王彬彬 劉勝 寇靈慧

[摘要]《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》是教育部出臺的規(guī)范高校學(xué)生管理的行政規(guī)章，是高校學(xué)生管理的重要依據(jù)和基本制度。在立法宗旨、立法原則、具體內(nèi)容、程序性規(guī)定和法律監(jiān)督方面的特點體現(xiàn)了中國特色高校學(xué)生管理制度的法治進步，但其所蘊含的雙重理念、授權(quán)性規(guī)定和混合法律關(guān)系給學(xué)生教育管理實踐帶來了一定困惑。因此，對于其實踐問題應(yīng)當在思維轉(zhuǎn)變、制度完善和文化培育上多下功夫，以進一步推進高校學(xué)生教育管理工作的法治化。

[關(guān)鍵詞]學(xué)生管理規(guī)定;法律地位;法制進步;實踐困惑;學(xué)生管理法治化

[中圖分類號] ??G647[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2019）-02-0021-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.02.005

原國家教育委員會于1990年1月頒布實施的《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》（下文以“年代+《規(guī)定》”的區(qū)分方式對其不同版本進行論述），標志著我國高校學(xué)生管理制度法制化進程的開始。2005年的《規(guī)定》確立了一系列依法治校、保護學(xué)生合法權(quán)益的新規(guī)則，實施以來發(fā)揮了重要作用。基于貫徹中央新要求、適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新需要和體現(xiàn)高校教育與管理新變化等方面的考慮，2016年12月26日，教育部以部長令的形式頒布了新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，并于2017年9月1日起施行。此次對《規(guī)定》的全面修訂，著力加強了針對性、規(guī)范性、科學(xué)性和可操作性。

一、《規(guī)定》的性質(zhì)與地位

《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》是社會主義性質(zhì)的高校學(xué)生管理規(guī)定。1990年《規(guī)定》是在1989年發(fā)生政治風(fēng)波不久后出臺的，文中指出了高等學(xué)校的主要任務(wù)是為社會主義建設(shè)培養(yǎng)合格人才，著重強調(diào)要“警惕并抵制國外敵對勢力的思想政治滲透和國內(nèi)資產(chǎn)階級自由化思潮的侵襲，做好教育和管理工作”[1]。2005年《規(guī)定》是在依法治國大背景下出臺的，文中提出：“要依法治校，從嚴管理，健全和完善管理制度，規(guī)范管理行為;要將管理與加強教育相結(jié)合，不斷提高管理水平，努力培養(yǎng)社會主義合格建設(shè)者和可靠接班人?！盵2]2017年《規(guī)定》是在我們堅定“四個自信”，實現(xiàn)中國夢的征程中出臺的，除了提出要“培養(yǎng)德、智、體、美等方面全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”，還明確指出要“堅持社會主義辦學(xué)方向”。三部《規(guī)定》是在不同時代背景下產(chǎn)生的，但都強調(diào)為社會主義培養(yǎng)人才。

《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》是教育部出臺的規(guī)范高校學(xué)生管理的行政規(guī)章，是高校學(xué)生管理的重要依據(jù)和基本制度。按照《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》屬于教育部的部門規(guī)章，其法律效力不及憲法、普通法律和行政法規(guī)。但是，1990年的《規(guī)定》早于1995年的《中華人民共和國教育法》和1998年的《中華人民共和國高等教育法》，并在“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案”中被首次使用，發(fā)揮了高校學(xué)生管理基本制度的重要作用。《教育法》和《高等教育法》出臺后，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》作為下位法，仍在規(guī)范高校學(xué)生管理方面發(fā)揮著重要作用。

二、2017年《規(guī)定》的法制進步

2017年《規(guī)定》從育人為本和依法治校的理念出發(fā)，對學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)、學(xué)籍管理、校園秩序與課外活動、獎勵與處分和學(xué)生申訴等五方面內(nèi)容均進行了修訂完善，解決了原管理規(guī)定“邊界不清、從嚴管理、責(zé)任模糊”的難題，進一步劃定了邊界，規(guī)范了管理，清晰了責(zé)任。

