任振朋，李利利，劉 濤，王潤斌

“腐敗機(jī)會(huì)出自于現(xiàn)實(shí)的信息不對(duì)稱”，而信息不對(duì)稱正是委托代理理論體系中重要的研究假設(shè)[1]。委托代理理論基于契約理論，源于社會(huì)分工和專業(yè)化，首先在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域發(fā)展形成，其核心是解決在利益相沖突和信息不對(duì)稱情況下，委托人對(duì)代理人的激勵(lì)問題[2]。被引用政治科學(xué)領(lǐng)域主要以“代理失靈”解釋公共權(quán)力異化產(chǎn)生的腐敗問題，視腐敗為公共權(quán)力委托代理失靈的結(jié)果。進(jìn)而，該理論的引用為腐敗研究與反腐敗工作提供新的視角。受益于委托代理理論對(duì)于政治科學(xué)的分析研究，國際關(guān)系學(xué)者也開始廣泛運(yùn)用委托代理理論分析研究國際組織，尤其是重點(diǎn)關(guān)注組織自身的行為[3]。

國際體育組織多為非政府組織，以推廣發(fā)展體育事業(yè)為組織使命，在國際社會(huì)中通常以“代理人”的身份扮演國際體育事務(wù)的管理者。1999年，國際奧委會(huì)爆出“鹽湖城丑聞”，國際體育組織爆發(fā)信任危機(jī)；2015年，國際足聯(lián)部分官員被美國和瑞士警方逮捕，權(quán)錢交易、賄選、球票等丑聞見諸各媒體頭條，一時(shí)成為眾矢之的。國際足聯(lián)引以為傲的自治和善治改革淪為笑柄，引發(fā)學(xué)界圍繞國際奧委會(huì)、國際足聯(lián)為代表的國際體育組織腐敗、問責(zé)、善治的討論與反思。經(jīng)文獻(xiàn)梳理，國內(nèi)學(xué)者針對(duì)國際足聯(lián)腐敗相關(guān)研究主要集中在借此事件對(duì)于國際體育組織腐敗、治理的反思，如姜世波等[4]關(guān)于國際足聯(lián)腐敗問題的討論與思考；以及針對(duì)國際足聯(lián)應(yīng)對(duì)腐敗危機(jī)而進(jìn)行治理改革的評(píng)判，如黃璐[5-6]對(duì)于國際足聯(lián)改革的解讀、批判和展望。針對(duì)國際足聯(lián)腐敗問題如何在反思、批判的基礎(chǔ)上深究問題發(fā)生的根源，而依據(jù)委托代理理論框架分析非政府組織中的腐敗問題，不僅清晰明確國際非政府組織發(fā)生腐敗的根源所在，同時(shí)也是國際足聯(lián)面對(duì)腐敗危機(jī)實(shí)施善治改革與反腐敗治理的有效路徑和必要前提。

1 委托代理理論概述

20世紀(jì)60—70年代，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家因不滿于企業(yè)“黑箱”理論而深入研究企業(yè)內(nèi)部信息不對(duì)稱和激勵(lì)問題，進(jìn)而發(fā)展出委托代理理論[7]。委托代理理論發(fā)軔于經(jīng)濟(jì)學(xué)，依托契約理論、產(chǎn)權(quán)理論以及信息經(jīng)濟(jì)學(xué)，研究核心為在利益沖突和信息不對(duì)稱的環(huán)境下，委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)機(jī)制激勵(lì)代理人。伴隨著社會(huì)化分工和專業(yè)化精細(xì)發(fā)展，從企業(yè)的角度，根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，企業(yè)主作為委托人擁有企業(yè)的所有權(quán)，但缺乏必要的管理知識(shí)。即要尋找有管理才能的“代理人”作為管理者，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的最大利益回報(bào)。根據(jù)市場供需關(guān)系，一批擁有管理知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的“職業(yè)經(jīng)理”大量出現(xiàn)。企業(yè)主通過授權(quán)代理人，在一定范圍內(nèi)以自己的名義從事相應(yīng)活動(dòng)、處理有關(guān)事物，形成二者之間的權(quán)能與收益分享，建立委托代理關(guān)系[8]。依據(jù)委托代理理論，理論上委托人和代理人簽訂契約，并授予后者代表前者執(zhí)行某些功能和行動(dòng)的權(quán)威時(shí)，雙方通過形成委托代理關(guān)系實(shí)現(xiàn)利益共贏。但在代理實(shí)踐過程中，因“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)以及雙方之間利益相互沖突和信息不對(duì)稱，也產(chǎn)生了委托代理問題，如利益不完全一致和信息分布不對(duì)稱使代理人產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，出現(xiàn)代理懈怠（agency slack）問題，導(dǎo)致委托人利益受損，造成代理損耗（agency loss），甚至出現(xiàn)“委托代理失靈”[3]。同時(shí)，這也是該理論引用至政治科學(xué)研究腐敗的核心要義和邏輯起點(diǎn)。

2 委托代理理論對(duì)國際足聯(lián)腐敗問題的適用性解釋

2.1 委托代理理論與腐敗研究：代理失靈與腐敗解釋

委托代理關(guān)系很好地解決了經(jīng)濟(jì)管理中所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離后，企業(yè)順應(yīng)社會(huì)化精細(xì)分工的管理問題。但是，委托代理理論的2個(gè)基本前提假設(shè)，為實(shí)踐中委托—代理過程帶來諸多問題，其中，最主要的問題是“代理人與委托人之間出現(xiàn)目標(biāo)效用函數(shù)不一致的現(xiàn)象”，又被稱為“委托代理失靈”[9]。

