葛曉龍，張瑩瑩

（延安大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 延安 716000）

一、問題的提出

近年來(lái)，在我國(guó)城市化發(fā)展過程中，因鄰避設(shè)施①而引發(fā)的鄰避沖突事件頻頻出現(xiàn)，如昆明煉油廠項(xiàng)目、茂名PX事件、余杭中泰垃圾焚燒廠事件、仙桃垃圾焚燒廠事件、太湖垃圾焚燒廠事件等。一方面是居民不斷增長(zhǎng)的公共需求和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；另一方面居民環(huán)保意識(shí)、權(quán)利意識(shí)開始覺醒，反對(duì)這些鄰避設(shè)施建在自家周邊甚至是反對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)，鄰避沖突由此產(chǎn)生。而地方政府化解鄰避沖突多遵循“居民抗議—政府壓制—抗議升級(jí)—政府妥協(xié)—抗議結(jié)束”的固定行動(dòng)模式［1］，如何化解鄰避沖突，促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展成為擺在地方政府面前的一道難題。

作為公共事務(wù)治理主體的政府，具有治理社會(huì)沖突、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要責(zé)任。而鄰避沖突與一般性質(zhì)的社會(huì)沖突不同，政府不僅是第三方的仲裁者，也是鄰避設(shè)施建設(shè)的擁護(hù)者、決策者、居民抗?fàn)幍膶?duì)象，更是鄰避設(shè)施負(fù)外部性的監(jiān)管者和沖突治理者［2］，這就決定了在沖突治理中政府角色的多樣性和行為的復(fù)雜性。另外，鄰避沖突是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，不同階段政府的回應(yīng)策略都會(huì)有所不同，僅從靜止的視角分析，難以有效解釋鄰避沖突中政府的行為。對(duì)此，國(guó)內(nèi)學(xué)者也開始關(guān)注鄰避沖突事件中政府的行為變化，堵琴囡基于動(dòng)機(jī)—能力框架分析了政府在鄰避沖突潛伏期、爆發(fā)期、高峰期和平息期四個(gè)階段的政府回應(yīng)速度、回應(yīng)個(gè)體以及回應(yīng)策略［3］；崔晶和亓靖分析了北京阿蘇衛(wèi)垃圾處理設(shè)施事件中政府在設(shè)施建設(shè)之初、鄰避沖突升級(jí)以及后續(xù)階段的行政行為［4］。但這些文獻(xiàn)并未對(duì)在鄰避沖突事件中地方政府行為變化進(jìn)行深度挖掘，因此，本文選取昆明煉油廠項(xiàng)目、寧波PX項(xiàng)目事件、余杭中泰垃圾焚燒廠事件等六個(gè)案例，重點(diǎn)考察鄰避沖突事件的初期、中期以及后期政府回應(yīng)策略變化，挖掘地方政府回應(yīng)策略變化原因，最后就完善地方政府回應(yīng)行為提出建議。

二、政府回應(yīng)的文獻(xiàn)回顧與鄰避沖突中政府回應(yīng)過程

（一）政府回應(yīng)的文獻(xiàn)回顧

國(guó)內(nèi)對(duì)于政府回應(yīng)的研究正處于基礎(chǔ)性階段，主要是對(duì)內(nèi)涵、特征、分類等方面進(jìn)行研究。首先對(duì)于政府回應(yīng)的內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)學(xué)者存在一定分歧，一是將政府回應(yīng)視為民主政治的重要組成，如學(xué)者王?。?］、陳新［6］等人；另一個(gè)是將政府回應(yīng)視為一種政府服務(wù)行為，是對(duì)新公共服務(wù)理論的繼承和發(fā)展。本文認(rèn)為政府回應(yīng)既是政府合法性的重要來(lái)源，是現(xiàn)代民主社會(huì)中政府治理社會(huì)問題的重要方式之一，也是政府服務(wù)的重要方法，通過及時(shí)回應(yīng)公民訴求既實(shí)現(xiàn)服務(wù)的目標(biāo)又解決社會(huì)問題。而回應(yīng)型政府的特征表現(xiàn)為以民為本、服務(wù)導(dǎo)向、合作共治、及時(shí)反映以及依法治理［7］。尤其是在鄰避沖突事件中，政府回應(yīng)不僅關(guān)系到?jīng)_突事件能否有效解決，更會(huì)影響政府的公信力進(jìn)而會(huì)對(duì)合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。

