不僅整治工程實(shí)施過(guò)程受阻，整治后的新增耕地其耕作可操作性也不高，且無(wú)形之中增加了勞動(dòng)力成本，致使農(nóng)戶不愿意去耕種，這類耕地久而久之必然拋荒棄耕。

（三）新增耕地質(zhì)量難以保障

土地整治主要通過(guò)對(duì)未利用土地進(jìn)行開發(fā)補(bǔ)充耕地，該方式獲得的土地其耕作層厚度相比于一般農(nóng)田要薄得多，很難滿足農(nóng)作物生長(zhǎng)發(fā)育需要。因此在土地整治項(xiàng)目的施工過(guò)程中，則需逐年對(duì)新增耕地進(jìn)行土壤改良和培肥，以使土壤肥力不斷提高。但就目前而言，土壤改良培肥的措施普遍比較單一，而且措施落實(shí)難以到位，所以新增耕地的質(zhì)量仍無(wú)法得到保障。此外，土地整治是微觀層面以項(xiàng)目形式開展的土地利用活動(dòng)，其中灌溉排水工程是構(gòu)成土地整治工程項(xiàng)目之一?，F(xiàn)實(shí)中常易忽視對(duì)農(nóng)田周圍基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，尤其是灌排設(shè)施，如果布局規(guī)劃不合理且質(zhì)量不佳，不僅不能有效地解決新增耕地的抗旱抗洪問題，而且容易損壞原有的水利系統(tǒng)，甚至導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

（四）新增耕地的后期管護(hù)疏忽

工程項(xiàng)目后期管護(hù)不足是阻礙土地整治項(xiàng)目推進(jìn)的又一難題。土地整治中仍存在工程后期管護(hù)疏忽的現(xiàn)象。不容小覷的是，土地整治項(xiàng)目多是將建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，這類耕地的耕作層往往比自然形成耕地的耕作層要薄，耕作層以下的部分大多數(shù)鋪的都是沙粒、石頭，因此在整治之后，這類土地常常會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)出率較低的現(xiàn)象，如果未能及時(shí)合理地維護(hù)，那么它的耕作層一旦受外在因素的干擾就極易被破壞?，F(xiàn)階段，國(guó)家雖然出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定要求對(duì)土壤改良進(jìn)行后期管護(hù)，但土地整治工程的管護(hù)工作過(guò)于籠統(tǒng)，未制定專門地具有可執(zhí)行性的詳細(xì)方案，同時(shí)還缺少專業(yè)性的系統(tǒng)管護(hù)措施，而用于后期管護(hù)工作的資金也十分有限，這很大程度上限制了管護(hù)工作的落實(shí)到位，同時(shí)也不利于新增耕地的可持續(xù)利用。

（五）農(nóng)村勞動(dòng)人口短缺

就近些年的情況而言，農(nóng)村的勞動(dòng)人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，當(dāng)前城鎮(zhèn)的戶籍人口與常住人口的比例仍在不斷減小，面對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)人口數(shù)量的雙向減少，“土地到底由誰(shuí)來(lái)耕種”的問題日益棘手。與此同時(shí)，農(nóng)民種田收入比進(jìn)城務(wù)工收入少得多的說(shuō)法得到了普遍的認(rèn)可，土地整治后的耕地即使質(zhì)量較好，但它平均每畝流轉(zhuǎn)后的價(jià)格最高也不會(huì)超過(guò)1000元/畝，相比于進(jìn)城務(wù)工，將農(nóng)業(yè)作為農(nóng)民收入來(lái)源實(shí)在太低，因此大量農(nóng)民涌入城市謀生，農(nóng)村的勞動(dòng)人口短缺現(xiàn)象則日益嚴(yán)重。隨著農(nóng)戶生計(jì)多樣性及其生計(jì)策略非農(nóng)化的觀念不斷深入，農(nóng)業(yè)收入對(duì)農(nóng)戶收入影響越來(lái)越有限，農(nóng)戶兼業(yè)導(dǎo)致不少新增耕地棄耕、撂荒現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。

三、 對(duì)策建議

經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，土地整治雖然已經(jīng)逐步走上科學(xué)有序的發(fā)展道路，但仍存在許多值得改進(jìn)之處。無(wú)論是從項(xiàng)目選址開始，還是到施工過(guò)程乃至項(xiàng)目結(jié)束的后期管護(hù)階段，都值得引起我們的關(guān)注。當(dāng)前國(guó)家對(duì)土地整治新增耕地的要求早已不僅是數(shù)量增加，而更加重視質(zhì)量提升和生態(tài)保護(hù)， 因此土地整治新增耕地在完善土地整治工程的同時(shí)，還應(yīng)兼顧數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的新保護(hù)格局，具體來(lái)說(shuō)：