為什么會(huì)出現(xiàn)“委托代理失靈”？（1）委托代理理論前提假設(shè)雙方都是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，即委托者和代理者的一切行為都必須圍繞實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化而進(jìn)行，但是，人是復(fù)雜的，即是自利的經(jīng)濟(jì)人又是道德的社會(huì)人。所以，即使委托人和代理人通過契約形成委托代理關(guān)系后，因存在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)[3]，委托人追求自己的財(cái)富更大化，而代理人追求自己的工資津貼收入、奢侈消費(fèi)和閑暇時(shí)間的最大化，必然導(dǎo)致兩者利益沖突[10]。（2）根據(jù)委托代理模型，委托人被定義為“處于信息劣勢(shì)的一方”，代理人被定義為“擁有私人信息的一方”[11]。委托人總是希望代理人能夠完全按照自己的行為去做選擇，而代理人有自己的偏好，當(dāng)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，便會(huì)利用自身的信息優(yōu)勢(shì)，隱藏部分甚至全部的代理行為以獲取額外的收益。同時(shí)，因代理人具有領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)、技能，且具有信息優(yōu)勢(shì)，此時(shí)，代理人在戰(zhàn)略選擇上更加傾向自治，如對(duì)規(guī)則的解釋和在雙方之間設(shè)置障礙以獲取更多的自治，規(guī)避委托人的控制[12]。以國際組織為例，主要表現(xiàn)在盡可能爭取委托人所能容許的最大裁量權(quán)和自主性，爭取更多的預(yù)算、更多的組織任務(wù)和更加龐大的組織規(guī)模[13]。

理論上，委托代理關(guān)系是委托人和代理人雙方合作、互利共贏的關(guān)系，委托人的收益取決于代理人付出的努力，代理人的收益是委托人支付的報(bào)酬。但是，該理論“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)和利益相互沖突、信息不對(duì)稱的2個(gè)前提，致使在委托代理運(yùn)行中，雙方在追求自身利益最大化的同時(shí)直接損害對(duì)方的利益，由合作、互利共贏異化成“利益博弈”，導(dǎo)致“委托代理失靈”，即發(fā)生腐敗。

2.2 國際非政府組織“代理”腐敗解釋

不可逆轉(zhuǎn)的全球化高速發(fā)展，世界各國、地區(qū)之間不平等發(fā)展引發(fā)大量全球性問題。在全球公共領(lǐng)域，一個(gè)集中管理公共事務(wù)的權(quán)威主體并不存在，而全球性問題的治理恰恰需依托全球范圍的合作。所以，大部分全球性問題的解決必須由國際合作通過國際組織來完成。從國家的角度，授權(quán)國際組織“代理”國家解決問題，既能降低國家之間合作的交易成本，又能克服國際領(lǐng)域的集體行動(dòng)困境、解決契約不完全等問題[14]。從國際組織的角度，本身具有某領(lǐng)域?qū)ｉL和專業(yè)技術(shù)帶來的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，尤其非政府組織“公共利益之上”“價(jià)值中立”等宗旨訴求，組織集中化、獨(dú)立性的制度特征，實(shí)踐中章程或憲章作為規(guī)定雙方委托一代理關(guān)系的契約文本等因素，使國際組織在治理全球問題中，成為國家不二的“代理人”[13]。

國際非政府組織，作為在某種共同價(jià)值引導(dǎo)下由民間力量自主集聚而成的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，憑借專業(yè)技術(shù)特長，以“代理人”的角色管理某一領(lǐng)域事務(wù)參與全球社會(huì)治理。相對(duì)于政府和企業(yè)，作為“第三部分”的非政府組織因其生成邏輯、歷史使命而具有特殊屬性，在研究其委托代理關(guān)系時(shí)也表現(xiàn)出自身特征。從產(chǎn)權(quán)的視角，非政府組織名義上不享財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，但享有資金的剩余索取權(quán)，而其管理者擁有對(duì)資金的實(shí)際管理權(quán)和控制權(quán)，即形成“所有者缺位”的特點(diǎn)。難以量化產(chǎn)出，使得其較之企業(yè)有更嚴(yán)重的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，缺乏業(yè)績的評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制，致使管理者缺乏工作的內(nèi)在動(dòng)力[7]。進(jìn)而，國際非政府組織發(fā)生的腐敗問題可理解為：在先天“自治”特權(quán)下，憑借專業(yè)的知識(shí)，利用一種完全排斥公眾參與的、由技術(shù)專家集體決定的方式運(yùn)行，再其“代理”過程中，侵蝕公共利益為己謀私，滋生腐敗。

委托代理理論被引入政治科學(xué)，最先由學(xué)者作為分析工具解釋美國國內(nèi)規(guī)制政治，以分析美國國會(huì)和規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系[15]。后大量研究借用該理論分析政府代理過程、公共權(quán)力異化產(chǎn)生腐敗等問題。綜上，從法理上非政府組織雖不是通過政府主體授權(quán)，但其存在邏輯為在全球范圍內(nèi)各專業(yè)領(lǐng)域通過維護(hù)“公共利益”參與國際社會(huì)治理，進(jìn)而非政府組織官員如果侵占公共利益據(jù)為私有，這和公共權(quán)力異化均產(chǎn)生相似的結(jié)果——腐敗。

