邵子南，楊皓然，吳 群

（南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京210095）

一、引 言

資源稀缺、環(huán)境危險和城市化成為城市可持續(xù)發(fā)展將面臨的三個主要挑戰(zhàn)［1］。1978-2015年，我國常住人口城鎮(zhèn)化水平從17.9%提升到56.1%，2020年將達到60%左右（國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年））。中國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化投資驅(qū)動特征明顯［2］，這無疑將加劇城市間有限資源和發(fā)展空間的爭奪［3］。黨的十九大報告指出，堅持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開發(fā)、共享”新發(fā)展理念，增強區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性。這說明合理配置利用資源對促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局具有重要意義。區(qū)域資源配置不合理，可能是經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、不充分，生態(tài)環(huán)境保護政策失效的重要原因之一。

土地作為人類生產(chǎn)生活的重要載體，支撐著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)擴張，并為地方政府提供財稅來源［4］。長期以來，以政府主導(dǎo)的土地配置模式為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了強勁動力，然而開發(fā)強度大、經(jīng)濟密度低、負外部性強等粗放利用特征，導(dǎo)致這種“高代價、低效率”的土地資源配置模式難以持續(xù)。土地資源稀缺已成為制約我國東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要瓶頸之一［5］。土地資源能否合理利用關(guān)系到人類社會經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，而土地資源合理利用的實質(zhì)是土地利用配置的問題，即如何實現(xiàn)土地資源在各子區(qū)域間、部門間、用途間的合理分配［6］。我國采取土地計劃管理制度對土地開發(fā)利用與保護進行空間用途管制。規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地指標分配是土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)之一，其合理分配是實現(xiàn)建設(shè)用地總量控制和促進節(jié)約集約利用的重要途徑［7］。

在人多地少的中國，土地資源配置問題是學界關(guān)注的焦點。近年來學者們從不同角度對建設(shè)用地配置進行研究。在新增建設(shè)用地指標分配研究方面，郭杰等（2016）構(gòu)建了包括人口、二三產(chǎn)增加值、耕地保有量、建設(shè)用地可拓展空間等指標體系，計算出省級行政單元新增建設(shè)用地指標分配結(jié)果［7］。殷少美等（2007）構(gòu)建了包括總?cè)丝?、人均GDP、地均GDP等13個指標在內(nèi)的評價體系，并基于主成分分析法和AHP-GEM模型對江蘇省新增建設(shè)用地指標進行了模擬配置［6］。在新增建設(shè)用地用途配置研究方面，Cai（2017）、Huang and Du（2017）研究發(fā)現(xiàn)地方政府扭曲土地出讓價格，造成土地資源在工業(yè)與商業(yè)間錯配［8-9］。在新增建設(shè)用地指標配置評價研究上，楊鑫等（2017）基于效率公平原則，采用C-D生產(chǎn)函數(shù)、洛倫茲曲線、協(xié)調(diào)度等方法研究發(fā)現(xiàn)，南京市地區(qū)間指標過度配置和配置不足現(xiàn)象并存［10］?，F(xiàn)有研究豐富了新增建設(shè)用地指標配置認識，但已有研究并沒有回答作為指標管理者的上級政府在實際下達指標時的策略偏好是什么？即下級政府哪些經(jīng)濟社會要素會影響指標管理者配置策略。

分稅制改革以來，地方政府的財稅與政績對土地要素的依賴性增加。與地方政府相比，中央政府除了考慮土地開發(fā)和利用在推動經(jīng)濟增長方面的作用之外，還要考慮土地開發(fā)對耕地保護和社會穩(wěn)定的負面影響［11］。省級政府，作為一個利益主體，同樣面臨經(jīng)濟增長、耕地保護、社會穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合目標。由于多目標的存在，省級政府在系統(tǒng)調(diào)節(jié)新增建設(shè)用地指標在轄區(qū)城市之間分配時可能存在策略偏好。鑒于此，本文以江蘇省2001-2015年間13個地級市新增建設(shè)用地指標配置數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，研究省級政府指標配置行為。本文研究結(jié)果試圖為理解當前土地利用計劃管理體制下，省級政府新增建設(shè)用地指標配置行為邏輯提供一些參考。