（一）凸顯“控權(quán)法”“權(quán)利法”的立法導(dǎo)向

與2005年《規(guī)定》相比，新《規(guī)定》立法宗旨中在“維護普通高等學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序和生活秩序”前面新增了“規(guī)范普通高等學(xué)校學(xué)生管理行為”的表述，體現(xiàn)了對公權(quán)力限制的取向，有利于促進高校權(quán)利與學(xué)生權(quán)利的平衡保護，逐步實現(xiàn)了由管理法向控權(quán)法的轉(zhuǎn)向[3]。

新《規(guī)定》將原來的“保障學(xué)生身心健康”修改為“保障學(xué)生合法權(quán)益”，在第五條新增了“實施學(xué)生管理，應(yīng)當尊重和保護學(xué)生的合法權(quán)利”的表述，明確提出了要維護學(xué)生合法權(quán)益;在具體條文中，也突出了保障學(xué)生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)、申訴權(quán)、起訴權(quán)等權(quán)利，突出了“權(quán)利本位”理念，“權(quán)力法”與“權(quán)利法”漸漸趨于平衡。

（二）凸顯育人為本和依法治校的立法理念

與2005年《規(guī)定》相比，新《規(guī)定》明確指出了 “培養(yǎng)社會主義建設(shè)者和接班人”的目標。其次，明確了育人原則，即第二條中的“堅持社會主義辦學(xué)方向”“堅持以立德樹人為根本”以及“將管理與育人相結(jié)合”。在具體規(guī)定中，新增了對學(xué)生思想品德的要求和考核、學(xué)生誠信的記載與約束、學(xué)術(shù)不端行為的處罰等方面的規(guī)定，體現(xiàn)了立德樹人、育人為本理念。

與此同時，明確指出要進行“依法治校、科學(xué)管理”。學(xué)校要“堅持依法治校，科學(xué)管理，健全和完善管理制度，規(guī)范管理行為”。學(xué)生“應(yīng)當增強法治觀念，遵守憲法、法律、法規(guī)，遵守公民道德規(guī)范，遵守學(xué)校管理制度”。在學(xué)生履行的義務(wù)中新增了“遵守學(xué)校章程和規(guī)章制度”，突出了學(xué)校章程的重要性，體現(xiàn)了教育法制的進步。在某些具體條文中呈現(xiàn)出了與行政法、民法以及訴訟法相類似的立法體例、具體規(guī)定和語言表述，更加科學(xué)、規(guī)范。

（三）具體內(nèi)容中凸顯民主管理、科學(xué)管理理念

與2005年《規(guī)定》相比，新《規(guī)定》賦予了學(xué)校和學(xué)生更多自主權(quán)。學(xué)校新增了在保留入學(xué)資格、入學(xué)資格復(fù)查、學(xué)習(xí)經(jīng)歷與成果的學(xué)分認定、學(xué)生重新入學(xué)的學(xué)分認定、轉(zhuǎn)專業(yè)和轉(zhuǎn)學(xué)的具體辦法等方面一些自主權(quán)。新《規(guī)定》鼓勵和支持學(xué)生實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督;給予了學(xué)生“在校內(nèi)組織、參加學(xué)生團體，以適當方式參與學(xué)校管理”的權(quán)利?！皩W(xué)校應(yīng)當建立和完善學(xué)生參與管理的組織形式”“學(xué)校應(yīng)當建立健全學(xué)生代表大會制度”等應(yīng)然性規(guī)定，體現(xiàn)了民主管理的導(dǎo)向。

權(quán)力行使、義務(wù)履行必然導(dǎo)致責(zé)任承擔。根據(jù)法律法規(guī)和學(xué)校章程的規(guī)定，高校依法、依章程行使權(quán)力并承擔責(zé)任;學(xué)生依法、依章程行使權(quán)利、履行義務(wù);教育主管部門依法依規(guī)實施監(jiān)督、處理申訴和投訴。參與高校學(xué)生管理的各方主體的“權(quán)力行使與義務(wù)履行”的邊界更加清晰，責(zé)任劃分更加明晰，有利于推進高校學(xué)生管理效率的提高和管理服務(wù)質(zhì)量的提升。