2.3 委托代理理論分析國際足聯(lián)腐敗的必要性

使命——國際組織存在的邏輯起點(diǎn)，是組織成立時(shí)所有成員的信念以及共同奮斗的目標(biāo)。當(dāng)國際組織作為“代理人”時(shí)，其使命就是“委托人”授權(quán)“代理人”行事的權(quán)利。換言之，即代理人的行動(dòng)和決定。使命往往在組織內(nèi)部章程“宗旨”部分予以表述。根據(jù)國際足聯(lián)章程第2條（宗旨），可將國際足聯(lián)使命歸納為2方面：（1）發(fā)揮足球運(yùn)動(dòng)的團(tuán)結(jié)、教育價(jià)值功能，利用足球運(yùn)動(dòng)的影響力積極倡導(dǎo)世界普世價(jià)值；（2）在全球范圍組織、管理足球相關(guān)活動(dòng)，促進(jìn)足球運(yùn)動(dòng)在全球的持續(xù)發(fā)展和提高[16]。所以，從委托代理的視角，國際足聯(lián)作為代理人，受委托代理組織，管理全球足球相關(guān)活動(dòng)，以保障足球運(yùn)動(dòng)的持續(xù)發(fā)展和提高。

公共權(quán)力的委托—代理，在運(yùn)行過程中有直接民主制和代議民主制2種方式。前者公民能自由地表達(dá)自己的意志，而不是由他人代勞，視為真正的民主；后者即受現(xiàn)實(shí)條件的制約，全體人民不可能全部親自參與國家事務(wù)而通過委托代理給一個(gè)機(jī)構(gòu)（政府）實(shí)現(xiàn)[17]。相對(duì)于以契約論為基礎(chǔ)，人民將部分權(quán)利“委托”政府“代理”行使公共權(quán)力，國際非政府組織不存在制度上的委托代理關(guān)系。作為國際體育組織中的“執(zhí)牛耳”——國際奧委會(huì)，在組織成立時(shí)為保持組織高度自治權(quán)，實(shí)行“逆向代表制”，即各國家奧委會(huì)是國際奧委會(huì)在各個(gè)國家的代表，而不是由各個(gè)國家（地區(qū)）或組織派入國際委會(huì)的代表[18]。在國際足聯(lián)的歷史相關(guān)文獻(xiàn)資料中，雖沒有表明國際足聯(lián)和會(huì)員國之間實(shí)行“逆向代表制”，但國際足聯(lián)一方面通過章程明文規(guī)定部分條款，如會(huì)員國足球協(xié)會(huì)開展足球運(yùn)動(dòng)的獨(dú)立性，排斥所在國家干擾；另一方面，憑借其在國際足壇的壟斷性、超高話語權(quán)，通過取消參賽權(quán)和賽事主辦權(quán)等制裁方式，與試圖挑戰(zhàn)其自治體系的國家權(quán)力進(jìn)行博弈[19]，以保證組織運(yùn)行的高度自治。

與此同時(shí)，通常情況下最簡單的委托代理關(guān)系為一個(gè)委托人和一個(gè)代理人，但當(dāng)有不止一個(gè)行為體作為委托人對(duì)代理人進(jìn)行授權(quán)時(shí)，就出現(xiàn)“集體委托人”，即一個(gè)代理人與多個(gè)委托人簽訂一個(gè)契約[3]。顯然，國際足聯(lián)的209個(gè)會(huì)員國即為集體委托人，而分散的會(huì)員國作為委托人更是弱化了對(duì)國際足聯(lián)作為代理人的外在監(jiān)督。

綜上，依據(jù)國際足聯(lián)章程，國際足聯(lián)作為代理人，管理國際足球事務(wù)以及推動(dòng)國際足球不斷發(fā)展的合理性；同時(shí)，作為非政府組織的國際足聯(lián)，不存在制度上的委托代理關(guān)系及實(shí)踐中所存在的間接代理關(guān)系和多層代理過程，以及國際足聯(lián)在國際足球領(lǐng)域的壟斷地位和為保持組織獨(dú)立在制度上的設(shè)計(jì)等因素。進(jìn)而，國際足聯(lián)在管理國際足球事務(wù)開展的過程中（代理實(shí)踐過程）難免因道德風(fēng)險(xiǎn)和和逆向選擇，出現(xiàn)“代理失靈”，即個(gè)別管理者因個(gè)人利益而侵蝕公共利益發(fā)生腐敗。依據(jù)委托代理理論，一方面綜合分析國際足聯(lián)作為代理人管理國際足球事業(yè)發(fā)展的合理性；另一方面，也源于委托代理過程的復(fù)雜性和諸多限制因素。所以，為深究國際足聯(lián)腐敗問題的根源，以及反腐敗實(shí)施可持續(xù)發(fā)展善治改革，有必要基于委托代理理論框架，針對(duì)國際足聯(lián)腐敗問題進(jìn)行剖析、探究（見圖1）。

圖1 國際足聯(lián)委托代理關(guān)系示意圖Figure1 Diagram of the Principal-agent Relationship of FIFA

3 委托代理理論對(duì)國際足聯(lián)腐敗行為的解釋

鑒于普通人民（會(huì)員國）作為“委托人”直接參與國際足球事務(wù)管理，表達(dá)足球權(quán)益的現(xiàn)實(shí)困境，國際足聯(lián)作為“代理人”，在世界足壇特有的專長技術(shù)而形成的專業(yè)權(quán)威，以及二者之間間接代理關(guān)系和多層代理過程。再者，國際組織本身特有的非人格化、中立性和無偏向性，而具有理性—法理權(quán)威[3]，造就國際足聯(lián)產(chǎn)生了遠(yuǎn)非一般代理人所具有的巨大權(quán)能和自主性。這為國際足聯(lián)內(nèi)部管理者以公謀私，發(fā)生腐敗提供天然屏障。當(dāng)國際足聯(lián)以“代理人”角色管理國際足球事務(wù)時(shí)，主要表現(xiàn)出的弊端而引發(fā)國際足聯(lián)發(fā)生大量腐敗問題，下文將基于委托代理理論結(jié)合國際足聯(lián)腐敗問題一一具體論述。