二、理論分析與配置偏好假說

土地政策作為重要的宏觀調(diào)控政策工具，而作為政策抓手的新增建設(shè)用地指標分配直接決定地區(qū)間經(jīng)濟增長速度、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。新增建設(shè)用地指標分配不僅需要考慮經(jīng)濟發(fā)展需求，同時也需要兼顧環(huán)境承載力和社會公平等。其內(nèi)涵包括：①要保障地方政府經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的基本需求［7，12］；②要兼顧公平，給予落后地區(qū)用地指標一定傾斜，從而防止貧富差距加?。?3］；③要考慮地區(qū)環(huán)境承載力［14-15］；④要體現(xiàn)規(guī)劃管控作用［16-17］；⑤要發(fā)揮有限的建設(shè)用地指標利用效益，實現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用。但上述指標分配原則和內(nèi)涵可能存在目標沖突。比如：經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)往往是人口、產(chǎn)業(yè)集聚地，對建設(shè)用地需求旺盛，但同時土地開發(fā)強度大，生態(tài)環(huán)境承載力低又要求減少用地指標配置。

新增建設(shè)用地指標對于市級政府發(fā)展的重要性不言而喻，作為指標管理者的省級政府可能存在不同的策略偏好來分配有限的新增建設(shè)用地指標（圖1）。

圖1 新增建設(shè)用地指標分配邏輯框架

盡管我國在市場化改革中實行經(jīng)濟分權(quán)，但政治上實行高度集權(quán)管理。即上級政府對下級政府在人事任命上高度集權(quán)，導(dǎo)致政府官員之間存在激烈的晉升競爭［18］。我國政治晉升博弈的基本特征是一個官員的晉升直接降低另一個官員的晉升機會［19］。發(fā)展中國家與發(fā)達國家的主要發(fā)展任務(wù)不同［20］，促進經(jīng)濟增長一直是中國各級政府的首要任務(wù)之一［21］。周黎安等（2005）、Li and Zhou（2005）研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟績效對省級官員晉升有正向影響，官員晉升錦標賽迫使省級政府官員也會為經(jīng)濟增長而展開競爭［22-23］。地方官員在面臨激烈的政治競爭環(huán)境情況下，有更強的政治動力和更大的壓力去創(chuàng)造良好的經(jīng)濟業(yè)績［24-25］。地方官員面臨政治競爭和政治激勵做出推動地方經(jīng)濟增長的反應(yīng)，源于中央政府采用的是相對績效考核的職業(yè)錦標賽機制［22］。即注重參賽人的相對成績，而不是絕對成績。因此，各地方政府必須努力使其經(jīng)濟表現(xiàn)優(yōu)于其他競爭者。土地作為地方政府掌握的重要資源，經(jīng)營出讓土地無疑成為地方官員發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟、參與政治晉升錦標賽的主要手段之一。省級政府分配較多的新增建設(shè)用地指標在經(jīng)濟增長較快的城市，可以保障經(jīng)濟增長而獲得更多的經(jīng)濟收益，從而最大化自身政治利益。

假說1：省級政府會偏好分配較多的新增建設(shè)用地指標在經(jīng)濟增長更快的城市。

以經(jīng)濟增長導(dǎo)向的政績考核體制激勵地方政府為增長而競爭，我國投資型經(jīng)濟增長模式明顯，招商引資作為地方政府促進GDP增長和增加上繳財政收入的重要手段，晉升的焦點自然就演變?yōu)橐Y競爭［26］。地方政府為招商引資一方面不惜通過“競次式”的惡性競爭，以低價甚至零地價為制造業(yè)投資者提供土地［27］，另一方面通過投資基礎(chǔ)建設(shè)來改善地方投資環(huán)境。無論是優(yōu)惠地價出讓工業(yè)用地，還是基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)都需要較多的用地指標來支撐工業(yè)發(fā)展。事實上，以工業(yè)驅(qū)動經(jīng)濟增長為主的城市比以服務(wù)業(yè)為主的城市需要更多的土地用于支持地方經(jīng)濟發(fā)展［28］。此外，中央政府一直致力于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，地方官員為了得到政治連任和晉升等職業(yè)發(fā)展，需要遵從、迎合和滿足中央的目標與偏好，即政治激勵。理性的地方官員為了最大化其任期內(nèi)效用，會致力于盡量在時間上內(nèi)部化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動的好處［29］。因此，將新增建設(shè)用地指標向以工業(yè)發(fā)展為主的城市傾斜，一方面刺激相對發(fā)達城市倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，避免城市之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同性與重復(fù)建設(shè)，實現(xiàn)對中央給予的政治激勵反應(yīng)；另一方面，也可以滿足工業(yè)驅(qū)動型城市發(fā)展的用地需求。

