何瑋 曾曉彬

[摘要]區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理具有環(huán)境治理整體性和行政區(qū)劃分割性的特點，在合作過程中政府的行為和利益結構等因素在一定程度上決定了政府是否具備合作意愿。治理成本、政府政績理念、利益分配機制對政府合作意愿、合作行為會產(chǎn)生不同影響。因此，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景下，要不斷提高政府在跨域生態(tài)治理中的合作意愿，需降低合作交易成本、規(guī)范利益分配、完善補償機制、規(guī)范政府官員的行為。

[關鍵詞]生態(tài)治理;“不合作”行為;政府合作意愿;治理成本;

[中圖分類號]F205

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-4479（2019）02-0088-10

區(qū)域政府治理，是指處于一定區(qū)域內(nèi)的兩個或兩個以上為促進區(qū)域發(fā)展而尋求相互協(xié)同合作、對公共事務進行綜合治理的政府集合體，實現(xiàn)區(qū)域公共利益的過程?？缬蛏鷳B(tài)治理的主體是各級地方政府，基于行政區(qū)條塊分割的特點，作為獨立個體的地方政府之間始終處于既合作又競爭的博弈狀態(tài)。不同政府的理念、利益、行為及其對治理的“認知”等因素都在很大程度上主導著政府治理的效果。

經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和人民對美好生活的熱切渴望，迫使區(qū)域地方政府主動提升治理能力、制定合理有效的發(fā)展戰(zhàn)略及協(xié)調(diào)政府間的橫向關系。政府是否具有協(xié)同合作治理的意愿與意識，是區(qū)域政府合作產(chǎn)生的基礎與前提，但就目前我國跨域生態(tài)治理研究領域而言，對政府合作意愿的研究尚未形成體系。因此，以政府橫向生態(tài)治理的意愿與效果為研究導向，分析區(qū)域生態(tài)治理合作機制的執(zhí)行困境與培育機制建設，將是今后政府合作研究領域的新興問題。

一、生態(tài)協(xié)同治理過程中的政府“不合作”現(xiàn)象

我國在生態(tài)治理層面存在非常突出的行政轄區(qū)糾紛問題，而環(huán)境污染的外部性與我國行政區(qū)域條塊分割之間的矛盾則是問題的根源。在缺乏整體統(tǒng)籌和有效監(jiān)管的情況下，地方政府傾向于選擇“搭便車”或?qū)⒉灰妆O(jiān)測的環(huán)境污染“轉(zhuǎn)嫁”到其他地區(qū)，抑或是選擇“事不關己”、“各掃門前雪”的“封閉治理策略”，這些現(xiàn)象的存在是個體理性與集體理性相沖突所產(chǎn)生的環(huán)境治理困境，并且進一步加劇了污染問題的復雜性。

（一）節(jié)約治理成本的“轉(zhuǎn)嫁危機”現(xiàn)象

橫向政府在區(qū)域環(huán)境治理中利益競爭關系錯綜復雜，財政資源和績效考評等因素都會導致橫向政府間出現(xiàn)“惡性競爭”，在生態(tài)治理層面則表現(xiàn)為對“轉(zhuǎn)移危機”策略的選擇，為本地區(qū)的短期利益而置整體、長遠利益于不顧。在我國經(jīng)濟建設過程中，政府間“危機轉(zhuǎn)嫁”、“污染轉(zhuǎn)移”的案例并不少見，主要表現(xiàn)為城市向鄉(xiāng)村的污染排放和發(fā)達地區(qū)向落后地區(qū)的污染轉(zhuǎn)移。政府決策層過于注重經(jīng)濟績效，為政績要求選擇犧牲生態(tài)效益，往往會降低環(huán)保要求以引進更多的企業(yè)，而這些企業(yè)并未能達到環(huán)保排放的標準，也因此加劇了“先污染后治理”“先污染不治理”現(xiàn)象的發(fā)生?！拔廴巨D(zhuǎn)嫁”對流域生態(tài)環(huán)境的影響極其惡劣，由于落后地區(qū)多處于河流的上游，由富裕地區(qū)向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移的高污染企業(yè)一旦對當?shù)厮瓷鷳B(tài)形成污染，將會對整個流域環(huán)境造成不可修復的破壞。在由東部富裕地區(qū)轉(zhuǎn)移到西部的部分企業(yè)中，就包含著大量的高污染風險企業(yè)，若不加以嚴格的資格審查與完善的制度管理，將會對整個國家的流域生態(tài)環(huán)境都產(chǎn)生影響。我國近十年發(fā)生的多次嚴重水污染事件，多是由于當?shù)卣艑挱h(huán)保標準、疏于監(jiān)管所致。