3.1 利益不一致：國際足聯(lián)腐敗產(chǎn)生的深層誘因

根據(jù)國際足聯(lián)宗旨關(guān)于“特別是通過各項(xiàng)青少年和發(fā)展計(jì)劃，促進(jìn)該運(yùn)動(dòng)在全球的持續(xù)發(fā)展和提高”的描述可知，理論上全世界每一個(gè)喜歡、參與足球運(yùn)動(dòng)的人（尤其是青少年），都享有參與、管理國際足球事務(wù)的權(quán)利。管理國際足球事務(wù)、推動(dòng)國際足球持續(xù)發(fā)展和提高，需要專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)，如為提高足球競技性，需不斷修改足球競賽規(guī)則；保證世界杯足球賽的高水平競技，必須嚴(yán)格按照程序進(jìn)行舉辦地選拔，顯然，作為全世界普通的足球愛好者并不具備這種能力；而為保障國際足球運(yùn)動(dòng)持續(xù)發(fā)展和提高，必須委托具有專業(yè)知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)的國際足聯(lián)以“代理人”的身份管理國際足球事務(wù)。

從委托代理過程來看，作為委托人，全世界每一個(gè)喜歡、參與足球運(yùn)動(dòng)的人其權(quán)利表現(xiàn)為，對(duì)于世界足球事務(wù)的管理，促進(jìn)世界足球運(yùn)動(dòng)繼續(xù)發(fā)展和提高；其義務(wù)表現(xiàn)為，參與足球運(yùn)動(dòng)并享受世界足球運(yùn)動(dòng)發(fā)展帶來的快樂。如通過商業(yè)化發(fā)展足球帶來的經(jīng)濟(jì)收益，通過合理分配，讓世界上（尤其貧困青少年）每一個(gè)喜愛足球的人有機(jī)會(huì)參與足球運(yùn)動(dòng)。作為代理人，國際足聯(lián)的一切行為和決定都應(yīng)有效達(dá)成組織使命（圍繞組織宗旨）而進(jìn)行，即其工作中的行動(dòng)和決定都應(yīng)圍繞讓每一個(gè)喜愛、參與足球的人享有機(jī)會(huì)，平等地參與足球運(yùn)動(dòng)而進(jìn)行。換言之，國際足聯(lián)的所有行動(dòng)和決定必須以實(shí)現(xiàn)、維護(hù)全世界每一個(gè)足球運(yùn)動(dòng)參與、愛好者的最大利益而進(jìn)行。

委托代理理論，因前提假設(shè)雙方為“理性經(jīng)濟(jì)人”——雙方通過成本收益分析，都追求各自利益的最大化。但是，人作為復(fù)雜的混合體，即是自利的經(jīng)濟(jì)人又是道德的社會(huì)人，當(dāng)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，本能地做出利己行為。進(jìn)而，作為國際足聯(lián)的管理者，理論上是公共利益的天然維護(hù)者，而現(xiàn)實(shí)又是受自身利驅(qū)動(dòng)的人，同時(shí)扮演公職人員和利益?zhèn)€體雙重角色。當(dāng)國際足聯(lián)的管理者代表的并不是自身利益，而是掌管國際足球事務(wù)的“公共權(quán)力”維護(hù)的是“公共利益”，繼而現(xiàn)實(shí)中存在國家足聯(lián)管理者因自身利益而侵蝕公共利益的可能。在國際足球高速商業(yè)化發(fā)展的今天，國際足壇大量的資金通過國際足聯(lián)流轉(zhuǎn)，在部分涉及重要“權(quán)”“利”領(lǐng)域，如世界杯舉辦地選拔、球票銷售和官方贊助等，讓國際足聯(lián)的管理者因公謀私，發(fā)生腐敗成為事實(shí)?？傊瑥奈写淼囊暯?，因“經(jīng)濟(jì)人“的存在，雙方利益本質(zhì)上不一致，是國際足聯(lián)管理者濫用公共權(quán)力、產(chǎn)生腐敗的深層誘因。

3.2 高度壟斷：國際足聯(lián)腐敗發(fā)生的天然屏障

試想，如果在全球范圍內(nèi)除了國際足聯(lián)掌管國際足球事務(wù)，另外還存在一家組織，試問國際足聯(lián)的管理者還會(huì)玩忽職守、以公謀私間接破壞國際足球運(yùn)動(dòng)正常開展秩序嗎？長久以來，國際足聯(lián)主辦的足球世界杯和國際奧委會(huì)主辦的奧運(yùn)會(huì)足球賽，一直是世界范圍內(nèi)影響力最大的2項(xiàng)足球賽事。國際足聯(lián)雖為夏季奧運(yùn)會(huì)國際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)協(xié)會(huì)之一，但因國際足球高度商業(yè)化運(yùn)作，造就國際足聯(lián)超高話語權(quán)，致使二者因利益分歧，形成一種非合作的對(duì)話機(jī)制，長期處于博弈對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。如關(guān)于參賽運(yùn)動(dòng)員規(guī)定的博弈：1974年國際足聯(lián)不允許職業(yè)運(yùn)動(dòng)員參與奧運(yùn)會(huì)，1988年國際足聯(lián)廢除這項(xiàng)規(guī)定，但將參賽球員年齡限定在23歲以下等[20]。作為國際體育組織的“老大哥”——國際奧委會(huì)在和國際足聯(lián)的博弈對(duì)峙中都處于下風(fēng)，可見國際足聯(lián)在國際足壇的壟斷地位根深蒂固。

