王震江

2018年中央一號文件對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做了全面部署，明確要求健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村金融體系，更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求。建立完善土地銀行制度是許多國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的共同經(jīng)驗和有效手段。土地銀行制度源于歐洲，并在西方發(fā)達國家得到長足發(fā)展、取得巨大成功。目前國內(nèi)“類土地銀行”大量涌現(xiàn)，中國人民銀行也在積極推進農(nóng)村“兩權(quán)抵押”貸款試點，深入研究西方發(fā)達國家土地銀行制度對建立專業(yè)化、規(guī)范化的中國農(nóng)村土地銀行制度有重要意義。

土地銀行是從事土地抵押（再）融資服務(wù)的專業(yè)化的準公益性金融機構(gòu)。世界上第一個真正意義上專門的土地銀行是1770年成立的普魯士土地抵押信用合作社，它對歐洲乃至世界土地銀行的發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。1853年，法蘭西土地銀行成立;1896年，日本勸業(yè)銀行成立，發(fā)放的農(nóng)地抵押貸款期限最長達50年;1916年，美國成立聯(lián)邦土地銀行;1953年，日本成立農(nóng)林漁業(yè)金融公庫，主要用于支持農(nóng)地改良等基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)。由于各國具體國情不同，在發(fā)起成立方式上，既有如德國自下而上自發(fā)成立的，也有如日本自上而下推動建立的，還有如法國、美國自上而下與自下而上相結(jié)合的形式。在業(yè)務(wù)范圍上，大多專營農(nóng)地抵押信貸業(yè)務(wù)，也有個別兼營其他業(yè)務(wù)。在性質(zhì)上，又分為國有公營、官民合營、合作社制、股份公司等多種形態(tài)（表1）。

土地銀行在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不同階段的角色和作用

土地銀行制度是適應(yīng)農(nóng)業(yè)特點的一種特殊信用制度安排。由于土地生產(chǎn)商品和提供勞務(wù)都需要一個很長的時間，這就需要在投資者得到收入前，通過農(nóng)地抵押方式獲得長期信用支持。不同歷史時期土地銀行的角色和作用有所不同。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化前期，主要是緩解高利貸盤剝，解決融資難和融資貴的問題;在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中期，主要是為農(nóng)業(yè)機械化、科技化提供長期信用支持;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化后期，土地銀行的服務(wù)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)范圍進一步拓展到農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)的非農(nóng)領(lǐng)域，并注重加大對生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的支持。

美國聯(lián)邦土地銀行百年歷史變遷就是一個生動的例子。1930年以前，主要圍繞農(nóng)場主購買土地開展規(guī)模化經(jīng)營提供金融服務(wù)。20世紀30～60年代，主要為農(nóng)業(yè)機械化、專業(yè)化、科技化提供長期低息貸款支持。1971年后，美國農(nóng)業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)現(xiàn)代化機械化，聯(lián)邦土地銀行業(yè)務(wù)范圍拓展到農(nóng)村住房貸款和農(nóng)業(yè)相關(guān)商業(yè)貸款，1985年后，進一步增加了對青年農(nóng)民、創(chuàng)業(yè)者、小農(nóng)場主的貸款支持。今天的農(nóng)場信貸系統(tǒng)（由聯(lián)邦土地銀行發(fā)展而來）參與了大量政府農(nóng)業(yè)項目，不僅可以提供短期、中期和長期信貸服務(wù)，而且可提供投資、保險等各類綜合金融服務(wù)。

西方發(fā)達國家土地銀行制度發(fā)展路徑

歐洲國家土地銀行制度總體上是一種自我實施的非正式制度安排，即這種土地銀行制度不是通過外部強制力實施，而主要是通過內(nèi)部契約安排（如土地信用合作社章程等）自我執(zhí)行的。歐洲是資本主義的發(fā)源地，也是合作社的發(fā)源地，資本主義制度的確立加速了土地資本化進程，發(fā)達的合作經(jīng)濟組織則為形成非正式的土地銀行制度打下良好基礎(chǔ)。