另外，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于政府回應(yīng)的類型有著不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，如按照演進(jìn)歷程分為權(quán)威型回應(yīng)、管制型回應(yīng)、準(zhǔn)市場(chǎng)型回應(yīng)、市場(chǎng)型回應(yīng)和民主型回應(yīng)［8］；按體系構(gòu)成可分為決策中的回應(yīng)、規(guī)制中的回應(yīng)、服務(wù)中的回應(yīng)、控權(quán)中的回應(yīng)［9］；按行為表現(xiàn)分為話語(yǔ)性回應(yīng)、行動(dòng)性回應(yīng)和制度性回應(yīng)［10］。當(dāng)然地方政府在回應(yīng)鄰避沖突事件中更多的是三種行為表現(xiàn)相互摻雜。對(duì)此，本文將其大致分為初期的話語(yǔ)回應(yīng)、中期的行動(dòng)回應(yīng)和后期的制度回應(yīng)共三方面加以考察。

（二）鄰避沖突事件中政府回應(yīng)過程：以寧波PX事件等六起事件為例

本文選取了寧波PX事件、昆明PX事件、茂名PX事件、余杭中泰垃圾焚燒廠事件、仙桃垃圾焚燒廠事件、太湖垃圾焚燒廠事件六起鄰避沖突事件，按照鄰避沖突事件發(fā)展的階段，即初期階段、中期階段和后期階段來(lái)分別考察地方政府的話語(yǔ)回應(yīng)、行動(dòng)回應(yīng)以及制度回應(yīng)三方面。

1.初期的話語(yǔ)回應(yīng)：地方政府話語(yǔ)回應(yīng)的“躲閃”

面對(duì)頻發(fā)的鄰避沖突事件，地方政府首先需要做的是及時(shí)關(guān)注民眾的鄰避訴求并給予話語(yǔ)回應(yīng)。具體為表明地方政府對(duì)于鄰避設(shè)施建設(shè)的態(tài)度；就民眾的質(zhì)疑進(jìn)行話語(yǔ)回應(yīng)，說(shuō)明鄰避設(shè)施建設(shè)的必要性，例如城市現(xiàn)有垃圾處理能力難以滿足城市發(fā)展需求，以此來(lái)論證垃圾焚燒廠建設(shè)確有必要；最后還要說(shuō)明政府行為的合法性，尤其是法律、法規(guī)上的依據(jù)。

但在現(xiàn)實(shí)的鄰避沖突治理過程中，地方政府的話語(yǔ)回應(yīng)與民眾的訴求存在偏差和“躲閃”。在鄰避沖突的初期，部分民眾敏銳地察覺到鄰避設(shè)施的負(fù)外部性，主要是對(duì)環(huán)境的污染和身體健康的危害，同時(shí)還質(zhì)疑環(huán)評(píng)報(bào)告是否合格、招標(biāo)過程是否存在謀私行為等問題，要求停止鄰避設(shè)施建設(shè)，而政府采用忽略或轉(zhuǎn)移重點(diǎn)等方式來(lái)回應(yīng)。例如在寧波反PX事件中，政府發(fā)布《關(guān)于鎮(zhèn)海煉化一體化項(xiàng)目有關(guān)情況的說(shuō)明》后仍繼續(xù)建設(shè)，并對(duì)網(wǎng)上的相關(guān)信息進(jìn)行刪除，以逃避輿情壓力；云南昆明反PX事件，政府一方面表態(tài)“大多數(shù)民眾不答應(yīng)就不上”，另一方面對(duì)民眾要求公開相關(guān)環(huán)評(píng)報(bào)告卻未作任何回應(yīng)；同樣的在太湖垃圾焚燒廠事件中，縣政府在發(fā)布《關(guān)于生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目有關(guān)情況的通報(bào)》中表態(tài)：“未取得群眾充分理解支持堅(jiān)決不開工，未全部履行項(xiàng)目建設(shè)必需的法定程序堅(jiān)決不開工”，但未對(duì)民眾質(zhì)疑的招標(biāo)的公正性做出任何回應(yīng)。