從國家的角度，鑒于國際足聯(lián)在國際足壇的高度壟斷性，作為國際足聯(lián)209個(gè)會(huì)員國，要參與世界足球運(yùn)動(dòng)，必須成為國際足聯(lián)會(huì)員。即當(dāng)任何一個(gè)會(huì)員國作為“委托人”尋求代理人的時(shí)候，只有國際足聯(lián)一家可選，致使在委托代理契約中國際足聯(lián)始終處于強(qiáng)勢(shì)一方。這種不平等的“委托—代理”契約地位，打破了包括國際足聯(lián)會(huì)員國在內(nèi)的委托人對(duì)于國際足聯(lián)代理人監(jiān)督權(quán)力間的平衡。從個(gè)人的角度，作為代理一方高度壟斷地的國際足聯(lián)，另一方作為分散的足球運(yùn)動(dòng)參與、愛好者，一旦雙方委托代理關(guān)系形成，單個(gè)、分散的委托方就無法和高度壟斷的代理方抗衡，致使監(jiān)督權(quán)力流于形式，難以發(fā)揮其制約腐敗的作用。

綜上，國際足聯(lián)在國際足壇中的高度壟斷，一方面使國際足聯(lián)在國際足壇“代理人”具有唯一性；另一方面，當(dāng)國際足聯(lián)和會(huì)員國，足球運(yùn)動(dòng)參與、愛好者之間的委托代理關(guān)系形成后，強(qiáng)勢(shì)和壟斷的代理方與單個(gè)和分散的委托方之間的監(jiān)督權(quán)力平衡被打破，從而無法監(jiān)督、制止國際足聯(lián)發(fā)生腐敗。國際足聯(lián)的高度壟斷性，也為其內(nèi)部管理者侵蝕公共權(quán)力發(fā)生腐敗提供了外部天然屏障。

3.3 信息不對(duì)稱：使國際足聯(lián)產(chǎn)生的腐敗更具隱蔽性

非政府組織自產(chǎn)生之日起，其關(guān)注點(diǎn)主要集中于政府無力解決、市場不愿涉足的灰色地帶，如慈善、環(huán)保、救助和扶困等方面。換言之，非政府組織所做的事是政府和企業(yè)不愿做、做不好或不常做的事[21]。不同類型的國際非政府組織只涉及某一領(lǐng)域，且擁有專業(yè)知識(shí)、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。所以，當(dāng)非政府組織作為某一領(lǐng)域公共事務(wù)管理的“代理人”時(shí)，其組織的本質(zhì)屬性決定了它比“委托人”掌握更多的專業(yè)知識(shí)和內(nèi)部信息，即當(dāng)雙方還未確定委托代理關(guān)系時(shí)，非政府組織作為代理方已經(jīng)具備信息優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)全球化、分工社會(huì)化和技術(shù)高尖端專業(yè)化等社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，專業(yè)的人做專業(yè)的事是社會(huì)發(fā)展的必須結(jié)果。非政府組織作為某一專業(yè)領(lǐng)域的“代理人”，既可以保障某一領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)公共事業(yè)順利開展，又節(jié)省大量的管理成本。恰恰這也是經(jīng)濟(jì)全球化，社會(huì)分工發(fā)展的必然趨勢(shì)。

首先，國際足聯(lián)憑借百余年掌管國際足球事務(wù)所積累的專業(yè)知識(shí)、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，是其在國際足壇長久處于壟斷地位的基礎(chǔ)，同時(shí)也是在委托代理關(guān)系中形成“信息不對(duì)稱”的重要原因之一。其次，當(dāng)國際足聯(lián)缺乏外界監(jiān)管時(shí)，為其內(nèi)部管理者利用掌握的內(nèi)部信息發(fā)生腐敗提供了可能。當(dāng)國際足聯(lián)作為世界范圍內(nèi)所有足球運(yùn)動(dòng)參與、愛好者群體的“代理人”時(shí)，其代理關(guān)系還需通過6大洲際足球聯(lián)合會(huì)、209個(gè)國際（地區(qū)）足球聯(lián)合會(huì)實(shí)現(xiàn)多層代理，而委托代理鏈條的增大更加劇了信息閉塞，相應(yīng)增加了委托代理雙方信息溝通的難度。最后，作為代理人，國際足聯(lián)其在管理國際足球事務(wù)中的工作、努力程度并不能被委托人直接看到，如在2016年改革前，國際足聯(lián)較少向外界進(jìn)行報(bào)告和信息公開，這就難免遭受外界對(duì)于“國際足聯(lián)在極少數(shù)公布的信息報(bào)告中會(huì)不會(huì)存在信息纂改，如腐敗集中發(fā)生的財(cái)政收入與分配”的質(zhì)疑。高度壟斷的國際足聯(lián)，在信息不對(duì)稱條件下，使其內(nèi)部管理者發(fā)生腐敗更加隱蔽。