英國土地金融出現(xiàn)最早，在1640年英國資產(chǎn)階級革命前農(nóng)地抵押貸款已經(jīng)相當(dāng)普遍，只是沒有發(fā)展為專業(yè)的土地銀行。英國最早的專業(yè)化的土地銀行是1925年成立的土地抵押公司，這是由英國10家大銀行共同投資組建的一家私營股份制公司，主要發(fā)放農(nóng)業(yè)和土地改良抵押貸款，期限最長60年，抵押率2/3，分半年或一年攤還本息。英國早期的土地銀行制度是純粹的市場化模式，這一種是內(nèi)生的自發(fā)的制度變遷。

相比地廣人稀、資本市場早熟的英國，以小農(nóng)經(jīng)濟為主的大陸國家的土地銀行制度對中國可能更有借鑒意義。由于法國、日本均是借鑒德國的模式，美國雖然也借鑒德、法模式，但有自己明顯的特征，所以下面主要以德國、美國的土地銀行制度為主進行介紹分析。

德國（早期為普魯士王國）土地銀行產(chǎn)生發(fā)展過程。18世紀中期，普魯士受英國工業(yè)革命對谷物需求增加的刺激，農(nóng)業(yè)資本主義經(jīng)營得到發(fā)展，農(nóng)地抵押長期生產(chǎn)性融資需求增加。1750年普魯士頒布《抵押權(quán)法令》強化抵押權(quán)公示制度，為農(nóng)地安全抵押奠定法律基礎(chǔ)。但受歐洲七年戰(zhàn)爭影響，德國農(nóng)村凋敝，即使原來富有的大地主也負債沉重，無力投資發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)民更是大多逃亡。為恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，普魯士國王接受一個柏林商人皮林的建議，讓需要借款的地主聯(lián)合起來組成土地抵押信用合作社（Landschaften），國王授權(quán)合作社可以拿聯(lián)合的土地作擔(dān)保向社會發(fā)行債券籌集資金。為給此類債券增加擔(dān)保信用，政府規(guī)定本省貴族地主無論是否需要借款，只要土地達到一定數(shù)額，均須用作本省土地抵押信用合作社發(fā)債的擔(dān)保，并規(guī)定土地債券可以作為財產(chǎn)銷售，像貨幣一樣在市場流通，收益免于納稅，因此這種債券流動性比較好，地主降低了融資成本，逐步走出困境。到1769年，這種合作組織已經(jīng)遍布全國，幾乎所有的地主都成了社員。社員貸款的期限通常在10～60年不等，一般每年償還一次，即社員向合作社繳納的常年金，每年攤還數(shù)額約為借款額的5%。包括本金、相當(dāng)于借款額4%的利息、0.25%的服務(wù)費和0.25%的公積金，首期攤還的本金約為借款額的0.5%，以后逐年提高比例。

19世紀初，伴隨著封建制度向資本主義制度轉(zhuǎn)變，普魯士進行了農(nóng)地改革，農(nóng)民可以贖買份地和村社公有土地歸自己所有，自耕農(nóng)逐漸增多。1849年起，農(nóng)民擁有價值在1500馬克以上的土地也可以加入土地抵押信用合作社，通過合作社融資購買耕地等，合作社日益平民化。普魯士東北部的這類合作社還組成了若干聯(lián)合銀行，代合作社發(fā)行債券、給投資人兌付本息等。到19世紀中期，土地抵押信用合作社已經(jīng)在普魯士普遍建立。為進一步加強互助和業(yè)務(wù)規(guī)范，1873年，普魯士8個省的土地抵押信用合作社和一家公營的農(nóng)地信貸機構(gòu)在柏林聯(lián)合組建了中央土地抵押合作社。到19世紀后期，德國抵押權(quán)制度進一步健全，1872年頒布的《不動產(chǎn)物權(quán)的取得及物上負擔(dān)的法律》，1894年頒布的《普魯士土地法》和1896年頒布的德國民法典確立了不動產(chǎn)抵押的公示原則、特定原則和獨立原則，有效保護了抵押權(quán)人的利益，為農(nóng)地金融發(fā)展打下穩(wěn)固基礎(chǔ)。為彌補土地抵押信用合作社在土地開發(fā)融資等方面不足，德國政府還組建了以土地信貸銀行為代表的公營土地信貸機構(gòu)，1832年，德國第一家公營的土地信貸銀行在卡賽爾成立，此后又有多個省或地區(qū)成立。但直到今天，土地抵押信用合作社仍是德國農(nóng)地金融的主要形式。

