羅家為 劉馨蔚

[摘要]改革開放以來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化的發(fā)展推動了總體出社會向分化性社會轉型。社會經(jīng)濟的現(xiàn)代化提速以及群眾需求的多元性，促使國家基層治理策略由行政化管理轉向社會化治理。多元主體、信息入場、民主法治、制度規(guī)范、城鄉(xiāng)融合等現(xiàn)代化治理要素開始生長。不過，社會弱勢、信息不均、行政慣習、制度懸浮、城鄉(xiāng)區(qū)隔等傳統(tǒng)要素依然存在，基層治理呈現(xiàn)出了傳統(tǒng)元素與現(xiàn)代特征兼具的發(fā)展態(tài)勢。新時代，要繼續(xù)深化行政體制與自治組織改革、優(yōu)化“政社合作”方式、實施“四化同步”發(fā)展策略、提升協(xié)商民主制度效能、創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，以實現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化突圍。

[關鍵詞]改革開放;基層治理;現(xiàn)代化;展望

[中圖分類號]D638

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-4479（2019）02-0116-08

現(xiàn)代化是人類社會實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉化過程，它是以工業(yè)化為核心的全面社會變革。國家治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代化建設的重要維度，黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?；鶎又卫砦挥诳v向行政體系與橫向社會網(wǎng)絡的交接部，推進基層治理現(xiàn)代化是國家治理的重要課題。改革開放40年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化的發(fā)展，基層從總體性社會走向分化性社會，傳統(tǒng)行政化的社會管理逐漸向社會化治理邁進，由此衍生出基層治理的范式轉換，為基層治理現(xiàn)代化提供了理論參考和實踐啟示。

一、社會轉型：分化性社會的治理挑戰(zhàn)

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、戶籍制度的改革以及新型城鎮(zhèn)化的推進，城鄉(xiāng)二元分治的治理格局開始打破，單位制逐漸解體，社會的開放性和流動性不斷增強，總體性社會組織和管理模式難以適應市場經(jīng)濟條件下的社會現(xiàn)實，逐漸向分化性社會轉變。全國一盤棋的區(qū)域格局被打破，地方社區(qū)開始成為利益主體，社會思潮異質化，利益多元化，階層分化日趨明顯，民眾需求也呈現(xiàn)出了多元發(fā)展特征，社會異質性與經(jīng)濟的不平等不斷加深，基層治理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

從城市基層治理的變化來看，基層治理組織形式由封閉僵化的單位制轉向開放流動的社區(qū)制，由于新的社會管理體制尚未發(fā)展成熟，面臨著一系列的治理問題。社區(qū)制的產(chǎn)生和發(fā)展與社會的整體變遷和國家重新調整基層社會管理體制是分不開的。由于對全能主義行政體制的依賴（路徑依賴），在重組社會的過程中仍然無法擺脫行政體制慣性。社區(qū)制在發(fā)展過程中不可避免地存在單位制與街居制時期的相關特征。盡管社區(qū)制強調了政社合作、居民參與，社區(qū)服務等相關理念，但是在社區(qū)治理的實踐中也不免陷入行政化的困境。

社區(qū)行政化是政府依靠行政權力，自上而下地實現(xiàn)社會再組織的過程，通過制定統(tǒng)一規(guī)劃，靠行政力量由外向內、自上而下建構“縱向到底、橫向到邊”的城市社會管理體制。行政化治理的主要特征是政府單項主導，運用統(tǒng)一的行政機制和單一的行政資源提供標準化的社會管理和公共服務。在行政化治理模式下，政府行動多、社會行動少、政府行動與社會行動斷裂、政府資源與社會資源離散化導致了社會要素發(fā)育不足。這一治理模式加重了政府負擔，擠壓了社區(qū)自治空間，忽視了基層社會的個性化、多元化的服務需求，無法滿足居民日益增長的服務需求。同時，由于社會組織發(fā)展緩慢，社區(qū)治理的組織化程度不高，社區(qū)參與的個體化與自利性較強。盡管政府購買服務一定程度上克服了行政化服務供給與個體化參與的弊端，但是在實際運行中，復雜的街區(qū)權力關系限制了專業(yè)社工深度嵌入社區(qū)治理，社會工作在街區(qū)權力體系中逐漸式微。由此觀之，城市基層治理面臨著需求的多元化與個性化，供給的行政化與低效嵌入的雙重問題，如何精準的為社區(qū)居民提供服務并激發(fā)自治活力成為當前城市基層治理的難題。