假說2a：省級政府偏好分配更少的新增建設(shè)用地指標在第三產(chǎn)業(yè)占比較大的城市。

地方政府由于引資需求和土地財政激勵，傾向于配置更多的用地指標在工業(yè)而非商業(yè)［9］。地方政府通過土地出讓、稅收優(yōu)惠等手段吸引投資來換取增長績效，導(dǎo)致了經(jīng)濟增長對投資拉動的過度依賴和過度競爭，其結(jié)果導(dǎo)致投資競爭下的重復(fù)性建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同與產(chǎn)能嚴重過剩，從而最終不可避免地出現(xiàn)工業(yè)項目用地低效和城鎮(zhèn)化率虛高，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化［30-32］。增加新增建設(shè)用地指標配置在第三產(chǎn)業(yè)占比較大的城市，不僅可一定程度上避免上述現(xiàn)象發(fā)生，也可以發(fā)揮集聚經(jīng)濟優(yōu)勢，提高土地資源利用效率［33］。

假說2b：省級政府偏好分配更多的新增建設(shè)用地指標在第三產(chǎn)業(yè)占比較大的城市。

工業(yè)化、全球化促進了城市經(jīng)濟發(fā)展，帶動了就業(yè)非農(nóng)化和人口向城鎮(zhèn)遷移，這無疑會增加對居住、交通、教育和醫(yī)療等用地需求。人口增加是建設(shè)用地擴張的重要影響因素［28］。城市對建設(shè)用地的需求歸根結(jié)底是人們對土地承載功能的需求。

假說3：省級政府會偏好分配更多的新增建設(shè)用地指標在城鎮(zhèn)人口較多的城市。

資源稟賦反映區(qū)域土地生態(tài)系統(tǒng)維持經(jīng)濟發(fā)展、糧食安全和生態(tài)保護的資源供給能力［7］。伴隨城市擴張帶來的耕地和生態(tài)用地大量損失，中央政府逐漸加大對地方政府耕地保護考核與建設(shè)用地規(guī)模管控力度。為發(fā)揮土地利用規(guī)劃剛性約束作用和保障地方政府后續(xù)用地的可持續(xù)性，理應(yīng)減少規(guī)劃空間不足地區(qū)用地指標。我國層級式規(guī)劃管理體系規(guī)定了各級地方政府應(yīng)保有的耕地數(shù)量，即省級土地利用規(guī)劃規(guī)定了各地級市單元應(yīng)保有的耕地數(shù)量。耕地資源豐沛程度將決定建設(shè)用地擴張的極限約束，制約新增建設(shè)用地指標配置數(shù)量。相對發(fā)達城市土地開發(fā)強度較大、規(guī)劃建設(shè)空間不足、耕地后備資源短缺，兼顧生態(tài)和資源環(huán)境承載力約束理應(yīng)減少其指標配額。

假說4a：省級政府偏好分配更多的新增建設(shè)用地指標在耕地資源稟賦較多的城市。

另一方面，全國土地利用總體規(guī)劃綱要僅對省級行政單元的耕地保有量作出規(guī)定，這說明省級政府只要在省級層面達到耕地保護任務(wù)即可。省級政府可能為了獲得更多的經(jīng)濟收益而將較多的用地指標分配在耕地資源稟賦相對較差，但單位建設(shè)用地經(jīng)濟收益更高的發(fā)達城市。