德國土地銀行制度產(chǎn)生發(fā)展過程演繹了一個典型的自我執(zhí)行的制度變遷過程，主要分為兩個階段。第一個階段，局部地區(qū)的地主為獲得生產(chǎn)資金、擺脫高利貸盤剝，自發(fā)聯(lián)合成立土地抵押信用合作社，這種小范圍的聯(lián)合發(fā)生在熟人之間，交易成本很低，而潛在收益很高，因而地主有推動制度變遷的足夠動力。第二階段，是局部零散的土地抵押信用社走向聯(lián)合的階段，推動這一制度變遷的主要動因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，需要更多更長期的資金，小范圍合作社所能提供的資金難以滿足生產(chǎn)發(fā)展的需要。于是，先出現(xiàn)了一省的聯(lián)合社，爾后出現(xiàn)多省聯(lián)合社，最后是形成全國的中央聯(lián)合社。

美國土地銀行成立于1916年。當(dāng)時美國正經(jīng)歷一場嚴重的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟危機，大批中小農(nóng)場主破產(chǎn);同時美國農(nóng)業(yè)已開始進入規(guī)模化、機械化生產(chǎn)階段，亟需大量長期低息資金支持。為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展，美國國會該年通過《聯(lián)邦農(nóng)場貸款法》（以下簡稱“1916年法”），將全國分為12個信貸區(qū)，每個區(qū)設(shè)一個聯(lián)邦土地銀行，各行通過獨立發(fā)行農(nóng)地抵押債券籌集資金，為農(nóng)場主提供中長期農(nóng)地抵押貸款。聯(lián)邦土地銀行采取“銀行+協(xié)會”的雙層組織結(jié)構(gòu)。各信貸區(qū)的聯(lián)邦土地銀行通過國家農(nóng)場貸款協(xié)會向農(nóng)場主發(fā)放貸款，協(xié)會是土地銀行的股東，在職能上相當(dāng)于土地銀行的基層組織，但它是獨立的經(jīng)營實體，并不隸屬于土地銀行。按照1916年法，每個信貸區(qū)10個以上的農(nóng)場主（貸款人）就可以申請組建一個國家農(nóng)場貸款協(xié)會，條件是有公司章程，成員是土地的所有人并以土地作抵押申請貸款、認購不少于貸款額5%的土地銀行股份。這是一個純粹的合作社組織，實行一人一票民主管理，會員按照與協(xié)會的交易額（貸款數(shù)量）參與分紅。協(xié)會主要負責(zé)接受農(nóng)場主貸款申請、經(jīng)初始審核后將相關(guān)材料報送土地銀行、接收土地銀行預(yù)付貸款并轉(zhuǎn)交給會員、對會員按期償還貸款承擔(dān)背書人責(zé)任等。

美國聯(lián)邦土地銀行的產(chǎn)生是典型的強制性制度變遷的過程，但由于其獨特的結(jié)構(gòu)設(shè)計，在制度執(zhí)行中又表現(xiàn)出自我實施的制度特征（農(nóng)場主通過購買銀行的股份逐漸成為銀行的所有者和管理參與者）。聯(lián)邦土地銀行在借鑒總結(jié)德、法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，由社會精英進行縝密的制度設(shè)計，然后通過立法在全國12個信貸區(qū)推動制度實施。由于這種縝密的設(shè)計，它實現(xiàn)了德國民間土地銀行和公立土地銀行的雙重目的：既達到了引導(dǎo)農(nóng)場主走向聯(lián)合自助以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金不足的目標，又實現(xiàn)了貫徹政府農(nóng)業(yè)政策，保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的目標，可謂一箭雙雕。后來隨著政府資金的逐步退出，聯(lián)邦土地銀行走向自我發(fā)展的道路，之后的制度變遷，呈現(xiàn)出內(nèi)生的漸進的制度變遷的特征。這種變遷表現(xiàn)在四個方面：第一，債券發(fā)行方式變化，由各區(qū)銀行獨立發(fā)行走向聯(lián)合發(fā)行，這出于降低交易成本的考慮。第二，組織結(jié)構(gòu)變革，先是在30年代由三家銀行合并成統(tǒng)一的聯(lián)邦農(nóng)場信貸系統(tǒng)，以增強抵御市場風(fēng)險的能力;后來在80年代重組后進行一系列的機構(gòu)整合，以降低運行成本，提高運營效率。第三，籌資手段更加專業(yè)化，1988年后專門成立金融公司負責(zé)債券發(fā)行管理及資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，并成立聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司（Farmer Mac）負責(zé)債券二級市場買賣服務(wù)，確保資金來源并防范流動性風(fēng)險。第四，風(fēng)險防控手段變化，成立專門的保險子公司——農(nóng)場信貸系統(tǒng)保險公司（FCSIC）?？梢哉f，后期的制度變革均是適應(yīng)市場環(huán)境變化自發(fā)做出的調(diào)整，其目標是提高效率，爭取利潤最大化。聯(lián)邦農(nóng)場信貸系統(tǒng)現(xiàn)在已經(jīng)成為全球性的高度市場化、專業(yè)化的以合作制為主的股份公司，它在全球發(fā)債，投資人來自多個國家。