（二）追求短期效益的“掩蓋危機”現(xiàn)象

曼庫爾·奧爾森的“集體行動”困境理論表明，地方政府出于地區(qū)利益的考慮，傾向于采取“不合作”、“搭便車”等行為策略以增加短期收益。而生態(tài)治理的系統(tǒng)性、整體性與我國現(xiàn)行權力體系塊狀分布之間的矛盾，容易催生生態(tài)治理層面的權力真空狀態(tài)和治理盲區(qū)，并進一步導致地方政府選擇“欺騙”或“掩蓋問題”的策略以減少在生態(tài)層面的財政投入，維持表面上良好的政績。2010年發(fā)生在福建的紫金礦業(yè)銅酸水滲漏事故便是典型的“掩蓋危機”案例。9100立方米的污水流入汀江，導致汀江部分河段污染及大量網(wǎng)箱養(yǎng)魚死亡。泄露發(fā)生后企業(yè)和當?shù)卣疀]有采取及時的補救措施，而是通過隱瞞、欺騙等方式掩蓋了嚴重污染泄漏的事實，直至廢水泄漏發(fā)生的第九天，相關人員才對外發(fā)布信息，但已經(jīng)錯過了最佳的補救時機。

（三）保護地方利益的“封閉式治理”現(xiàn)象

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略作為一項促進政府合作、節(jié)約發(fā)展成本的國家重大戰(zhàn)略舉措，在生態(tài)治理層面具有卓越的指導意義。區(qū)域生態(tài)治理具有區(qū)域性、公共物品屬性，同時也具有“外溢性”，但不同政府間存在價值與利益偏差，并且治理能力有限，難以承擔大范圍流域治理所需要的財政投入，在此情況下容易導致“封閉式治理”現(xiàn)象的出現(xiàn)，地方政府采取“事不關己”、“各掃門前雪”的“不合作”策略。在湘江流域水污染治理前期，由于缺乏整體統(tǒng)籌與約束性規(guī)定，地方政府各自為營，單獨承擔流域治理任務，致使地方保護主義泛濫，更無法改善生態(tài)現(xiàn)狀。同樣的情況在長三角城市群環(huán)境治理中也存在，地處長三角平原地帶的杭州、湖州、嘉興、紹興四市經(jīng)濟實力強勁，轄區(qū)內(nèi)水網(wǎng)密布、河道縱橫交錯，形成了緊密聯(lián)系的環(huán)境共同體。但是1999年國家環(huán)?？偩衷诮銣貙嵤┑摹傲泓c行動”卻導致該地區(qū)環(huán)境治理的分割與惡化。環(huán)境行政管理體制要求本地政府只對本地環(huán)境負責，城市群中的各區(qū)政府為了提升經(jīng)濟發(fā)展水平、減少環(huán)保支出，大肆發(fā)展高污染企業(yè)并推卸自身的環(huán)保責任，導致長三角南翼城市群內(nèi)部頻發(fā)環(huán)境污染糾紛，加劇了城市群內(nèi)部的不信任，最終成為了該區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的桎梏與阻礙。