（四）程序性規(guī)定更加科學(xué)化、人性化

程序內(nèi)容變動主要體現(xiàn)在表彰、獎勵以及處理、處分與申訴部分。與2005年《規(guī)定》相比，新《規(guī)定》新增了對轉(zhuǎn)專業(yè)的程序性規(guī)定，即“建立公平、公正的標準和程序，健全公示制度”;新增了表彰與獎勵程序的原則性規(guī)定，即“應(yīng)當建立公開、公平、公正的程序和規(guī)定，建立和完善相應(yīng)的選拔、公示等制度”;對學(xué)生處分也提出了類似要求，“學(xué)校對學(xué)生的處分，應(yīng)當做到證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準確、程序正當、處分適當”。新增了處分期限與處分解除的規(guī)定，除開除學(xué)籍處分以外的其他處分須設(shè)置6到12個月期限，到期要按照學(xué)校規(guī)定程序進行解除;解除處分后，學(xué)生獲得表彰、獎勵及其他權(quán)益，不再受原處分的影響。規(guī)范了學(xué)生處理、處分和申訴的程序性規(guī)定。例如提出出具處分決定書、學(xué)生享有陳述和申辯權(quán)、改進送達方式、明確申訴具體程序和投訴的程序等。以上充分考慮到了維護學(xué)生權(quán)益、規(guī)范管理、科學(xué)管理，體現(xiàn)了公開公平公正的理念[4]。

（五）體現(xiàn)維護學(xué)生合法權(quán)益的監(jiān)督導(dǎo)向

與2005年《規(guī)定》相比，新《規(guī)定》新增了法律監(jiān)督方面的規(guī)定。一方面是學(xué)生監(jiān)督。一是通過申訴進行監(jiān)督，即學(xué)生對復(fù)查決定有異議的可以在一定時間內(nèi)向?qū)W校所在地省級教育行政部門提出書面申訴，省級教育行政部門必須在一定時間內(nèi)予以回復(fù)。二是通過投訴進行監(jiān)督，即“學(xué)生認為學(xué)校及其工作人員違反本規(guī)定，侵害其合法權(quán)益的、或者學(xué)校制定的規(guī)章制度與法律法規(guī)和本規(guī)定抵觸的，可以向?qū)W校所在地省級教育行政部門投訴”[5]。另一方面是上級部門監(jiān)督，“教育主管部門在實施監(jiān)督或者處理申訴、投訴過程中，發(fā)現(xiàn)學(xué)校及其工作人員有違反法律、法規(guī)及本規(guī)定的行為或者未按照本規(guī)定履行相應(yīng)義務(wù)的，或者學(xué)校自行制定的相關(guān)管理制度、規(guī)定，侵害學(xué)生合法權(quán)益的，應(yīng)當責(zé)令改正;發(fā)現(xiàn)存在違法違紀的，應(yīng)當及時進行調(diào)查處理或者移送有關(guān)部門，依據(jù)有關(guān)法律和相關(guān)規(guī)定，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任”[6]。法律監(jiān)督實際上是在促進高校和教育行政管理部門依法行使權(quán)力，提高工作效率，提升廉政水平，同時維護自身合法權(quán)益。

三、2017年《規(guī)定》的實踐困惑

新《規(guī)定》的修訂工作自2015年2月啟動，在向各省市教育行政部門和高校征求意見的基礎(chǔ)上，形成征求意見稿，經(jīng)過向社會公開征求意見建議、組織召開法律專家座談會、召集部分高校學(xué)生管理部門和教育行政管理部門的同志進行座談，結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹全國高校思想政治工作會議精神，歷時近兩年時間完成，成果卓著。但是新《規(guī)定》在實踐方面仍然帶給高校學(xué)生管理主體一些困惑。