在鄰避沖突事件發(fā)展過程中，及時(shí)有效的話語(yǔ)回應(yīng)能夠以安撫民眾的情緒，給事件的治理提供一定的幫助。通過表1可以看出，政府都在第一時(shí)間或召開新聞發(fā)布會(huì)或發(fā)表政府公告等，以表明政府對(duì)此的態(tài)度和立場(chǎng)。然而話語(yǔ)回應(yīng)僅限于表態(tài)，對(duì)于民眾要求環(huán)評(píng)報(bào)告等信息，要維護(hù)自己的知情權(quán)時(shí)，政府卻表現(xiàn)出了冷漠的態(tài)度，存在著回應(yīng)偏差，這種回應(yīng)偏差也會(huì)刺激民眾的反抗情緒，從而進(jìn)入鄰避沖突的中期階段：大規(guī)模的集會(huì)、抗議等活動(dòng)。

2.中期的行動(dòng)回應(yīng)：溫和說(shuō)教和強(qiáng)制手段并舉

政府不僅僅要做出話語(yǔ)回應(yīng)，更要采取快速、有效的行動(dòng)。事實(shí)上，政府也會(huì)根據(jù)民眾在鄰避中的訴求和行動(dòng)進(jìn)一步做出行動(dòng)上的回應(yīng)，包括組織警力維護(hù)秩序、驅(qū)散民眾集會(huì)、召開新聞發(fā)布會(huì)、監(jiān)控輿論、停建鄰避設(shè)施、開展廣泛調(diào)研活動(dòng)等形式。隨著民眾的抗?fàn)幜Χ炔粩嗉哟?，政府進(jìn)行了“救火式”的行動(dòng)回應(yīng)，政府面臨著維穩(wěn)壓力，因此在這個(gè)階段開始轉(zhuǎn)變態(tài)度，積極與民眾進(jìn)行溝通，并派相關(guān)負(fù)責(zé)人到場(chǎng)，召開新聞發(fā)布會(huì)，聽取民眾意見。例如，昆明反PX事件發(fā)生后，市政府召開新聞發(fā)布會(huì)，在會(huì)上市長(zhǎng)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人都進(jìn)行了話語(yǔ)回應(yīng)；在茂名反PX事件中，市人民政府發(fā)布《茂名市人民政府告全體市民書》，副市長(zhǎng)在會(huì)上表達(dá)歡迎民眾通過正式渠道反應(yīng)項(xiàng)目情況；余杭中泰垃圾焚燒廠事件，政府組織領(lǐng)導(dǎo)干部、民眾外出考察等方式消除民眾的疑慮；仙桃垃圾焚燒廠事件也是如此。政府的溫和說(shuō)教方式在一定程度上緩解了民眾對(duì)于鄰避設(shè)施的發(fā)展情緒。但是有些不當(dāng)行為的回應(yīng)只會(huì)加劇民眾的抗?fàn)幥榫w，如對(duì)網(wǎng)上的相關(guān)言辭進(jìn)行屏蔽、刪除；簽訂和解書等形式，進(jìn)一步引發(fā)民眾更大規(guī)模的抗?fàn)帯?/p>

3.后期制度回應(yīng)：消極回應(yīng)或積極回應(yīng)兩種相反的結(jié)局

制度回應(yīng)有兩個(gè)不同方面：一是政府的消極回應(yīng)，通過政策議程決定鄰避設(shè)施停建搬遷；二是政府的積極回應(yīng)，吸納民眾參與鄰避設(shè)施相關(guān)決策過程，實(shí)現(xiàn)鄰避設(shè)施的圓滿建設(shè)。在這六起鄰避沖突事件中，只有余杭中泰垃圾焚燒廠事件和仙桃垃圾焚燒廠事件得到圓滿解決，垃圾焚燒廠得以建設(shè)完工。

縱觀鄰避沖突事件的始末，民眾和政府雙方都是先依據(jù)對(duì)方的行動(dòng)并觀照自身行為的有效性，再采取下一步的反應(yīng)［11］。所以當(dāng)民眾意識(shí)到自身的抗?fàn)幠苡绊懙秸袨闀r(shí)，便抱著“鬧解”的心理迫使政府進(jìn)行妥協(xié)退讓，加之政府在鄰避設(shè)施決策時(shí)采用封閉式?jīng)Q策，缺乏民主性，損害了民眾的知情權(quán)和參與權(quán)，一遇到民眾大規(guī)?？?fàn)幷阃ㄟ^制度回應(yīng)，宣布政策廢止這也是多數(shù)鄰避沖突治理最后的結(jié)果。但也有部分政府創(chuàng)新治理方式，通過組織專家學(xué)者與民眾進(jìn)行溝通，消除民眾的疑慮；開展廣泛調(diào)研活動(dòng)，吸納民眾，向社會(huì)招募監(jiān)督員等方式，成功地實(shí)現(xiàn)了鄰避設(shè)施的建設(shè)，彌合了社會(huì)整體利益和部分民眾合法利益的鴻溝，并逐步建立健全向多元協(xié)商制度。