3.4 契約不完全：為國際足聯(lián)發(fā)生腐敗提供了操作可能

契約，如同計(jì)劃、規(guī)劃，都不可能是完備的。當(dāng)委托方和代理方商定契約條款時(shí)，對(duì)于未來每一個(gè)契約當(dāng)事人在各自不同情況下應(yīng)盡的權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的情況、契約強(qiáng)制履行的方式是不可預(yù)知的，且不能周全詳細(xì)地列出[22]。同時(shí)，契約本身具有交易費(fèi)用，即委托人搜集有關(guān)信息、監(jiān)督和控制代理人的行為，需要高昂的代價(jià)（代理成本）。所以，作為理性的委托人，從經(jīng)濟(jì)的角度往往放棄高昂的代理成本開支。上述2方面因素造成委托代理雙方的契約不完全。對(duì)于代理人而言，恰恰因契約不完全的存在，為其提供大量自由裁量權(quán)，利用自身的信息優(yōu)勢(shì)，為采取機(jī)會(huì)主義提供便利，致使其在不違背雙方契約條款時(shí)，借用契約漏洞作出利己、損害委托人利益的行為。

針對(duì)國際足聯(lián)，掌管全球足球事務(wù)，本身就是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作。理論上，當(dāng)普通的足球運(yùn)動(dòng)參與、愛好者作為委托者，授權(quán)代理人國際足聯(lián)“契約條款”時(shí)是無法預(yù)知國際足聯(lián)內(nèi)部管理者在掌握大量自由裁決權(quán)的情況下，采取何種方式發(fā)生以公謀私損害其利益行為。如對(duì)于世界范圍內(nèi)最高賽事的世界杯足球賽舉辦地的選擇程序，從“道德代理人”的角度，國際足聯(lián)應(yīng)公平公正地選擇合適的舉辦地，以聚集世界優(yōu)秀的足球運(yùn)動(dòng)員為全世界球迷奉獻(xiàn)高質(zhì)量的足球比賽。但出于足球世界杯賽事的影響力所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)效益，承辦4年一屆的世界杯賽事成為各個(gè)國家激烈競爭的焦點(diǎn)。繁瑣、復(fù)雜的世界杯舉辦地申辦程序，以及擁有投票權(quán)的執(zhí)委會(huì)委員采用末尾淘汰制的選舉方式，使權(quán)利高度集中的國際足聯(lián)執(zhí)委面對(duì)申辦國激烈競爭，通過掌握投票權(quán)進(jìn)行“賄票、拉票”獲取大量財(cái)富為私人所占有，嚴(yán)重破壞國際足聯(lián)關(guān)于世界杯舉辦地選拔的公平公正。所以，契約不完全，為國際足聯(lián)內(nèi)部管理者進(jìn)行“權(quán)錢交易”發(fā)生腐敗提供了操作可能。

3.5 監(jiān)督乏力：催化、加劇國際足聯(lián)的管理者滋生腐敗

當(dāng)國際足聯(lián)腐敗案發(fā)生后，世界輿論一片嘩然，人們?cè)隗@愕、痛恨國際足聯(lián)內(nèi)部管理者發(fā)生嚴(yán)重腐敗行為時(shí)，不暇自問，國際足聯(lián)的腐敗行為如此猖狂，難道無人監(jiān)管嗎？理論上，委托人和代理人之間是一種問責(zé)關(guān)系，即委托人有權(quán)向代理問責(zé)，代理人必須向委托人負(fù)責(zé)[23]。從問責(zé)的角度，全球所有足球運(yùn)動(dòng)參與、愛好者作為國際足聯(lián)代理人的委托者，最主要的利益相關(guān)者，是國際足聯(lián)最直接的監(jiān)督者。然而，現(xiàn)實(shí)中除上述信息不對(duì)稱、高度壟斷產(chǎn)生權(quán)力不對(duì)等、多級(jí)代理關(guān)系等因素制約著委托方對(duì)于國際足聯(lián)的監(jiān)督外，還存在以下2方面的因素致使國際足聯(lián)的監(jiān)督乏力。（1）從產(chǎn)權(quán)理論的角度，包括國際足聯(lián)在內(nèi)的非政府組織代理委托人產(chǎn)權(quán)屬于“公益產(chǎn)權(quán)”——其財(cái)產(chǎn)及運(yùn)作財(cái)產(chǎn)的受益權(quán)不歸屬于任何人，而屬于社會(huì)[24]。所以，國際足聯(lián)代理掌管全球足球事務(wù)帶來的公共利益，其共享性使每個(gè)分散的委托者感到腐敗帶來的損失由大家分擔(dān)，對(duì)個(gè)人影響不大，因而缺乏監(jiān)督的積極性。（2）委托方個(gè)體有效監(jiān)督國際足聯(lián)運(yùn)行帶來的公共利益由全體委托人共享，個(gè)人獲益很少卻須承擔(dān)全成本，這對(duì)于一個(gè)有經(jīng)濟(jì)人本性的個(gè)人來說得不償失[17]。因而，形式上分散在世界各地的足球運(yùn)動(dòng)喜愛、參與者都是國際足聯(lián)運(yùn)行的監(jiān)督者，但本質(zhì)上大家都采取機(jī)會(huì)主義，寄托希望于別人，造成國際足聯(lián)監(jiān)督主體的缺位。