假說4b：省級政府偏好分配更少的新增建設(shè)用地指標在耕地資源稟賦較多的城市。

三、研究設(shè)計

（一）模型構(gòu)建

基于以上理論分析與假說，本文構(gòu)建以下計量模型：

式中，Yit為被解釋變量，即新增建設(shè)用地指標配額；ecrate、struc、popul、pfarm等表征指標配額的影響因素，分別代表經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量、耕地資源；X為一組控制變量；β0為常數(shù)項；β1-β5分別為相應(yīng)變量的回歸系數(shù)；μi為個體效應(yīng)；δ表示殘差項；式中字母下標i、t分別代表不同的城市和年份。

（二）變量說明與數(shù)據(jù)來源

因變量：以實際下達的新增建設(shè)占用農(nóng)用地數(shù)量來表示。地區(qū)建設(shè)用地的增加主要以農(nóng)地非農(nóng)化為主，因此采用實際新增建設(shè)占用農(nóng)用地面積基本能反映省級政府分配給各地級市的新增建設(shè)用地規(guī)模。

自變量：①經(jīng)濟增長。在以經(jīng)濟發(fā)展和GDP增長為核心的政績考核體制下，地方政府為增長而競爭。省級政府作為地方政府，主政官員可能也面臨著經(jīng)濟增長壓力。考慮到各級地方政府在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要等政府規(guī)劃和報告中都強調(diào)GDP增長速度，本研究以GDP增長率來反映經(jīng)濟增長對用地指標配額的影響。②產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。由配第—克拉克定理可知，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會從資源密集型為主的重工業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)向服務(wù)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)升級，本文采用第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重來衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。③人口規(guī)模。在衡量人口因素時，通常有常住人口和戶籍人口兩種口徑。由于數(shù)據(jù)可獲性原因，各地級市早期常住人口數(shù)據(jù)無法獲取。新增建設(shè)用地指標主要用于城市建設(shè)而非農(nóng)村發(fā)展，因此這里采用市轄區(qū)戶籍人口數(shù)量來表示。④耕地數(shù)量。耕地資源稟賦決定地區(qū)建設(shè)用地擴張的極限約束。因為江蘇省大部分地級市耕地保有量已突破土地利用總體規(guī)劃管控目標，本文選取人均耕地面積來反映制約新增建設(shè)用地指標分配的資源稟賦因素。

控制變量：①面對建設(shè)用地盲目擴張帶來的負面效應(yīng)，各級政府強調(diào)節(jié)約集約利用土地。江蘇省政府將節(jié)約集約利用水平直接與新增建設(shè)用地指標獎勵掛鉤。本研究將地級市節(jié)約集約利用水平作為影響省級政府用地指標配額的控制變量，即省級政府可能偏好將更多的指標配置在節(jié)約集約水平較高的城市，采用單位建設(shè)用地①GDP產(chǎn)出來衡量。②建設(shè)用地占比較高的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開發(fā)強度較大，資源環(huán)境承載能力有限，生態(tài)空間約束性強，額外增加建設(shè)用地指標所支付的生態(tài)成本或生態(tài)價值損失較高［14］。因此，本研究將市級單元建設(shè)用地面積占轄區(qū)面積比重作為控制變量，以反映土地開發(fā)強度對新增建設(shè)用地指標配額的影響。③面對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡，平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展成為社會主題。對相對落后地區(qū)給予用地指標配額一定程度傾斜，促進其經(jīng)濟發(fā)展從而縮小貧富差距。本研究采用人均GDP來衡量地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。

考慮面板數(shù)據(jù)連續(xù)性，本文選取江蘇省13個地級市作為樣本，時間序列從2001-2015年。在上述所有變量中，GDP增長率、第三產(chǎn)業(yè)增加值、GDP、市轄區(qū)戶籍人口數(shù)量、各地級市戶籍人口等數(shù)據(jù)均來源于《江蘇省統(tǒng)計年鑒（2002-2016）》；耕地數(shù)據(jù)、建設(shè)用地數(shù)據(jù)來源于江蘇省土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)；新增建設(shè)用地指標數(shù)據(jù)來源于江蘇省國土資源廳規(guī)劃處。地區(qū)生產(chǎn)總值采用價格指數(shù)按2001年可比價計算。各變量的含義及統(tǒng)計描述如表1所示。