就農(nóng)村基層治理而言，基層管理形式從人民公社體制轉向“鄉(xiāng)政村治”模式。村民自治是國家放權與社會發(fā)育的結果，從現(xiàn)代國家建構的角度看，中國的鄉(xiāng)村治理體制也需要相應的轉型，對各種權力資源和治理機制加以整合，實行國家治理與鄉(xiāng)村自治的共同治理。不過，村民自治在實際運行中面臨著村“兩委”矛盾以及國家權力與鄉(xiāng)村自治權力的內在緊張，這種緊張演化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會自治權力與利益的博弈。稅費改革之后，鄉(xiāng)村經(jīng)濟來源減少，村莊公共權力的運行和公共服務的供給失去了物質支撐，村級組織陷入財政困境。為了應對農(nóng)村公共服務供給的資源困境，項目制開始成為了一種新的國家治理體制，“一事一議財政獎補”政策成為村級公益事業(yè)建設重要機制。不過，項目制在實際運行中不可避免的造成了村莊的分化，分級運行機制與治理邏輯也難以對基層社會民眾的真實需求做出回應。國家在向鄉(xiāng)村社會輸入資源過程中也遭遇了資源耗散、社會分利秩序與內卷化的治理困境。正因如此，在資源輸入背景下，鄉(xiāng)村社會公共服務與基礎設施建設效果大打折扣。

不僅如此，隨著新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，社會的開放性與流動性不斷增強，傳統(tǒng)封閉的集體組織及以此為基礎的鄉(xiāng)村共同體也日趨瓦解，其地域邊界、經(jīng)濟邊界、人員邊界及組織邊界已經(jīng)被打破，個體之間異質化增強。在個體“脫域”現(xiàn)象的影響下，鄉(xiāng)村社會走向個體化與原子化，農(nóng)村社區(qū)認同總體趨向消解。不同農(nóng)村在經(jīng)濟發(fā)展程度和社會結構松散程度上存有巨大差異，農(nóng)民之間也形成明顯的經(jīng)濟分層、社會分層乃至政治分層，分化的農(nóng)村與分層的農(nóng)民對當前中國涉農(nóng)政策、制度的制定與實施提出巨大的挑戰(zhàn)。農(nóng)村基層社會治理面臨的形式復雜多變，面向的問題紛繁復雜，治理對象的階層分布、地域分布、服務需求差異日益增加，基層社會系統(tǒng)性風險增加。

改革開放40年來，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的進程中，我國的現(xiàn)代化建設推進了社會的全方位變革。經(jīng)濟關系的變革促使社會個體以及社會管理體制的變革，傳統(tǒng)封閉僵化的單位管理體制逐漸被開放流動的社會治理體制所取代。不過，在這一進程中，城鄉(xiāng)基層治理依然帶有濃厚的行政色彩，基層治理的資源由自上而下的行政權力所主導，這與日益分化、多元個性的社會需求不相適應，也容易滋生腐敗。同時，無論是城市還是農(nóng)村，都遭遇了社會再組織化難的困境，原子化的社會個體缺乏與政府、自治組織溝通的紐帶，基層治理陷入了行政控制與群眾自治的兩難境地。如何構建政社合作治理模式，處理好行政權力和群眾自治的關系，為城鄉(xiāng)居民提供多元化、個性化以及專業(yè)化的服務，成為分化性社會中基層治理的重大挑戰(zhàn)。