（四）政府各自為政的“信息孤島”現(xiàn)象

“信息孤島”原意指功能上不能實現(xiàn)關聯(lián)互助、信息不能共享互換，以及信息與應用業(yè)務脫節(jié)的計算機應用系統(tǒng)。將此概念引入到管理層面，指數(shù)據(jù)信息分散在不同的管理主體上，無法實現(xiàn)信息的整合與共享。在生態(tài)治理中，信息的分散、孤立和交換受阻會導致相關信息發(fā)布、策略制定、物資分配難以得到有效落實。生態(tài)治理的時效性強，一旦錯過最佳治理時間，污染問題就會急劇惡化。橫向政府因利益沖突而采取“信息封鎖”和“信息孤立”，區(qū)域內(nèi)其他利害方也就難以及時獲取有效信息，無法對治理現(xiàn)狀和策略選擇做出正確判斷。2012年12月31日，山西省長治市發(fā)生苯胺泄漏入河事件。事件發(fā)生后當?shù)卣]有及時將信息上報省政府，直至2013年1月5日，山西省政府才接到事故報告并通知流域內(nèi)的其他地方政府，但此時的泄漏苯胺已隨河水流出省外，給山西、河北、河南多個城市造成嚴重的水污染并引發(fā)居民的恐慌。

二、生態(tài)協(xié)同治理中政府“不合作”行為原因分析

作為“理性人”的地方政府在合作策略選擇上都有“自利”傾向，治理成本、治理帶來的績效、政府合作的規(guī)模、合作規(guī)章的制定是否具有約束性等條件對政府在生態(tài)治理上的策略選擇至關重要。地方政府在區(qū)域治理中選擇“不合作策略”主要受合作意愿、治理成本、合作利益等因素的影響。

（一）政府對生態(tài)效益的關注度影響合作治理意愿

1.績效考評制度導致政府政策重心偏移

現(xiàn)行的地方政府官員績效考核制度偏重于經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和財政收入，對于環(huán)境保護和生態(tài)建設的指標考核則相對含糊。在此背景下，各地市政府政策重心必然向經(jīng)濟發(fā)展層面傾斜，放寬環(huán)保市場準入標準，但也加劇了生態(tài)環(huán)保壓力。經(jīng)濟建設的高額收益和環(huán)境保護的長期付出，導致政府對生態(tài)治理的關注度低，同時也降低合作治理的意愿。影響政府合作的最重要一環(huán)便是政府合作意愿的高低，因為意愿是合作產(chǎn)生的前提，政府在生態(tài)治理層面若不能形成共同的生態(tài)價值觀和生態(tài)治理理念，則政府間的合作就會因為價值取向的偏差而失敗。即使在合作開展以后，政府在資源投入上也會受自身理念、治理成本、絕對收益、相對收益等因素的影響，綜合考量在一定規(guī)則下的政府實際支出和分配收益的先驗基準，進而提升或降低合作意愿，甚至部分地選擇非合作戰(zhàn)略，最終導致合作破裂。

2.對生態(tài)保護與經(jīng)濟建設的內(nèi)在聯(lián)系認識不清晰

協(xié)議性分工理論認為，區(qū)域合作更容易發(fā)生在經(jīng)濟發(fā)展水平相當?shù)牡貐^(qū)。不同地區(qū)受經(jīng)濟發(fā)展水平、治理能力發(fā)展、自然資源多寡、環(huán)境承載力等因素影響，往往會采取不同的生態(tài)保護策略，彼此缺乏信任。隨著跨界生態(tài)問題的增多，尤其是“上游污染，下游治理”的情況，加劇了地區(qū)之間尤其是流域之間的環(huán)境緊張關系。我國目前已出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢。發(fā)達地區(qū)將落后地區(qū)作為高污染產(chǎn)能的嫁接地，在這個過程中也把污染轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)。因此，在生態(tài)協(xié)同治理的過程中必須兼顧不同地區(qū)的利益，結合不同地區(qū)的治理成本和合作收益，綜合考慮區(qū)域合作治理中的資源配置問題，幫助治理能力相對較弱的地方政府盡可能縮小地區(qū)間的差距。

（二）生態(tài)治理成本高低影響政府合作意愿

1.合作產(chǎn)生的交易成本與合作意愿成反比關系

生態(tài)問題具有整體性特點，需要區(qū)域內(nèi)各地方政府協(xié)同合作。地方政府利益結構和利益視角不同，行為模式也相對“理性”，合作過程中地方政府獲得的收益與交易成本的大小會對政府的合作意愿產(chǎn)生影響，并產(chǎn)生“討價還價”的行為。