四、結(jié)果與分析

（一）新增建設(shè)用地指標空間配置特征

從圖2-圖4可知，新增建設(shè)用地指標在13個地級市之間空間配置差異明顯。位于蘇南地區(qū)各市的用地指標配置數(shù)量整體上大于位于蘇北、蘇中地區(qū)的各地級市②。然而，配置數(shù)量隨時間變動而不斷波動。全省新增建設(shè)用地指標的基尼系數(shù)值③從2001年0.517急劇縮減到2015年0.085（圖5），說明新增建設(shè)用地指標空間配置更趨向于分散，地級市之間配額差距不斷縮小。

位于蘇南地區(qū)的蘇州、無錫，新增建設(shè)用地指標配額幾乎一直居首。配額最多的2003年分別達到8400、6700公頃左右，2001-2015年平均配額分別為2419、1944公頃。而蘇北地區(qū)的連云港市配額幾乎一直最少，配額最多的2010年也僅有709公頃，2001-2015年平均配額為457公頃。但值得注意的是，不同年份新增建設(shè)用地指標配置數(shù)量差異最大的地級市也集中在蘇州、無錫，其標準差分別為1944、1543；差異最小的是連云港。理論上，為減少上下級政府之間摩擦，省級政府理應(yīng)避免年度間配額出現(xiàn)較大變動（尤其是新增建設(shè)用地指標配額大幅減少），從而促使其配置行為被處于行政等級較低的市級政府支持與接受，但事實情況并非如此。一些學者，如：馬曉妍等（2017）、周立群和張紅星（2011）、陸效平和孫偉（2007），認為指標配置是政府之間博弈均衡的一種結(jié)果，只有平均分配才能通過下級政府的認可和接受［35-37］。但從新增建設(shè)用地指標在各地級市之間的配額變動情況來看，此結(jié)論并不成立。

Li et al.（2015），Su and Yang（2000）研究發(fā)現(xiàn)地級市行政級別高，擁有的政治資源較豐富，從而有利于獲取更多資源［38-39］。但本文數(shù)據(jù)表明省會城市、省內(nèi)唯一副省級城市的南京并未因行政級別最高而獲得最多的用地指標。反觀近年來，無錫、蘇州等指標配置數(shù)量下降趨勢明顯，徐州、揚州等指標配置數(shù)量上升。

圖3 蘇中各市指標配置數(shù)量

圖4 蘇北各市指標配置數(shù)量

圖5 江蘇省指標配置集聚趨勢

（二）回歸結(jié)果分析

由于耕地數(shù)量變量和土地開發(fā)強度變量、節(jié)約集約度變量和協(xié)調(diào)發(fā)展變量、土地開發(fā)強度變量和協(xié)調(diào)發(fā)展變量之間存在較強的相關(guān)性。為避免變量之間共線性造成回歸結(jié)果有偏，將相關(guān)變量分別引入回歸模型。為確定選擇混合OLS模型、固定效應(yīng)模型，還是隨機效應(yīng)模型，分別采用F檢驗和Hausman檢驗。結(jié)果所有模型Prob＞F=0.0000，拒絕原假設(shè)，說明應(yīng)采用固定效應(yīng)模型或者隨機效應(yīng)模型。通過Hausman檢驗，Prob＞chi2=0.0000，拒絕原假設(shè)，說明采用固定效應(yīng)模型更加合理。本文為反映金融危機前后指標配置行為變化，將時間段分為2001-2009、2010-2015并分別進行回歸，通過Hausman檢驗，相對應(yīng)的P值均為0.000，檢驗結(jié)果拒絕了原假設(shè)，選擇固定效應(yīng)模型，回歸結(jié)果見表3所示。