（一）基于雙重理念：基層學(xué)生管理者管理實踐中的差異

高校學(xué)生管理強調(diào)育人為本和依法治校的理念。育人為本強調(diào)要尊重和保護學(xué)生利益;依法治校強調(diào)依法實施管理。一方面，雙重理念會造成學(xué)校教育、管理與服務(wù)的混淆，可能在一定程度上會降低教育效果、管理效率和服務(wù)質(zhì)量。另一方面，基層學(xué)生管理者在管理實踐中會出現(xiàn)寬嚴不一的處理現(xiàn)象。在實際工作中，多數(shù)二級學(xué)院或者輔導(dǎo)員在處理學(xué)生違規(guī)違紀行為時，通常采取“大事化小、小事化了”的策略，要么給予批評提醒了事，要么給予沒有效力的院級處分以警示;而學(xué)校相關(guān)職能部門基層學(xué)生管理者卻根據(jù)學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定的條款，給予學(xué)生相應(yīng)處分。

（二）基于授權(quán)性規(guī)定：上位法與下位法之間的博弈

新《規(guī)定》在一些具體操作方面，給予了高校一定的自主權(quán)，但同時也給高校的校本化工作帶來了一些難題。例如新《規(guī)定》第30條、第52條對“學(xué)校對學(xué)生的退學(xué)處理和開除學(xué)籍的處分”的內(nèi)容用了授權(quán)性規(guī)定。如果學(xué)校將“可以”改為“應(yīng)當”，這與新《規(guī)定》尊重和保護學(xué)生利益的原則不符。如果保留“可以”，學(xué)校經(jīng)過仔細斟酌、慎重決策的結(jié)論可能帶來受處理處分學(xué)生的質(zhì)疑，甚至可能導(dǎo)致學(xué)生與學(xué)校反目成仇、對簿公堂。因此，新《規(guī)定》給予學(xué)校處理和處分學(xué)生的授權(quán)性規(guī)定，使新《規(guī)定》本身與校本化學(xué)生管理規(guī)定與實踐之間產(chǎn)生了矛盾。

（三）基于混合關(guān)系：學(xué)生管理實踐左右為難

關(guān)于高校與學(xué)生的法律關(guān)系，學(xué)術(shù)界主要有以下幾個觀點：一認為是公法上的特別權(quán)力關(guān)系[7];二認為是教育行政管理關(guān)系;三認為是教育民事法律關(guān)系;四認為學(xué)校與學(xué)生之間既存在教育行政管理關(guān)系，也存在教育民事法律關(guān)系;五認為學(xué)生與高校的法律關(guān)系應(yīng)放置在不同的時間階段中進行具體分析[8];六認為在司法實踐中出現(xiàn)的高校與學(xué)生之間的糾紛多數(shù)屬于公法上的教育行政管理關(guān)系[9]?！吨腥A人民共和國高等教育法》肯定了高校民事主體的地位。因此，高校學(xué)生管理中的法律關(guān)系應(yīng)當是以教育行政管理關(guān)系為主、以民事法律關(guān)系為輔的混合關(guān)系。但是在管理實踐中，學(xué)生一些違規(guī)違紀事件的發(fā)生情況比較復(fù)雜，在區(qū)分學(xué)校與學(xué)生、甚至與其他單位或個人之間的關(guān)系也顯得復(fù)雜。再加上如果學(xué)校受到上級部門、當事人家屬、媒體輿論等壓力的影響，也可能導(dǎo)致事件處理上公平與效率方面的差異。因此這種混合關(guān)系，在學(xué)生管理實踐中，會給基層管理者帶來一些困擾。

四、對高校學(xué)生管理工作法治化的深層思考

（一）轉(zhuǎn)變思維

教育管理者要善于運用法治思維開展學(xué)生思想政治教育和管理工作。在實際工作中，法治思維強調(diào)要強化規(guī)則意識。一方面，要樹立權(quán)利義務(wù)意識。厘清不同主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，要了解和熟悉教育法律法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度。新《規(guī)定》出臺后，尤其要加強對新《規(guī)定》以及新修改的學(xué)校相關(guān)管理規(guī)定的學(xué)習(xí)。另一方面，要強化程序正義理念。程序優(yōu)先和尊重程序是程序正義理念的應(yīng)有之義。程序優(yōu)先要求教育管理者首先要關(guān)注程序正義設(shè)計，以保證實體正義的實現(xiàn)。尊重程序要求，嚴格按照程序性規(guī)范行使教育管理者的權(quán)力。