作為外界監(jiān)督。首先，從國際法的角度，非政府組織不具備國際法主體，《聯(lián)合國反腐敗公約》并不適用于非政府組織官員等因素；從全球的角度，在法律層面對(duì)非政府組織實(shí)施監(jiān)管比較困難。其次，由非政府組織總部所在國對(duì)其法律監(jiān)督的法理；瑞士的特殊國情及法律制度：金融機(jī)構(gòu)的保密制度，《反腐敗法》中非營利性組織不適用貪污罪；注重社會(huì)組織的自主權(quán)和財(cái)政自主權(quán)等因素，間接弱化國際足聯(lián)總部所在國家——瑞士對(duì)其監(jiān)管。最后，媒體作為社會(huì)監(jiān)督最有效的方式，但大多只停留在通過“輿論”軟權(quán)力揭露國際足聯(lián)腐敗行為的層面，而缺乏強(qiáng)硬的“監(jiān)督權(quán)”。至于針對(duì)國際足聯(lián)的監(jiān)督，不管內(nèi)部還是外部等諸多因素，造成國際足聯(lián)的監(jiān)督乏力，一定程度上催化國際足聯(lián)管理滋生腐敗。

4 基于委托代理理論國際足聯(lián)反腐敗治理

國際非政府組織至誕生之日起，以代理人的角色參與全球各個(gè)領(lǐng)域公共事務(wù)管理?；谖写砝碚?，源于“理性的經(jīng)濟(jì)人”前提假設(shè)，代理過程中雙方利益不一致、信息不對(duì)稱、契約不完善以及國際非政府組織獨(dú)立自治屬性特征致使外界監(jiān)督乏力等因素，造成近年來國際非政府組織因失信失責(zé)腐敗頻發(fā)，引起全球關(guān)注。非政府如何實(shí)施善治改革如進(jìn)行反腐敗治理成為國際社會(huì)新課題。2015年8月國際足聯(lián)丑聞全面爆發(fā)以后成立“2016年國際足聯(lián)改革委員會(huì)”實(shí)施新一輪改革，重建國際足聯(lián)良好聲譽(yù)。進(jìn)而從委托代理理論獲取啟發(fā)結(jié)合國際足聯(lián)改革報(bào)告圍繞“信息不對(duì)稱”“契約不完全”和“監(jiān)督乏力”三個(gè)方面闡述國際足聯(lián)反腐敗治理。

4.1 透明化運(yùn)作，實(shí)施報(bào)告和信息公開

委托代理理論前提存在“信息不對(duì)稱”，無論企業(yè)、政府還是非政府組織，在信息不對(duì)稱的情況下，包括委托人在內(nèi)的外界很難獲得組織管理、運(yùn)行的知情權(quán)。而組織報(bào)告和信息公開則是外界獲取非政府組織運(yùn)行知情權(quán)的最佳方式。進(jìn)而，國際足聯(lián)增強(qiáng)組織透明化運(yùn)作，實(shí)施報(bào)告和信息公開即是接收外界監(jiān)督的基礎(chǔ)，同時(shí)也是國際足聯(lián)作為“代理人”向“委托人”負(fù)責(zé)的誠懇表現(xiàn)。鑒于國際足聯(lián)腐敗主要通過權(quán)錢交易、選票賄選，集中在財(cái)產(chǎn)收入及分配、世界杯申辦等領(lǐng)域，“2016年國際足聯(lián)改革委員會(huì)”審視前任管理者的腐敗行為，通過改革彌補(bǔ)管理、制度漏洞、規(guī)范公務(wù)信息（尤其財(cái)務(wù)公開制度），實(shí)施透明化組織運(yùn)作。如通過構(gòu)建資金控制與權(quán)力制衡機(jī)制、采取收入支出分開管理機(jī)制、成立財(cái)政委員會(huì)負(fù)責(zé)預(yù)算和年度財(cái)務(wù)賬目等措施，加強(qiáng)腐敗重災(zāi)區(qū)的資金管理；通過提倡多樣化參與，組建新國際足聯(lián)理事會(huì)，適度擴(kuò)大成員規(guī)模擴(kuò)大決策投票席位，遏制權(quán)力高度集中導(dǎo)致的腐敗行為等[5]。

4.2 完善契約，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)管理責(zé)任機(jī)制

從委托代理理論的角度，完善合約是有效制約代理人發(fā)生腐敗的有效手段。對(duì)于企業(yè)，委托人在代理過程中通過逐步完善契約，以保證代理人的正常職責(zé)，防患代理人行為不良發(fā)展。對(duì)于政府，通過立法機(jī)關(guān)明確領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)，強(qiáng)化官員的責(zé)任制，以達(dá)到盡可能完善契約的目的。而對(duì)于非政府組織屬性的國際足聯(lián)，高度自治權(quán)以及不具國際法主體人格等因素，很難在法律層面進(jìn)行法律制約，然而，這并不代表針對(duì)國際足聯(lián)無法做到“完善契約”。按照國際足聯(lián)推崇善治理念，要求國際足聯(lián)內(nèi)部實(shí)施嚴(yán)格“責(zé)任制”，明確各層級(jí)管理者職權(quán)范圍（尤其是高層官員），做到“依責(zé)任而作為，依規(guī)則行事”。同時(shí)，實(shí)行廉政建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)（主席）責(zé)任制度，通過責(zé)任連帶迫使領(lǐng)導(dǎo)（主席）加強(qiáng)對(duì)組織的管理，從而使組織成為一個(gè)能承擔(dān)集體責(zé)任的有機(jī)整體。國際足聯(lián)此次改革首條措施即“推動(dòng)國際足聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)層的文化變革”，明確在面臨信任危機(jī)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)必須承擔(dān)的責(zé)任。建議國際足聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)層秉持責(zé)任、謙遜、高層基調(diào)、尊重和坦白5個(gè)方面的文化改革原則，即領(lǐng)導(dǎo)層必須承擔(dān)糾錯(cuò)的責(zé)任，（謙遜）接受過去發(fā)生的錯(cuò)誤，統(tǒng)一基調(diào)，尊重不同地域和文化的代表，以及（坦白）誠心誠意地聆聽各方意見[5]。