西方發(fā)達國家土地銀行制度的共同特征

盡管西方發(fā)達國家土地銀行制度產(chǎn)生發(fā)展的具體路徑不同，但有一些共同特征：

從創(chuàng)立的初衷看，多是為抑制農(nóng)村高利貸盤剝，解決農(nóng)村融資難融資貴問題。因為農(nóng)民處于社會最底層，生活貧困，缺乏資金只能拿地典當(dāng)，地主趁火打劫，壓低典價并趁機掠奪，這一方面會加劇社會矛盾，另一方面不利于勞動力和土地資源的有效結(jié)合，破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。而通過土地銀行制度的建立，使得農(nóng)民的地價能得到公正的評估，并能以地抵押解決資金問題，從而有效破解了這一困局，提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

從創(chuàng)立的前置條件看，大多農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰、農(nóng)業(yè)市場化水平較高，且擁有較為發(fā)達的金融市場和穩(wěn)定的外部環(huán)境。一是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰，有良好的土地登記、抵押和地籍管理制度。這使得農(nóng)地權(quán)益能夠拿出來進行抵押，一旦貸款違約，因為債權(quán)關(guān)系清楚，能夠順利處置。二是農(nóng)業(yè)市場化發(fā)展到一定水平，有規(guī)模化經(jīng)營和土地資本化的需要。這是因為購買或租賃土地，進行土地改良、購買農(nóng)業(yè)機械等需要有大量資金投入，因而農(nóng)地金融需要會很迫切。三是金融市場尤其是債券市場比較發(fā)達，這樣土地銀行才能順利通過發(fā)行農(nóng)地抵押（貸款）債券籌集資金，從而順利開展農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)。四是政治經(jīng)濟環(huán)境比較穩(wěn)定。只有在一個相對穩(wěn)定的政治經(jīng)濟環(huán)境下，農(nóng)業(yè)投資才能有較穩(wěn)定的預(yù)期收益，農(nóng)民才愿意投資，因而才有旺盛的金融需求。同時，也只有在穩(wěn)定的政治經(jīng)濟環(huán)境下，金融市場才比較穩(wěn)定，剩余資金持有者才愿意投資，從而農(nóng)地抵押債券才能順利發(fā)行。五是有完善的法制環(huán)境作保障。德、法、美、日四國創(chuàng)建土地銀行時均出臺了專門的法律，對土地銀行資金來源及使用、貸款對象、用途、利率，組織機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)等都做了明確規(guī)定。另外，這些國家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度也比較完善。

從資金來源看，主要通過發(fā)債籌資。第一，因為土地銀行發(fā)放的基本都是大額長期貸款，通過存款吸納的資金難以滿足放款的需要，也存在期限嚴重不匹配的問題。第二，土地銀行的基本運作原理就是土地債券化，債券化是盤活農(nóng)地資產(chǎn)的主要手段，沒有土地債券化，也就沒有土地銀行。第三，債券可以跨越地域界限、市場界限，進行廣泛的融資，從而可以聚集更多的社會閑散資金推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。第四，債券發(fā)行均得到政府特許的，且得到政府擔(dān)保支持。德國、法國、日本政府在法律中明確了對土地銀行的擔(dān)保責(zé)任，美國政府雖然在法律文件中稱不對聯(lián)邦土地銀行債券償還承擔(dān)責(zé)任，但因聯(lián)邦土地銀行是政府支持企業(yè)，市場還是認為它背后有政府的擔(dān)保，因而它發(fā)行的債券市場認購率高、發(fā)行利率較低。