一般情況下，區(qū)域合作中的交易成本主要由信息成本、談判成本、執(zhí)行成本和代理成本組成。假設A1、A2、A3是受污染流域流經(jīng)的三個地區(qū)（三地受污染情況相同），其中政府治理能力和經(jīng)濟發(fā)展水平相近的是A1和A2，A1和A3的治理能力差距最大。為方便觀察，將模型做簡化處理，假設這三個地方政府都只有兩種職能，包括C1（經(jīng)濟建設職能）和C2（生態(tài)治理職能）。此外，政府處理事務的成本是不同的，即動用的社會資源或者政府資源不同，具體情況見表1。

表1表明，地區(qū)A1在C1領域的治理能力，治理過程中的執(zhí)行成本只有1個單位，而地區(qū)A2在C2領域的執(zhí)行成本最低，為1.5X的單位成本。若僅不選擇合作，那么A1、A2地區(qū)在C1和C2的治理的總成本為6個單位X。而通過合作協(xié)同治理，那么兩個地方政府的合作總成本則為5個X單位，小于“不合作”產(chǎn)生的成本。此外，雖然A3地區(qū)的治理能力明顯低于另外兩個地區(qū)，但也可以通過選擇合作策略的方式降低治理成本，即在C1領域選擇與A1合作，在C2領域選擇與A2合作。因此，我們得知，當生態(tài)協(xié)同治理所產(chǎn)生的執(zhí)行成本低于僅依靠地方政府自身治理的成本，政府的合作意愿就會產(chǎn)生。此外，就交易成本而言，若不考慮其他因素，合作產(chǎn)生的交易成本與合作意愿成反比關系，合作產(chǎn)生的交易成本越高則合作意愿越低。

2.區(qū)域治理的規(guī)模影響交易成本的支出

根據(jù)新古典經(jīng)濟理論，可將交易費用分為外生交易成本和內(nèi)生交易成本，其中，外生交易成本是指交易過程中直接或間接產(chǎn)生的交易成本，而內(nèi)生交易成本則是指市場均衡與“帕累托最優(yōu)”之間的差別。

科斯（1937）、威廉姆森（1989）等人建構的治理模型顯示，組織會在這兩種交易成本間尋求最佳規(guī)模，針對地方政府該如何權衡自主發(fā)展和區(qū)域合作發(fā)展的問題，區(qū)域合作選擇模型也將是最優(yōu)決策模型。區(qū)域規(guī)模的大小會對單個地方政府的交易成本產(chǎn)生直接影響，區(qū)域治理規(guī)模擴大，則內(nèi)生交易成本（由內(nèi)部協(xié)調(diào)與管理產(chǎn)生）也相應擴大，外生交易成本（由市場交易產(chǎn)生）降低，因此地方政府需要在其中尋找交易成本的最優(yōu)均衡模式。這種最優(yōu)均衡模式指的是內(nèi)生交易成本與外生交易成本相等時的區(qū)域規(guī)模。因此，當合作機會來臨時，地方政府需要就自主發(fā)展、合作發(fā)展以及建立多大規(guī)模的合作協(xié)議進行評估和決策。

（三）協(xié)同治理機制缺失使合作利益無保障

1，‘]缺乏合理的利益分配機制

博弈所帶來的收益決定博弈主體博弈策略的選擇，而要打破生態(tài)治理中政府“不合作”、“不執(zhí)行”的格局，就必須對這場博弈局中主體不合作的博弈策略進行重新塑造，充分考慮博弈的形式和內(nèi)容，建立穩(wěn)定的政府合作博弈收益結構。收益對政府合作的意愿有重要影響，尤其是相對收益。除此之外，地方政府對于合作收益的敏感程度也是合作意愿的重要影響因素。美國學者格里科曾提出相對收益的國家效益公式：U=V-k（W-V）（k>0），其中U為國家效益，V為絕對收益，W代表合作者的收益，k代表本國對合作報償?shù)拿舾邢禂?shù)，正常情況下，k值是永遠大于0，而當合作者收益值一定時，k值越大，本國的收益越小，而合作敏感程度對合作的長久進行有較大影響。大氣和水污染治理等環(huán)境問題，因其覆蓋范圍廣，必須通過合作的方式解決。環(huán)境合作治理的絕對收益可以概括為兩點：第一，減少區(qū)域生態(tài)危害;第二，應對環(huán)境惡化威脅的綠色經(jīng)濟發(fā)展帶來的經(jīng)濟效益。收益的敏感度還表現(xiàn)為各合作主體對其他合作方收益的關注，當合作各方收益懸殊時，收益分配無法協(xié)調(diào)，合作關系便難以為繼。

