李飛 周鵬飛

摘 要：2017年11月，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第30次會(huì)議第一次審議了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》。2018年10月，第十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議第二次審議了修正案（草案）。2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議第三次審議后通過了修正案。修正案重點(diǎn)圍繞農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置，農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變、土地二輪承包到期后繼續(xù)延長，完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，維護(hù)進(jìn)城務(wù)工落戶農(nóng)民土地承包權(quán)益，保護(hù)婦女土地權(quán)益等重大問題作了修改。為了全面理解這一事關(guān)億萬農(nóng)民的重要法律制度，十三屆全國人大常委會(huì)委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉對法律修改作了解讀。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；經(jīng)營制度；土地承包法；修改

答：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》于2002年8月經(jīng)第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過，自2003年3月1日起施行。2009年8月，第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議作出決定，將法律中的土地“征用”修改為“征收、征用”。2017年11月，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第30次會(huì)議第一次審議了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》。2018年10，月第十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議第二次審議了修正案（草案），12月第十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議第三次審議后通過了修正案。

2002年的農(nóng)村土地承包法，對穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)揮了重大作用。實(shí)踐證明，農(nóng)村土地承包法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度是符合國情的。農(nóng)村土地承包法實(shí)施以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。從宏觀層面看，國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化加速推進(jìn)，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收提供了強(qiáng)有力支撐，但在土地、資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素流動(dòng)上，又對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出新挑戰(zhàn)。從農(nóng)村內(nèi)部看，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平的提升，大量富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積擴(kuò)大，規(guī)?；⒓s化水平提高，土地經(jīng)營方式呈現(xiàn)多元化格局。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化及科技進(jìn)步，都對完善農(nóng)村土地制度提出新的要求。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村土地制度改革提出一系列方針政策，主要包括：在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局；維護(hù)進(jìn)城務(wù)工落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，依法規(guī)范權(quán)益轉(zhuǎn)讓；允許承包方以承包土地的經(jīng)營權(quán)入股和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，探索承包土地的經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保；健全工商資本租賃農(nóng)地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，加強(qiáng)用途管制，嚴(yán)守耕地紅線；建立完善土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度；保障農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益；在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份等。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”。把被實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的農(nóng)村土地承包政策及實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為國家法律規(guī)范，是完善農(nóng)村土地承包法律制度首先要考慮的問題。

2 問：土地承包法這次修改了哪些內(nèi)容？

答：主要有9個(gè)方面的內(nèi)容：

2.1 明確了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置

在2013年召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出，“要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上指出，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局?！叭龣?quán)”分置改革是繼家庭承包責(zé)任制之后農(nóng)村改革的重大制度創(chuàng)新，從理論和實(shí)踐豐富了農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)集體土地的“兩權(quán)”分離，主要解決調(diào)動(dòng)億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性問題，“三權(quán)”分置主要解決農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、集約化經(jīng)營及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)問題。

2.1.1 集體土地所有權(quán)

農(nóng)村集體土地所有權(quán)是經(jīng)歷了土地改革、初級社、高級社、人民公社等發(fā)展階段，由自然資源與國家、集體長期投入形成的。我國憲法規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。物權(quán)法規(guī)定，農(nóng)村集體土地“屬于本集體成員集體所有”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)代表集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)，享有對土地占有、使用、收益和處分的權(quán)利。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)集體所有制同全民所有制一樣，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。修改土地承包法，需要與憲法及相關(guān)法律銜接好。

農(nóng)村改革初期，土地承包經(jīng)營權(quán)是按照債權(quán)思路設(shè)計(jì)的，當(dāng)時(shí)的立法傾向是防止集體所有權(quán)侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)。2007年制定的物權(quán)法，將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，集體所有權(quán)侵犯承包經(jīng)營權(quán)的問題從法律上得以解決。

這次修改土地承包法，立足于堅(jiān)持集體土地所有權(quán)制度，清晰界定集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，防止集體土地所有權(quán)虛置，做到權(quán)利平衡、不相互擠壓。

原土地承包法將集體土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容界定為發(fā)包權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)及法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。修改后的土地承包法，對集體經(jīng)濟(jì)組織在土地發(fā)包、土地流轉(zhuǎn)、土地用途管制、土地合理利用、土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保管理等方面的權(quán)利進(jìn)一步細(xì)化（十四條、四十五條、四十六條、四十七條、六十四條）。

2.1.2 土地承包權(quán)

土地承包權(quán)是承包地流轉(zhuǎn)后從土地承包經(jīng)營權(quán)中分置出來的，農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)。實(shí)踐中，取得承包權(quán)有兩個(gè)條件：具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格（成員屬性）；與發(fā)包方簽訂了承包合同，獲得了承包地（財(cái)產(chǎn)屬性）。

土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)的權(quán)利主體都是土地承包方。承包方的權(quán)利：一是承包期限內(nèi)使用承包地，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品的權(quán)利；二是承包期內(nèi)出租（轉(zhuǎn)包）、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、交回承包地獲得收益的權(quán)利；三是承包地被征收、征用、占用獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；四是承包期內(nèi)承包人應(yīng)得的承包收益可以依法繼承，林地承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼承承包等。土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓須在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，互換是為了方便耕作，轉(zhuǎn)讓是放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)包方需要與新承包方重新確定承包關(guān)系（十七條、二十七條、三十條、三十二條、三十三條、三十四條、三十六條）。

在承包地未流轉(zhuǎn)的情況下，承包方擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，既承包又經(jīng)營（2017年約占全國承包農(nóng)戶的70%，承包土地的65%）。在承包地流轉(zhuǎn)的情況下，承包方擁有土地承包權(quán)，只承包不經(jīng)營，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給了第三方（目前約占全國承包農(nóng)戶的30%，承包土地的35%）。流轉(zhuǎn)是土地承包權(quán)設(shè)立的前提。如果承包方與第三方的土地流轉(zhuǎn)合同到期，承包方仍享有土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包權(quán)權(quán)能中的收益權(quán)和受限定的處分權(quán)（可以收回土地經(jīng)營權(quán)但不能買賣承包地）是現(xiàn)實(shí)存在的，不是虛置的權(quán)利。

2.1.3 土地經(jīng)營權(quán)

承包方采用出租（轉(zhuǎn)包）、入股等方式將承包地流轉(zhuǎn)給第三方使用后，土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移。保障土地經(jīng)營權(quán)人依法享有的合法權(quán)益，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，是完善農(nóng)村土地承包法律制度的一個(gè)重點(diǎn)，也是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的與時(shí)俱進(jìn)。

土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利：一是按照合同使用流轉(zhuǎn)的承包地，自主開展生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益（三十七條）；二是因改善生產(chǎn)條件、提高生產(chǎn)能力獲得相應(yīng)補(bǔ)償（四十三條）；三是經(jīng)承包方同意并向發(fā)包方備案，可以用土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定融資擔(dān)保（四十七條）；四是經(jīng)承包方同意并向發(fā)包方備案，可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)等（四十六條）。土地經(jīng)營權(quán)人承擔(dān)的義務(wù)：支付土地流轉(zhuǎn)對價(jià)，不改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途和連續(xù)兩年以上棄耕拋荒，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和土地生態(tài)環(huán)境等（四十條、四十二條）。 （未完待續(xù)）