續(xù)表1

綜上所述，在鄰避沖突事件發(fā)生的初期，地方政府在治理過程中遵循著“沖突—維穩(wěn)”的行動(dòng)邏輯，但是隨著沖突事件的發(fā)展，政府回應(yīng)策略的不同選擇，同時(shí)鄰避沖突的治理出現(xiàn)了兩種相反的局面：鄰避設(shè)施停建和鄰避設(shè)施的圓滿竣工。另外，地方政府在鄰避沖突事件發(fā)展過程中，回應(yīng)策略也發(fā)生了變化：從初期的冷漠、躲閃的話語(yǔ)回應(yīng)到中期的溫和說(shuō)教和強(qiáng)硬壓制再到后期的妥協(xié)退讓，這種回應(yīng)策略的轉(zhuǎn)變蘊(yùn)含的是地方政府深層次的行動(dòng)邏輯，也是本文接下來(lái)所要重點(diǎn)分析的。

三、鄰避沖突中地方政府回應(yīng)策略變化的行動(dòng)邏輯：一個(gè)有效的分析框架

地方政府在回應(yīng)鄰避沖突時(shí)的行為表現(xiàn)是內(nèi)外因素交叉作用的結(jié)果，簡(jiǎn)單地用“沖突—維穩(wěn)”模型來(lái)考察地方政府在鄰避沖突中的行為難以做出全面準(zhǔn)確的解釋。地方政府的回應(yīng)邏輯，包含了追求政績(jī)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的雙重動(dòng)機(jī)［12］，地方政府的回應(yīng)策略的轉(zhuǎn)變，其背后的行為邏輯是什么？追求政績(jī)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定又是如何影響地政政府行為的？

美國(guó)學(xué)者洛根和莫洛奇在研究城市政府時(shí)，提出了城市增長(zhǎng)機(jī)器理論（The theory of Urban Growth Machine），他們將城市視為一個(gè)“財(cái)富增長(zhǎng)的機(jī)器”，而政府的重要任務(wù)就是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展［13］。該理論很好解釋在政府對(duì)興建鄰避設(shè)施中所表現(xiàn)出的強(qiáng)烈偏好。鄰避設(shè)施的建設(shè)不僅解決了城市日俱增公共服務(wù)需求量，也會(huì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而給政績(jī)考核“加分”，所以地方政府在治理鄰避沖突時(shí)最先的邏輯就是繼續(xù)推動(dòng)鄰避設(shè)施的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，“晉升錦標(biāo)賽治理模式”也很好地詮釋了地政官員在鄰避沖突初期時(shí)變現(xiàn)出的冷漠態(tài)度。地方官員都處于一種晉升比賽中，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定是最主要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。在面對(duì)兩大評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，地方官員總是在權(quán)衡，做出相應(yīng)投機(jī)行為。所以在鄰避沖突的初期階段，民眾的抗?fàn)幜Χ容^小，這時(shí)的維穩(wěn)壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于鄰避設(shè)施帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和政績(jī)“加分”，所以政府并沒有“放在心上”。加之政府組織專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行技術(shù)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為鄰避設(shè)施建設(shè)和安全運(yùn)營(yíng)提供了可靠的保障。政府基于者這兩點(diǎn)考慮認(rèn)為部分民眾的抗?fàn)幖兇馐菫榱怂嚼?，通過“鬧事”來(lái)獲取利益。國(guó)外學(xué)者弗瑞（Frey）就認(rèn)為鄰避設(shè)施是“公共的善（public good）和個(gè)人惡（indiviual bad）的混合物”，由此為政府壓制或忽視民眾抗?fàn)幵V求提供了合理辯解［13］17。