二、政策嬗變：治理的興起與本土化應用

如果說市場化、工業(yè)化以及新型城鎮(zhèn)化推動了社會的轉型，那么，正是分化性社會孕育了當前的社會治理體制。經(jīng)濟體制改革呼喚社會體制改革，后工業(yè)化的壓力使原先的社會體制難以適應新的時代，提出了探索新的社會體制的要求。傳統(tǒng)由政府主導的行政化治理以及社會分散的參與式治理已經(jīng)難以快速回應民眾需求，有效化解社會風險，傳統(tǒng)的社會管理體制開始向社會治理轉變。

就城市基層治理而言，隨著民營經(jīng)濟、個體戶等非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，單位制開始解體，“單位人”逐漸轉變?yōu)椤吧鐣恕?，原本由單位所承擔的社會服務和福利逐漸開始由社區(qū)組織和供給。與封閉化的單位不同，社區(qū)制是面向“社會人”的開放管理和服務體制，其服務主體和服務對象具有多元性，適應了當時日漸分化和多元的社會現(xiàn)實。

為了探索以社區(qū)為組織載體的城市基層管理制度，民政部開始提出社區(qū)建設的概念，杭州、南京、沈陽、上海等地開始了早期探索社區(qū)建設的實踐探索，取得了很好的經(jīng)驗。1998年的機構改革中，國務院明確賦予了民政部推動社區(qū)建設的職能，也形成了“一手抓實驗，一手抓研究”的工作方式，在政府的大力支持下，1999年確定了首批社區(qū)建設試驗區(qū)，在先行先試中取得了一定的階段性成果，為之后推進社區(qū)治理與創(chuàng)新服務供給提供了實踐經(jīng)驗。

20世紀80年代到90年代是村民自治實踐不斷深化，法律地位不斷完善的時期。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的發(fā)展，人民公社制度賴以生存的集體生產(chǎn)隊式微，經(jīng)濟基礎的改變促使人民公社管理制度開始解體，農(nóng)村社會一度出現(xiàn)了“管理真空”，影響了社會的穩(wěn)定，村民自治在這一背景下自發(fā)產(chǎn)生，并得到了上層制度設計者的關注，逐漸發(fā)展成為一項國家治理的制度。這一時期，村民自治的實踐范圍不斷拓展，到1985年春，82萬個村民委員會也取代了人民公社時期的生產(chǎn)大隊和小隊，組成了新的群眾自治組織。

不過，作為一種新生事物，村民自治的發(fā)展也是歷經(jīng)曲折。由于行政慣習的延續(xù)以及鄉(xiāng)村社會民主土壤的不足，在村民自治初期，村干部主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接任命或者是“選任結合”的方式產(chǎn)生的。進入新時期，黨和政府開始反思以往的治理方式，村委會逐漸實行自下而上的村民授權，黨支部形成了自下而上和自上而下相結合的授權方式，并且創(chuàng)新了“直選”、“海選”、“兩票制”、“秘密劃票”、“獨立提名”等多種民主形式和實現(xiàn)機制，豐富了村民自治的民主內涵。

隨著村民民主意識的覺醒，村民自治的實踐發(fā)展呼喚法律制度的規(guī)范和完善。就法律地位而言，在1982年第一次以憲法明確規(guī)定村委會的性質、地位和作用之后，1987年六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，對村民自治的組織形式和基本原則作了規(guī)定;到1998年第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，明確規(guī)定了村民自治的一些操作性程序以及民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的參與辦法，至此，國家基本上完成了農(nóng)村基層群眾自治的建章立制。

總體而言，基層治理是隨著中國改革開放的不斷發(fā)展而逐漸形成的概念，經(jīng)歷了長時間的孕育和發(fā)展。在改革開放初期，盡管在政府行政化的推動下，基層群眾自治制度開始形成并不斷深化，但由于政府行政體制改革緩慢，市場經(jīng)濟發(fā)展水平不高、基層群眾自治能力不足等因素的影響，基層治理仍然是國家主導的政府行動，以行政管理為主，群眾民主參與的廣度和深度有待拓展，基層治理現(xiàn)代化發(fā)展較緩，水平不高。

新世紀以來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開始提速，政府行政權力對市場和社會的規(guī)制也開始減弱，市場在資源配置中發(fā)揮了越來越重要的作用，人民權利意識逐漸增強，城鄉(xiāng)之間人口和要素開始頻繁互動，社會組織化程度不斷提高，整個社會進入了快速的轉型期，政府也開始調整與社會發(fā)展不相適應的基層治理制度。