4.3 實(shí)施薪酬透明制度，外界（瑞士）加強(qiáng)法制監(jiān)管

從企業(yè)的角度，對(duì)代理人代理事項(xiàng)實(shí)行結(jié)果度量和行為度量，以合理的方式評(píng)價(jià)其工作績效，并據(jù)此制定合理的激勵(lì)條件和約束條件。而國際足聯(lián)作為非政府組織，其工作績效缺少客觀績效指標(biāo)、難以測度產(chǎn)出的質(zhì)量與數(shù)量等特點(diǎn)[25]。

布拉特時(shí)期，國際足聯(lián)缺少個(gè)人薪酬標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)缺乏嚴(yán)格的程序性設(shè)計(jì)和薪酬分析且監(jiān)管松散等，致使部分官員隱藏部分以權(quán)謀私獲得高額非法收入。依據(jù)“改革報(bào)告”，針對(duì)國際足聯(lián)重要職位官員薪酬透明化提出建議，建立個(gè)人薪酬披露與監(jiān)管制度，對(duì)主席、秘書長等重要職位的個(gè)人薪酬實(shí)行年度披露制度，同時(shí)并由獨(dú)立薪酬委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)個(gè)人薪酬進(jìn)行評(píng)估與核準(zhǔn)[5]。國際足聯(lián)作為國際足球事務(wù)管理者，其職員多為優(yōu)秀的管理者和足球領(lǐng)域頂級(jí)專家、學(xué)者，勢(shì)必要豐厚的薪酬作為激勵(lì)，讓其全身投入世界足壇事務(wù)的管理工作。鑒于懲罰成本的高低與腐敗行為的發(fā)生概率和懲罰力度成正相關(guān)，所以，在薪酬激烈的同時(shí)也要提高國際足聯(lián)管理者腐?。☉土P、犯罪）成本。國際足聯(lián)依據(jù)瑞士法律成立，且總部位于蘇黎世，在法理上作為唯一可以實(shí)施法律監(jiān)管的國家，但源于瑞士特殊的法律制度以及瑞士松散監(jiān)管和審查體制，縱容國際足聯(lián)長期在“近似不受管控”的環(huán)境里滋生腐敗。國際足聯(lián)腐敗丑聞爆發(fā)后，瑞士受到國際社會(huì)輿論壓力，2015年9月瑞士議會(huì)通過了一項(xiàng)名為《Lex FIFA》（國際足聯(lián)法）的新法律，將行賄或收受賄賂定性為刑事犯罪，以加強(qiáng)現(xiàn)行針對(duì)協(xié)會(huì)組織的貪污法律，進(jìn)而包括國際足聯(lián)、國際奧委會(huì)在內(nèi)的總部位于瑞士的60多個(gè)國際體育組織實(shí)施嚴(yán)格的腐敗監(jiān)管[26]。

5 結(jié)語

從委托代理理論的視角，審視國際足聯(lián)內(nèi)部官員發(fā)生的腐敗行為。首先，國際足聯(lián)作為代理人，通過洲際足球協(xié)會(huì)、國家（地區(qū)）足球協(xié)會(huì)等，多層、間接代理全球足球運(yùn)動(dòng)參與、愛好者管理世界足壇事務(wù)。其次，委托代理理論“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)和利益沖突、信息不對(duì)稱2個(gè)前提，在實(shí)踐中5個(gè)方面致使國際足聯(lián)腐敗發(fā)生。利益不一致是腐敗產(chǎn)生的深層誘因，國際足聯(lián)的高度壟斷性為腐敗發(fā)生提供外部屏障；信息不對(duì)稱使腐敗發(fā)生更加隱蔽；契約不完全為腐敗發(fā)生提供了操作可能；監(jiān)督乏力催化腐敗發(fā)生。在國際足聯(lián)高度維護(hù)自治，尋求善治的情況下，包庇、縱容內(nèi)部官員造成腐敗窩案大量頻發(fā)。

毋庸置疑，國際足聯(lián)100余年來憑借在足球領(lǐng)域?qū)I(yè)的知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)，在推廣、發(fā)展世界足球運(yùn)動(dòng)方面做出了巨大貢獻(xiàn)。2015年12月21日，國際足聯(lián)道德委員會(huì)宣布國際足聯(lián)主席布拉特和歐足聯(lián)主席普拉蒂尼被禁止參加足球活動(dòng)8年；2016年2月26日，伴隨著因凡蒂諾當(dāng)選國際足聯(lián)新任主席，國際足聯(lián)改革委員會(huì)圍繞“Governance（善治）、Transparency（透明）、Accountable（問責(zé)）、Diversity（多樣化參與）”實(shí)施新一輪改革[27]，恰恰符合從委托代理視角針對(duì)代理人監(jiān)管預(yù)防腐敗的措施。希寄，國際足聯(lián)在新任主席領(lǐng)帶下，通過新一輪改革實(shí)施，帶領(lǐng)國際足聯(lián)走出治理危機(jī)，重塑公信力，推動(dòng)國際足球運(yùn)動(dòng)持續(xù)發(fā)展。