上海海關(guān)學(xué)院海關(guān)管理系 錢錦

上海海關(guān)學(xué)院海關(guān)管理 郭恬

資源，一個(gè)國家、民族賴以生存、發(fā)展的物資基礎(chǔ)。而許多資源又是不可再生的。于是，許多國家對資源性產(chǎn)品的進(jìn)出口都是嚴(yán)格管理的。

我國是一個(gè)資源相對貧乏的國家。隨著國家的發(fā)展，對資源性產(chǎn)品的進(jìn)出口實(shí)施有效管理越來越成為國家戰(zhàn)略。

海關(guān)作為代表國家行使對外貿(mào)易管轄權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，在這一戰(zhàn)略中的地位作用是不言而喻的。其在不同歷史時(shí)期的監(jiān)管政策，特別是進(jìn)出口政策是保障國家發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。

1 中美貿(mào)易摩擦與資源性產(chǎn)品進(jìn)出口

資源性產(chǎn)品，主要是指水、電、石油、天然氣、煤炭、土地等產(chǎn)品，是人類賴以生存的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著世界及中國經(jīng)濟(jì)快速增長，資源問題已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)瓶頸。

2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把當(dāng)今世界形勢定義為“百年未有之大變局”，其重點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)中美貿(mào)易摩擦對世界格局、世界經(jīng)濟(jì)格局以及中美關(guān)系 的深刻影響?；仡櫲祟惖陌l(fā)展史，幾乎所有的重大歷史事件與戰(zhàn)爭都與各類資源的爭奪有關(guān)。因此，中美貿(mào)易摩擦又再一次向全人類敲響了資源爭奪的警鐘。

2 當(dāng)前我國資源性產(chǎn)品進(jìn)出口海關(guān)監(jiān)管存在的主要問題

我們把我國資源性產(chǎn)品進(jìn)出口的海關(guān)監(jiān)管政策分為2001年入世之前與入世之后兩個(gè)階段。入世之前，國家以“地大物博”自居，對資源性產(chǎn)品的進(jìn)出口不設(shè)門檻，自由進(jìn)出；入世以后，資源性產(chǎn)品短缺的壓力與日俱增，國家先后實(shí)施了一系列的進(jìn)出口海關(guān)監(jiān)管政策加以控制，但是在遭到一些重量級世貿(mào)成員的抗議以后，目前我國資源性產(chǎn)品的進(jìn)出口正在經(jīng)歷又一迷茫期。

第一，監(jiān)管政策粗放，沒有做到一品一策。

改革開放之初，由于長期形成的“地大物博”觀念，國家鼓勵(lì)出口，慢慢形成了拼資源、拼勞力的粗放型發(fā)展模式。特別是各種資源，只要能帶來收益，都是鼓勵(lì)大量出口；很快的，我們就認(rèn)識(shí)到資源是不可再生、且總有挖完的那一天，于是又大量的鼓勵(lì)進(jìn)口。在這期間中國海關(guān)的各種監(jiān)管，無論是監(jiān)管政策布局，還是現(xiàn)場監(jiān)管實(shí)施，都是粗放的以配合鼓勵(lì)為主，根本沒有做到一品一策。

第二，頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳，頂層設(shè)計(jì)缺失。

在早期的鼓勵(lì)出口階段，我國大量出口石油、煤炭、稀土等不可再生資源。特別是稀土的出口更是亂象環(huán)生，最終將寶貴的稀土買成了白菜價(jià)。于是海關(guān)總署專門出臺(tái)了嚴(yán)加管控的出口監(jiān)管政策。隨著國家經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)，各種資源的短缺日漸顯現(xiàn)，于是又針對各種礦產(chǎn)出臺(tái)了一些鼓勵(lì)進(jìn)口的監(jiān)管政策。在鼓勵(lì)進(jìn)口階段，又不顧實(shí)際情況大量進(jìn)口一些生活垃圾、醫(yī)療垃圾等，給居民與地方帶來了大量的病毒威脅與環(huán)境污染。于是又專門針對廢舊物品進(jìn)口實(shí)施專項(xiàng)整治。總體來看，改革開放四十年，我國至今還沒有真正做到對資源性產(chǎn)品進(jìn)出口海關(guān)監(jiān)管政策的頂層設(shè)計(jì)。