從機構(gòu)設(shè)置看，多以專營銀行為主。因為農(nóng)地遠不及市地價值高、流動性好，而且農(nóng)業(yè)本身經(jīng)營風(fēng)險大、收益率低，商業(yè)銀行通常不愿介入農(nóng)地抵押長期貸款業(yè)務(wù)。因此讓商業(yè)銀行兼營土地銀行業(yè)務(wù)不可行，而讓一個銀行同時兼營市地金融和農(nóng)地金融也有明顯弊端，如法國土地信貸銀行兼營市地金融，導(dǎo)致銀行傾向?qū)⑹袌龌I集的資金更多投向城市地產(chǎn)，不利于全力支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。所以，不論德國的土地抵押信用合作社、美國聯(lián)邦土地銀行，還是日本的勸業(yè)銀行，建立初期都是專門經(jīng)營農(nóng)地抵押貸款的長期信貸銀行。

從政府的角色看，在土地銀行創(chuàng)立和發(fā)展中都給予了大量支持。因為土地銀行有很強的社會公益性和外部正效應(yīng)，政府扶持既是份內(nèi)職責(zé)也是為了鞏固自己的統(tǒng)治地位。首先，初創(chuàng)時均有政府引導(dǎo)和財政支持。因為銀行的關(guān)鍵是信用，而一個初創(chuàng)的銀行機構(gòu)，人們對其并不了解，甚至不知道它能否存在下去、能存在多久，因而不會相信它，更不會有投資的積極性。這也是聯(lián)邦土地銀行初創(chuàng)時股金認購率非常低的主要原因。這時沒有政府的支持推動是很難生存下去的。美、日、法政府在土地銀行創(chuàng)立時都有政府出資，普魯士土地抵押信用合作社成立時沒有政府出資，但政府通過法令要求地主的土地達到一定規(guī)模，無論是否貸款，均要作為合作社的擔(dān)保品，這本身就是對土地信貸機構(gòu)的最大支持。其次，土地銀行因經(jīng)濟危機陷入困境時政府出手救助。任何企業(yè)，在經(jīng)濟危機沖擊都難獨善其身，聯(lián)邦土地銀行就是如此，雖然它經(jīng)營狀況良好，但在20世紀30年代大蕭條和80年代嚴重的農(nóng)業(yè)危機時也難逃厄運，債臺高筑，聯(lián)邦政府先后援助1.25億和40億美元才使它起死回生。德國地產(chǎn)抵押銀行信貸機構(gòu)也是因為“二戰(zhàn)”影響而債務(wù)累累，聯(lián)邦政府出手接管并整合才有了后來的德國農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行。其三，財政資金支持和稅收減免優(yōu)惠。因為土地銀行所經(jīng)營的長期信貸業(yè)務(wù)本身風(fēng)險較高，而放貸利率又比較低，因而發(fā)達國家普遍通過貼息、減免營業(yè)稅等降低其運營成本，提高其財務(wù)可持續(xù)能力。此外，為豐富其資金來源，各國通常要求一定規(guī)模的財政資金存入土地銀行，甚至像法國一樣每年定期由財政撥付資金。

對建立中國農(nóng)村土地銀行的啟示

目前中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)活躍，農(nóng)地金融需求旺盛，農(nóng)地確權(quán)頒證進程加快，農(nóng)村土地制度改革不斷深化，建立專業(yè)化的中國農(nóng)村土地銀行的條件已經(jīng)成熟。西方國家土地銀行制度變遷路徑為我國創(chuàng)建農(nóng)村土地銀行提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒和重要啟示。

土地銀行能有效發(fā)揮農(nóng)地的財產(chǎn)功能。土地是最可靠的財產(chǎn)，但土地是固定的，流動性較差，尤其是遠離城市的土地，這樣很難發(fā)揮其應(yīng)有的價值。在這種情況下要激活其價值，就要依靠金融的手段，而土地銀行制度就是最有效的手段。