這些理論只能對(duì)鄰避沖突初期地方政府回應(yīng)策略做出合理的解釋，但難以解釋中后期地方政府回應(yīng)策略的轉(zhuǎn)變。除了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，社會(huì)穩(wěn)定是地方政府行為的“紅線”，在“穩(wěn)定壓倒一切”的背景下，地方政府必須要有所回應(yīng)。但事實(shí)并非如此，地方政府在鄰避沖突初期仍是消極回應(yīng)，此時(shí)地方政府認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是第一位，這時(shí)政府采用召開新聞發(fā)布會(huì)、動(dòng)員干部宣傳教育、簽訂和解書等方式試圖繼續(xù)推動(dòng)鄰避項(xiàng)目的建設(shè)；而當(dāng)民眾的抗?fàn)幜Χ炔粩嘣龃髸r(shí)，政府開始回應(yīng)民眾訴求，采用廣泛征求民意、吸納民眾參與決策過程甚至停建的方式。這也是上述六起鄰避沖突事件發(fā)展的共同模式，“民眾抗?fàn)帯乇?、壓制—抗?fàn)幧?jí)—政府妥協(xié)、退讓”。也就是說(shuō)政府在面對(duì)鄰避沖突事件時(shí)，并非第一時(shí)間采取停建、妥協(xié)的方式，而是在權(quán)衡鄰避設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和民眾抗?fàn)帋?lái)維穩(wěn)壓力后采取相應(yīng)的對(duì)策。簡(jiǎn)言之，就是鄰避沖突的初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)處于峰值，但隨著民眾抗?fàn)幜Χ鹊脑鰪?qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的有效程度會(huì)被削弱，并讓位于維穩(wěn)［2］。

綜上所述，本文構(gòu)建了鄰避沖突中地方政府回應(yīng)行為的分析框架（如圖1所示），政府的回應(yīng)行為是中央的問責(zé)壓力、民眾抗?fàn)幜Χ群偷胤秸?jīng)濟(jì)考量的綜合結(jié)果。其中民眾抗?fàn)幜Χ葘儆陉P(guān)鍵變量，不僅會(huì)對(duì)地方政府造成壓力，更會(huì)隨著抗?fàn)幰?guī)模和力度的加大而引發(fā)中央的關(guān)注，從而追究地方領(lǐng)導(dǎo)人員的行政職責(zé)。

圖1 鄰避沖突中地方政府回應(yīng)策略分析框架

所以，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定兩條底線是地方政府在鄰避沖突中行動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，決定著地方政府回應(yīng)策略的選擇。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是第一要?jiǎng)?wù)，尤其是黨的十九大報(bào)告指出了我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這也說(shuō)明了地方政府必須要堅(jiān)定“發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)”。但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展又離不開穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，特別是在民眾的大規(guī)?？?fàn)帟r(shí)，地方政府不得不停建或搬遷鄰避設(shè)施。如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定考驗(yàn)著地方政府的治理能力。

四、鄰避沖突中的政府回應(yīng)改善路徑：多元協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建

如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系是對(duì)地方政府治理能力的一次考驗(yàn)。黨的十九大報(bào)告就明確指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！边@就意味著地方政府在解決鄰避沖突時(shí)，不能僅憑社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要為由，不兼顧民眾對(duì)于環(huán)境等方面的訴求而試圖采取“息事寧人”“花錢擺平”的舊辦法。應(yīng)發(fā)揮協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，通過構(gòu)建多元協(xié)商機(jī)制，讓政府、民眾、專家學(xué)者、運(yùn)營(yíng)企業(yè)參與到鄰避設(shè)施決策過程中，只有這樣我們才能走出鄰避困境。

（一）轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)造多元協(xié)商的良好環(huán)境

從本文的六個(gè)鄰避沖突案例中可以看出，“沒有落后的群眾，只有落后的工作”，余杭中泰垃圾焚燒廠和仙桃垃圾焚燒廠的圓滿竣工并使用，就證明了地方政府必須積極轉(zhuǎn)變思維，創(chuàng)造多元協(xié)商的良好環(huán)境。從鄰避沖突發(fā)展過程來(lái)看，鄰避設(shè)施的建造是“導(dǎo)火索”，而如果政府沒有事前做好溝通，就會(huì)給民眾的焦慮情緒“火上加油”。因此，需要積極與民眾溝通，聽取民眾意見。首先是政府官員要增強(qiáng)民主意識(shí)，發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)，在關(guān)系重大的事項(xiàng)面前積極主動(dòng)找民眾商量，聽取民眾意見。在處理鄰避沖突過程中，要自覺踐行協(xié)商民主理念，深入民眾身邊，聽取鄰避設(shè)施周邊民眾的利益訴求，對(duì)于民眾的疑惑能積極給予回應(yīng)，引導(dǎo)民眾參與協(xié)商。其次是正視不同利益主體間的訴求，拓寬協(xié)商渠道。依靠人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商，了解多方的利益訴求，整合多方意見，尋求共贏的鄰避沖突治理之策。