第三，政策沒有變化快，受地方政府干預(yù)大。

我國東西差異、南北差異巨大。尤其是執(zhí)行了幾十年的讓一部分人先富起來的雁陣發(fā)展模式，造成了發(fā)展巨大的不平衡。有的省份沒有科技支撐，沒有區(qū)位優(yōu)勢，只有地下資源，要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，只能靠出口資源。中央出臺(tái)的各項(xiàng)關(guān)于加強(qiáng)資源性產(chǎn)品進(jìn)出口的海關(guān)監(jiān)管政策，一到地方，就被區(qū)分為若干特例加以區(qū)別對待。長期以來，國家出臺(tái)的好多政策，一到地方就難以執(zhí)行，甚至是完全走樣。對資源型產(chǎn)品進(jìn)出口的海關(guān)監(jiān)管政策更是如此。

第四，宏觀戰(zhàn)略缺位，國家資源監(jiān)管意志難以體現(xiàn)。

對外貿(mào)易作為對外交往的核心，其戰(zhàn)略的制定與布局是該國對外交往成熟與否的重要標(biāo)志。改革開放四十年以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展走的是外貿(mào)引領(lǐng)型模式。按道理，我國的資源戰(zhàn)略一定是高端大氣上檔次，宏觀、微觀面面俱到的。很遺憾，至今我國的資源戰(zhàn)略無論是宏觀還是微觀，無論是進(jìn)口還是出口，其戰(zhàn)略布局的缺位幾乎是全方位的。

第五，關(guān)檢融合背景下的進(jìn)出口海關(guān)監(jiān)管政策制定缺位。

2018年，國家檢驗(yàn)檢疫總局并入中國海關(guān)，從此中國海關(guān)的內(nèi)涵、外延都擴(kuò)大了。即是說，如今中國海關(guān)的職能已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，原來的監(jiān)管思想、監(jiān)管理念、監(jiān)管政策、監(jiān)管模式、監(jiān)管內(nèi)涵等等都將發(fā)生擴(kuò)展與延伸。在資源性產(chǎn)品方面，其進(jìn)出口的海關(guān)監(jiān)管政策亟需重新制定。

3 當(dāng)前我國資源性產(chǎn)品進(jìn)出口海關(guān)監(jiān)管面臨問題的成因分析

如前所述，改革開放四十年，我國對外貿(mào)易經(jīng)歷了入世之前與入世之后兩個(gè)大的階段。入世之前，國家如饑似渴，一切以發(fā)展為核心，凡是能使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方法手段概不拒絕，對外貿(mào)易實(shí)行大進(jìn)大出粗放增長方式，海關(guān)也實(shí)施以配合鼓勵(lì)政策；入世以后，根據(jù)入世規(guī)則及國家發(fā)展戰(zhàn)略，對外貿(mào)易才漸漸走上優(yōu)進(jìn)優(yōu)出科學(xué)發(fā)展的道路。但是有關(guān)我國資源性產(chǎn)品進(jìn)出口海關(guān)監(jiān)管導(dǎo)致的問題已經(jīng)形成。