與此同時，治理理論被引入中國，基層治理理論探討開始提速。治理是指或公或私的個人和機構經(jīng)營管理相同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，它包括有權迫使人們服從正式機構和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。質言之，治理理論強調參與主體的多元化，主體之間的互動性，治理過程的持續(xù)性，方式的靈活性，規(guī)則的契約化等。治理理論本土化為我國經(jīng)濟社會轉型過程中如何推進社會治理提供了理論借鑒，傳統(tǒng)以計劃經(jīng)濟為基礎的政府單一管理體制逐漸被以社會主義市場經(jīng)濟為基礎的社會化治理所取代。

在政府的大力推動下，城鄉(xiāng)社區(qū)建設碩果累累，為居民參與社區(qū)治理提供了有序的渠道。2000年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)了民政部《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》，明確了社區(qū)建設的指導思想、基本原則、主要內容和目標任務，促進了政府主導、政社互動式社區(qū)治理的興起。十屆全國人大常委會第十九次會議決定，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，我國鄉(xiāng)村治理模式由間接治理模式向直接治理模式轉變;2007年3月29日民政部印發(fā)了《全國農(nóng)村社區(qū)建設實驗縣（市、區(qū)）工作實施方案》，農(nóng)村社區(qū)建設打破了傳統(tǒng)封閉僵化的治理體系和單一的治理結構，其人員構成、職業(yè)分布、家庭結構等都發(fā)生了深刻變革。這些政策文件的出臺推動了城鄉(xiāng)社區(qū)建設的發(fā)展，優(yōu)化了社區(qū)治理體系，提高了居民參與水平，強化了社區(qū)的治理能力。

同時，政府大力培育社會力量參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理，創(chuàng)新了社區(qū)治理機制。2011年中央組織部、民政部等19部門印發(fā)了《社會工作專業(yè)人才隊伍建設中長期規(guī)劃（2011～2020年）》，對我國社工人才隊伍建設進行頂層制度設計，并在實踐中高度重視社工人才的培養(yǎng);2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，推動了社會組織的有序發(fā)展?，F(xiàn)有理論和實踐表明，社工和社會組織是社區(qū)治理的重要協(xié)同力量，在擺脫社區(qū)治理行政化和“大眾化”，提升社區(qū)治理社會化和專業(yè)化水平上具有不可替代的作用。隨著社會組織和社工人才的不斷發(fā)展，“三社聯(lián)動”、“政府購買服務”、“一核多元”等社區(qū)治理與服務創(chuàng)新機制逐漸興起。

進入新時代，以習近平為核心的黨中央關于國家治理的一系列論述有力地推動了基層治理現(xiàn)代化，以執(zhí)政黨為領導核心、多元主體互動協(xié)同的治理格局已初步形成，治理現(xiàn)代化的內涵和路徑也逐漸明晰。2012年11月，黨的十八大報告指出，要加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，賦予了基層治理新的內涵。2013年10月，十八屆三中全會首次提出了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一命題，并強調基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)，明確了國家改革的戰(zhàn)略目標與方向。2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，促進了民主議事、民主懇談、聽證會、民主理財會、百姓暢言堂等基層協(xié)商民主的發(fā)展;協(xié)商民主與治理現(xiàn)代化具有內在一致性，它的發(fā)展和完善能夠有力地助推治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。2014年10月，十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設，為基層治理現(xiàn)代化提供法治保障。2017年6月，《中共中央、國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》也逐漸付諸實踐，其目標也在于促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化?？傮w而言，黨的十八大以來，一系列重大政策文件的出臺，明確了治理現(xiàn)代化這一全面深化改革的戰(zhàn)略目標，也為新時代城鄉(xiāng)基層應對新問題和挑戰(zhàn)指明了前進的新方向。

三、制度的張力：傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的基層治理樣態(tài)