2.環(huán)境補償機制不完善

生態(tài)協(xié)調(diào)治理常出現(xiàn)“鄰避現(xiàn)象”，造成地方政府之間的利益沖突。若沒有明確的約束機制、權威的協(xié)調(diào)機構、合理的利益分配制度以及多領域、全方位的生態(tài)治理合作平臺，持久穩(wěn)定的合作治理格局也就無從談起。目前我國生態(tài)合作治理短板明顯：在合作規(guī)范建設上，相應規(guī)范性文件以及配套設施尚不完善，在區(qū)域治理中沒有形成普遍約束力;在管理機構建設上，缺乏有效的協(xié)調(diào)機構處理糾紛和矛盾并協(xié)調(diào)各主體間的利益，環(huán)境補償機制也未能落實;在參與主體上，目前還是以政府為主導，其他社會組織和企業(yè)未能發(fā)揮其作用;在生態(tài)合作治理理念的培育上，受目前績效考核制度不完善，生態(tài)治理價值觀培育相對較少的影響，政府官員對于生態(tài)治理的關注度偏低。上述問題是地方政府在區(qū)域生態(tài)治理過程中選擇“不合作”、“部分合作”、“偽合作”策略的重要原因，若問題不解決，則綜合區(qū)域生態(tài)治理難以達到預期效果。

（四）相應政策工具不齊全使合作穩(wěn)定性難以維系

橫向政府間的一次性博弈會形成“囚徒困境”。以此博弈模型做如下假設：存在兩個橫向地方政府G1和G2，其博弈策略SG1=（SG11，SG12），SG11指代合作，SG12指代不合作;SG2=（SG21，SG22），SG21指代合作，SG22指代不合作。當雙方在區(qū)域生態(tài)治理中都選擇合作時，收益相同為（A，A）;當G1選擇合作，而G2選擇不合作時，收益矩陣為（B，C）;反之，當G2選擇合作，而G1選擇不合作時，收益矩陣為（C，B）;當雙方都選擇不合作時，收益矩陣為（D，D）;A、B、C、D的數(shù)量值滿足C>A>D>B。這種數(shù)值規(guī)定性原因為區(qū)域生態(tài)治理必然引致諸多成本支出，假設在治理過程中，G2選擇不合作，而G1選擇合作，那么借助區(qū)域生態(tài)治理的整體性，G2可能實現(xiàn)“搭便車”，即不需支付區(qū)域生態(tài)治理成本卻間接提高區(qū)域生態(tài)治理績效，而同時這也使G1的利益受到損害。

由此模型可以看出，就單次博弈而言合作雙方在無法判斷對方的博弈策略的情況下，最優(yōu)的選擇策略是不合作，即策略組合（SG12，SG21），因為選擇不合作，最壞的結果也能保持原有的收益不變，即收益組合（D，D），而不是存在競爭關系的對方政府獲得的收益C大于自身收益B，這種策略也是對對方欺詐策略的最佳回應。

根據(jù)上述模型可知，博弈局內(nèi)的各方由于逐利性，在沒有共同約束力的規(guī)則和協(xié)議管理下，會為了使自身利益得到最大化而選擇“搭便車”的行為。如果各方都以區(qū)域生態(tài)共同利益為中心，自我約束，則合作各方會實現(xiàn)共贏。如果在合作過程中，地方政府選擇“不合作”的策略，那么將產(chǎn)生兩種不同結果：第一，選擇“不合作”的地方政府節(jié)省自身的生態(tài)治理成本，并且由于生態(tài)治理的整體性而帶來局部收益;第二，地方政府都抱有“僥幸”心理，都選擇“不合作”，那么由此導致區(qū)域生態(tài)污染惡化，博弈的局中人承擔更大的生態(tài)治理成本。無論是“一次博弈”還是“重復博弈”，橫向政府的每一次策略選擇，都會給區(qū)域生態(tài)治理帶來巨大的影響。因此，必須通過規(guī)范規(guī)章制度、培養(yǎng)合作意識以及第三方機構的介入來約束政府在環(huán)境治理中的決策行為和執(zhí)行行為，這樣不僅有利于維護合作各方的利益，實現(xiàn)共贏，也有利于合作的穩(wěn)定性、持久性。