第一，一省一策、一關(guān)一策、各自為政是造成資源性產(chǎn)品進(jìn)出口混亂，海關(guān)難以監(jiān)管的首要原因。

中國有34個(gè)省市直轄市。由于各省市資源稟賦與發(fā)展水平不同，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面各省市先后形成了各自的特色與政策。對資源性產(chǎn)品，有資源省市的進(jìn)出口政策與沒有資源省市的相關(guān)政策是不盡相同的，這是導(dǎo)致中國海關(guān)在實(shí)際監(jiān)管過程中很難做到執(zhí)行一個(gè)統(tǒng)一國家海關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的根本原因。特別是早期，我國有42個(gè)直屬海關(guān)，一個(gè)直屬海關(guān)就是一個(gè)關(guān)區(qū)，一個(gè)關(guān)區(qū)要為本關(guān)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，就肯定要從維護(hù)本關(guān)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度制定相關(guān)海關(guān)監(jiān)管政策，最終導(dǎo)致國家至今對資源性產(chǎn)品進(jìn)出口的海關(guān)監(jiān)管處境艱難。

第二，各國資源分布不均，國際炒家興風(fēng)作浪導(dǎo)致國內(nèi)外市場價(jià)格劇烈波動(dòng)是造成進(jìn)出口海關(guān)監(jiān)管問題的國際因素。

當(dāng)今193個(gè)主權(quán)國家按人均算，其資源的分布是及其不均衡的。我國就是其中人均嚴(yán)重偏低的典型代表。由于資源分布的不均衡性，國際炒家就會(huì)不時(shí)地進(jìn)行炒作，人為推高或者降低資源性產(chǎn)品的國際市場價(jià)格。尤其是針對一些稀缺資源，比如稀土，近四十年來，稀土的國際價(jià)格起起伏伏，經(jīng)歷了多次過山車般的波動(dòng)。加上國內(nèi)價(jià)格政策不規(guī)范、不統(tǒng)一，更加助長了國際炒家肆無忌憚的興風(fēng)作浪，也給國內(nèi)海關(guān)監(jiān)管政策的制定與執(zhí)行帶來了巨大挑戰(zhàn)。

第三，國際市場的不確定因素是導(dǎo)致國內(nèi)外資源性產(chǎn)品海關(guān)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的又一原因。

國際市場的不確定因素主要包括經(jīng)濟(jì)周期的上升與下行、貿(mào)易保護(hù)主義、產(chǎn)品研發(fā)周期、國際政治意識(shí)形態(tài)干擾本國及他國的產(chǎn)業(yè)政策及其進(jìn)出口貿(mào)易等。特別是貿(mào)易保護(hù)主義和意識(shí)形態(tài)對一個(gè)國家、一個(gè)企業(yè)的進(jìn)出口影響是非常明顯的。近幾年的美國特朗普政府就是貿(mào)易保護(hù)主義的典型代表。長期以來，一些發(fā)達(dá)國家利用歷史形成的其擁有對資源性產(chǎn)品的話語權(quán)、定價(jià)權(quán)，極力干擾資源性產(chǎn)品的進(jìn)出口市場。有的國家甚至運(yùn)用一些惡劣手段干擾、破壞國際資源性產(chǎn)品市場。以稀土為例，國際社會(huì)多年來一直流傳日本長期大量低價(jià)進(jìn)口稀土沉入其海底倉庫，至今已儲(chǔ)藏可供其上百年稀土需求就是典型例證。

第四，新的關(guān)檢融合模式才剛剛起步，海關(guān)監(jiān)管政策還需時(shí)間調(diào)整、磨合。

海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫都是隨著國家機(jī)器的建立與完善而先后建立起來的、代表國家行使對外監(jiān)督管理權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。其職能雖有很多交集，部分職能也可相互替代，但畢竟其各自產(chǎn)生與發(fā)展的時(shí)代、關(guān)注的領(lǐng)域、職能的分工是不盡相同的。如今國家機(jī)構(gòu)改革，二者合二為一。雖說形式上是已經(jīng)聯(lián)合辦公了，但多年來形成的管理思維模式、工作模式、職能定位等真可謂大相徑庭，要很快做到高度契合、水乳交融的境界談何容易，其出臺(tái)高度融合、真正符合國家對資源性產(chǎn)品進(jìn)出口監(jiān)管客觀需要的政策尚需時(shí)日。