縱觀改革開放40年來的中國的社會轉型與政策演變，總體性社會向分化性社會的轉變導致了國家治理制度的嬗變。換句話說，隨著中國特色社會主義現(xiàn)代化建設進程的加快，國家治理體系在不斷的改革和修正，治理能力也在逐步提高，治理制度悄然變革和重構，以適應經(jīng)濟和社會的現(xiàn)代化發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民提供更加優(yōu)質均衡的服務。不過，從發(fā)展階段以及治理現(xiàn)代化水平來看，當前城鄉(xiāng)基層治理仍處于傳統(tǒng)和現(xiàn)代接續(xù)并存的時代，離黨的十八屆三中全會所描繪的治理現(xiàn)代化目標仍有不小的差距。

治理主體“多元化”與“非均衡”并存。與傳統(tǒng)基層管理不同的是，現(xiàn)代化的基層治理應是多元主體互動協(xié)同的過程。除基層黨組織和政府外，群眾自治組織、社會組織、村（居）民、企業(yè)等民間組織和社會個體也應當是基層公共事務的參與者和治理者。各主體依據(jù)自身的價值觀念、利益訴求、資源稟賦、能力特質，在復雜的基層公共事務中按照一定的規(guī)則參與合作和協(xié)調，以達致私人利益的平衡以及公共利益的最大化。改革開放40年來，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展促進了社會力量不斷壯大，村（居）民個人參與公共事務的能力素質不斷提高;社會組織迅速發(fā)展，參與的組織化程度也大幅提高;基層自治組織經(jīng)過政府精心動員和指導，開展了長達數(shù)十年的自治實踐，積累了豐富的實踐經(jīng)驗;企業(yè)也逐漸成為基層治理資源的重要來源，進一步激活了基層社會的活力。不過，相比于黨和政府，社會和市場力量還是較為弱勢的一方，對公共權力和公共資源具有較大的依賴性，獨立參與能力不夠，其參與深度和廣度有待進一步拓展;政府組織和基層自治組織的關系尚未理順，橫向治理網(wǎng)絡也還不完善，政社互動與合作仍有較大的提升空間。

治理制度“常態(tài)化”與“落實難”同在?，F(xiàn)代化治理制度具有穩(wěn)定、連續(xù)、常態(tài)化的特點，并且在實踐中能夠嚴格遵守制度的相關規(guī)定，持續(xù)釋放制度紅利，以提高治理的持續(xù)性、規(guī)范化和效能。改革開放40年來，在新舊交替的社會轉型進程中，中國啟動了舉世矚目的經(jīng)濟體制改革、行政體制改革和基層治理改革。具體到基層，創(chuàng)新了統(tǒng)分結合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、基層群眾自治的村（居）民自治制度、中國特色的基層協(xié)商民主制度、等等。需要強調的是，中國改革經(jīng)歷了政府逐步退出直接的制度創(chuàng)新領域，社會成員內部規(guī)則的逐步發(fā)育和強大的過程，基層草根群眾制度創(chuàng)新在這一時期發(fā)揮了重要的作用，推動了基層治理的制度變遷和常態(tài)化。不過，當前基層治理的制度化進程與治理體系與治理能力現(xiàn)代化尚有差距。一方面，中國的現(xiàn)代化水平還遠低于西方發(fā)達國家，區(qū)域和城鄉(xiāng)也存在巨大的差距，整個社會仍然處于高速發(fā)展與轉型之中，各項制度也將隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展需要進一步完善。另一方面，由于民主法治尚不健全，傳統(tǒng)行政治理慣習等因素，基層治理制度在實踐上打了折扣，制度的執(zhí)行力和剛性約束需要進一步強化。