表2 回歸結(jié)果（2001-2015）

表3 分時段回歸結(jié)果

從以上回歸結(jié)果可以看出，模型穩(wěn)健性較好。具體分析如下。

（1）新增建設(shè)用地指標配額與GDP增長率正相關(guān)，并通過顯著性檢驗?；贕DP和財政收入等經(jīng)濟增長績效為主的政績考核體制，激勵地方政府行為短期化，加劇了地方政府之間為經(jīng)濟增長而競爭［40］。政府之間錦標賽式的經(jīng)濟增長競爭迫使地方官員盡可能在任期內(nèi)最大化自身政績，以期晉升。在中國的官員晉升體系中，一人晉升意味著其他人晉升機會的失去，即晉升博弈中的零和博弈［41］。Li and Zhou（2005）發(fā)現(xiàn)省級官員的升遷概率與省區(qū)GDP增長率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系［23］，說明以經(jīng)濟增長為核心的績效考核機制同樣存在于省級政府主要官員［24，42］。因此在對上負責的官僚體制下，省級政府具有強有力的激勵努力實現(xiàn)中央政府績效考核標準。投資作為拉動經(jīng)濟增長的主要推動力，意味著現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展模式依然需要土地資源支撐經(jīng)濟發(fā)展。在增長驅(qū)動目標約束下，省級政府將更多的用地指標分配在經(jīng)濟增長率高的城市，是“明智之舉”。

（2）新增建設(shè)用地指標配額與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正相關(guān)，并通過顯著性檢驗。即第三產(chǎn)業(yè)比重越大的城市，用地指標配額越多。這與市級政府傾向于配置更多的土地用于工業(yè)投資的行為相悖［8-9，27］。理論上，在中央下放經(jīng)濟管理權(quán)限背景下，地方政府擁有足夠空間來為增長而競爭，尤其是在短期內(nèi)面臨較大的橫向競爭時，擴張地方投資成為其共同選擇的主要手段［32］。地方政府為了招商引資，爭奪流動性稅基，推動制造業(yè)發(fā)展的“溢出效應(yīng)”而產(chǎn)生“競次式”（race to bottom）的惡性競爭，通常低價甚至零地價、過度供應(yīng)工業(yè)土地［27］，可短期內(nèi)實現(xiàn)GDP增長和增加上繳財政收入［26］。基于相對績效的政績考核激勵地方政府片面追求經(jīng)濟增長數(shù)量的高增長，并不注意經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。事實上，過多的土地資源用于工業(yè)發(fā)展，往往造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，土地閑置、粗放利用，工業(yè)園區(qū)重復(fù)建設(shè)帶來的產(chǎn)能過剩［4］。省級政府配置更少的土地用于工業(yè)主導(dǎo)城市，可一定程度上避免上述負面行為發(fā)生。在全球化、城市化與市場化過程中，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻日益提高，由服務(wù)多樣性所產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)將越來越重要［33］。將更多的用地指標配置在第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的城市，不僅有利于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)尤其是金融、資本、科技、教育等興起，增強城市競爭力，更有利于土地利用效率提高。

（3）人口變量對新增建設(shè)用地指標配額的影響并不能通過顯著性檢驗，說明轄區(qū)人口規(guī)模與新增建設(shè)用地供應(yīng)并非同步。這可能因為兩者存在時間上的滯后性，即土地開發(fā)成熟后才能引致人口增加。當然，人口因素影響的機制機理還有待進一步研究。

（4）耕地變量對新增建設(shè)用地指標配額具有顯著的正向影響，即耕地資源稟賦較多的城市會配置更多的用地指標，反之則越少。當下的財政體制激勵地方政府選擇自身效用最大化行動，放棄或降低耕地保護政策［43］。地方政府往往存在追求短期經(jīng)濟增長的傾向，而對資源保護、社會公正等關(guān)注不夠［44］。上述回歸結(jié)果表明，耕地數(shù)量作為省級政府分配新增建設(shè)用地指標考慮的因素之一。這在一定程度上可以說明，省級政府在耕地保護方面遵從中央政府政策規(guī)定。這一結(jié)論暗含的政策含義是，同樣作為“地方政府”的省級、市級政府在耕地保護策略與行動上有所不同。市級政府往往以犧牲耕地保護為代價，一味追求經(jīng)濟增長與城市化，但省級政府不僅關(guān)注經(jīng)濟增速，也注重經(jīng)濟增長的可持續(xù)性。擁有較少耕地資源的城市，土地開發(fā)強度較大，城市發(fā)展的宜居空間有限。省級政府通過合理調(diào)節(jié)新增建設(shè)用地指標在市級間配置，一方面優(yōu)化國土資源空間開發(fā)，另一方面實現(xiàn)中央下達的耕地保護任務(wù)。