4 中美貿(mào)易摩擦背景下我國資源性產(chǎn)品進(jìn)出口海關(guān)監(jiān)管政策調(diào)整

第一，頂層設(shè)計(jì)，一品一策。

改革開放已經(jīng)四十年了，而關(guān)于資源性產(chǎn)品進(jìn)出口海關(guān)監(jiān)管政策至今還處于粗放型條款階段，這是必須要加以改進(jìn)的。這就需要趁著關(guān)檢融合的契機(jī)，集合相關(guān)部委專家，群策群力，制定出一部具有頂層設(shè)計(jì)的關(guān)于我國資源性產(chǎn)品進(jìn)出口的海關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)，尤其要做到一品一策。特別是針對那些敏感的、短缺的、不可再生而又不可或缺的品種，更是要有大格局、遠(yuǎn)目標(biāo)。比如稀土，幾十年來，圍繞稀土的海關(guān)監(jiān)管政策已經(jīng)是幾上幾下。在2004年之前，我國自詡稀土王國，各地開采國營私營一起上，粗放開采，無節(jié)制出口，導(dǎo)致稀土買成了白菜價(jià)。后來國家認(rèn)識(shí)到稀土的不可再生性及濫采低價(jià)出口的危害性以后就開始限制產(chǎn)量，抬高出口價(jià)格。可遭到日美歐的強(qiáng)烈抵制，共同在WTO控告我國違反世貿(mào)規(guī)則。迫于無奈我國只好再次放開出口與價(jià)格，至今都還沒有很好的解決這一問題。

第二，數(shù)據(jù)為王，建立我國資源性產(chǎn)品進(jìn)出口海關(guān)監(jiān)管大數(shù)據(jù)庫。

大數(shù)據(jù)，作為人類發(fā)展到一定階段對人類智慧的一種回饋，是未來人類賴以生存的重要資源之一，理當(dāng)?shù)玫轿覀兊闹匾暸c應(yīng)用。很遺憾，在大數(shù)據(jù)理念早已深入人心的今天，中國海關(guān)的大數(shù)據(jù)庫至今仍然還處于“只聽樓梯響未見人下樓”的窘境，更不用談關(guān)于資源性產(chǎn)品進(jìn)出口海關(guān)監(jiān)管的大數(shù)據(jù)了。希望海關(guān)總署盡快責(zé)成相關(guān)司局，從資源性產(chǎn)品進(jìn)出口海關(guān)監(jiān)管大數(shù)據(jù)在未來國家發(fā)展戰(zhàn)略中不可或缺的高度，盡快建立我國資源性產(chǎn)品海關(guān)監(jiān)管大數(shù)據(jù)庫，以使未來我國的資源性產(chǎn)品進(jìn)出口海關(guān)監(jiān)管監(jiān)有所據(jù)，管有所依，最大限度地接近國家對外貿(mào)易戰(zhàn)略實(shí)戰(zhàn)需要，為國家的總體發(fā)展戰(zhàn)略保駕護(hù)航。

第三，開展政策大梳理，力保海關(guān)監(jiān)管政策調(diào)整與時(shí)俱進(jìn)。

如前所述，長久以來，我國關(guān)于資源性產(chǎn)品進(jìn)出口的海關(guān)監(jiān)管政策無論從立法還是執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)都是不成功的。其主要原因還是在于政出多門，頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳，相關(guān)政策前后不一，相互抵觸，甚至是朝令夕改，缺乏科學(xué)、系統(tǒng)、完整的梳理對比，去粗取精。總之是我們自己攪亂了我們的立法與執(zhí)法體系。為此，立即對我國有關(guān)資源性產(chǎn)品進(jìn)出口的海關(guān)監(jiān)管政策進(jìn)行一次大梳理、大調(diào)整，圍繞國家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策，尤其是要從資源性產(chǎn)品進(jìn)出口的國家意志角度思考立法、嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)決做到海關(guān)監(jiān)管政策調(diào)整與時(shí)俱進(jìn)就顯得非常必要與急迫。