治理方式“民主法治”與“行政人治”兼具。民主和法治是現(xiàn)代國家必備的兩種要素。民主和法治不僅可以理解為基層治理的一種方式，更應當視之為人民普遍的正義和價值追求。改革開放40年來，在深刻汲取歷史經(jīng)驗和教訓的基礎上，中國開啟了民主和法治的新征程，社會主義民主政治和全面依法治國取得了可喜的成績。特別是在基層，村（居）民自治制度的實施讓最廣大人民群眾能夠獨立自主地參與到公共事務的治理之中，是中國民主建設的一個偉大創(chuàng)舉，啟蒙了民主意識，提高了村（居）民民主參與能力。同時，法治化也逐漸深入人心，法律條文不斷完善的同時，法治思想也逐漸走進社區(qū)、走進鄉(xiāng)村，農(nóng)村傳統(tǒng)的相對“無訟社會”也在悄然發(fā)生變化。不過，在行政力量的影響下，當前基層民主的實踐還主要以政府動員式民主參與為主，村（居）民自主的公共性參與較少;民主選舉和民主治理脫節(jié)也局限了民主參與的廣度和深度。在威權政體和人情社會的影響下，不少基層群眾仍將法治和人治結合起來，形成了功利性的法治思想，權大于法的現(xiàn)象依然存在，基層治理的民主化和法治化任重而道遠。

治理技術“信息化”與“土方法”并用。隨著信息技術的發(fā)展和廣泛應用，信息化逐漸成為現(xiàn)代化的重要特質。與西方發(fā)達國家先工業(yè)化后信息化不同的是，中國呈現(xiàn)出了工業(yè)化和信息化齊頭并進、深度融合的發(fā)展特征。改革開放40年來，隨著工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化行至中期，信息技術開始在中國興起，此后逐漸滲透到經(jīng)濟社會發(fā)展、人民生活學習、國家社會治理的方方面面，并被引入基層治理領域，治理智能化也被提上日程。信息化治理能夠打破時空局限，促進公共事務治理的公開透明，便于村（居）民監(jiān)督，快速回應需求，提高治理效率?；鶎又卫硇畔⒒群蠼?jīng)歷了推行電子政務、建立門戶網(wǎng)站、治理信息即時化時代三個發(fā)展階段，在創(chuàng)新治理平臺、拓展治理空間、豐富活動形式、提高治理效率以及在村（居）務公開、理論宣傳與理論學習等方面發(fā)揮了重要作用。不過，當前基層治理信息化仍處于發(fā)展初期，政府各部門和地區(qū)數(shù)據(jù)壁壘、重復建設的問題依然存在;城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間信息技術設施、使用頻率、發(fā)展層次都存在巨大的差異。特別是在廣大農(nóng)村地區(qū)和西部較為封閉的地區(qū)，傳統(tǒng)治理的“土方法”依然占據(jù)治理技術的主流，這也是傳統(tǒng)與現(xiàn)代相伴而生的集中體現(xiàn)。

治理格局“開放一體”與“壁壘區(qū)隔”共存。在以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)社會形態(tài)中，信息較為封閉、交通不便、思想觀念單一、城鄉(xiāng)流動較少、熟人社會為主，血緣和地緣是決定個人社會關系的主要因素。與此相對，在以工業(yè)為主導的現(xiàn)代社會形態(tài)中，信息較為開放、交通高度發(fā)達、思想觀念多元、城鄉(xiāng)流動加快、熟人社會向陌生人社會轉變，決定個人社會關系的要素也開始變得多元化，因此，現(xiàn)代社會的治理格局必然是“開放一體”。改革開放40年來，隨著經(jīng)濟體制的改革、戶籍制度的改革、城鄉(xiāng)關系政策的調整，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素流動加快，中國城鄉(xiāng)關系由“封閉靜止”和“二元結構”逐漸走向“開放流動”和“城鄉(xiāng)一體”。具體而言，農(nóng)民進城落戶不斷增加，“資本下鄉(xiāng)”加快、城鄉(xiāng)商品貿(mào)易水平提高、城鄉(xiāng)基本公共服務差距縮小、等等。不過，當前城鄉(xiāng)治理的壁壘和區(qū)隔依然存在，城鄉(xiāng)二元結構的殘存繼續(xù)影響著治理的一體化。農(nóng)村大量存量資本尚未激活，戶籍控制尚未解凍，城鄉(xiāng)之間資源和要素的交換依然被傳統(tǒng)體制機制所束縛，教育、醫(yī)療、社保等城鄉(xiāng)基本公共服務雖然實現(xiàn)了全覆蓋，但離均等化尚有不小的差距。