（二）完善制度，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)性與民主性的統(tǒng)一

德國(guó)學(xué)者烏爾里?！へ惪嗽岢觥帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”（social risk）的概念，認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)更多源于人的因素，尤其是對(duì)重大社會(huì)事項(xiàng)的決策往往存在著“有組織的不負(fù)責(zé)”。所以為避免政府在鄰避設(shè)施決策過程中的不當(dāng)行為，應(yīng)完善政府重大風(fēng)險(xiǎn)決策制度。首先是信息公開制度的建立健全。地方政府在鄰避設(shè)施決策過程中的傳統(tǒng)思路是“封閉決策—開工建設(shè)—受阻停建—與民協(xié)商”，這種做法會(huì)加劇民眾的猜測(cè)，引發(fā)民眾對(duì)政府的不信任情緒。因此，需要信息公開和信息交流。通過前期的宣傳教育，可以減少民眾對(duì)于鄰避設(shè)施的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的猜疑，理解鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的可控性和巨大的社會(huì)效益。通過決策過程的公開、透明，積極吸納民眾參與決策，保證整個(gè)鄰避決策過程中的程序正義，有助于消除民眾對(duì)地方政府的不信任。其次是多方平等交流制度的建立健全。在鄰避沖突處理過程中，主要涉及地方政府、相關(guān)企業(yè)、周邊民眾和專家學(xué)者，在這個(gè)交流過程中，地方政府更多扮演的是“主持人”的角色，而民眾則提出鄰避設(shè)施選址建設(shè)中疑問，之后便是相關(guān)企業(yè)和專家就風(fēng)險(xiǎn)管控、選址規(guī)劃等民眾關(guān)心的問題進(jìn)行解答。這樣經(jīng)過多方的交流、協(xié)商從而達(dá)到一致意見。

（三）強(qiáng)化學(xué)習(xí)，提升調(diào)研研究和解決問題的能力

習(xí)近平總書記曾指出：“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道。沒有調(diào)查，就又沒有發(fā)言權(quán)，更沒有決策權(quán)”。研究問題、制定政策、推進(jìn)工作，刻舟求劍不行，閉門造車不行，異想天開更不行，必須進(jìn)行全面深入的調(diào)查研究［14］。地方政府在面對(duì)兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的難題時(shí)，應(yīng)先調(diào)查研究在做決策，這樣可以減少政策制定過程中失誤，可以聯(lián)系群眾推進(jìn)工作的開展。從余杭垃圾焚燒廠事件和仙桃垃圾焚燒廠事件中，可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)地方政府在推進(jìn)垃圾焚燒廠建設(shè)中受阻，便組織調(diào)研活動(dòng)，通過走訪周邊設(shè)施民眾后才會(huì)發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)，從而進(jìn)一步研究提出解決問題的辦法。因此，需要學(xué)習(xí)，提升調(diào)研研究的能力。堅(jiān)持深入實(shí)際、深入基層、深入群眾的要求，堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，把調(diào)查研究制度化，這樣才能發(fā)現(xiàn)鄰避沖突的癥結(jié)所在，之后才能“對(duì)癥下藥”。

如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定間的關(guān)系？這是對(duì)地方政府治理能力的重大考驗(yàn)，也是學(xué)者們不斷探索的學(xué)術(shù)問題。本文僅以國(guó)內(nèi)幾起鄰避沖突事件中政府回應(yīng)行為為研究對(duì)象，探索地方政府回應(yīng)策略變化背后的原因，從而提出地方政府如何實(shí)現(xiàn)鄰避沖突的有效治理。所提出的問題和對(duì)策仍有待深入挖掘和思考。

注 釋

①鄰避設(shè)施是指為滿足公共需求或因城市發(fā)展需要而興建帶有負(fù)外部性的公共服務(wù)設(shè)施，如垃圾焚燒廠、核電站、PX等，基本特征：廣泛的正外部性和局部的負(fù)外部性；成本—收益分布不均衡。