（5）關(guān)于控制變量的解釋。新增建設(shè)用地指標配額與單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出、人均GDP呈正相關(guān)，但都不能通過顯著性檢驗。這表明指標配額和地級市的土地資源節(jié)約集約利用水平、經(jīng)濟發(fā)展水平之間的相關(guān)性不能通過模型檢驗。指標配額與土地開發(fā)強度呈顯著負相關(guān)關(guān)系，這與預(yù)期偏好相一致，即土地開發(fā)強度較高的城市獲得更少的指標配額，這可能是生態(tài)宜居城市建設(shè)的客觀需求。

五、結(jié)論與討論

與已有研究強調(diào)如何分配新增建設(shè)用地指標不同，本研究重點探討了影響管理者分配指標的因素。通過對江蘇省新增建設(shè)用地指標空間配額變動情況分析發(fā)現(xiàn)，基尼系數(shù)從0.517（2001年）下降到0.085（2015年），即指標在地級市間分配趨向于分散，地級市間配額差距縮小。結(jié)果表明省級政府存在指標配置策略偏好，而且偏好隨時間變化呈現(xiàn)穩(wěn)定性。在中央政府嚴控新增建設(shè)用地指標背景下，有限的指標配額和約束性指標（經(jīng)濟增長）高度相關(guān)，即GDP增長率較高的地級市可獲得更多的指標配額。這與近些年來蘇北、蘇中地區(qū)GDP增長率較高，指標配額向蘇北、蘇中地區(qū)城市傾斜相呼應(yīng)。這說明在當前政績考核體制下，省級政府指標配置行為也難免受到政績“指揮棒”的干擾。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的重要性日益提高，省級政府需要完成的任務(wù)越來越多，目標函數(shù)也趨向復(fù)雜化［45］。因此，建立差異化考核評價指標體系，降低經(jīng)濟指標在政績考核中的權(quán)重，構(gòu)建經(jīng)濟發(fā)展與社會生態(tài)環(huán)境之間的有效均衡，將有利于資源的合理配置。

盡管分權(quán)賦予了地方政府更多的政策制定和經(jīng)濟發(fā)展空間，但在我國自上而下土地計劃管理體制中，上級政府依然壟斷指標分配權(quán)。當前的制度設(shè)計激勵各市級政府與省級政府討價還價，力爭獲取更多指標配額來發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟。然而，省級政府作為指標分配者，有限的指標不可能滿足所有地級市用地需求。與市級政府相比，省級政府作為地方的“中央政府”更多從全省整體利益出發(fā)統(tǒng)籌分配新增建設(shè)用地指標，即統(tǒng)籌考慮指標分配對經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、耕地保護等影響。

近些年新增建設(shè)用地指標配額明顯傾向于相對落后的蘇北、蘇中各市，即限制相對發(fā)達的蘇南各市用地規(guī)模。大城市建設(shè)用地供應(yīng)不足，可能助推房價上升從而加劇城鎮(zhèn)化成本，人口城鎮(zhèn)化進程將受阻［46］。房價上升拉動平均工資上升，企業(yè)的理性反應(yīng)則是用資本來替代勞動。我們擔心，過早的資本替代勞動進行產(chǎn)業(yè)升級，可能導(dǎo)致過度資本化從而偏離實際的比較優(yōu)勢，危害經(jīng)濟整體競爭力。在經(jīng)濟要素與人口要素向大城市集聚過程中產(chǎn)生了分享、匹配、學習等規(guī)模效應(yīng)［33］。嚴控大城市規(guī)模，可能降低大城市的集聚能力和規(guī)模效應(yīng)，引發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與產(chǎn)能過剩，造成經(jīng)濟效率損失。

注 釋

①因數(shù)據(jù)時間跨度大，為保證數(shù)據(jù)連續(xù)性和可比性，本文建設(shè)用地口徑包括城鎮(zhèn)工礦用地和交通運輸用地，并進行相關(guān)處理。感興趣讀者可與作者聯(lián)系。

②蘇南地區(qū)包括南京、鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州；蘇中地區(qū)包括揚州、泰州、南通；蘇北地區(qū)包括宿遷、淮安、鹽城、連云港、徐州。