四、展望新時代：基層治理的現(xiàn)代化突圍

縱觀改革開放以來城鄉(xiāng)基層治理的40年發(fā)展歷程，不難看出，基層治理在分化性社會轉型中面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟社會的轉型導致了基層社會形態(tài)的轉變，為了適應新的社會形態(tài)，提高治理績效，傳統(tǒng)的治理制度不斷改革和優(yōu)化，邁向現(xiàn)代化。不過，從中國現(xiàn)代化的發(fā)展階段以及基層治理的樣態(tài)特征來看，當前基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程尚未完成，并將在一段時期內處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代化之間。這表明，制度設計與實踐發(fā)展之間存在一定的張力，只有不斷克服傳統(tǒng)因素的束縛，培育和增加現(xiàn)代治理要素，才能在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的接續(xù)中實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的突圍。

那么，現(xiàn)代化的基層治理樣態(tài)到底如何，新時代應怎樣推進基層治理現(xiàn)代化呢？從國際經(jīng)驗來看，歐美發(fā)達國家強調的是地方自治、民主法治、社會參與，城鄉(xiāng)一體，以及高效廉潔的地方政府、密集的組織網(wǎng)絡、便捷的信息技術、專業(yè)的社工人才、均衡的公共服務和社會保障。就中國而言，改革開放行至40年之際，基層治理的現(xiàn)代化要素已經(jīng)初步形成并不斷成長。黨的十八屆三中全會對這一實踐成果進行了總結并提出全面深化改革的總目標是，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

據(jù)此可知，中國的基層治理現(xiàn)代化應內在地包含治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化。為此，俞可平認為國家治理體系就是規(guī)范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，它包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序。戴長征指出國家治理能力，是指國家在管理經(jīng)濟、政治、社會、文化事務過程中，分配社會利益并實現(xiàn)對社會生活的有效控制和調節(jié)的能量及其作用的總稱。許耀桐強調國家治理體系就是由各個領域的指導思想、組織機構、法律法規(guī)、組織人員、制度安排等要素構成一整套緊密相連、相互協(xié)調的體系;國家能力則是國家運用制度治理國家的能力體現(xiàn)。顯然，國家治理現(xiàn)代化集中體現(xiàn)為各個領域和各項制度的規(guī)范化、組織人員的高效合理安排，以及展示出來的管理和服務能力的提升。

具體到基層治理，城鄉(xiāng)基層是國家權力的末梢與社會自治權力交匯點，其治理處于微妙的動態(tài)平衡和互動中。分化多元的現(xiàn)代社會個體也對民主法治等價值追求以及便捷高效的治理方式提出了新的要求。同時，與歐美發(fā)達國家一致的是，開放流動的社會形態(tài)也需要進一步打破城鄉(xiāng)之間的制度區(qū)隔和要素壁壘。正因如此，基層治理現(xiàn)代化內在地涵蓋了基層黨和政府組織方式的現(xiàn)代化變革、社會自治組織的優(yōu)化、民主法治的完善、現(xiàn)代治理技術和機制的運用、城鄉(xiāng)基本公共服務和社會保障的均等化，而這一切都離不開組織和制度的變革。

首先，深化行政體制與自治組織改革，推進治理資源向基層下移。城鄉(xiāng)社區(qū)是國家行政權力和社會自治權力的交匯點，在實踐中必須要理順這兩種性質權力之間的關系和邊界，對其組織載體進行改革，整合政府和社會兩種權力、兩類資源并向基層下移，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。一方面，改革基層行政體制，利用政府機構改革的契機，以扁平化和大部制為導向，對基層政府部門權力和辦事流程進行再造和整合，破解基層政府職責同構、權力錯位、政權懸浮的問題，以轉變政府職能，推進服務型政府建設。另一方面，以資源下沉、服務居民為導向，因地制宜重塑基層自治組織體系，適應開放流動，利益多元的社會發(fā)展形態(tài)，更好地為城鄉(xiāng)社區(qū)居民提供便利化、專業(yè)化、多元化的服務。同時，明確基層群眾自治組織的性質和地位，通過制度創(chuàng)新規(guī)避過多的行政介入，明晰政府與社會的邊界和范圍，實現(xiàn)政社之間的良性互動。