三、區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理案例對我國的啟示

博弈模型及眾多公共治理的模式表明成功的生態(tài)協(xié)同治理模式必須包含穩(wěn)定的制度結構和眾多影響變量，其中政府合作意愿是合作治理開展的基礎，主要受利益分配和生態(tài)治理價值觀的影響;生態(tài)協(xié)同治理機制是合作有序開展的重要要求，完善機制必須建立合理的利益分配機制和生態(tài)補償機制，需要通過契約、協(xié)定等對各方責任進行規(guī)定，避免出現(xiàn)“不合作”、“偽合作”等脫域問題;合作平臺建設是生態(tài)協(xié)同治理的核心內(nèi)容，這不僅需要統(tǒng)一管理的領導機構進行管理，還需要充分調(diào)動企業(yè)、社會組織、公民個人的積極性，擴大治理主體，建立多元化治理平臺。

（一）生態(tài)協(xié)同治理的基礎：政府的合作意愿

1.培養(yǎng)協(xié)同治理意愿是合作發(fā)展的基礎

目前我國已進入以跨省區(qū)域板塊在經(jīng)濟舞臺“領銜主演”的合作時期?！胺褐槿墙?jīng)濟區(qū)域”、“長三角經(jīng)濟區(qū)域”、“環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)域”等省際經(jīng)濟區(qū)域概念的提出，表明我國經(jīng)濟區(qū)域一體化格局正在逐漸形成。但相比經(jīng)濟區(qū)域一體化的發(fā)展，生態(tài)跨域合作治理卻進展緩慢，建設滯后。盡管這種困境是受我國行政區(qū)劃結構的影響，但同時更重要的原因在于生態(tài)協(xié)同治理觀念的缺失。生態(tài)協(xié)同治理有別于傳統(tǒng)公共管理，所追求的是由內(nèi)而外的管理，是合作理念的內(nèi)化，其產(chǎn)生基于地方政府間的相互信任以及共同的治理目標和價值觀。隨著全球化和一體化的發(fā)展，協(xié)同治理的重要性愈發(fā)增強，政府也在尋求社會組織的支持，以增強政府合作治理能力，逐漸形成生態(tài)協(xié)同治理格局。

2.各主體對共同利益認知的一致性有利于合作穩(wěn)定開展

對共同利益的認知是政府合作意愿產(chǎn)生的前提條件和關鍵要素，地方政府參與生態(tài)治理合作目的在于通過合作降低治理成本，滿足多方需求。在此共識下，地方政府著重衡量資源和要素的匹配程度以及開始探尋合作的可能性及潛在收益。從合作博弈模型可以看出，合作所產(chǎn)生的相對收益對政府合作意愿的影響較大，分配不公等行為會阻礙合作的達成。因此，必須使合作主體達成共同的利益目標：第一，共同利益的形成需要多次溝通協(xié)商，各合作主體因利益角度不同，合作判斷也會有所不同，需要經(jīng)過多次方案探討和利益博弈才有可能達成共識，在此過程中，需要交流平臺和協(xié)調(diào)機構的介入，也需要實現(xiàn)信息的對稱;第二，合作成本和預期收益必須明確客觀。從上文模型可以看出，當?shù)胤秸陨碇卫沓杀镜陀诤献髦卫沓杀緯r，其治理意愿就會降低，只有合作成本低于合作收益和單獨治理成本時，地方政府才會主動選擇合作策略，只有當?shù)胤秸畯暮献髦蝎@得明顯收益時，才有足夠動力對合作組織的規(guī)劃和決定作出積極反應。