信用合作是開展農(nóng)地抵押的可靠依托。德、法、美的土地銀行均是以合作社為基礎(chǔ)建立的，日本勸業(yè)銀行雖不是合作社，但日本有完善的合作金融體系---農(nóng)業(yè)協(xié)同組合系統(tǒng)，后來的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫主要依托農(nóng)協(xié)系統(tǒng)發(fā)放農(nóng)地抵押貸款。土地銀行之所以要以合作社為基礎(chǔ)，主要是因為農(nóng)村地域廣闊，農(nóng)民居住相對分散，信息不對稱特征明顯，銀行機構(gòu)對農(nóng)戶做貸款盡職調(diào)查的成本較高，而合作社內(nèi)部成員間相互比較熟悉，且要經(jīng)常打交道，違約的聲譽風(fēng)險較高，在這里，內(nèi)部規(guī)則的約束顯然要強于外部制度的約束。銀行通過合作社擔(dān)保發(fā)放貸款，既減少甄別客戶的成本，同時也提高對客戶的約束力，增加了貸款的安全性。

國家信用支持是土地銀行順利運轉(zhuǎn)的重要保障。銀行的要義是信用，土地銀行運作的關(guān)鍵是增信。個體農(nóng)民的信用是很小的，由多個農(nóng)民組成的合作社信用會高一些，但也是有限的，而國家的信用級別通常是最高的。各國土地銀行無論出資人是誰，也不論建立的方式如何，成立初期無一例外都有政府的保證，不管是德國自下而上建立的土地抵押信用合作社，還是日本由政府出資建立的勸業(yè)銀行，都有政府的擔(dān)保。聯(lián)邦土地銀行雖然沒有政府的明示擔(dān)保，但建立時主要由政府出資，且本身就是政府支持特許經(jīng)營的企業(yè)，在受到危機沖擊面臨困境時， 都會有政府出手援助，其實仍是有政府隱性的信用支持在里面。

要建立完善的金融風(fēng)險分擔(dān)機制。金融機構(gòu)的健康運轉(zhuǎn)離不開完善的風(fēng)險管控。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的特殊性決定了農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險要高于工商業(yè)，更何況土地銀行所經(jīng)營的主要是長期信貸業(yè)務(wù)。因而建立起完善的風(fēng)險分擔(dān)機制就顯得尤為重要。發(fā)達國家土地銀行制度是一個層層嵌套、相互支持的完整體系，土地銀行的運轉(zhuǎn)與信用保證、農(nóng)業(yè)保險、信貸保險、信貸協(xié)助、銀行基金等密切配合，從而保障了土地銀行的順利運轉(zhuǎn)。日本通過農(nóng)業(yè)信用保證保險制度分擔(dān)了土地銀行的放貸風(fēng)險，并通過共濟制度穩(wěn)定了農(nóng)民收入，保障了農(nóng)民的還款能力。美國農(nóng)場信貸系統(tǒng)通過建立聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸銀行資金公司、聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司、農(nóng)場信貸保險公司、農(nóng)業(yè)信貸協(xié)助公司等延長和擴展了農(nóng)地金融服務(wù)鏈條，起到了共同防范和分擔(dān)風(fēng)險的作用。

要正確處理好政府與市場的關(guān)系。經(jīng)濟學(xué)告訴我們，宏觀調(diào)控中市場手段和政府手段二者各有所長各有所短，兩者要有機協(xié)調(diào)配合。政府要擺正自己的位置，調(diào)控經(jīng)濟要順應(yīng)市場規(guī)律，在土地銀行面臨經(jīng)濟危機沖擊時給予必要支持，一旦土地銀行恢復(fù)正常經(jīng)營，政府就及時退出干預(yù)。這是美國聯(lián)邦信貸系統(tǒng)經(jīng)營百年仍然很有活力的重要原因。相反，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫雖然也在推動日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面發(fā)揮了重要作用，但由于政府干預(yù)太多，對農(nóng)協(xié)系統(tǒng)以至整個農(nóng)村金融體系產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，從而造成了效率上的損失。2008年10月，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫與其他三家政策性金融機構(gòu)合并成為日本政策性金融公庫（JFC），貸款領(lǐng)域收縮，貸款結(jié)構(gòu)也有所調(diào)整。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行戰(zhàn)略規(guī)劃部）?