其次，實施“四化同步”戰(zhàn)略，提高基層社會治理水平。改革開放40年來，社會經(jīng)濟各方面的現(xiàn)代化發(fā)展給基層社會治理提出了更高的要求，傳統(tǒng)的社會管理已難以滿足當前的社會需要。黨的十九大報告指出，要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，為基層社會治理的發(fā)展提供了基本遵循。這就要求我們從培育社會力量，加強法治宣傳、運用智能技術，強化專業(yè)水平四個方面全面著手。一是支持和培育社會組織發(fā)展，創(chuàng)新政府購買服務等社會化實現(xiàn)機制，以最大限度擺脫傳統(tǒng)社區(qū)的行政化傾向，實現(xiàn)跨界合作，整合政府和社會兩類資源;二是推進法治國家、法治政府、法治社會建設，加強普法宣傳，讓法治進社區(qū)、進村莊、入腦入心;三是充分利用現(xiàn)代科學技術，將信息技術、大數(shù)據(jù)、云計算等前沿科技引入基層治理，加強相對落后地區(qū)基礎設施建設，平衡區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展;四是加強社工人才隊伍建設以及基層公職人員培訓，培養(yǎng)一支懂基層、愛基層、扎根基層的專業(yè)化人才隊伍，以提高基層社會治理專業(yè)化水平。

此外，推動基層協(xié)商民主制度化，提高基層民主的參與效能?，F(xiàn)有實踐與理論均已表明，協(xié)商民主能夠克服選舉民主的弊端，破解民主選舉與民主治理的脫節(jié)，推進基層治理現(xiàn)代化。正因如此，發(fā)展社會主義協(xié)商民主是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的路徑之一。一方面，豐富協(xié)商民主的實踐形式，因地制宜開展多種形式的基層協(xié)商，挖掘傳統(tǒng)文化中協(xié)商民主的積極要素，創(chuàng)新現(xiàn)代化的協(xié)商技術，促進協(xié)商利益主體之間的平等性，不斷增強協(xié)商民主的居民賦權性和實效。另一方面，強化理論提升，從紛繁復雜的協(xié)商民主實踐形式中抽象出基層協(xié)商的一般規(guī)律，將之上升為法律和制度規(guī)定，以制度化的形式更好地指導協(xié)商民主的實踐發(fā)展。不僅如此，還要探索協(xié)商民主與基層自治的良性契合機制，通過協(xié)商資源的整合、協(xié)商政策的支持以及財政的保障推動基層協(xié)商民主常態(tài)化，將協(xié)商民主嵌入基層自治機制中，以增強協(xié)商民主的生命力和活力。

最后，創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，加快基本公共服務均等化進程。如上所述，現(xiàn)代化的治理必然是城鄉(xiāng)一體、開放流動的，受歷史慣性以及現(xiàn)實利益藩籬的影響，當前城鄉(xiāng)分治的特征依然明顯，不利于資源和要素的流動和優(yōu)化配置，特別是造成了鄉(xiāng)村社會的相對衰落，城鄉(xiāng)差距不斷拉大。為此，新時代要認真貫徹和落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的城鄉(xiāng)融合思想，以盤活資源效率，維護城鄉(xiāng)空間正義，激活鄉(xiāng)村社會功能，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層的一體化治理。一方面，掃清城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙，加快推進戶籍制度改革、農(nóng)村土地制度改革、宅基地改革、集體經(jīng)濟改革、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)新，增加城鄉(xiāng)之間資源和要素的流動和交換，為城市資源和要素下鄉(xiāng)提供便利，激活鄉(xiāng)村社會沉睡的資本。另一方面，建立服務均衡導向的財政投入機制，深化公共服務部門及事業(yè)單位改革，構建覆蓋全民、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體制，實現(xiàn)基本公共服務的均等化，讓全體人民共享現(xiàn)代化的發(fā)展成果。

責任編輯：范瑞光