（二）生態(tài)協(xié)同治理的要求：完善協(xié)同治理機制

1.利用約束性生態(tài)協(xié)作機制緩解“脫域”問題

地方政府處于生態(tài)治理的關鍵位置，但由于缺乏約束性的生態(tài)治理規(guī)章制度和合作協(xié)議，在我國生態(tài)協(xié)同治理過程中常常會出現(xiàn)“脫域”問題。有效的生態(tài)治理必須立足于橫向權力間的相互協(xié)作，轉(zhuǎn)變政府“不合作”的思維和行為。西方政府的生態(tài)協(xié)調(diào)治理主要通過契約模式來實現(xiàn)，包括簽訂水流域契約、公害防治協(xié)定、生態(tài)補償協(xié)定、社區(qū)共管協(xié)定等。如表3所示，在特拉華流域治理時，各方治理主體都簽訂了科羅拉多河協(xié)定、博爾德峽谷項目法案等治理協(xié)議和聯(lián)邦——跨洲協(xié)定特拉華流域協(xié)定等具有共同約束力的治理契約。區(qū)域合作協(xié)議、契約模式有助于跨界環(huán)境治理的有效開展，也是跨界治理的新模式、新方法。因此，在合作過程中應該明確界定成本和利益的分配，簽訂相應協(xié)議，利用協(xié)議、契約等方式約束地方政府，避免產(chǎn)生“搭便車”、“坐享其成”等“不合作”行為。

2.健全生態(tài)補償機制以維護合作主體利益

我國生態(tài)協(xié)調(diào)治理缺乏完善的生態(tài)補償機制和應急機制，生態(tài)立法也遠遠滯后于現(xiàn)實需要。此外，傳統(tǒng)粗放型的生態(tài)保護和補償機制不僅損害地方政府利益，也破壞合作的持久性、穩(wěn)定性。解決“轉(zhuǎn)嫁危機”、“異地開發(fā)”等現(xiàn)象應從制定針對性補償措施入手，充分利用污染治理的規(guī)模經(jīng)濟效應，減少單向負外部性。建立規(guī)范的利益分配機制和生態(tài)補償機制有利于維護各治理主體利益，促進生態(tài)協(xié)調(diào)治理機制的有效運轉(zhuǎn)。不同地區(qū)治理成本與收益具有差異性，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構和治理能力也大不相同，部分地區(qū)選擇從某種產(chǎn)業(yè)中退出重新定位自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，而另一些地區(qū)則可能借機擴大市場規(guī)模，利益從劣勢方流向優(yōu)勢方。在這個過程中，為了維持各合作方的利益，必須建立規(guī)范化、精細化的利益分配制度和環(huán)境補償制度，使各個地方政府在互利、協(xié)作的前提下，通過規(guī)范性的制度建設實現(xiàn)地方間的利益轉(zhuǎn)移。

（三）生態(tài)協(xié)同治理的核心：建立合作平臺

1.統(tǒng)一管理生態(tài)合作平臺是開展合作的關鍵要素

目前我國尚未設立專職負責區(qū)域生態(tài)治理的組織協(xié)調(diào)機構，區(qū)域生態(tài)治理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，結構松散，地方政府也常出現(xiàn)職能權限混亂、“九龍治水”等問題。從西方的發(fā)展經(jīng)驗來看（表4），改善這一問題須從加強區(qū)域整體性規(guī)劃著手，以精細化的組織機構為治理載體，在田納西河與萊茵河的治理案例中，政府都成立了特定的區(qū)域協(xié)調(diào)委員會并制定具有共同約束力的法律法規(guī)以協(xié)調(diào)管理流域事務，構建穩(wěn)定、持久的跨州、跨國水污染治理格局。我國需摒棄以往以地方領導人為治理核心、政府全權負責的治理模式，搭建溝通協(xié)商的合作平臺，利用合作平臺對生態(tài)治理進行全面規(guī)劃，明確各參與主體的作用，尋求更為成熟的組織方式，保證資源的合理分配以降低生態(tài)治理成本。