第四，成立專家團(tuán)隊(duì)，實(shí)時(shí)為國家監(jiān)管提供智力支持。

目前，在我國所有的實(shí)體單位，幾乎都建立有自己的研究團(tuán)隊(duì)?？雌饋硪?guī)模是龐大的，實(shí)力是雄厚的。不過這些研究團(tuán)隊(duì)大多都是眼光向內(nèi)，主要關(guān)注點(diǎn)都是向著自己領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的命題上。以海關(guān)總署、商務(wù)部、國家統(tǒng)計(jì)局為例，這幾個(gè)部級單位的研究實(shí)力不可謂不強(qiáng)大，但是關(guān)于我國資源性產(chǎn)品進(jìn)出口的戰(zhàn)略研究至今還處于各自為政、互不干涉的尷尬局面。正因?yàn)槿绱耍壳拔覈P(guān)于資源性產(chǎn)品進(jìn)出口的戰(zhàn)略是缺位的。尤其是海關(guān)總署，關(guān)于資源性產(chǎn)品進(jìn)出口的海關(guān)監(jiān)管政策研究也只是零散的分散于幾個(gè)下屬直屬海關(guān)，至今沒有形成統(tǒng)一的、可供國家決策參考的權(quán)威研究結(jié)論。所以，成立關(guān)于我國資源性產(chǎn)品進(jìn)出口的專家團(tuán)隊(duì)，實(shí)時(shí)跟蹤世界資源性產(chǎn)品進(jìn)出口現(xiàn)狀，及時(shí)提出可供國家決策層參考的相關(guān)政策就顯得十分必要。

第五，動(dòng)態(tài)監(jiān)測，動(dòng)態(tài)預(yù)警，及時(shí)處置。

隨著世界經(jīng)濟(jì)、人口等因素的不斷增長，世界資源從理論上講是絕對下降的。為此，未來世界各國對資源的爭奪將日趨激烈。特別是一些稀缺資源，比如稀土，隨著人類發(fā)展更依賴于高科技產(chǎn)品，預(yù)計(jì)對稀土的需求將明顯高于對其他資源的需求。為此，我們必須未雨綢繆，早起步、早規(guī)劃、早布局，國家一定要建立有關(guān)資源性產(chǎn)品進(jìn)出口的動(dòng)態(tài)監(jiān)測制度，按照相關(guān)規(guī)劃，實(shí)施國家資源性產(chǎn)品進(jìn)出口的動(dòng)態(tài)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。一旦發(fā)現(xiàn)其價(jià)格、進(jìn)出量等重大不合理情況，及時(shí)研究、及時(shí)評判、及時(shí)處置，使我國的資源性產(chǎn)品進(jìn)出口常年保持在可控的、合理的進(jìn)出口區(qū)間。

第六，規(guī)范管理，建立資源性產(chǎn)品進(jìn)出口重點(diǎn)商品檔案管理制度。

長期以來，我國在管理領(lǐng)域無論宏觀或是微觀逐漸形成了頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳的頑疾。其典型特征就是缺乏科學(xué)布局、規(guī)范管理。關(guān)于資源性產(chǎn)品進(jìn)出口的海關(guān)監(jiān)管政策尤其明顯。我們提出建立資源性產(chǎn)品進(jìn)出口檔案管理制度是能夠較好解決這一頑疾的有效方法。特別是針對那些關(guān)系到國計(jì)民生的重點(diǎn)商品，那些不可再生的、稀缺的、未來用途又特別廣的產(chǎn)品，比如稀土、石油等，更是要專立檔案，精心布局，合理控制。其目的就是要為國家的可持續(xù)發(fā)展、為子孫后代早謀劃、早布局，以保中華民族偉大復(fù)興的中國夢早日實(shí)現(xiàn)。