教育管理者要深化“圍繞學(xué)生、關(guān)照學(xué)生、服務(wù)學(xué)生”的育人理念，在推進教育管理工作法治化中強化服務(wù)意識。服務(wù)學(xué)生的宗旨是保障學(xué)生正當利益的實現(xiàn)。因此，在學(xué)生教育管理工作中，一方面要樹立平衡意識。在實施學(xué)生教育管理與維護學(xué)生利益之間處理好各方關(guān)系，做好利益平衡，有效化解矛盾沖突。另一方面，要強化修復(fù)性理念。對于違規(guī)違紀學(xué)生，要鼓勵其向受害方承擔個人責(zé)任使之不被另眼相待，要引導(dǎo)其最大程度地修復(fù)與所涉及各方之間關(guān)系，使之恢復(fù)如初[10]。

（二）完善制度

做好“一體多位”頂層整體設(shè)計，完善制度體系。高校學(xué)生管理規(guī)定是學(xué)校開展一切學(xué)生教育管理工作的基本遵循。新《規(guī)定》大范圍的修訂，必然帶來各高校學(xué)生管理規(guī)定內(nèi)容的重大變動。目前，諸多高校根據(jù)新《規(guī)定》的授權(quán)已經(jīng)基本完成了校本化學(xué)生管理制度的修訂。下一步，高校應(yīng)當督促和協(xié)調(diào)學(xué)生工作、研究生工作、教學(xué)工作、科研管理、團學(xué)工作、后勤管理、保衛(wèi)等有關(guān)部門，及時修訂已有的具體規(guī)定、新增未細化的具體規(guī)定，以便形成“一體多位”的學(xué)生教育管理制度體系。

改良非正式制度，順暢制度實施。制度實施過程一定程度上是正式制度與非正式制度有機融合的過程。正式制度的變化打破了原有的融合機制，必然尋求與非正式制度的新融合。因此，改良非正式制度，是推進制度實施的必然路徑。高校在長期發(fā)展過程中約定俗成的某些工作理念、工作習(xí)慣、工作方法等要進行調(diào)整：工作理念要與時俱進，工作習(xí)慣要應(yīng)勢而變，工作方法要因勢而新。

（三）培育文化

注重發(fā)揮制度優(yōu)勢，培育校園法治文化。一方面，要加大學(xué)生教育管理制度的宣傳力度。充分利用校園宣傳欄、廣播、法治宣講、知識競賽等傳統(tǒng)宣傳途徑，充分發(fā)揮微信、微博等新媒體資源的傳播優(yōu)勢，整合校內(nèi)政法學(xué)院的力量和資源，開展學(xué)生教育管理制度的宣傳，加強校園法治文化建設(shè)，使廣大師生知法懂法、遵紀守法。另一方面，要真抓實干，依法辦事。學(xué)院、各職能部門在遇到學(xué)生問題的時候，不能僅憑工作經(jīng)驗，要依據(jù)相關(guān)的學(xué)生教育管理制度，結(jié)合工作經(jīng)驗慎重地解決和處理，促使教職員工“依法辦事”理念內(nèi)化于心、外化于行。

建設(shè)社會主義法治文化，提升公民法治素養(yǎng)。當前，推進社會主義法治文化建設(shè)的關(guān)鍵在公民法治教育。一要運用科技方式活化法治教育內(nèi)容，加大普法力度;二要發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”作用，帶頭遵紀守法，將自己塑造成為模范公民;三是全體公民要在處理關(guān)乎切身利益事務(wù)的過程中學(xué)法、懂法、尊法、用法，不斷提升法治素養(yǎng)。全社會法治文化的形成必然促進教師、家長和學(xué)生法治素養(yǎng)的進一步提升。

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