2.建立健全制度規(guī)定是合作平臺的主干

通過單次與多次博弈模型可以看出，在合作治理過程中，地方政府可能會選擇“不合作”或是“偽合作”的博弈策略，因為區(qū)域生態(tài)問題的復雜性和多變性，完美、精準的分工制度難以實現(xiàn)，這種分工漏洞也無法保證治理責任的精準配置。同時，若生態(tài)協(xié)同治理背離了主體的利益訴求，治理主體也會選擇“不執(zhí)行”的治理策略，出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象。因此，必須在充分綜合各方利益的基礎上，建立合理、規(guī)范的制度環(huán)境，避免使地方生態(tài)治理陷入“治亂循環(huán)”的陷阱。從西方治理經(jīng)驗來看，有效的生態(tài)協(xié)同治理關鍵在于制度建設，這不僅包括多元化治理機制，還包括良性制度環(huán)境、規(guī)范性地方管理等關鍵因素。

3.促進多元化主體參與是合作平臺建設的關鍵

從上文博弈模型可以看出，合作平臺的發(fā)展規(guī)模對生態(tài)協(xié)同治理的治理成本和環(huán)境收益有著重要影響。多元化治理格局是發(fā)端于西方的現(xiàn)代治理方式，其作用已在國外諸多實踐經(jīng)驗中得以證明。沙利文和斯特爾徹（Helen Sul-livan and Chris Skelcher）深入研究分析英國跨域合作主體、合作形式、合作模式、合作范圍進行，指出可以通過契約、伙伴關系、網(wǎng)絡等方式促進合作治理，協(xié)同發(fā)展組織，擴大參與主體、制定契約和規(guī)則，甚至通過“公司治理”來增進治理能力。其中，網(wǎng)絡治理能夠突破“國家干預”和“市場調(diào)節(jié)”的約束，有效地彌補政府和市場在環(huán)境治理層面的不足，是一種超越國家和市場的多種自主組織和中間管制形式。有研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡化治理不僅是區(qū)域治理過程中的有效空間結構，而且網(wǎng)絡自身的特性也為區(qū)域治理創(chuàng)造了有利的發(fā)展條件。在我國，政府部門是生態(tài)治理的責任主體，企業(yè)、社會組織、公民的參與度較低。政府“壟斷式”的治理模式難以解決生態(tài)危機治理問題，甚至增加政府“合法性”危機發(fā)生的風險。社會發(fā)展的多元化，對其他主體參與治理、形成多中心結構的需求越來越大，推動政府一企業(yè)一社會一公民的多元合作平臺成為新時代生態(tài)環(huán)境治理的要求。

四、我國跨域生態(tài)協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑

通過分析生態(tài)協(xié)調(diào)治理中政府“不合作”行為的原因，正確認識我國生態(tài)治理大環(huán)境下的不足之處，從合作共識、規(guī)范合作程序、擴大合作規(guī)模、完善生態(tài)補償制度和利益分配機制等方面人手提升新時代背景下生態(tài)協(xié)同治理能力，規(guī)范政府行為，規(guī)避“不合作”、“偽合作”的困境，促進新時代生態(tài)治理格局的建立。

（一）形成生態(tài)協(xié)同治理的共識，提升合作意愿

1.重塑科學的生態(tài)治理價值觀

從一定意義上來講，區(qū)域生態(tài)治理失靈源于政策的“失靈”，而政策的“失靈”、“失效”都源于政府生態(tài)治理理念的缺失，政府對生態(tài)治理的認知是開展合作的前提和基礎，為緩解生態(tài)危機提供觀念支持和輿論基礎。因此，促進政府區(qū)域生態(tài)保護公共政策輸出的關鍵在于將生態(tài)價值觀輸入政府價值觀體系中。第一，加大宣傳力度，明確各級政府的生態(tài)職責，引導政府充分評估地方生態(tài)環(huán)境價值，科學開發(fā)，合理利用生態(tài)資源;第二，建立合理的利益分配制度，確保合作意愿和認知的鞏固，發(fā)揮共同治理理念和利益目標函數(shù)的共同作用;第三，提升政府工作人員環(huán)境合作意識，引導政府工作人員樹立“生態(tài)人”“道德人”的合作觀念，提升工作人員保護生態(tài)環(huán)境以及加強生態(tài)合作的必要認識。