（一）合理規(guī)范進(jìn)行項(xiàng)目選址

由于土地構(gòu)成因素的不同量的不同組合，形成了表面形態(tài)和利用特性各異的土地，因而在土地整治項(xiàng)目的具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行項(xiàng)目區(qū)的選取。在項(xiàng)目施工前，相關(guān)部門應(yīng)遵循因地制宜原則，不同地貌形態(tài)的地區(qū)，考慮到其相關(guān)的自然條件和土地利用現(xiàn)狀，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行認(rèn)真踏勘，將項(xiàng)目區(qū)的基本條件了解清楚，合理選擇項(xiàng)目區(qū)地址，確定是否對(duì)其進(jìn)行土地整治。同時(shí)，在耕地仍在不斷被占用、補(bǔ)充的情況下，土地生態(tài)系統(tǒng)又能否持續(xù)滿足人類生存和發(fā)展需要。而由于耕地后備資源的大幅度減少，部分地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡的落實(shí)只能通過(guò)減少濕地、林地來(lái)實(shí)現(xiàn)，這極易對(duì)我國(guó)的生態(tài)紅線造成威脅，因此新增耕地的選址應(yīng)避免生態(tài)脆弱區(qū)，并符合生態(tài)規(guī)劃。

（二）重視新增耕地的質(zhì)量提升

現(xiàn)階段國(guó)家應(yīng)該積極重視新增耕地的質(zhì)量保障問題，而不是一味地尋求其數(shù)量的增加，而耕地質(zhì)量則主要受到施工建設(shè)質(zhì)量、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量以及農(nóng)田本身質(zhì)量的共同影響。對(duì)此，有關(guān)部門對(duì)于土地整治施工過(guò)程的質(zhì)量監(jiān)控要落實(shí)到位，并通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善整治區(qū)的灌排及道路等設(shè)施條件，提高糧食生產(chǎn)效率和新增耕地抵御自然災(zāi)害的能力。針對(duì)耕地本身的質(zhì)量，應(yīng)積極開展土地質(zhì)量提升工程，以保護(hù)和提高土壤肥力以及改善土壤的理化性質(zhì)為內(nèi)容，有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù)和提升，進(jìn)一步改善農(nóng)田管理和耕種措施，提升新增耕地的種植效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）落實(shí)土地整治的驗(yàn)收環(huán)節(jié)

土地整治項(xiàng)目的驗(yàn)收是必不可少的。由于目前的驗(yàn)收技術(shù)規(guī)程和項(xiàng)目驗(yàn)收技術(shù)有待完善，在土地整治項(xiàng)目的驗(yàn)收階段，一定要保證驗(yàn)收工作的客觀、公正、透明，嚴(yán)格對(duì)土地整治項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、實(shí)施管理、權(quán)屬管理、后期管護(hù)等進(jìn)行全面驗(yàn)收，客觀核實(shí)建設(shè)任務(wù)的完成情況、工程質(zhì)量情況、基金管理使用情況以及耕地質(zhì)量情況等。驗(yàn)收人員在有條件的基礎(chǔ)上應(yīng)該前往擴(kuò)大核查范圍，詳細(xì)全面地落實(shí)土地整治驗(yàn)收環(huán)節(jié)。

（四）注重土地整治的后期管護(hù)

土地整治項(xiàng)目后期管護(hù)工程的落實(shí)開展，可以通過(guò)創(chuàng)建科學(xué)有效的工程管護(hù)制度，并進(jìn)一步規(guī)范后期管護(hù)措施實(shí)現(xiàn)；同時(shí)還應(yīng)積極整合資金，加大對(duì)管護(hù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的投入，可以考慮建立土地整治的后期管護(hù)基金，明確管護(hù)目標(biāo)與措施，將提高耕地質(zhì)量作為后期管護(hù)的重點(diǎn)管護(hù)對(duì)象，完善對(duì)各種工程設(shè)施的管理與維護(hù)，嚴(yán)禁杜絕管護(hù)責(zé)任指代不明的現(xiàn)象，以切實(shí)提高土地整治工程的后期管理水平。相關(guān)部門和農(nóng)戶都應(yīng)該更為廣泛地參與其中，嚴(yán)格監(jiān)督項(xiàng)目的后期管護(hù)，自覺履行各自后期管護(hù)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)土地整治工程的可持續(xù)利用化。

（五）鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民耕種

多年來(lái)，一系列惠農(nóng)政策接連提出，仍無(wú)法大幅提高耕地種糧的收益，同時(shí)農(nóng)藥、化肥、器械等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和機(jī)具的價(jià)格也一直呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)，不少農(nóng)民仍不愿意耕種。政府應(yīng)該加快對(duì)糧食生產(chǎn)相關(guān)政策的完善，提高對(duì)農(nóng)民耕種的相關(guān)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性，加快完善土地增值收益的合理分配，合理引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)保護(hù)耕種土地，切實(shí)保障農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入。

四、結(jié)論

當(dāng)前，真正能夠?yàn)槿祟愃玫母睾髠滟Y源微乎其微，耕地保護(hù)面臨多重壓力保護(hù)耕地迫在眉睫。為了保證我國(guó)的耕地紅線和生態(tài)保護(hù)紅線不突破，未來(lái)土地整治將以提質(zhì)改造和保護(hù)生態(tài)為主要目標(biāo)，結(jié)合利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，加強(qiáng)培育高素質(zhì)、專業(yè)化的新型生產(chǎn)主體，從而提高耕地的墾殖率和糧食產(chǎn)出率，全方位解決新增耕地棄耕問題，實(shí)現(xiàn)由引導(dǎo)農(nóng)戶耕種到農(nóng)戶自愿樂意耕種的轉(zhuǎn)變。

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（作者單位：安徽師范大學(xué)花津校區(qū)）